Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетные права субъектов Российской Федерации: теоретический аспект 12
1. Финансовое законодательство и концептуальные особенности определения понятия «бюджетные права субъекта Российской Федерации» 12
2. Тенденции развития бюджетных прав субъектов Российской Федерации 24
Глава 2. Реализация бюджетных прав Республики Карелия органами государственной власти Республики Карелия 51
1. Право на доходные источники республиканского бюджета Республики Карелия 51
2. Право на определение направлений и объема расходов республиканского бюджета Республики Карелия 71
3. Полномочия органов государственной власти Республики Карелия в области бюджетного процесса 88
Заключение 122
Список использованных нормативно-правовых актов и литературы 140
- Финансовое законодательство и концептуальные особенности определения понятия «бюджетные права субъекта Российской Федерации»
- Тенденции развития бюджетных прав субъектов Российской Федерации
- Право на доходные источники республиканского бюджета Республики Карелия
- Право на определение направлений и объема расходов республиканского бюджета Республики Карелия
Введение к работе
Положения науки конституционного права о федеративном устройстве Российского государства служат теоретической основой для изучения правовой деятельности субъектов Российской Федерации. Наибольшую актуальность в настоящее время представляет исследование такого важного финансово-правового вопроса как бюджетные права субъекта Российской Федерации, поскольку федеральное законодательство предоставило бюджетную самостоятельность, в том числе и субъектам Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации 1993 года Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Современное федеративное устройство Российской Федерации сложилось после распада бывшего Советского Союза и основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, а также на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Актуальность исследования содержания бюджетных прав субъекта Российской Федерации обусловлена значимостью социально-экономических и политико-правовых изменений, происходящих в настоящее время в Российском государстве. Данные изменения нашли свое отражение в федеральном законодательстве вообще, и в бюджетном законодательстве Российской Федерации, в частности.
Основы бюджетного законодательства Российской Федерации были заложены в 1991 - 1993 годах, и получили дальнейшее развитие в связи с
принятием и введением с 1 января 2000 года в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации.2 Бюджетный кодекс Российской Федерации отменил ряд специальных законов Российской Федерации, в частности, Закон Российской Федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» от 10 октября 1991 г.,3 и установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определил основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации не определил понятия «бюджетные права Российской Федерации», «бюджетные права субъекта Российской Федерации», «бюджетные права муниципального образования». Однако, в ст. ст. 7, 8, 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации фактически названы основные бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований через перечисление вопросов ведения каждого из данных субъектов в области регулирования бюджетных правоотношений. При этом законодатель использовал различную терминологию: «предметы ведения», «компетенция», «право» и др. Вместе с тем, бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены не только в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но и в некоторых других федеральных законах, в частности, в Федеральном Законе «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации» от 27 сентября 1997 г. и др.4 Изучение и анализ актов российского законодательства, в той или иной степени определяющих бюджетно-правовое положение субъектов Российской Федерации, а также юридической литературы позволили дать авторское определение категории «бюджетные права субъекта Российской Федерации», отразив его актуальность для современного периода.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает правовые основы бюджетных прав субъектов Российской Федерации и их общие для всех субъектов Российской Федерации элементы исходя из принципа равноправия, но без учета их специфических особенностей. Согласно п. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают свои нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции, с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей каждого субъекта Российской Федерации.5 Процесс совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе и бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, продолжается, поэтому переосмысливаются отдельные аспекты содержания бюджетных прав субъектов Российской Федерации, что и вынуждает исследовать наиболее важные бюджетные права субъектов Российской Федерации на современном этапе.
Для более полного исследования содержания конкретных бюджетных прав субъектов Российской Федерации и их практического применения автор анализирует законы и иные нормативные правовые акты Республики Карелия.
Результаты проведенной работы по изучению бюджетных прав субъекта Российской Федерации (на материалах Республики Карелия) могут быть использованы для дальнейшего развития науки финансового права и дополнить законодательную практику субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования.
Развитие бюджетных прав субъектов Российской Федерации обусловливает цели диссертационного исследования:
1) проанализировать состав и содержание бюджетных прав субъектов Российской Федерации, установленных федеральным законодательством;
2) определить понятие «бюджетные права субъекта Российской Федерации» и механизм их реализации органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) изучить особенности механизма реализации бюджетных прав Республики Карелия органами государственной власти Республики Карелия;
4) выработать предложения по возможности дальнейшего совершенствования Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия» от 21 июля 2001 г.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
1) изучить исходные теоретические основы определения понятия и содержания категории «бюджетные права субъекта Российской Федерации»;
2) определить состав бюджетных прав субъекта Российской Федерации и проанализировать содержание наиболее существенных из них;
3) проанализировать законы и иные нормативные правовые акты Республики Карелия и практику их применения, определить проблемы практического использования Республикой Карелия предоставленных ей бюджетных прав.
Состояние разработки проблемы.
Понятие и содержания бюджетных прав публичных субъектов (СССР, союзных республик, автономных Республик и т.д.) неоднократно
рассматривались учеными: Н.М.Артемовым, В.В.Бесчеревных,
А.Н.Бушмакиным, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, В.И.Гуреевым, И.Г.Денисовой, Т.С.Ермаковой, М.В.Карасевой, М.Л.Коганом, Т.В.Конюховой, Н.А.Куфаковой, С.Г.Пепеляевым, Г.В.Петровой,
М.И.Пискотиным, Е.А.Ровинским, Э.Д.Соколовой, Н.И.Химичевой, А.И.Худяковым, С.Д.Цыпкиным и др. Но принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации позволило по-новому подойти к раскрытию понятия и содержания бюджетных прав субъектов Российской Федерации.
Для более детального исследования полезными оказались также работы ученых-экономистов: О.В.Врублевской, В.М.Родионовой, М.В.Романовского и др. В процессе исследования изучались и анализировались работы ученых не только по финансовому праву, но и работы ученых, занимающихся вопросами конституционного права России (Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина) и административного права (К.С.Бельского, Ю.А.Тихомирова).
Объектом исследования явились отдельные нормы федерального законодательства, в частности, нормы Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Карелия, финансового законодательства Российской Федерации и Республики Карелия, бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты Республики Карелия, регулирующие бюджетные правоотношения, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство Республики Карелия о налогах и сборах, а также материалы судебной практики.
В диссертационной работе для исследования отдельных вопросов бюджетных правоотношений использовались и уже отмененные нормативные акты, которые регулировали правоотношения в области бюджета с 1991 года после реформирования бюджетной системы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений.
Важное место в изучении содержания конституционно-правовых основ бюджетных прав субъектов Российской Федерации занимает системный анализ. Кроме того, широко использованы такие общенаучные и частно-научные методы, как диалектический метод, методы восхождения от общего к частному, метод сравнительно-правового исследования, структурно-функциональный метод, фрагментарный историко-правовой анализ. Использование указанных методов позволило всесторонне и глубоко исследовать правовую природу бюджетных прав субъектов Российской Федерации в современных условиях, определить пути дальнейшего совершенствования их правового регулирования.
При анализе реализации органами государственной власти Республики Карелия бюджетных прав Республики Карелия большое внимание уделено правоприменительной практики: прежде всего - Постановлениям Конституционного Суда Республики Карелия, Постановлениям Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Постановлениям Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного округа, Постановлениям и решениям Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия.
Научная новизна исследования.
Данная диссертационная работа представляет собой современное исследование бюджетных прав субъекта Российской Федерации на примере Республики Карелия. Научная новизна определяется современной постановкой проблемы, использованием новый идей и тенденций правовой категории бюджетные права субъекта Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы содержания бюджетных прав субъекта Российской Федерации.
В диссертации рассматриваются дискуссионные теоретические вопросы, связанные с пониманием содержания бюджетных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как финансово
правовой категории. Найдены новые аргументы, обосновывающие новизну определения понятия «бюджетные права субъекта Российской Федерации».
Автором показано значение Бюджетного кодекса Российской Федерации в определении бюджетно-правового статуса субъекта Российской Федерации, рассмотрена эволюция бюджетных прав субъектов Российской Федерации и определены наиболее существенные, по мнению автора, бюджетные права субъектов Российской Федерации, закрепленные федеральным законодательством.
Впервые осуществлено комплексное исследование проблем в области бюджетных прав Республики Карелия как субъекта Российской Федерации. Учитывая изменения в части совершенствования федерального законодательства и законодательства Республики Карелия, в диссертации предпринята попытка отразить своеобразие законов и иных нормативных правовых актов Республики Карелия, регулирующих бюджетные правоотношения.
В результате проведенного исследования вносится ряд предложений по совершенствованию Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия» от 21 июля 2001 г.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Под «бюджетными правами субъекта Российской Федерации» понимаются предметы ведения субъекта Российской Федерации в области бюджета.
2. Анализируется состав и наиболее существенных бюджетных прав субъектов Российской Федерации.
3. Впервые исследуется механизм реализации бюджетных прав Республики Карелия органами государственной власти Республики Карелия.
4. Необходимость правового урегулирования организации бюджетной системы Республики Карелия.
5. Рассматриваются вопросы, касающиеся правомерности разграничения бюджетных расходов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Законом Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия» от 21 июля 2001 г.
Практическая значимость работы.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности применения его основных положений для дальнейшего развития в научных исследованиях в области бюджетных правоотношений и нормотворческой деятельности.
Автор также формулирует предложения по совершенствованию отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия» от 21 июля 2001 г.
Апробация результатов исследования.
Отдельные положения диссертации докладывались на международных конференциях и нашли свое отражение в публикациях, подготовленных автором. Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Финансовое право» на юридическом факультете Петрозаводского госуниверситета.
Автор участвовал в разработке предложений по дополнению Закона Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия» от 5 мая 1997 г.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из ведения, двух глав, заключения и списка литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается степень изучения темы, определяются цели, задачи, объект исследования, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.
В первой главе автором анализируются нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изучаются работы ученых-теоретиков финансового права, занимающихся вопросами бюджетных прав указанных субъектов бюджетного права. В результате проведенного исследования автор выводит собственное определение понятия «бюджетные права субъектов Российской Федерации».
Анализируя нормы российского законодательства, отмечаются наиболее значимые бюджетные права, предоставленные субъектам Российской Федерации.
Во второй главе рассматриваются особенности реализации бюджетных прав Республикой Карелия как субъектом Российской Федерации в лице органов государственной власти Республики Карелия. При этом выделяются такие основные бюджетные права Республики Карелия как формирование доходной базы республиканского бюджета, определение направлений расходования средств из республиканского бюджета, организация и осуществление бюджетного процесса в Республике Карелия. Для установления особенностей реализации бюджетных прав Республики Карелия используются и федеральное и республиканское законодательство и материалы судебной практики.
В заключении исследования сделаны основные выводы по изученной теме и сформулированы предложения к законодателю.
Финансовое законодательство и концептуальные особенности определения понятия «бюджетные права субъекта Российской Федерации»
Становление молодого Российского государства после распада Советского Союза привело к кардинальным изменениям в российском законодательстве. В частности, впервые в бюджетном законодательстве Российской Федерации устанавливается принцип самостоятельности при формировании бюджетов, вместо существовавшего ранее принципа сводности, характерного для СССР, на всей территории которого действовал единый государственный бюджет СССР. Чтобы дать определение понятия «бюджетные права субъекта Российской Федерации», отвечающее современному этапу развития Российского государства, необходимо не только рассмотреть работы ученых, но и обратиться к законодательству Российской Федерации, в основе которого лежит принцип самостоятельности. Таким образом, в данной работе анализируется законодательство Российской Федерации, принятое в ходе реформирования старой советской системы.
В действовавшем ранее бюджетном законодательстве Российской Федерации не было закреплено определение понятия «бюджетные права». Даже специальный бюджетный Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., регулирующий вопросы «бюджетных прав», не устанавливал определение этому понятию.6 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г., введенный в действие с 1 января 2000 г., также не определяет понятие «бюджетные права».
Однако, на протяжении ряда лет проблема установления понятия «бюджетные права» многократно обсуждалась в юридической и экономической литературе. В своих трудах ученые, занимающиеся изучением «бюджетных прав» как отдельного института бюджетного права, использовали разные подходы к рассмотрению исследуемого понятия.
Так, например, Л.К.Воронова, исследуя бюджетные права Украинской советской социалистической республики, рассматривала институт бюджетных прав как межотраслевой правовой институт. Причем, в его составные части включались нормы государственного, административного и финансового права.9
Т.С.Ермакова использовала следующий подход: она рассматривала «бюджетные права» местных Советов народных депутатов через систему советского бюджетного права как части советского финансового права. И впервые в финансовой науке проанализировала соотношение понятий «бюджетное право» и «бюджетные права» с позиций общей теории о соотношении объективного и субъективного права.10
В.В.Бесчеревных, анализируя работы разных авторов, предпринимавших попытку раскрыть определение понятия «бюджетных прав», пришел к выводу, что термин «бюджетная компетенция» более точен в использовании, так как в понятие «компетенция» входят как права, так и обязанности. Хотя в процессе исследования В.В.Бесчеревных устанавливает, что «бюджетная компетенция» и «бюджетные права» равнозначные понятия.11
Интересной представляется точка зрения Н.И.Химичевой, которая обращает внимание на различное толкование элементов, включаемых в понятие «компетенция». Но в данном случае используется иной подход к рассмотрению предложенной проблемы. Впервые «бюджетные права» исследуются с точки зрения субъективных прав, которыми наделяются участники бюджетных правоотношений. Проанализировав научные труды ученых, исследующих вопросы «бюджетных прав», Н.И.Химичева приходит к выводу, что «...вся эта терминология не абсолютизируется и твердой последовательности в ее применении не наблюдается».12 Специфику «бюджетных прав» Н.И.Химичева видит в том, что «по своим юридическим свойствам эти права существенно отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права, например, гражданского, трудового, а также некоторых институтов финансового права: они сближаются с обязанностями, являясь во многих случаях одновременно и обязанностями. Но тем не менее безоговорочно признать тождественность бюджетных прав и обязанностей было бы неверным, поскольку полного совпадения между ними нет».
Несмотря на разный подход к исследованию понятия «бюджетных прав» и использование различной терминологии при определении этого понятия, можно найти и сходства, которые, на наш взгляд, важны при изучении данного вопроса.
Все ученые единогласно подтверждают важность принятия бюджета любого уровня бюджетной системы в форме решений представительных органов власти. Е.А.Ровинский прямо указывает, что принятие государственного бюджета СССР в форме закона стало конституционным принципом, закрепленным еще в первой Конституции 1918 года и в последующих конституциях СССР.
Исследуя «бюджетные права» СССР, союзной республики, автономной советской социалистической республики, районных и городских советов депутатов трудящихся, ученые уточняют, что понятие «бюджетные права» употребляется ими в широком смысле.15 При употреблении данного выражения в широком смысле подразумеваются «бюджетные права» и государства, и его территориальных подразделений, и муниципальных образований, и соответствующих органов (органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органы местного самоуправления).
Сходство можно заметить еще и в том, что по содержанию нормы, регламентирующие «бюджетные права», большинство ученых подразделяют на материальные и процессуальные.16 Например, бюджетное право на получение доходных источников устанавливается материальной нормой, а процессуальные нормы конкретизируют бюджетные права в регулировании бюджетного процесса.
Современным требованиям отвечает определение «бюджетных прав», данное в учебнике финансового права, под редакцией профессора О.Н.Горбуновой: «бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований - это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации соответствующего бюджета, регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах».17 Применение этого термина традиционно обусловлено особенностями субъектов бюджетного права. И в качестве этих основных субъектов выделяются государство, государственные и муниципальные образования и их органы власти или органы местного самоуправления. 8
Бесспорно важной, на наш взгляд, является точка зрения К.С.Бельского о теоретической основе научной разработки вопросов бюджетных прав субъектов Российской Федерации, их бюджетного устройства.19 Тем самым он подчеркивает взаимную связь финансового и конституционного права, акцентируя внимание на том, что реализация бюджетных прав в первую очередь основывается на конституционных принципах.
Тенденции развития бюджетных прав субъектов Российской Федерации
Нормы бюджетного права являются предметом пристального изучения ученых. Проведенные реформы системы налогов, банковской системы и, конечно же, изменения в бюджетной деятельности Российского государства заставляют ученых поднимать в своих исследованиях новые проблемы. С учетом вышеизложенного, нам представляется интересным определить и рассмотреть проблемы, возникающие в связи с осуществлением «бюджетных прав», с которыми сталкиваются в настоящее время субъекты Российской Федерации.
Основным бюджетным правом субъектов Российской Федерации является право на региональный бюджет, поскольку бюджеты субъектов Российской Федерации находятся в ведении соответствующих субъектов Российской Федерации.43
В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставляется право иметь свою конституцию или устав.44 В своих конституциях или уставах субъекты Российской Федерации закрепляют право на формирование и утверждение регионального бюджета. Так, например, ст. 57 Конституции Республики Карелии относит к ведению Палаты Представителей Законодательного Собрания утверждение республиканского бюджета Республики Карелия.45 Т.В.Конюхова проанализировала конституции и уставы многих субъектов Российской Федерации, таких как Северная Осетия, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Республика Ингушетия, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Удмурдская Республика и другие, и сделала вывод о том, что вс 25 субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленным им правом на собственный бюджет и закрепили это право в своих конституциях и уставах.
В отдельных статьях Конституции Российской Федерации закреплены нормы, регулирующие вопросы участия органов государственной власти Российской Федерации в финансовой деятельности Российского государства, в частности, в бюджетном процессе. В соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета». А в соответствии со ст. ст. 105, 106 Конституции Российской Федерации федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Аналогичное закрепление права на участие исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджетном процессе на своих территориях отражено в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Право на региональный бюджет субъектов Российской Федерации подкрепляется основными бюджетными правами: 1) правом на доходные источники бюджетов субъектов Российской Федерации47 и 2) правом определять направления и объем расходов региональных бюджетов. Эти права основываются на принципе самостоятельности бюджетов, закрепленном в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принцип самостоятельности - один из тех принципов, на которых основана бюджетная система Российской Федерации.
Право на установление налоговых доходных источников для бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, установлено в Конституции Российской Федерации.49 Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Субъекты Российской Федерации пользуются правом на установление налоговых доходных источников для своих бюджетов в тех объемах, которые им предоставлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.50 То есть, самостоятельность доходных источников для бюджетов субъектов Российской Федерации в большей степени условна.
До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации в ст. 9 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» от 10 октября 1991 г. были установлены собственные источники доходов бюджетов, которые в свою очередь делились на закрепленные доходы и регулирующие доходы.51 Ученые, которые исследовали вопросы бюджетного права, также всегда характеризовали закрепленные и регулирующие доходные источники. Например, В.В.Бесчеревных считал, что «твердое закрепление доходных источников создает неравномерность в обеспечении финансовыми ресурсами отдельных бюджетов, так как одни и те же источники не могут давать одинаковые результаты в различных экономических условиях той или иной местности».52 О.Н.Горбунова констатировала, что «увеличение количества твердо закрепленных источников финансирования укрепляет доходную часть бюджета, делает ее более устойчивой».
Основная особенность понятия закрепленных доходных источников заключалась в том, что в соответствии с ранее действовавшим бюджетным законодательством Российской Федерации такие доходы для бюджетов каждого уровня формировались в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.54 Со временем законодательная практика пошла другим путем: закрепление отдельных видов доходов для бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации стало возможно не только налоговым законодательством Российской Федерации, но и специальными законами. Так, например, Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. установил, что именно относится к собственным доходным источникам местных бюджетов.
Право на доходные источники республиканского бюджета Республики Карелия
Право на доходные источники для региональных бюджетов предоставлено субъектам Российской Федерации федеральным бюджетным законодательством. Законодательством Республики Карелия предусмотрены региональные особенности формирования доходов республиканского бюджета.128
До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации (см. страницу 26 диссертации) предусматривало деление доходов бюджетов на закрепленные и регулирующие.129 Но Бюджетный кодекс Российской Федерации установил, что доходы всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации делятся на собственные и регулирующие.
В ст. 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. были установлены налоги субъектов Российской Федерации - республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, -которые являются доходными источниками для региональных бюджетов.131 При введении в действие данного Закона к налогам субъектов Российской Федерации относились следующие налоги: налог на имущество предприятий; лесной доход; плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц.132
Со временем закрепление налогов за бюджетами разных уровней стало предусматриваться не только в основополагающем налоговом законе. В законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливающих конкретные налоги, указывается их зачисление в бюджет или бюджеты (федеральный, региональный, местный). Так, например, ст. 7 Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налоге на имущество предприятий» от 25 апреля 1995 г. предписывала, что данный налог с 1996 года зачисляется равными долями в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты. Ст. ст. 5 и 9 Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 25 апреля 1995 г. также установили процентный размер ставки налога, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации с 1996 года.134 Автор работы разделяет точку зрения Н.И. Химичевой, которая, анализируя нормативные акты, отнесла налог на прибыль предприятий и организаций к закрепленным доходным источникам бюджетов субъектов Российской Федерации.135 Законодателем практика закрепления процентных отчислений от федеральных налогов за бюджетами субъектов Российской Федерации была продолжена. Так, при введении новых федеральных налогов, таких как налог на игорный бизнес и налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, предусмотрено их частичное распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.136 Нам представляется, что используемая законодателем практика является положительной тенденцией, которую нельзя не отметить. Увеличение доходной базы бюджетов путем закрепления за ними дополнительных источников, как положительный момент, связанный с получением большей самостоятельности, был ранее отмечен в данной работе (см. страницы 26-27 диссертации) и в трудах ученых.
С 1995 года на территории Республики Карелия действует Закон Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия» от 1 мая 1995 г. В соответствии с действующим федеральным законодательством данный Закон определяет налоги (ставки налогов), сборы, пошлины и другие платежи, которые взимаются в бюджеты бюджетной системы Республики Карелия с юридических и физических лиц. На наш взгляд, положительным является то, что в одном законодательном акте объединены нормы, регулирующие доходные бюджетные источники республиканского и местных бюджетов Республики Карелия. Так, например, в ст. 1 вышеуказанного Закона определена ставка налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в бюджеты Республики Карелия, в ст. 2 - определены предприятия и организации, имеющие льготы по уплате налога на прибыль в части платежей, зачисляемых в республиканский бюджет Республики Карелия.139 С учетом изменения федерального законодательства, как бюджетного, так и налогового, изменения вносятся и в вышеуказанный Закон. Предполагается, что единый свод налогов и сборов облегчает работу исполнительных органов государственной власти Республики Карелия при формировании доходной части проекта республиканского бюджета и при расчете консолидированного бюджета Республики Карелия.
Бюджетный кодекс Российской Федерации разделяет виды доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на налоговые и неналоговые.140 Поэтому в своих бюджетах субъекты Российской Федерации устанавливают распределение доходных источников по видам, то есть выделяются налоговые доходы и неналоговые доходы. Согласно ст. 11 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2001 год» от 29 января 2001 г. налоговые доходы республиканского бюджета состоят из: налога на прибыль предприятий и организаций (в размере 100 процентов от установленных законодательством Республики Карелия ставок по налогу на прибыль); налога на доходы физических лиц (по нормативу в размере 50 процентов ставок, установленных федеральным законодательством для зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации); налога на игорный бизнес (по нормативу в размере 50 процентов суммы, соответствующей превышению над минимальным размером ставок налога); акцизов на спиртосодержащие растворы, водку и ликеро-водочные изделия (по нормативу в размере 25 процентов ставок), на пиво и на остальные подакцизные товары, производимые на территории Российской Федерации (по нормативу в размере 50 процентов ставок); налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (по нормативу в размере 40 процентов); налога с продаж (по нормативу в размере 40 процентов); лицензионных и регистрационных сборов (в соответствии с федеральным и региональным законодательством); единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (по нормативу, установленному федеральным и региональным законодательством); единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности для юридических лиц (по ставке 3,335 процента от суммы валовой выручки); налога на имущество предприятий (по нормативу в размере 50 процентов); платежей за пользование недрами (по нормативу); отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (по нормативу в размере 100 процентов).
Право на определение направлений и объема расходов республиканского бюджета Республики Карелия
В современных условиях повышается роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решении бюджетных вопросов на своих территориях. Принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, установленный ранее действовавшим Законом Российской Федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» от 10 октября 1991 г., обеспечивался правом определять направления использования и расходования собственных источников доходов бюджетов.185 Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., который был отменен после принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливал права субъектов Российской Федерации в лице их представительных и исполнительных органов и муниципальных образований в лице органов местного самоуправления на расходование средств соответствующих бюджетов.186 Однако, эти законы не закрепляли нормы, разграничивающие расходы бюджетов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Впервые Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил функциональные виды расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, из бюджетов субъектов Российской Федерации, из местных бюджетов, и функциональные виды расходов, совместно финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Например, к видам расходов, которые финансируются исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся расходы на обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и другие. К видам расходов, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, отнесены расходы на обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности и другие.189
Рассматривая правовые основы расходов советского периода, Л.К.Воронова отмечает: «если бы каждая республика, обладая исключительными полномочиями в области бюджета, определяла приоритеты бюджетных расходов исходя из своих потребностей, пострадали бы все вместе взятые».190 В этой связи, закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, разграничивших финансирование расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, можно определить как положительный момент. Важно отметить и то, что формирование расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предполагается строить на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Ранее действовавший Закон Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия» от 5 мая 1997 г. предоставлял органам государственной власти Республики Карелия право определять направления использования собственных источников республиканского бюджета Республики Карелия.192 Закон Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия» от 21 июля 2001 г. в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации установил: 1) расходы, финансируемые исключительно из республиканского бюджета (ст. 9), например, обеспечение деятельности Законодательного Собрания Республики Карелия; обеспечение деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия и др.; 2) расходы, совместно финансируемые из федерального, республиканского и местных бюджетов (ст. 8), например, государственная поддержка сельского хозяйства; обеспечение правоохранительной деятельности и др.; 3) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 11), например, содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею и др. В этом Законе также определены 4) расходы, совместно финансируемые из федерального и республиканского бюджетов (ст. 7), например, финансирование федеральных и республиканских программ по отрасли строительство; государственная поддержка в части льгот железнодорожного, воздушного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства и др.; 5) расходы, совместно финансируемые из республиканского и местных бюджетов (ст. 10), например, обеспечение повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; деятельности по ведению земельного кадастра и др.
Одновременно с этим в данном Законе установлены некоторые особенности направления расходов бюджетных средств из республиканского бюджета. Например, в ст. 12 данного Закона закреплено, что предоставление субсидий и субвенций из республиканского бюджета допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, республиканскими целевыми программами и законами Республики Карелия. В ст. 13 этого Закона предусмотрены особенности предоставления бюджетных инвестиций из республиканского бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Предоставление указанных бюджетных средств из республиканского бюджета влечет возникновение права государственной собственности Республики Карелия на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Республики Карелия в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Предоставление указанных бюджетных средств из республиканского бюджета происходит только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора об участии Республики Карелия в собственности субъекта инвестиций.
