Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общее образование как объект административно-правового регулирования 15
1. Правовые предпосылки исследования общего образования как объекта административно-правового регулирования 15
2. Характеристика основных элементов механизма правового регулирования сферы общего образования 28
ГЛАВА II. Административно-правовые основы регулирования отношений в системе общего образования 54
1, Общее состояние и проблемы развития федерального законодательства об образовании (в части общего образования) 54
. Проблемы становления законодательства в субъектах Российской Федерации об общем образовании 98
Муниципальное и локальное нормотворчество в сфере общего образования 122
4.Пути совершенствования административно-правового регулирования системы общего образования 143
Заключение i«6
Список использованных источников и литературы 175
Приложения 188
- Правовые предпосылки исследования общего образования как объекта административно-правового регулирования
- Характеристика основных элементов механизма правового регулирования сферы общего образования
- Общее состояние и проблемы развития федерального законодательства об образовании (в части общего образования)
- Проблемы становления законодательства в субъектах Российской Федерации об общем образовании
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем поистине судьбоносным значением, которое реформа системы образования и ее правовое обеспечение способны иметь в деле обновления и демократизации современной России.
Мировой опыт показывает, что функционирование эффективной системы образования современных государств составляет основу их экономического, политического и культурного благополучия, а также конкурентоспособность на мировом рынке. Нам необходимо такое образование, которое поможет молодому поколению лучше адаптироваться к жизни в жестких условиях переходного периода.
Характерна прямая зависимость между ходом реформ, государственной политикой в образовательной сфере и общеобразовательным уровнем населения. Необходимым средством проведения государственной политики в области образования, его реформирования и обеспечения системой образования ее функций, является законодательство об образовании.
Поскольку формирование личности (основы мировоззрения, развитие способностей, становление фажданственности) происходит в детском и подростковом возрасте, главный акцент в реформировании образования приходится на общее образование. Общее образование является базовым во всей системе образования. Именно бесплатная общеобразовательная школа определяла и будет определять культурнсьобразовательный уровень населения страны в целом, а тем самым состояние начального, среднего и высшего профессиональное образования, наконец - развитие культуры и науки, промышленности и экономики России.
Хотя правоотношения в сфере образования регулируются нордом и различных отраслей права, правовое регулирование образовательной сфеоы поныне является преимущественно административно-правовым. Оно призвани обеспечить: реализацию многоуровнего и непрерывного образования; защиту конституционных прав личности на доступность, свободу и плюрализм обучения; диверсификацию существующей образовательной системы с учетом
изменений, происходящих в экономике и социальной сфере. Обязанность государства - гарантировать строго определенный соответствующими стандартами качественный уровень образования. Образовательный процесс должен носить демократический характер, обеспечивать приоритет общечеловеческих ценностей и развитие личности, воспитывать чувство гражданственности и любви к Родине. Право призвано закрепить новую роль образования в деле духовного возвышения и саморазвития личности, обеспечивая устойчивое развитие гражданского общества.
Состояние законодательства в сфере образования, как и во многих других сферах, характеризует то, что действуют многие законы, принятые до перестройки, и принимаются новые нормативные акты, в той или иной мере свидетельствующие о началах становления правового государства и рыночных отношений.
Происходящие в стране социально-политические перемены требуют кардинально новых правовых решений в сфере образования. Надо не только отменить устаревшие законодательные акты, значительно изменить действующие, но и принять новые, которые должны обеспечивать реформирование всей системы образования. Сильная и динамичная образовательная политика, с одной стороны, должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, с другой -должна учитывать конкретные социально-экономические условия, а также историко-культурные традиции населения каждого региона. Это требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти. Предстоит привести весь массив законодательных и иных нормативных правовых актов в соответствие с основополагающими принципами Конституции Российской Федерации, согласно которой право на образование относится к числу фундаментальных, неотъемлемых прав человека и гражданина.
Изменения и дополнения, внесенные в 1996г. в Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992г.), а также принятые на его основе подзаконные нормативные правовые акты не устранили многочисленные пробелы и
противоречия российского образовательного законодательства. Анализ законов, принятых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, свидетельствует о том, что многие из них, как с точки зрения содержания, так и юридической техники не свободны от недостатков. Подобного рода недостатки еще в большей степени присущи нормотворчеству на муниципальном уровне, а также локальному нормотворчеству учреждений образования. Несовершенна в целом и правоприменительная практика по вопросам образования граждан.
В свете вышеизложенного актуальна концептуальная разработка проблем, связанных с совершенствованием законодательства об общем образовании, без чего, в свою очередь, невозможно повысить эффективность его административно-правового регулирования и тем самым в полной мере осуществить конституционные гарантии личности на получение образования.
Многогранность и сложность теоретических проблем образования, непродолжительность действия новых законодательных актов, необходимость -. создания эффективной программы очередного этапа реформирования системы образования требуют детального исследования проблем административно-правового регулирования и управления образовательными подсистемами различного уровня и, в первую очередь, подсистемой общего образования.
Степень научной разработанности темы. По теме диссертационного исследования до настоящего времени отсутствуют монографические работы, в которых давалось бы целостное и комплексное представление о содержании и методах административно-правового регулирования отношений в системе общего образования современной России. Вместе с тем основные направления совершенствования законодательной базы в условиях реформирования образовательной сферы получили в последние годы отражение в исследованиях по конституционному и административному праву, в материалах ряда совещаний на президентском, правительственном уровне, на уровне Министерства образования Российской Федерации и в ходе ряда парламентских слушаний. Намечены этапы разработки такого законодательства, которое придавало бы образованию свойства целостности и устойчивости, гарантировало преодоление несогласованности
программ развития образования Российской Федерации и ее субъектов, а также мунгадапальных образовательных программ, обеспечивало сохранение единого федерального образовательного пространства.
Анализируя правовые аспекты регулирования отношений в сфере образования, диссертант опирался на те труды специалистов по теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, которые вышли как в последнее десятилетие, так и в более ранний период. Большую помощь в проведении диссертационного исследования оказали работы С.С. Алексеева, Ю.И. Гревцова, В.Д. Сорокина, ЮГ. Ткаченко, P.O. Халфиной, Л.С. Явича1 и др. (для углубления понятий общей теории права о юридических нормах, правоотношениях, механизме правового регулирования и т.д.), труды Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, НА. Емельянова, Ю.М. Козлова, Г.В. Мальцева, Ю.А. Тихомирова, B.C. Четверикова2 (при уяснении правовых основ государственного и муниципального управления, роли управленческих структур в этой области общественных отношений, а также в качестве методологической базы для исследования вопросов административно-правового статуса субъектов образовательных правоотношений, способов и методов административно-правового регулирования), работы В.Н. Кудрявцева, АС. Пашкова, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллина, Л.Д. Чулюкина3 (при рассмотрении проблемы эффективности правового регулирования сферы образования).
1 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М.: Изд-во "Юрид. лит.", 1966:
Социальная ценность права в советском обществе. - М; Юрид. лит., 1971; Структура советского права. - М: Юрид.
лит., 1975; Общая теория права: В 2 - х т. Т. 1, М: Юрид. лит., 1981; Гревцов Ю.И. Правовые отношения и
осуществление права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1987; Проблемы теории правового отношения.
Л.: Изд-во ЛГУ, 1981; Административно-процессуальные правоотношения. - Л.; Издательство Ленинградского
университета, 1968; Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. - М.: Юрид. лит. 1980.
Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М., 1974; Явич Л.С. Право и общественные отношения (основные
аспекты содержания и формы советского права). -М.: Юрид. лит., 1971 идр.
2 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 1980. Теория
пхударственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997; Бачило И,Л. Организация советского
государственного управления: Правовые проблемы. М.: Наука, 1984; Исполнительная власть в Российской Федерации.
Проблемы развития. - М.: Юристъ, 1998; Емельянов НА. Местное самоуправление в Российской Федср«щии
(конституционно-правовой анализ). Москва-Тула, 1998; Козлов Ю.М. Советское административное право. М.. Юрид.
лит., 1973; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1976; Образование в условиях перехода к
регулируемой рыночной экономике. М., 1991; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса - М.. 1998:
Четвериков B.C. Административное право. - М., 1998 и др.
3 Кудрявцев В.Н., Никитинский В., Самощенко И. С. Глазырин ВВ. Эффективность правовых норм- М.: Юрид. лит.,
1980; Пашков А.С., Чечот ДМ. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское
государство и право. 1%5.~№8; Эффективность действия правовых норм /Редакц. Коллегия: Проф. Пашков А С (отв
ред.), проф. Явич Л.С., ст. н. с. Фомин Э.А. Л.: Изд-во Ленингр. Университета, 1977; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д.
Социальная ценность и эффективность правовой нормы. - Казань: Изд-во Казанского университета, 1977.
Диссертант опирался на разработку проблемы правовой регламентации управленческого труда, осуществленную Л.А. Сергиенко, В.Д. Сорокиным1, другими учеными, уделяя особое внимание тем аспектам этой проблематики, которые непосредственно связаны со сферой образования. Учитывалось, кроме всего то, что «...правовая регламентация управленческого труда, характеризуемая сочетанием и взаимодействием предписания, дозволения и запрета, реализуемых в обязывающих, управомочивающих и запрещающих нормах, представляет собой одно из конкретных проявлений метода правового регулирования»2.
Проблемы правового регулирования и управления образованием в 60 - 80-е годы XX века исследовали Е.Б. Баянов, ГА. Дорохова, Г.С. Сапаргалиев и др3. Их работы позволили уточнить представление о системе и структуре законодательства в сфере образования, уяснить особенности правоотношений в этой области, определить гфинцгашальные подходы к разрешению проблемы совершенствования законодательства об образовании. Однако эти труды опираются на нормативно-правовой материал, утративший юридическую силу и практику деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений в социально-экономических и политических условиях Советского Союза. Правоотношения в области образования рассмотрены, в частности, лишь по линии отношений между гражданами и образовательными учреждениями. В них также недостаточно затрагивались юридические аспекты управления школьным образованием на низовом уровне, отсутствовал комплексный подход к исследованию правовых проблем отдельных подсистем образовательной сферы.
Исследования последнего десятилетия не дают целостного представления о путях, формах и методах правового регулирования отношений в образовательной области. Практическое отсутствие фундаментальных научных работ, основанных на
1 Сергиенко Л.А Правовая регламентация управленческого труда. - М.: Наука, 1984; Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. - М.: Юрид. лит., 1976. "Сергиенко Л. А. Указ. соч. - С. 24
Баянов ЕБ,, Сапаргалиев Г.С. Правовые основы развития народного образования.- Алма-Ата: Наука, 1983; Отношения по
воспитанию и обучению граждан - предмет правового регулирования // Советское государство и право'. - 1977. - № 8; Дорохова
Г.А Законодателю» о наринем обгяэсдан^ М., 1985 и др.
действующих нормативных актах, которые приняты по вопросам образования, приходилось отчасти компенсировать обращением к разноплановым по содержанию и значимости публикациям (в их числе труды Ю.С. Алферьева, Э.Д. Днепрова, ВИ. Ерошина, СВ. Курова, М.В. Рыжакова и др.1); наряду с правовыми в них затрагивались политические, экономические, социальные и другие проблемы образования.
На этом фоне выделяется монография В.И. Шкатуллы «Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы»2, где поставлен вопрос о специфике законодательства об образовании в переходный период, а само это законодательство характеризуется в качестве особой отрасли российского законодательства. Однако основное внимание в указанной работе уделено законодательным актам федерального уровня, а также международным правовым актам, принятым по вопросам образования.
Отдельные проблемы административно-правового регулирования образовательной сферы получили освещение в диссертационных исследованиях Ф.Т. Нагаева3 и А.А. Меншикова .
Анализируя состояние правового регулирования и государственного управления образованием в Российской Федерации и Азербайджанской республике, Ф.Т. Нагиев уделил главное внимание системе высшего и послевузовского профессионального образования.
А.А. Меншиков в своей диссертации предложил относить к законодательству об образовании только федеральные законы и указы Президента Российской Федерации. Однако это утверждение не согласуется с расширительным толкованием данного понятия законодателем.
В обеих работах за рамками исследования системы образования оставлена специфика регулирования отдельных ее подотраслей (уровней). Практически
1Алферьев Ю.С. Роль общестаснноста в управлении образованием в зарубежных странах // Педагогика 1994. - Мя 3; Днепров Э.Д Школьная реформа между "вчера" и "завтра". М, 1995; Ерошин В.И. Организация экономической деятельности общеобразовательных школ. М, 1994; Куров СВ. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М, 1999;РыжаковМ.В, Станлаглысфазованияисовременшярскхийская.школа //Народное образование. - 1995.-№8.
2 Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы - М. 1997.
3 Нагиев Ф.Т. Правовое регулирование и государственное управление образованием (сравнительный анализ в РФ и
Азербайджанской республике). Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Российская академия управления. - М., 1994.
Меншиков А.А.Административно-правовое регулирование образования в РФ. Дисс. ... канд. юрид. ьпук:
12.00.02. Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - М : 1998
отсутствует сравнительно-правовой анализ форм и средств административно-правового регулирования образовательной сферы. Вопросы управления образованием на муниципальном уровне и уровне общеобразовательных учреждений в работах указанных авторов затронуты косвенно, лишь в рамках общей проблематики.
Налицо, таким образом, недостаточная изученность проблем, касающихся административно-правового регулирования общего образования, а также путей повышения эффективности этого регулирования. На очереди дня - необходимость разработки концепции как образовательного законодательства субъектов Российской Федерации, так и муниципального и локального нормотворчества.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в сфере общего образования Российской Федерации.
Предмет исследования - принципы, формы, способы и методы административно-правового регулирования отношений в системе общего образования современной России.
Цель исследования - анализ проблем административно-правоюго регулирования общего образования , разработка предложений по совершенствованию законодательства об общем образовании с целью повышения эффективности его правового регулирования и обеспечения консішуционньгх прав фаждан на получение общего образования. Задачи исследования:
рассмотрение общего образования как объекта административно-правового регулирования;
выявление основных элементов механизма административно-правового регулирования отношений в данной системе;
разработка предложений по совершенствованию законодательства об общем образовании на уровне Российской Федерации и ее субъектов и соответствующих нормативных правовых актов муниципального и локального уровня;
определение путей совершенствования и выявление факторов повышения эффективности административно-правового регулирования отношений в
системе общего образования. Теоретическую основу исследования составили основополагающие выводы и заключения отечественных ученых по общим и отраслевым вопросам права, проблемам права и управления сферой образования, публикации специалистов в области правового обеспечения образовательного процесса.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность диалектического, системного, сравнительно-правового, сравнительно-исторического и ситуационно-аналитического методов исследования общественных явлений, применение которых способствовало выявлению сущности изучаемых проблем, позволило уточнить место и роль законодательства об образовании в общей правовой системе, определить особенности правового регулирования сферы общего образования.
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993г.), Закон Российской Федерации «Об образовании» (от 10 июля 1992 г. № 3266 - 1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ), Федеральная программа развития образования (принята Федеральным законом от 10 апреля 2000г. № 51-ФЗ), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000г. № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные правовые акты, а также акты локального нормотворчества. В диссертации проанализированы материалы парламентских слущаний («Образование и национальная безопасность России», 1996г.; «О национальной доктрине образования Российской Федерации», 1998г. и др.), а также Российских и международных конференций по вопросам образования («Роль органов управления в стабилизации финансово-экономической ситуации в российской системе образования». Санкт-Петербург, 1997г.; «Проблемы развития отечественного и международного законодательства об образовании». Москва, 1998г. и др.).
При написании диссертации были приняты во внимание законодательные
акты по вопросам образования ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Испании, Нидерландов и др.), а также международные правовые акты (Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966г.), Конвенция ООН о правах ребенка (1989г.) и др.).
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в том числе Орловской области, органов управления образованием всех уровней, общеобразовательных учреждений. Использован собственный многолетний опыт работы в системе общего образования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе комплексного изучения актуальных проблем административно-правового регулирования системы общего образования на современном этапе развития Российского государства:
осуществлен системный анализ законодательства об общем образовании как особой подотрасли образовательного законодательства, которое поныне остается в рамках административного права;
рассмотрена специфика основных элементов механизма административно-правового регулирования общего образования;
показан реальный диапазон действия административно-правовьгх норм, регулирующих отношения на уровне общего образования и взаимодействие формирующегося образовательного права с другими отраслями отечественного права;
в рамках сферы общего образования дан анализ применения принципов, форм, способов и методов административно-правового регулирования общественных отношений на уровне Федерации и ее субъектов, а также на муниципальном уровне и уровне общеобразовательных учреждений; выявлены отдельные пробелы и противоречия в законодательстве об общем образовании, намечены способы устранения этих недоработок и просчетов; определены факторы повышения эффективности правового
регулирования образовательных отношений, а также тенденции дальнейшего развития и совершенствования законодательства об общем образовании; На защиту выносятся следующие положения диссертации:
анализ состояния законодательства об общем образовании, позволивший выдвинуть ряд предложений по его совершенствованию: о восстановлении гарантий общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования; об ответственности органов государственной власти за реализацию конституционного права граждан на получение среднего (полного) общего образования; о ликвидации коллизий между нормами, регулирующими отношения в сфере общего образования и действующими в рамках административного, финансового, гражданского права;
характеристика применительно к системе общего образования основных
элементов механизма правового регулирования данной системы (норм
права, правоотношений и др.), что позволило выявить специфику
административно-правоюго регулирования деятельности
общеобразовательных учреждений;
авторская разработка структур модельных проектов Программы развития общего образования субъекта Российской Федерации и Закона субъекта Российской Федерации «Об общем образовании», принятие которых способно ликвидировать отдельные пробелы федерального законодательства относительно недостаточной гарантированности реализации прав граждан на получение общего образования, создать дополнительные возможности повышения качества предоставляемых населению образовательных услуг за счет введения региональных нормативов финансирования общеобразовательных учреждений, которые предусматривают установление обучающимся и работникам дополнительные к федеральным льготы; пакет проектов локальных нормативных актов для муниципальных
учреждений общего образования (устав общеобразовательной школы, должностные инструкции работников, примерный договор на дополнительные платные образовательные услуги, примерное положение о попечительском совете), способствующих оформлению процессуальньгх гарантий конституционных прав личности на образование;
предложения по повышению эффективности администгжгивно-правового
регулирования системы общего образования относительно отраслевой
кодификации, межотраслевой систематизации, реализации концепции
правового образования в целях повышения уровня правовой культуры и
правового сознания обучающихся (воспитанников) и др.) с учетом
необходимости совершенствования Федеральной программы развития
образования, а также принятия в качестве Федерального закона
Национальной доктрины образования, Закона Российской Федерации «Об
обеспечении государственньгх гарантий права граждан на общее
образование» и других нормативных правовых актов;
Практическая значимость диссертационного исследования определяется
конкретными предложениями и рекомендациями, направленными на
совершенствование федерального образовательного законодательства и
систематизированную разработку соответствующего законодательства в субъектах
Российской Федерации, на повышение эффективности административно-правового
регулирования общего образования.
Предложенные диссертантом структуры модельных проектов Закона субъекта Российской Федерации «Об общем образовании» и Программы развития общего образования субъекта Российской Федерации, а также пакет локальных нормативных актов для муниципальных общеобразовательных учреждений целесообразно использовать при разработке соответствующих документов органами управления образованием и в общеобразовательных учреждениях.
Теоретические заключения исследования могут найти применение в
административно-правовом регулировании системы общего образования, при подготовке документации по лицензированию, аттестации и аккредитации общеобразовательных учреждений, а также тех учреждений, которые функционируют в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения гск^дарственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях. Пакет локальных нормативных актов, разработанный диссертантом в 1995-2000гг,, используется в практической деятельности мунидипальньк общеобразовательных школ Колпнянского района Орловской области и рекомендован Орловским областным институтом усовершенсгвования учителей к применению в учреждениях общего образования других районов.
Структура диссертации, Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы, восьми приложений.
Правовые предпосылки исследования общего образования как объекта административно-правового регулирования
Как известно, система образования представляет собой социально-правовой институт, посредством которого осуществляется взаимодействие личности, государства и общества, что находит самое непосредственное отражение в различных сферах индивидуальной и общественной жизнедеятельности, В современных условиях особо значима высокая социокультурная роль этого института в деле сохранения, генерации и трансляции культурного достояния общества, в наращивании интеллектуального потенциала нации, что позволяет личности и обществу в целом идти в ногу со временем.
Многие выдающиеся мыслители обращали внимание на прямую взаимозависимость между прогрессом в системе образования и выходом общества на качественно новую ступень развития. Еще К. Маркс писал: "... с одной стороны, для установления правильной системы образования требуется изменение социальных условий, с другой стороны, для того, чтобы изменить социальные условия, нужна ссхлветствующая система образования"1.
Институт образования несет в себе мощный интеграционньгй потенциал, который может и должен реализоваться в процессе становления новой российской государственности на платформе формирования гражданского согласия, социального партнерства и межнационального сс удничества.
Наряду с наукой и культурой, образование является интеллектуальным и производственным ресурсом, ключевым фактором экономического роста, упорядоченности общественного материального благосостояния. В условиях рыночной экономики образовательные услуги получают конкретное стоимостное выражение. Вложения в образование считаются самыми перспективными не только в силу его функциональной значимости, но и прибыли от инвестируемых средств.
На фоне явлений духовного обнищания, деградации интеллектуального потенциала России роста криминогенности и асоциального поведения высвечивается роль образования как фактора национальной безопасности.
Институт образования выполняет также функции социального контроля: "школа призвана воспитывать законопослушных граждан, понимающих и уважающих нормы права, институты гражданского общества"1.
Система образования выполняет социальный заказ общества, стабилизируя или расшатывая его устои. В связи с этим система образования должна быть на уровне современных требований общества. Институт образования неотделим сг продвижения на стезе духовности, культуры, от научно-технических достижений. "Ныне признано, - говорилось в одном из докладов ЮНЕСКО за 1991 год, - что политика, направленная на борьбу с бедностью, сокращение детской смертности к улучшение здоровья общества, защиту окружающей среды, укрепление прав человека, улучшение международного взаимопонимания и обогащение национальной культуры, не дает эффекта без соответствующей стратегии в области образования".
Вполне понятно, что такой сложный и важный для общества и государства социальньш институт, каким является образование, не может существовать и развиваться без эффективного правового регулирования.
Под правовым регулированием системы образования, как известно, понимается воздействие с помощью совокупности правовых средств (норм права, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) на общественные отношения в образовательной сфере в целях их упорядочения, охраны и развития в интересах личности, общества и государства.
Как известно, административно-правовое регулирование предполагает императивно-нормативное упорядочение организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования1.
Объективно существующая специфика правоотношений в системе образования граждан, выделение в связи с этим особого предмета правового регулирования, законодательное установление приоритетности образовательной сферы подтверждают высокую социально-экономическую и политическую значимость образования, позволяют считать образование особой социальной отраслью (сферой) и особым объектом правового регулирования.
Функциональная значимость института общего образования требует первоочередного организационно-правового обеспечения его деятельности, предполагает повышенную бюджетную защищенность, определенные гарантии и льготы обучающимся (восгаетанникам) и работникам данной системы образования, что невозможно осуществить без применения административно-правового метода регулирования общественных отношений. Нормы, устанавливающие указанные гарантии и льготы, должны носить императивный характер.
Основной внешней формой (и одновременно источником) права является законодательство. Закон РФ "Об образовании" является фундаментом образовательного законодательства, которое являет собой форму существования правовых норм, средство их организации, придания им определенности и объективности. Выделив предмет правового регулирования, вертикальную и горизонтальную структуру законодательства об образовании, Закон также установил организационную основу государственной полигики в области образования, зафиксировал отрасль как единое целое, закрепил общие для всей отрасли приниргтьі, определил основные понятия, единые цели и задачи. Занимая центральное место в системе образовательного законодательства, Закон РФ "Об образовании" установил в соответствии с уровнями образования систему подотраслей, а также систему общих отраслевых институтов.
Образовательные правоотношения являются комплексными, так как они регулируются нормами различных отраслей права. Именно поэтому формирующуюся ныне образовательную отрасль права можно считать комплексной отраслью. Образовательные отношения включают конституционньїе, административные, трудовые, гражданские, семейные, финансовые, налоговые, земельные и др.
Налицо также объединение норм, регулирующих образовательные отношения, в институты, а институтов - в подотрасли. Более рельефно, чем раньше, оформились подотрасли образовательного права на основе выделения в Законе РФ "Об образовании" различных уровней образования (дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования; различных уровней профессионального и послевузовского образования, а также дополнительного образования).
Выделение образовательного права из административного во многом объясняется и тем, что за последнее десятилетие в связи с демократизацией общественной жизни в нашем государстве значительно изменился и характер общественных отношений, норм административного, но особенно образовательного права. Императивный, обязывающий характер норм, регулирующих образовательные отношения и присущий административному праву, по многим позициям уступил место диспозитивным нормам, предоставляющим свободу выбора субъектам образовательных отношений. Тем не менее, административно-обязывающий метод будет и в дальнейшем иметь важное значение в сфере управления образованием.
Характеристика основных элементов механизма правового регулирования сферы общего образования
Как известно, под механизмом правового регулирования понимают взятую в единстве систему юридических средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В целом, соглашаясь с данным определением, следует подчеркнуть, что термин "механизм" предполагает движение, динамику, связь элементов. Поэтому, на наш взгляд, под механизмом правового регулирования следовало бы понимать взятую в единстве не просто систему правовых средств, а систему взаимосвязанных, взаимодействующих средств. Это позволяет, говоря словами С.С. Алексеева, "отразить анатомию правовой действительности с ее динамический стороны и, следовательно, обрисовать саму субстанцию права, то есть элементы правовой системы, через которые счгуществляется правовое регулирование (нормы, правоотношения, юридические акты и др.)"1. Сложность данной проблематики отчасти связана с тем, что хотя понятие механизма правового регулирования достаточно основательно разработано в общей теории права2, в отраслевых юридических науках ему до сих пор уделялось недостаточно внимания. Анализ механизма правового регулирования в области формирующегося образовательного права и в его подотрасли об общем образовании практически не осуществлялся.
Между тем раскрытие механизма административно-правового регулирования сводится к выяснению воздействия норм административного права на общественные отношения, к выделению его основных элементов, к уяснению роли этих элементов (функций) в правовом регулировании в ходе их взаимодействия. Важнейшей задачей является также рассмотрение специфики элементов механизма правового регулирования, относящихся к соответствующей отрасли права.
К основным элементам (стадиям) механизма правового регулирования относятся: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей1. Кроме этого, С.С. Алексеев выделяет в качестве факультативного элемента - индивидуальньїе предписания применения права, а также подсистему в механизме правового регулирования, в которую он включает: нормативные юридические акты, интерпретационньїе акты, систематизацию, юридическую технику; юридические факты, правосубъектность, правоприменительньїе акты2. Мы остановимся на характеристике основных элементов механизма правового регулирования сферы общего образована; и некоторых, связанных с ними, дополнительных элементах. Нормы права.
Как известно, нормы права являются основным юридическим средством, посредством которого регламентируются общественные отношения. Эти нормы составляют "начальное, исходное звено механизма правового регулирования"3, "первичное структурное образование в системе законодательства"4. Нормы права, регулирующие общественные отношения в образовательной сфере, отличаются от норм других отраслей законодательства своей содержательной стороной.
Рассмотрим особенности содержания норм образовательного права- их отраслевую и подотраслевую специфику. При этом будем использовать классификацию юридических норм по различным критериям.
Болыпинство норм образовательного права, в том числе стнсюящихся к подотрасли общего образования, являются г)егулятивньіми. Среди них значительный удельньш вес составляют нормы, которые устанавливают права и обязанности участников образовательного процесса, компетенцию органов государственной власти и управления, а также компетенцию органов местного самоуправления, органов управления образованием, образовательных учреждений, то есть, в основном обязывающие и упраюмочивающие нормы.
Основная часть регулятивных норм, относящихся к сфере подотрасли общего образования, содержится в Законе РФ "Об образовании" и Типовом положении об общеобразовательном учреждении. Если Закон РФ "Об образовании" устанавливяет общие нормы, действующие для отрасли образования в целом и представляющие собой обобщение подотраслевых норм, то упомянутое выше Типовое положение конкретизирует их для общеобразовательных учреждений.
Нормы, содержащиеся в п. 2, 3 и 4 ст. 1 Закона РФ "Об образовании" являются регулятивными нормами прямого действия, они предписывают федеральным органам власти обязательные действия по формированию государственной политики в области образования. Указанные нормы определяют статус Федеральной программы развития образования, которая должна разрабатываться на конкурсной основе (п. 3 ст. 1) и утверждаться Федеральным законом (п. 2 ст. 1). РеіулятивпоГ нормой обязывающего характера является норма п. 6 Типового положения об общеобразовательном учреждении, которая предписывает общеобразовательному учреждению осуществлять обучение и воспитание в интересах личности, общества, государства, обеспечивать охрану здоровья и создание благоприятных условий для разностороннего развития личности, что является конкретизацией ст. 2 Закона РФ "Об образовании" и "переводом" норм-принципов, содержащихся в указанной статье в конкретные нормы, устанавливающие обязанности. Содержательная сторона норм образовательного права характеризуется тем, что указанные нормы в основном регулируют общественные отношения по вопросам образования граждан, то есть отношения, возникающие в ходе образовательного процесса. В связи с этим значительная роль отводится нормам, регулирующим образовательный процесс как "по его содержанию и организации, так и по статусу его участников".
Особое значение имеют нормы, устанавливающие правовой статус участников образовательного процесса (обучающихся, педагогов, родителей (законных представителей) обучающихся. Такой перечень дает п. 44 Типового положения об образовательном учреждении. По нашему мнению, этот перечень необходимо расширить, включив в него в качестве самостоятельного участника администрацию образовательного учреждения, поскольку она непосредственно организует образовательный процесс. При этом следует различать понятие субъектов правоотношений и участников образовательного процесса. К субъектам относятся учащиеся, администрация школы, органы государственной власти и управления, муниципальные органы власти и органы управления образованием. К участникам образовательного процесса относятся лица, выступающие на стороне какого-либо субъекта. На стороне учащегося выступают его родители (законные представители). На стороне общеобразовательного учреждения, как правило, выступают педагоги и администрация.
В чем же состоит отраслевой статус граждан и государственных организаций применительно к сфере образования, в частности к подотрасли общего образования? Граждане и государственные органы вступают в "образовательные" отношения, обладая взаимными правами и обязанностями. Совокупность прав и обязанностей по образованию граждан характеризует их правовое положение, которое называют правовым статусом. Указанный статус имеет отраслевую специфику, которая связана с образовательным процессом.
Общее состояние и проблемы развития федерального законодательства об образовании (в части общего образования)
Ядром системы законодательства об образовании служит статья 43 Конституции РФ о праве граждан на образование. Нормы данной статьи обладают высшей юридической силой, служат верхним уровнем иерархии правовой системы, нижеследующие уровни занимают нормы конкретизирующего характера, создаваемые в процессе текущего законодательства федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией. Содержание конституционного права ча образование заключается в проведении граждан правомочными субъектами получения образования всех видов и форм.
В соответствии с п.1 ст. 3 Закона РФ "Об образовании" законодательство РФ в области образования включает в себя соответствующие положения Конституции РФ, Закон РФ "Об образовании", принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования". Указанная норма Закона четко устанавливает вертикальную двухуровневую структуру законодательства об образовании: 1) законодательство РФ; 2) законодательство субъектов РФ. Такую ке структуру имеет большинство отраслевых систем законодательства. Федеральное законодательство, в свою очередь, можно подразделить на два уровня: это Закон РФ "Об образовании" - общий для отрасли закон, и система законов об уровнях образования, которые регулируют образовательные отношения в вышеуказанньгх подотраслях. Закон РФ "Об образовании" принят по предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Центральная и направляющая роль Закона определяется тем, что он устанавливает содержание системы образовательного законодательства, его общие цели, принципы и институты, определяет отраслевую структуру, разграничивает компетенцию и ответственность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области образования, регулирует в рамках федеральной компетенции вопросы, которые должны решаться одинаково всеми субъектами РФ. В этой части Закон РФ "Об образовании", а также другие федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории РФ. Федеральный закон "Об образовании" вводит общие установочные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ, в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в сфере образования.
Закон РФ "Об образовании является фундаментом отраслевого законодательства. Благодаря широте и значимости содержащихся в нем норм он выполняет функцию определения и направления деятельности органов управления образованием. Указанный Закон является актом, возглавляющим иерархию отраслевых источников права, обеспечивая преемственность в нормативном регулировании отрасли, последовательность развития отраслевого права в направлении конкретизации общих норм. Все эти характеристики являются отражением динамичных системных связей, объединяющих различные формы отраслевого права в целую функциональную систему1.
Преамбула Закона РФ "Об образовании" относит право на образование к основным и неотъемлемым конституционным правам граждан РФ, устанавливает, что образование в РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и международным правом. Тем самым ставится требование относительной непротиворечивости Федерального закона "Об образовании" и всего последующего нормативного регулирования в области образования (в соответствии со ст. 71, п "е" чЛ ст. 72 и 4.5 ст. 76 Конституции РФ). Аналогичное требование распространяется также на законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Применительно к правам и свободам человека и гражданина указанное положение преамбулы в сочетании с первой нормой ч.4 ст. 15 Конституции РФ влечет прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права на всей территории РФ.
Данное положение преамбулы в сочетании с нормами ч.1 и 4 ст. 15 и ч.2 ст 4 Конституции РФ означает также недопустимость коллизий между Конституцией РФ и международными договорами РФ. Между тем, сравнение выше указанных норм, содержащихся в ч.4 ст. 15, ч.2 ст. 4, нормы ч.1 ст. 17 Конституции, которая признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также положений "Всеобщей декларации прав человека (утверждена ООН в 1948 г.) и "Международного пакта об экономических, соци&тьных и культурных правах (принят ООН в 1966 г., ратифицирован СССР в 1973 г.), ч.1 ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона РФ "Об образовании" позволяет сделать вьгеод о том, что ст. 5 Закона не соответствует международному праву и Конслпипгуции РФ. Имеется в виду то, что Конституция РФ (ч.1-3 ст. 43) как и нормы международного права гарантирует право на образование, на его общедоступность; бесплатность отдельных уровней образования каждому, т.е. включая иностранных граждан и лиц без гражданства, а Закон РФ "Об образовании" предоставляет указанные гарантии только гражданам РФ. С учетом того, что нормы Конституции РФ в соответствии с ч.1 ст. 15 обладают верховенством, должна действовать норма Конституции.
Гарантиям прав на образование посвящена ст. 5 Закона РФ "Об образовании", согласно которой населению России гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии и т.д. Но Закон РФ "Об образовании" (ст. 5 п.З) идет дальше Констипгуции в плане гарантий на получение общего образования. Он гарантирует общедоступность и бесплатность не только начального и основього общего, а также среднего (полного) общего образования. Данное расхождение между Конституцией и Законом РФ "Об образовании" должно быть устранено внесением поправок в ст. 43 Конституции. Министерство образования РФ1, участники Парламентских слушаний по вопросам образования неоднократно ставили вопрос о пересмотре указанной статьи. Однако, данное предложение пока не нашло поддержки ни у Президента РФ, ни у Правительства, ни в самом Федеральном Собрании.
Проблемы становления законодательства в субъектах Российской Федерации об общем образовании
Конституция РФ установила, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ). Пункт 5 ст. 76 Основного Закона определяет, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов, последние сюуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ).
Пункт 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания и образования относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Однако Конституция РФ не уточняет, что включает в себя понятие "общие вопросы". Эти вопросы могут быть расширены в каждой отрасли права (не говоря уже о каждом нормативном правовом акте) путем их перечисления в тексте закона. В отличие от категории "предметы ведения", категория "компетенция" не претендует на высокую степень обобщеїшя. Разделение компетенции, как правило, выполняет более оперативную задачу и им- ет место практически в каждом нормативном правовом акте. Такое разделение компетенции содержится в Законе РФ "Об образовании" (ст. 18-32), проекте Федерального закона "Федеральный государственный стандарт основного общего образования" (ст. 6) и др.
Закон РФ "Об образовании", например, определяет компетенцию в области образования не только для РФ и ее субъектов (ст. 28, 29), но и компетенцию органов местного самоуправления (ст. 31), а также компетенцию образовательного учреждения (ст. 32).
Пункт 1 ст. 30 Закона РФ "Об образовании" определяет порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием, устанавливая, что компетенция федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов РФ в области образования является исчерпывающей и не может быть изменена иначе, как законом. На основании п. 5 ст. 30 Закона РФ "Об образовании" федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Законом РФ "Об образовании" к компетенции органов управления образования субъектов РФ и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Таким образом, субъекты РФ получают широкое поле для самостоятельной нормотворческой деятельности.
Статьи 28,29 Закона РФ "Об образовании" определяют компетенцию, а, следовательно, и предметы ведения РФ и предметы ведения субъектов РФ. Но, выделив предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, Закон РФ "ОС образовании" не определил их содержание. По нашему мнению, следуя Конституции РФ, в Федеральный закон "Об образовании" необходимо внести статью, определяющую совместную компетенцию РФ и субъектов РФ. Это потребует и изменение содержания статей 28, 29, так как. некоторые их пункты можно отнести к совместному ведению. В частности, пункты 1, 3, 5, 7, 9, 11,12,20 ст. 28, пункты 1, 5, 6, 15, 17 ст. 29 могут быть отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Только к ведению РФ могут быть отнесены пункты 2, 4, 6, 8, 10, 13-17, 21, 22 ст. 28, пункты 1,15,17 ст. 29, к ведению субъектов РФ - пункты 2-4,7-14,16,18 ст. 29.
Предметами совместного ведения, например, могут быть: - разработка и осуществление государственной образовательной политики; - разработка программ содержания образования; - установление минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников системы образования; - установление порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений и аттестации работников системы образования; - контроль исполнения законодательства в области образования и др.
Компетенция РФ в области образования - это совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией и законодательством РФ к ведению РФ в сфере образования. Компетенция субъектов РФ в области образования - это совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми актами субъектов РФ к их ведению в сфере образования. Полномочия предполагают единство прав и обязанностей РФ и субъектов РФ, которые не только вправе решать отнесенные к их ведению вопросы в образовательной сфере, но и обязаны это делать. Закрепляя правовой статус РФ и субъектов РФ в сфере образования, нормы ст. 28, 29 Закона РФ "Об образовании" не устанавливают, какие конкретно органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона, а детальные полномочия определяются законодательством РФ и субъектов РФ.
Большая часть норм ст. 28, 29 носит общий характер и может применятся в совокупности с другими нормами Закона РФ "Об образовании", в частности с нормами ст. 30, 31, 33, 37. Кроме того, нормы ст. 28, 29 указанного Закона должны быть конкретизированы и подкреплены положениями других законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также актами субъектов РФ, устшавливающих их статус и компетенцию в образовательной сфере.
Дальнейшая конкретизация компетенции РФ и субъектов РФ по вопросам образования возможна (и практика развития отношений между РФ и ее субъектами идет по этому пути) в ходе заключения соглашений между Правительством РФ и исполнительными органами власти субъектов РФ о разграничении полномочий в сфере образования. Эти соглашения являются неотъемлемой частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Такие соглашения в настоящее время заключены между Правительством РФ и администрациями Краснодарского края, Калининградской, Нижегородской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской. Свердловской областей и др.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование общего образования России
