Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы функционирования Агентства по страхованию вкладов 14
1. Правовое регулирование системы страхования вкладов 14
2. Страхование вкладов как институт финансового права 34
3. Правовой механизм взаимодействия Агентства по страхованию вкладов с органами государственной власти и управления 52
Глава II. Финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов 58
1. Полномочия Агентства по страхованию вкладов в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов 58
2. Финансово-контрольные полномочия Агентства по страхованию вкладов 93
3. Финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов 106
Глава III. Особенности участия Агентства по страхованию вкладов в финансово-правовых отношениях 129
1. Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных правоотношений 129
2, Агентство по страхованию вкладов как субъект налоговых правоотношений 140
3. Агентство по страхованию вкладов как субъект денежно кредитных правоотношений 152
Заключение 167
Литература 180
- Страхование вкладов как институт финансового права
- Полномочия Агентства по страхованию вкладов в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов
- Финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов
- Агентство по страхованию вкладов как субъект налоговых правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Государственно-частное партнерство как способ организации публично-частных правоотношений нашло свое отражение в государственных корпорациях. Финансовая деятельность государства преобразовывается в финансовую деятельность публичного образования. Государство принимает участие в хозяйственных отношениях через созданные им юридические лица, появляются новые формы финансовой деятельности с применением особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью указанной системы. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство по страхованию вкладов) один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые преобразуются в разновидность публичной собственности.
Проблемы обеспечения финансовой стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков посредством использования государственных и частных финансовых ресурсов являются в настоящее время ключевыми для всего мирового банковского сообщества, включая Россию.
Способом решения проблемы рационального использования публичных финансовых ресурсов стало создание Агентства по страхованию вкладов, которое является управляющей организацией системы страхования вкладов в Российской Федерации, реализует меры по предупреждению банкротства кредитных организаций, их ликвидации в случае несостоятельности. Агентство по страхованию вкладов, функционирующее вне конкурентной среды, должно действовать на бесприбыльной основе в качестве инструмента государственной социально-экономической политики, а его функции следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества.
Такой подход соответствует мировой практике: системы страхования вкладов и финансового оздоровления кредитных организаций, существующие в большинстве развитых стран мира, не направлены на извлечение прибыли.
Агентство по страхованию вкладов как относительно новое явление для финансового права обусловливает необходимость проведения правового анализа деятельности Агентства в качестве субъекта финансовых правоотношений, правового статуса, правового положения его имущества и фонда обязательного страхования вкладов, выявления пределов правового регулирования финансового контроля за его деятельностью, совершенствования законодательства в сфере обязательного страхования вкладов, что определило актуальность и востребованность диссертационного исследования.
Это согласуется со стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года, опирающейся на продолжение взаимных усилий Банка России и Агентства по страхованию вкладов для укрепления устойчивости и поддержания стабильности банковского сектора и повышения к нему доверия кредиторов и вкладчиков.
Степень научной разработанности темы. Данная работа представляет собой одно из немногих системных исследований, касающихся рассмотрения государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансовых правоотношений.
Исследованием финансово-правовых аспектов страхования банковских вкладов в Российской Федерации занимались многие ученые: А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Д.В. Гаврилин, П.А. Денисов, Н.Ю. Ерпылева, Е.А. Завода, М.В. Комисарова, С.В. Пыхтин, В.В. Стрельников, Л.Д. Ткебучава, А.В. Турбанов, Е.Е. Уксусова, В.Е. Чиркин и др.
Вопросы правового статуса Банка России и осуществления им функций банковского регулирования и надзора рассматривались такими правоведами, как И.О. Антропцева, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев,
А.Г. Гузнов, Л.Т. Казакбиева, Н.Р. Чебыкина и др.
Основными источниками диссертационного исследования стали труды в области финансового, налогового, банковского и административного права российских ученых: К.С. Бельского, А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Л.Г. Ефимовой, С.В. Запольского, С.И. Иловайского, З.М. Казачковой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Колесникова, В.Е. Кузнеченковой, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, И.И. Кучерова, Е.В. Покачаловой, С.Г. Пепеляева, А.Н. Позднышова, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Э.Д. Соколовой, С.В. Степашина, Г.А. Тосуняна, Р.О. Халфиной, Н.И. Химичевой, Е.Г. Хоменко, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, С.О. Шохина.
Большое внимание вопросам, имеющим отношение к исследованию правовой природы госкорпораций, уделялось в трудах авторов: Н.В. Бандуриной, Г.А. Гаджиева, П.А. Денисова, В.В. Долинской, А.Я. Курбатова, В.П. Мозолина, Д.Ю. Лялина, Г.Ф. Ручкиной, М.А. Салфетникова, Д.М. Стрихановой, Э.В. Талапиной.
Вместе с тем в науке финансового права отсутствует комплексный анализ финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов и особенностей его участия в финансово-правовых отношениях. Правоотношения, связанные с публичной регламентацией деятельности Агентства, нуждаются в системном исследовании, проведение которого стало предметом и объектом исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере реализации финансово-правовых норм в процессе создания и функционирования Агентства по страхованию вкладов.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие обязательное страхование вкладов физических лиц в банках Российской Федерации; нормативно-правовые акты, определяющие финансово-правовой статус Агентства по страхованию вкладов, правовое положение его имущества и фонда денежных средств, правовое регулирование финансового контроля за его деятельностью.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в теоретическом обосновании правового статуса государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как субъекта финансового права, его участия в финансово-правовых отношениях, формирования рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в сфере обязательного страхования вкладов физических лиц.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
– рассмотреть источники правового регулирования страхования вкладов физических лиц;
– исследовать правовую природу института страхования вкладов физических лиц в российских банках и определить его место в российской системе права;
– определить правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
– обосновать понятие юридического лица публичного права применительно к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»;
– определить форму собственности, правовой режим имущества и фонда денежных средств Агентства по страхованию вкладов;
– исследовать полномочия Агентства в части формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов;
– определить финансово-контрольные полномочия Агентства и границы финансового контроля за его деятельностью;
– проанализировать особенности участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в финансово-правовых отношениях (Агентство по страхованию вкладов как субъект бюджетных, налоговых и денежно-кредитных правоотношений);
– сформулировать рекомендации законодательного закрепления совершенствования правового регулирования отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц.
Теоретическую основу составляют труды ученых в сфере финансового, конституционного, гражданского права, а также теории государства и права.
При исследовании общих вопросов теории права, системы права и системы законодательства, деления права на частное и публичное использованы работы по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, О.А. Красавчикова, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца,
О.Ю. Рыбакова.
Для раскрытия предмета исследования изучены работы ученых, сфера интересов которых охватывает область конституционного, гражданского, страхового, административного права, что способствовало формированию выводов в части финансово-правовой природы отношений, связанных с деятельностью государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Вопросы традиционного страхования освещены в трудах
М.И. Брагинского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, В.К. Райхера, Г.Ф. Шершеневича и др.
При освещении вопросов теории административного права использовались работы А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха.
Использованы труды зарубежных специалистов в области построения и функционирования систем страхования депозитов: Г. Гарсия, Г. Миллер, С. Толли и др.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектический, метод анализа и синтеза, группировки и обобщения, системности и комплексности. В процессе анализа исходных данных по теме исследования применялись статистический и сравнительно-правовой методы.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности», законодательные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе нормативные акты Банка России.
Эмпирическую базу исследования составили материалы российской и зарубежной правоприменительной практики в сфере финансово-правового регулирования систем страхования вкладов, материалы научно-практических конференций, а также статистические данные Банка России, Агентства по страхованию вкладов, других российских и международных организаций (таких как Международный валютный фонд, Международная организация страховщиков депозитов, Форум финансовой стабильности, публикации Всемирного банка и др.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании финансово-правового статуса Агентства по страхованию вкладов как организацией, управляющей системой страхования банковских вкладов в Российской Федерации, и относительно нового субъекта финансового права; по результатам проведенного системного анализа определена публично-правовая природа Агентства, проявляющаяся в осуществлении публичного страхования, публичной ответственности за функционирование системы страхования, а также в банковских, налоговых, бюджетных и денежно-кредитных отношениях с участниками системы страхования вкладов.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения:
1. Сформулировано определение обязательного страхования вкладов физических лиц как института финансового права, регулирующего властные имущественные отношения по мобилизации, распределению и использованию страхового фонда в области страхования вкладов,
а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов.
2. Установлено, что финансово-правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» характеризуется наличием публичных отношений с органами государственной власти,
в сфере контроля и надзора, при формировании и деятельности органов корпоративного управления и в сфере владения, пользования и распоряжения публичным имуществом. Государство в целях реализации публичных интересов через Агентство по страхованию вкладов осуществляет финансовую деятельность посредством децентрализованного публичного фонда денежных средств.
3. Статус фонда обязательного страхования вкладов определяется особенностями источников формирования фонда, целевой направленностью использования его средств, а также независимостью от государства, банков и иных хозяйствующих субъектов. Фонд обязательного страхования вкладов, также как целевые публичные фонды денежных средств (Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ), создается только на основании нормативно-правового акта компетентного уполномоченного органа с заранее установленной целью, что обуславливает отнесение денежных средств Агентства по страхованию вкладов к публичным денежным фондам.
4. Финансово-правовое регулирование банковского надзора обусловлено следующими факторами: а) правоотношения в области банковского надзора урегулированы в основном нормами финансового права, поскольку связаны с контролем финансовой деятельности кредитных организаций и представляют собой один из видов государственного финансового контроля; б) Банк России, наделен особым финансово-правовым статусом, реализует функцию государственного управления банковской системой, в частности выполняет публичные функции органа банковского регулирования и надзора, для поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов и прав кредиторов и вкладчиков. Указанные факторы дают возможность отнести правоотношения в области банковского надзора Банка России к финансово-правовым.
5. Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств обусловил создание механизма финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов.
Определены три уровня осуществления финансового контроля за деятельностью Агентства по страхованию вкладов: государственный финансовый контроль, обязательный независимый аудиторский контроль и внутренний контроль.
Для Агентства по страхованию вкладов как особого субъекта публичного права предусмотрены помимо общего надзора прокуратуры за соблюдением и исполнением законов специальные формы государственного контроля, осуществляемые уполномоченными органами (Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой РФ).
Государственный финансовый контроль осуществляется:
1. Правительством РФ и Банком России через своих представителей в Совете директоров Агентства;
2. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ, а также независимыми аудиторскими организациями в порядке, определенном действующим законодательством.
3. Внутренний контроль осуществляется как органами государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (Советом директоров Агентства), так и органами внутреннего финансового контроля (Службой внутреннего аудита).
6. Агентство по страхованию вкладов совместно с Банком России обеспечивают стабилизацию банковской системы, поэтому необходимо на законодательном уровне закрепить право Агентства по страхованию вкладов получать информацию, составляющую служебную, коммерческую или банковскую тайну, не только после наступления страхового случая, но и в любое время по его мотивированному запросу для осуществления совместного контроля Банка России и Агентства за состоянием банков – участников системы страхования, сохранив за Банком России полномочия надзорного и лицензирующего органа.
В соответствии с этим необходимо внести изменения в пункт 1 статьи 31 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ
«О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее – Закон о страховании вкладов) в следующей редакции:
«Агентство вправе получать информацию, составляющую служебную, коммерческую и банковскую тайну банка, в любое время по мотивированному запросу Агентства, необходимую для осуществления им функций, установленных настоящим Федеральным законом».
7. Для ускорения капитализации средств фонда обязательного страхования вкладов предлагаем дополнить статью 295 Налогового кодекса РФ, определяющей объект налогообложения только в части дохода от инвестирования средств, превышающих ставку рефинансирования Банка России. Внести изменения в название статьи 295 «Особенности определения доходов негосударственных пенсионных фондов и фонда обязательного страхования вкладов» Налогового кодекса РФ и дополнить ее п. 2 в следующей редакции:
«К доходам фонда обязательного страхования вкладов, кроме доходов, предусмотренных статьями 249 и 250 настоящего кодекса РФ,
в частности, относятся доходы от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов в депозиты Банка России и (или) в иные активы (объекты инвестирования) в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях и о страховании вкладов физических лиц, определяемые в порядке, установленном настоящим Кодексом РФ для соответствующих видов доходов.
В целях налогообложения доход, полученный от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, определяется как положительная разница между полученным доходом от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования и доходом, рассчитанным исходя из ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации и суммы инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, с учетом времени фактического размещения по итогам налогового периода».
8. Нормы Закона о страховании вкладов определяют статус Агентства только как страховщика в системе страхования вкладов физических лиц. Однако согласно действующему законодательству Агентству по страхованию вкладов присуща многофункциональность, выраженная в предупредительных мерах против банкротства банков, в функциях корпоративного конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций. Последняя функция не закреплена нормой Закона о страховании вкладов. В связи с этим необходимо дополнить пункт 3 статьи 4 Закона о страховании вкладов формулировкой следующего содержания:
Статья 4. Участниками системы страхования вкладов являются:
… «Агентство, признаваемое для целей настоящего Федерального закона страховщиком-ликвидатором;», тем самым обозначить статус Агентства как страховщика и ликвидатора в одном лице.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что результаты научной работы способствует всестороннему и полному раскрытию и пониманию специфики финансово-правовового статуса Агентства по страхованию вкладов и отношений (в сфере взаимодействия с бюджетом, налогообложения и финансового контроля), возникающих с его участием. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при исследовании актуальных проблем финансового права и иных отраслевых правовых дисциплин.
Практическая значимость работы. Диссертационное исследование содержит выводы и практические рекомендации в отношении совершенствования как законодательства, регулирующего функционирование системы страхования вкладов, так и практики деятельности Агентства по страхованию вкладов. Материалы и результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам: «Финансовое право», «Страховое право», «Банковское право».
Апробация результатов исследования. Апробация результатов диссертации осуществлялась в различных формах. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового и административного права ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».
Базовые положения и результаты исследования применяются в учебном процессе в Ростовском филиале «Московский университет им. С.Ю. Витте (МИЭМП)» и в Азовском филиале ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)» при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам: финансовое право, страховое право, банковское право и налоговое право.
Ряд положений и выводов, содержащихся исследовании, нашли отражение в докладах диссертанта на следующих международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Российское право на современном этапе» (г. Ростов-на-Дону, 17 апреля 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Совершенствование правовых форм международного сотрудничества в современных условиях» (г. Ереван, Республика Армения, 22–23 октября 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации» (г. Туапсе, 16–17 октября 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления» (г. Азов, 19 апреля 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Российское право на современном этапе»
(г. Ростов-на-Дону, 21 апреля 2011 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-экономического, политического и правового развития современной России» (г. Азов, 22 ноября 2011 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, политики и права в современной России» (г. Азов, 17 мая 2011 г.).
Основные результаты исследования отражены в 16 научных публикациях, включая 8 публикаций в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Страхование вкладов как институт финансового права
Страхование в России с момента его возникновения поддерживалось государственной властью. В условиях реформирования общества страхование, являясь одним из важнейших элементов рыночной инфраструктуры, представляет собой универсальное средство защиты всех форм собственности, имущественных интересов отдельных граждан и хозяйствующих субъектов в целом .
В настоящее время страхование, с одной стороны, рассматривается как дополнительная социальная гарантия, с помощью которой государство реализует социальную политику, с другой - как источник инвестиций в национальную экономику.
Разнообразие и сложность общественных отношений в сфере страхования обусловили необходимость их правового регулирования нормами различных отраслей права, в частности гражданского и финансового.
Страхование как один из институтов финансовой системы государства, который составляют финансовые отношения, образующиеся в процессе формирования и использования страховых фондов, является предметом правового регулирования финансового права. Нормы финансового права регулируют источники формирования страхового фонда, его взаимоотношения с другими звеньями финансовой системы государств, в частности с бюджетной системой; порядок использования средств фонда страхования; компетенцию органов государственной власти в области страхования (совместно с нормами административ-ного права)\.
Особый интерес представляет определение институциональной природы относительно нового для российского права блока правовых норм, регулирующих совокупность отношений по обязательному страхованию банковских вкладов физических лиц, и определение его места в российском праве.
Правовая форма, пока она существует, присуща не одной какой-либо области общественной жизни. В эту форму облекаются важнейшие комплексы общественных отношений в различных сферах человеческой деятельности . В теории права институтом традиционно признается сравнительно небольшая, устойчивая группа норм, регулирующих определенную разновидность общественных отнощений . Институт - это составная часть, блок или звено отрасли права, обладающая относительной автономией, касается в известной мере самостоятельных вопросов . Правовые институты призваны регламентировать определенные участки, стороны общественной жизни . Кроме того, институт права - это элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений, имеющих определенный системный характер1.
Каждой структурной единице системы права присущи три сущностные характеристики, позволяющие выделить данную структурную единицу из системы права, а также отличить ее от иной правовой категории. Этими сущностными характеристиками являются сфера регулируемых общественных отношений, метод и особый режим правового регулирования, присущие данной структурной единице системы права. Они могут совпадать (например, метод правового регулирования у различных институтов одной отрасли права), но совокупность всех трех характеристик строго индивидуальна для конкретной структурной единицы системы права. Сопоставим эти характеристики института к отношениям в области обязательного страхования вкладов.
Что касается сферы регулируемых общественных отношений в области обязательного страхования вкладов, системный характер этих правоотношений обусловливает выделение следующих основных групп экономических отношений: по созданию и функционированию системы страхования вкладов; по формированию и использованию ее денежного фонда, выплатам возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев; отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования; и иные отношения, возникающие в данной сфере (ч. 2 ст. 1 Закона о страховании вкладов). Указанные группы правоотношений являются главными элементами системы страхования вкладов, обладающими признаками однородности и одновременной обособленности, поскольку относятся к одной сфере правового регулирования - обязательному страхованию вкладов, одновременно представляя собой различные взаимосвязанные и взаимообусловленные аспекты функционирования единой системы.
Основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний (императивный), сущность которого заключается в наделении одной из сторон (государства) властными полномочиями . Имущественные властеотношения в области обязательного страхования вкладов относятся к сфере финансово-правового регулирования, поскольку обязательным субъектом выступает государство в лице Агентства по страхованию вкладов; отнощения по аккумулированию, использованию и распределению денежных средств фонда страхования вкладов, принадлежащего на праве собственности Агентству по страхованию вкладов, а также наличие обязательности уплаты банками страховых взносов; наличие публичных целей и интересов государства и общества; их правовое регулирование носит обязательный (императивный характер); наличие мер ответственности к банкам за нарушение требований Закона о страховании вкладов; исключение гражданско-правового регулирова-ния . Учитывая изложенное, не поддается сомнению, что императивный метод является основным методом правового регулирования обязательного страхования вкладов.
Последней существенной характеристикой, с помощью которой можно выделить структурную единицу из системы права, является особый режим правового регулирования, образующий единый комплекс, выражающийся в совокупности норм, в наличии общих положений, правовых принципов, специфических правовых понятий.
Нормативная обособленность выражается в том, что положения о создании и функционировании системы страхования вкладов содержатся в отдельном специально принятом федеральном законе, который объединяет и систематизирует правовые нормы, регламентирующие указанные отношения, и является центральным звеном их нормативно-правового регулирования. Так, ч. 5 ст. 1 Закона о страховании вкладов предусматривает, что отношения, возникающие по поводу страхования вкладов, регулируются указанным законом, иными фе-деральными законами, а в случаях, предусмотренных Законом о страховании вкладов, - принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми ак-тами Правительства РФ и нормативными актами Банка России. Данное положение закона о страховании вкладов обеспечивает нормативную обособленность института обязательного страхования вкладов. Также необходимо заметить, что комплексность регулирования отношений могут быть обеспечены путем принятия не только специального федерального закона и изданных в его развитие нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных актов Банка России в пределах их компетенции, но и иными федеральными законами и актами иных органов, в том числе актами Агентства по страхованию вкладов. Полноту и комплексность нормативного регулирования обеспечивает совокуп-ность финансово-правовых норм, имеющих преобладающее значение а также нормы других отраслей права (административного, гражданского, бюджетного права и др.).
Таким образом, из приведенного перечня нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области обязательного страхования вкладов, данный массив актов обладает признаком комплектности.
Рассмотренные выше характеристики правового института позволяют сделать вывод о том, что обязательное страхование вкладов отвечает всем признакам, присущим институту права.
Далее для определения места института страхования вкладов в системе права и системе законодательства Российской Федерации необходимо проанализировать сущность и понятие «страхование», его виды, выявить признаки страховых правоотношений и спроецировать их на страхование вкладов.
1. Одной из разновидностей финансово-правовых институтов является страхование, которое может быть охарактеризовано как экономическая и правовая категория.
Экономическая природа страхования характеризуется как отношения по защите интересов физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет средств страховщиков (ст. 2 Закона РФ об организации страхового дела). В экономическом аспекте страхование представляет собой систему экономических отношений по поводу образования централизованных и децентрализованных резервов денежных и материальных средств, необходимых для покрытия непредвиденных нужд общества и его членов\.
В научной литературе страхование рассматривается не только как экономическая, но и как правовая категория, поскольку общественные отношения, возникающие при создании и использовании страхового фонда, опосредуются нормами права .
Полномочия Агентства по страхованию вкладов в сфере формирования финансово-правового обеспечения системы страхования вкладов
Компетенция Агентства по страхованию вкладов, как большинства госу-дарственных корпораций, является смешанной. Все они в той или иной степени осуществляют управленческие и хозяйственные функции. Причем степень сочетания указанных функций у всех государственных корпораций абсолютно разная . Деятельность государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» является одним из наиболее очевидных примеров разумного сочетания публично-правовых и частноправовых приемов воздействия на общественные отношения .
Агентство по страхованию вкладов создано для осуществления различных функций, которые определены несколькими законами. Одни функции можно назвать управленческими. Другие носят общеполезный характер, как для всего общества в целом, так и для банковской системы. По действующему законодательству Агентство по страхованию вкладов выполняет три социально значимые функции.
Во-первых, оно является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. 4, 15 Закона о страховании вкладов).
Во-вторых, Агентство по страхованию вкладов является специализированным конкурсным управляющим и ликвидатором кредитных организаций (п. 3 ст. 50.11, п. 1 ст. 50.20, ст. 52 Закона о банкротстве кредитных организаций).
В-третьих, на Агентство по страхованию вкладов возложены функции по предупреждению банкротства банков (Закон № 175-ФЗ).
Представляется, что выполнение Агентством указанных функций является одной из форм государственного управления банковской системой. Через Агентство по страхованию вкладов реализуется одно из направлений государственной политики в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации.
Для достижения целей в Законе о страховании вкладов создается специальный фонд, который находится в собственности Агентства по страхованию вкладов, осуществляющего все функции, связанные с функционированием системы страхования вкладов.
Полномочия Агентства по страхованию вкладов обладают определенной спецификой за счет его правового статуса.
По содержанию полномочия Агентства можно дифференцировать следующим образом: финансовые:
- осуществление сбора страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов;
- размещение и (или) инвестирование временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов;
- определение порядка расчета страховых взносов; организационные:
- организация учета банков путем ведения реестра банков;
- осуществление мероприятий по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам;
- «квазинадзорные»:
- участие в проведении Банком России проверок банка и в рассмотрении вопроса о применении мер ответственности к банкам - участникам системы страхования вкладов за нарушения требований Закона о страховании вкладов;
- право на предъявление требования к банкам размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков;
- осуществление процедур ликвидации несостоятельных банков - участников системы страхования вкладов в соответствии с Законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций.
Эти полномочия носят взаимосвязанный и взаимодополняющий характер. Их сочетание позволяет обеспечить бесперебойное и эффективное функционирование системы, минимизировать принимаемые ею риски, предотвращать убытки и не допускать нерационального использования имущества Агентства.
Согласно п. 1 ст. 41 Закона о страховании вкладов финансовая устойчивость системы страхования вкладов обеспечивается имуществом Агентства по страхованию вкладов и средствами федерального бюджета в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом и бюджетным законодательством Российской Федерации.
В Законе и действующем законодательстве в целом определение понятия «финансовая устойчивость» отсутствует. На практике под финансовой устойчивостью системы страхования вкладов понимается наличие у Агентства по страхованию вкладов денежных средств и другого имущества, необходимого и достаточного для выполнения им задач по финансовому обеспечению функционирования системы страхования вкладов и осуществления страховых выплат.
В законе о страховании вкладов урегулированы аспекты состава и назначения, формирования и использования имущества Агентства по страхованию вкладов как основы финансовой устойчивости системы страхования вкладов.
Так, в Законе о страховании вкладов предусмотрены:
- источники формирования имущества Агентства по страхованию вкладов и прежде всего фонда, обеспечивающие пополнение фонда обязательного страхования и его восстановление после произведения выплат возмещения по вкладам или возникновения дефицита (ст. 16, 34 Закона о страховании вкладов); - порядок распоряжения имуществом Агентства по страхованию вкладов, в том числе временно свободными денежными средствами фонда с введением ограничений по предельному размеру и строго определенным видам финансовых инструментов, в которые разрешается инвестировать (размещать) эти средства (ст. 38 Закона о страховании вкладов);
- механизм контроля поступления страховых взносов и обеспечение исполнения обязанности по их уплате (ст. 36, 37 Закона о страховании вкладов);
- приобретение Агентством по страхованию вкладов после выплат возмещения по вкладам права требования в размере произведенных страховых выплат к банку (в отношении которого наступил страховой случай), удовлетворяемого в первой очереди кредитов (ст. 13 Закона о страховании вкладов);
- внутренний финансовый контроль и аудит Агентства по страхованию вкладов, позволяющий контролировать движение имущества Агентства (ст. 19, 21, 24, 25 Закона о страховании вкладов);
- порядок взаимодействия Агентства с органами государственной власти. Банком России и банками, позволяющий оперативно получать информацию о финансовом состоянии банков - участников системы страхования вкладов, организовать выплату возмещения по вкладам при наступлении страхового случая и последующее удовлетворение права требования, приобретаемого Агентством в результате произведенных выплат;
- контроль за функционированием системы страхования вкладов со стороны Правительства РФ и Банка России, в том числе в части расходования средств федерального бюджета, направленных в фонд (ст. 42 Закона о страхо-вании вкладов).
В данном параграфе нами будут исследованы вопросы, касающиеся полномочий Агентства по страхованию вкладов в формировании имущества и фонда обязательного страхования вкладов.
Государство объективно заинтересовано в финансовой устойчивости, а также в положительных финансовых результатах деятельности субъектов предпринимательства, так как денежные средства, перераспределенные из сферы частных финансов, являются основным ресурсовым источником различных бюджетных и внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию государственных функций1.
Финансовый контроль за деятельностью Агентства по страхованию вкладов
В период укрепления государственности в Российской Федерации стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства. Контрольная функция государства в финансовой сфере - это не только предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, но и функционирование действенной системы государственного финансового контроля в целях повышения эффективности использования государственных средств, достижения более высоких результатов в управлении государством\.
Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (в том числе муниципальными) финансами .
В условиях рыночной экономики для юридических лиц важна мобильность в принятии управленческих и финансово-хозяйственных решений, в связи с этим сотрудники Межведомственного аналитического центра обусловливают выбор государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы следующими возможностями. Во-первых, упрощение процессов реструктуризации и консолидации государственной собственности в отдельных секторах экономики. Во-вторых, принципиальное повышение возможностей в использовании финансовых средств, определение направлений предполагаемых вложений, финансирование реализации долгосрочных программ. В-третьих, проведение селективной «подстройки» административной системы3.
Существуют сферы общественной жизни, в которых необходима макси-мальная оперативность принятия решений, в том числе финансовых, и в то же время они не допускают установление в качестве цели извлечения прибыли в связи с упомянутой социальной обусловленностью необходимости развития этих отраслей и недопущения чрезмерных рисков, граничащих с деградацией такой сферы. В данном случае сразу отпадает возможность работы коммерче-ских организаций, так как именно извлечение прибыли закон называет их ос-новной задачей (ст. 50 ГК РФ). Государство при этом является менее эффективным субъектом, поскольку может функционировать лишь через свои органы деятельность которых чрезвычайно осложнена разнообразными запретами . Единственный остающийся субъект - некоммерческие организации. В то же время государство в силу приведенных выше конституционных основ не может полностью устраняться от социально значимых сфер общественной жизни .
Таким образом, субъектом, оперативно исполняющим социально полезные функции, направленные на реализацию общественно значимых целей, может быть только некоммерческая организация с сильным публичным началом. Учреждение при этом, равно как и органы государственной власти, также не обладает собственным имуществом (что существенно снижает оперативность работы). Целями деятельности государственной компании является оказание отдельных государственных услуг (ст. 7.2 Закона о некоммерческих организациях). Именно финансовые основы работы государственных корпораций, выражающиеся в наличии у них имущества в собственности, есть одно из основных условий эффективности их работы. А потому попытка изъятия прибыли даже в пользу государственного бюджета есть подрыв этой эффективности3.
Государственная корпорация представляет собой некоммерческую организацию учредителем которой может являться только Российская Федерация. Имущество, переданное государственной корпорации в качестве взноса, становится ее собственностью. Федеральное законодательство предписывает распоряжаться этими активами только в целях достижения поставленных перед кор порациями социально значимых и общественно полезных задач .
Статья 42 Закона о страховании вкладов определяет органы, осуществляющие контроль за функционированием системы страхования вкладов, а также порядок проверки использования Агентством по страхованию вкладов средств фонда страхования вкладов и средств федерального бюджета, направленных в фонд страхования вкладов.
Говоря о финансовой деятельности государства, необходимо отметить, что по данному вопросу существуют различные точки зрения, рассмотрение которых объективно необходимо, поскольку финансовый контроль является составной частью финансовой деятельности государства. Как отмечает Э.Э. Пон-тович, финансовая деятельность органов управления сводится к задаче выпол-нения государственного бюджета. Финансовый контроль есть в значительной мере бюджетный контроль\.
К.С. Бельский пишет о том, что финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства; причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля над правильностью всех финансовых операций государственных (публичных) и частных структур .
По мнению Э.Д. Соколовой, финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выра-жающийся в разных формах: в действиях государства, местного самоуправле-ния, хозяйствующих субъектов, отдельных граждан, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование определенных фондов денежных средств .
СО. Шохин подчеркивает, что под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета1.
Как отмечает Е.А. Ровинский, финансовый контроль основан не только на проверке соблюдения принципов обязательности и своевременности поступления платежей в бюджет, но и экономного и расчетливого ведения хозяйства, борьбы с нарушением финансовой дисциплины .
А.Н. Козырин считает, что «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых опера-ций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» .
Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова отмечают что финансовый контроль направлен на проверку не только законности, но и целесообразности действий в области образования (применительно к налогово-му контролю) денежных средств .
Большинство ученых рассматривают финансовую деятельность как фундаментальную категорию, тем не менее существуют иные точки зрения на рассматриваемый феномен. Д.В. Винницкий полагает, что «финансовая деятель-ность» не может рассматриваться как базовая финансово-правовая категория. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований с юридической точки зрения имеет значение лишь в той степени, насколько оно определяется правом как мера дозволенных или предписанных правом действий указанных субъектов, осуществление которой обеспечивается юридическими правами и обязанностями тех лиц, чьих интересов она может кocнyться1.
Агентство по страхованию вкладов как субъект налоговых правоотношений
Правоотношение - это форма реализации права, нормы, определяющей положение субъекта права1. В свою очередь, участника налогового правоотношения можно охарактеризовать следующим образом: это лицо, которое, взаимодействуя с иными субъектами налогового права по поводу уплаты налоговых платежей, в сфере осуществления налогового контроля, привлечения к ответственности за нарушения налогового законодательства и т.д., непосредственно реализует свои потенциально закрепленные в налоговом законодательстве пра-ва и обязанности .
Налоговое правоотношение является одной из центральных категорий налогового права, отражающей его своеобразие и место в правовой системе Российской Федерации. Исследованию данной юридической категории и явления посвящены работы А.В. Брызгалина3, Д.В. Винницкого4, М.В. Карасевой5, И.И. Кучерова , С.Г. Пепеляева и других авторов.
А.В. Брызгалин полагает, что налоговые правоотношения можно определить как урегулированные нормами налогового права общественные отношения, возникающие по поводу установления, введения и взимания налогов .
И.И. Кучеров определяет налоговые правоотношения как разновидность финансово-правовых отношений, урегулированных нормами налогового права, а также выделяет основные налоговые правоотношения и производные от них. К основным налоговым правоотношениям он относит отношения по установлению и взиманию налогов и сборов. К производным налоговым правоотношениям относит: отношения по введению налогов и сборов; отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля; отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц; отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налоговых правонарушений .
Таким образом, при этом подходе налоговые правоотношения определяются как разновидность общественных отношений, специфика которых обусловлена нормами законодательства о налогах и сборах.
Целью изложения данного параграфа является изучение особенностей налогообложения некоммерческой организации государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Важным источником доходов бюджетов всех уровней являются налоги и сборы.
Налоги выполняют в обществе две основные функции - фискальную и регулирующую, в которых проявляется сущность налога. Фискальная функция обеспечивает собираемость и поступление денежных средств в бюджет. С помощью регулирующей функции государство, путем установления льгот и освобождений, воздействует на развитие различных сфер экономики, регионов, уровень потребления и др.3
Возникающие в процессе налогообложения общественные отношения регулируются нормами финансового права, совокупность которых образует налоговое право - подотрасль финансового права, имеющее особенный предмет правового регулирования - властные отношения (ст. 2 НК РФ)1.
Полноценными субъектами налогового права являются некоммерческие организации (далее - НКО), которые создаются для выполнения социальных, образовательных, благотворительных и других задач. Налогообложение некоммерческих организаций - сложный процесс, требующий глубоких специальных знаний в области налогового законодательства .
В условиях рыночной экономики некоммерческие организации выступают полноправным субъектом финансовых отношений, поскольку их деятельность сопровождается формированием и расходованием денежных фондов. Однако особенности целей деятельности и правового положения НКО обусловливают специфику их финансов3.
С одной стороны, не имеющие в качестве основной цели получение прибыли некоммерческие организации формируют денежные фонды, опираясь на имущество, взносы и пожертвования своих сторонников (учредителей). При этом формирование ресурсов осуществляется в основном не по договорам купли-продажи, займа, найма рабочей силы и т.п., а по договорам дарения, целевого финансирования, безвозмездной передачи имущества, безвозмездного осуществления труда.
В соответствии с п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
С другой стороны, в рыночных условиях некоммерческие организации не могут эффективно выполнять свои задачи лишь за счет привлеченных безвозмездно ресурсов. Использование дополнительных денежных средств, полученных НКО за счет предпринимательской деятельности (размещение ресурсов на фондовом рынке), позволяет им ускорить достижение своих целей.
Финансы некоммерческих организаций - это социально-экономические отношения, возникающие по поводу формирования, распределения и использования денежных средств, необходимых для достижения их уставных целей. Финансы НКО в структуре финансовой системы страны вместе с государственными и муниципальными финансами образуют сферу публичных финансов1.
Ведение основной деятельности - главная функция некоммерческой организации, цель, ради которой она создается. Именно эта деятельность некоммерческой организации поддерживается и стимулируется государством посредством предоставления льгот при уплате налогов, получении заказов и др. Некоммерческие организации получают такого рода льготы от государства в обмен на обязательства первых осуществлять основную деятельность, которая сводится в большинстве случаев к реализации важнейших социальных программ .
Пунктом 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ПС РФ.
Налоговые льготы обусловлены спецификой формирования финансов государственных корпораций.
Агентство по страхованию вкладов в соответствии с налоговым законодательством обязано уплачивать следующие налоги:
- на доходы физических лиц (в качестве налоговых агентов);
- на имущество организаций; -земельный; -транспортный.
Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» также признается плательщиком страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды медицинского страхования.
Государственные корпорации подчиняются общим правилам налогообложения некоммерческих организаций за некоторыми исключениями по налогу на прибыль.
Налог на прибыль.
В соответствии со ст. 246 НК РФ государственные корпорации являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций в порядке, установленном гл. 25 «Налог на прибыль организаций» НК РФ.
Объектом обложения по налогу на прибыль Агентства по страхованию вкладов является прибыль, полученная налогоплательщиком.
