Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус бюджетных учреждений как субъектов финансового права 12
1. Организационно-правовая форма бюджетных учреждений 12
2. Признаки бюджетных учреждений как субъектов финансового права 38
3. Нормативно-правовая основа правового статуса бюджетных учреждений 53
Глава 2. Специальная правосубъектность бюджетных учреждений как субъектов финансового права 65
1. Правосубъектность бюджетных учреждений как субъектов финансового права 65
2. Понятие специальной правосубъектности бюджетных учреждений 82
3. Некоторые особенности специальной правосубъектности бюджетных учреждений 96
Глава 3. Финансовые правоотношения с участием бюджетных учреждений 122
1. Бюджетное учреждение как участник финансовых правоотношений 122
2. Виды финансовых правоотношений с участием бюджетных учреждений 137
3. Объекты финансовых правоотношений, реализация обязанностей и прав бюджетных учреждений как субъектов финансового правоотношения 154
Заключение 168
Список использованных источников 174
- Организационно-правовая форма бюджетных учреждений
- Признаки бюджетных учреждений как субъектов финансового права
- Правосубъектность бюджетных учреждений как субъектов финансового права
- Бюджетное учреждение как участник финансовых правоотношений
Введение к работе
Определение роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, совершенствования механизма управления государственной собственностью приобретает в настоящее время первостепенное значение. Определенную роль в этом процессе играют бюджетные учреждения.
В настоящее время в нашей стране формируется и совершенствуется механизм финансово-экономического регулирования товарных и денежных потоков.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования правового механизма регулирования финансовых потоков, одним из субъектов которого выступают бюджетные учреждения. Становление правового механизма управления финансами предполагает определение в этом механизме места субъектов финансового права, включающее, в частности, исследование роли бюджетных учреждений как субъектов финансового права.
Стабилизация правового положения бюджетных учреждений, повышение эффективности их деятельности в современных условиях необходимы для создания в целом условий устойчивого функционирования финансово-кредитной сферы, формирования и исполнения бюджета. Усиление государственных позиций в финансовой сфере, в частности через укрепление и расширение правового статуса бюджетных учреждений как субъектов права, требует наличия нормативно-правовой базы, адекватной требованиям сегодняшнего дня, эффективной деятельности всех элементов механизма финансового правового регулирования.
Учитывая значимость бюджетных учреждений как субъектов финансового права в деятельности государства и общества, можно сделать вывод о научной и практической актуальности темы данного диссертационного исследования.
Бюджетные учреждения как субъекты права являются объектом внимания ученых разных отраслей права. Так, проблемы финансово-правового регулирования бюджетных учреждений исследовались в трудах: Д.А. Бекерской, А.П. Бердашкевича, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Ю.В. Лютого, А.В. Мицкевича, С.Г. Пепеляева, Е.Г. Писаревой, В.В. Попова, Е.А. Ровинского, Н.И. Химичевой, А.А. Чеснокова.
Экономический аспект этих проблем на примере России раскрывается в работах экономистов: Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, Э.А. Вознесенского, Н.Г. Гаджиева, А.З. Дадашева, Л.А. Дробозиной, А.С. Наринского, Д.Г. Черника и др.
Существенный вклад в понимание бюджетных учреждений как участников правового регулирования внесли также представители теории права и государства: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.Н. Вопленко, В.М. Горшенев, А.П. Косицын, С.Ф. Кечекьян, Н.И. Матузов, А.В. Малько, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина и др.
Юридические аспекты состояния и развития бюджетных учреждений как субъектов права освещены в фундаментальных трудах представителей науки финансового права: В.К. Андреева, Н.М. Артемова, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, А.В. Брызгалина, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, A.M. Гурвича, Т.С. Ермаковой, СВ. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, СО. Шохина, СД. Цыпкина и др.
5 ._ В-процессе написания диссертационной^работьь использовались и анализировались выводы и положения о конституционных основах, о правовом регулировании деятельности бюджетных учреждений, содержащиеся в трудах по гражданскому, административному праву и управлению, а также по иным отраслям права следующих ученых: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, В.Н. Григорьева, И.Я. Дюрягина, А.А. Кармо-лицкого, Н.М. Конина, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, Н.Н. Ковалевой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студени-киной, Г.А. Туманова, Е.В. Шориной и др.
Особо необходимо отметить научный вклад в исследование субъектов бюджетного права доктора юридических наук, профессора, академика МАН ВШ, Заслуженного работника высшей школы Российской Федерации Н.И. Химичевой.
В настоящее время наблюдается активизация научных изысканий в сфере финансового права в целом и относительно субъектов финансового права в частности. Вместе с тем исследования последних лет посвящены, как правило, анализу и характеристике отдельных видов субъектов финансового права. Работы по комплексному исследованию деятельности бюджетных учреждений в современных условиях формирования рыночных отношений в нашем обществе отсутствуют. На диссертационном уровне проблема бюджетных учреждений как субъектов финансового права не рассматривалась.
Вышеизложенное позволяет заключить, что проблема совершенствования правового механизма финансового регулирования денежных потоков, роль и место в этом процессе бюджетных учреждений как субъектов финансового права в России на современном этапе еще недостаточно изучены. Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают общественные отношения'свя-занные с финансовой правосубъектностью особого субъекта финансового права — бюджетных учреждений как непосредственных участников экономико-правового механизма регулирования финансовых потоков в Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы финансовой правосубъектности бюджетных учреждений как субъектов финансового права, а также их права и обязанности, обусловленные их общим финансово-правовым статусом, а также особенностями специальной правосубъектности.
Рамки исследования ограничиваются рассмотрением общих проблем бюджетных учреждений как субъектов финансового права и не затрагивают специфических особенностей отдельных видов бюджетных учреждений.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа нормативно-правовых актов, содержащих финансово-правовые нормы, практики их реализации в деятельности бюджетных учреждений определить сущность и особенности их финансовой деятельности, а также роль и место бюджетных учреждений в системе государственного управления финансами, охарактеризовать особенности финансово-правового регулирования данного феномена в сопоставительном аспекте с гражданским, предпринимательским, а также и другими отраслями права с позиции полноты, достаточности и непротиворечивости.
Поставленная цель определила задачи исследования:
обобщение научных положений и практических рекомендаций в сфере правового регулирования деятельности субъектов финансового права в целом, а также в области правосубъектности бюджетных учреждений в частности;
установление организационно-правовой формы и видов_ бюджетных-учреждений;
выявление места бюджетных учреждений в системе субъектов финансового права и правоотношений;
определение основных черт и признаков бюджетных учреждений как субъектов финансового права;
исследование нормативно-правовой основы правового статуса бюджетных учреждений;
анализ правосубъектности бюджетных учреждений;
исследование специальной правоспособности бюджетных учреждений, занимающихся деятельностью, приносящей доход;
характеристика правоотношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности бюджетных учреждений;
установление видов и объектов финансовых правоотношений с участием бюджетных учреждений.
Методологической основой исследования послужили учения философов, экономистов и юристов, внесших значительный вклад в становление и развитие диалектической теории познания.
Методы диссертационного исследования можно представить в виде системы приемов анализа и синтеза на разных уровнях изучения бюджетных учреждений как субъектов финансового права:
социологический подход — уточнение места и роли бюджетных учреждений среди субъектов финансового права, их зависимости от бюджетного процесса, права в целом, экономических отношений, социальной структуры;
нормативно-ценностный подход — определение значения бюджетных учреждений как субъектов финансового права для государства и общества, оценка их деятельности с точки зрения социального блага, справедливости и т. д.;
структурно-функциональный анализ и системный подход — рассмотт рение совокупности бюджетных учреждений, являющихся субъектом финансового права, как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции, направленные на удовлетворение соответствующих потребностей системы и ее экспектаций (ожиданий);
общелогические методы и методы эмпирических исследований — анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, использование статистики; анализ нормативно-правовых документов и т. п.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне комплексно анализируются правовой статус бюджетных учреждений как субъектов финансового права, тесно связанная с ним правосубъектность этих учреждений и те правоотношения, которые возникают с их участия, при реализации финансово-правовых норм в современных условиях формирования рыночных отношений.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что исследование вопросов бюджетных учреждений как субъектов финансового права затрагивает понятийный и категориальный уровень. Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических положениях, выносимых на защиту. К ним относятся следующие:
1. Бюджетное учреждение как субъект финансового права имеет самостоятельную организационно-правовую форму, влияющую на его правовое положение в системе субъектов финансового права и финансовых правоотношений. В зависимости от назначения самого учреждения и выполняемых им функций следует выделять различные их виды.
Бюджетные учреждения как субъекты финансового права имеют характерные черты, состоящие из совокупности признаков: юридического лица, некоммерческой организации, коллективного субъекта финансового права.
Бюджетные учреждения как субъекты финансового права обладают самостоятельным финансово-правовым статусом. Правовой статус бюджетных учреждений состоит из общего конституционного, отраслевого и специального статуса. Самостоятельный правовой статус бюджетных учреждений позволяет говорить о бюджетных учреждениях, в частности как о самостоятельном объекте правового регулирования.
Бюджетные учреждения как субъекты финансового права обладают специальной правосубъектностью. Содержание правосубъектности бюджетных учреждений в соответствии с законом, уставом или положением о них определяется теми конкретными целями, для достижения которых они созданы, и в рамках специальной правоспособности бюджетных учреждений можно говорить о них как о самостоятельном феномене финансового права.
Бюджетные учреждения как субъекты финансового права имеют специфическую нормативно-правовую основу, состоящую из разноуровневых норм финансового права, определяющих компетенцию бюджетных учреждений на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, местном уровне.
Особую роль в регулировании финансовой деятельности бюджетных учреждений призваны играть иные правовые акты правоустанавливающего характера (например, Устав бюджетного учреждения, утвержденный собственником).
Бюджетные учреждения как субъекты финансового права являются полноценными участниками правоотношений с присущими им особенностями.
Правоотношения с участием бюджетных учреждений так же, как и общие, традиционно классифицируют на регулятивные и охранительные, а также по материальному содержанию, по финансово-правовым институтам, по особенностям объекта, по структуре юридического содержания (бюджетные, налоговые, в области сметно-бюджетного финансирования, кредита, страхования и пр.).
Выделение в специальный раздел Бюджетного кодекса РФ всех статей, касающихся финансовой деятельности бюджетных учреждений, с уточнением их прав и обязанностей в области распределения и использования бюджетных средств и приведение налогового законодательства в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 161) в части самого понятия «бюджетное учреждение».
Таким образом, речь идет о формировании более четких представлений о правовом статусе бюджетных учреждений как субъектах финансового права, их правосубъектности и возникающих в ходе их деятельности финансовых правоотношениях.
Практическая значимость работы состоит в том, что она вносит определенный вклад в понимание бюджетных учреждений с позиции теории финансового права, поскольку является одним из исследований собственно бюджетных учреждений как субъектов финансового права. Материалы диссертационного исследования могут применяться при изучении и преподавании учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право» в высших учебных заведениях, готовящих специалистов в области юриспруденции. Внесенные диссертантом предложения могут быть использованы при работе по совершенствованию проектов норм бюджетного и финансового права.
Сделанные в работе выводы — о правовом статусе бюджетных учреждений как субъектах финансового права; о возможности формирования спе-
циальной правосубъектности бюджетных учреждений; об участниках, видах и объектах правоотношений с участием бюджетных учреждений — углубляют представления о бюджетных учреждениях как субъектах финансового права на современном этапе развития нашего общества.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах:
чтение лекций и проведение практических и семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» и других высших учебных заведениях;
выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях;
публикация научных статей, содержащих основные теоретические выводы и положения;
обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
По теме диссертации опубликованы 6 печатных работ общим объемом более 2,5 п. л.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Организационно-правовая форма бюджетных учреждений
Учреждение как субъект финансового права всегда выступает в определенной организационно-правовой форме. Представляется целесообразным начать рассмотрение правового статуса бюджетных учреждений с анализа того, в какой организационно-правовой форме выступает бюджетное учреждение. Начнем рассмотрение с анализа самого понятия организационно-правовой формы организации.
По законодательству под организационно-правовой формой организации понимается способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели предпринимательской деятельности1. Существует множество различных видов юридических лиц, являющихся хозяйствующими субъектами.
На наш взгляд, эти законодательные положения относятся и к учреждению. В самом общем плане под учреждением понимается или организация, выполняющая функции государственной власти либо управления, или орга низация, выполняющая иную непроизводственную деятельность хозяйственного, социально-бытового или культурного направления.
В соответствии с Общероссийским классификатором организационно-правовых форм различают: автономные некоммерческие организации, акционерные общества, ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, государственные корпорации, дочерние унитарные предприятия, закрытые акционерные общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, некоммерческие партнерства, общества с дополнительной ответственностью, общества с ограниченной ответственностью, общественные движения, общественные и религиозные организации (объединения), объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), открытые акционерные общества, паевые инвестиционные фонды, полные товарищества, потребительские кооперативы, производственные кооперативы, простые товарищества, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, территориальные общественные самоуправления, товарищества на вере, товарищества собственников жилья, унитарные предприятия, унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, учреждения, финансово-промышленные группы, фонды, хозяйственные товарищества и общества.
Организация — это предприятие, учреждение или организация независимо от форм собственности и подчиненности .
В соответствии с ранее сказанным мы исходим из того, что учреждение как субъект права является, в частности, хозяйствующим субъектом и в соответствии с Общероссийским классификатором выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы1.
Следует согласиться с А.П. Бердашкевичем, полагающим, что понятие «бюджетное учреждение» не является столь уж простым и очевидным. По его мнению, в Бюджетном кодексе наличествует не менее трех видов бюджетных учреждений. В Гражданском кодексе Российской Федерации такая организационно-правовая форма отсутствует . Мнение о том, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеется не менее трех видов бюджетных учреждений, представляется спорным. Думается, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации дается характеристика разных сторон бюджетных учреждений3. Вместе с тем организационно-правовая форма бюджетного учреждения действительно может принимать различные виды.
К видам бюджетных учреждений относится большое количество разнообразных некоммерческих организаций: органы государственного и муниципального управления, правоохранительных органов, учреждения образования, науки, культуры и спорта, социальной защиты, медицинские и т. д.
Признаки бюджетных учреждений как субъектов финансового права
Среди проблем построения устойчивой финансовой системы Российской Федерации малоисследованным остаются проблемы роли и места в этой системе конкретных субъектов финансового права, к которым относятся и бюджетные учреждения. Для уяснения названных вопросов первоначально необходимо выявить основные признаки и классификационные ряды субъектов финансового права.
В финансово-правовой литературе субъекты финансового права, как правило, объединяют в три основные группы: а) государство и его территориальные подразделения; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты. Однако возможно встретить подразделение субъектов финансового права и на две группы: а) организации, куда входят две первые из названных ранее групп; б) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов
Следует согласиться со справедливым мнением Н.И. Химичевой о том, что «такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов (например, об ответственности, о способах защиты субъектов финансового права). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансового права» . Представляется интересной позиция Н.И. Химичевой, которая выделяет в качестве субъекта финансового права административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны)3.
М.В. Карасева говорит о финансовой деятельности государства и муниципальных образований1. К субъектам финансового права она относит: а) общественно-территориальные образования; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты; к общественно-территориальным образованиям — Российскую Федерацию в целом и ее субъекты (государство), а также муниципальные образования; к коллективным субъектам — органы государственной власти, организации и пр.2
Рассмотрение бюджетных учреждений как субъектов финансового права возможно с разных сторон, исходя при этом из того, какое место они занимают среди субъектов финансового права. В связи с этим возникает проблема целостности системы бюджетных учреждений как субъектов финансового права, формирования непротиворечивых прав и обязанностей бюджетных учреждений как элементов этой системы.
Суть проблемы заключается в формировании более четких представлений о правовом статусе бюджетных учреждений как субъектах финансового права, их правосубъектности и возникающих в ходе их деятельности правоотношениях. Теоретические исследования и сформулированные на их основе научно обоснованные практические предложения по построению системы бюджетных учреждений, по их унификации и определению правового статуса, как представляется, будут способствовать, в конечном счете, созданию эффективной системы управления и регулирования государственных финансов, формированию эффективной системы бюджетных доходов и расходов, ориентированной на стимулирование экономического роста и обеспечение эффективного использования бюджетных средств. Субъектами финансовых правоотнош&шжмй Етггд физические лица (граждане), юридические лица (и организации, не наделенные правами юридического лица), государственные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные (местные) образования. Особенностью финансовых правоотношений является то, что одним из субъектов этих отношений обязательно должен быть соответствующий орган государственной власти (либо государственное или муниципальное образование в целом).
Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами); между физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму, базирующуюся на частной собственности, а также между данными юридическими лицами. Субъектный состав финансового правоотношения определяется видом финансового правоотношения.
В России до 1922 года вообще не существовало законодательно закрепленного понятия юридического лица, а тем более бюджетной организации.: Однако это не означало, что не существовало образований, подобных юридическим лицам, функционировали различного рода товарищества, благотворительные фонды, общественные объединения.
Правосубъектность бюджетных учреждений как субъектов финансового права
Рассмотрение общих проблем правового статуса бюджетных учреждений предполагает исследование вопросов, обусловленных, в частности, особенностями различных видов их организационно-правовых форм. Это относится, прежде всего, к понятию «правосубъектность бюджетных учреждений» — одной из основополагающих категорий финансового права.
Несколько десятилетий назад полезность термина «правосубъектность» ставилась под сомнение . Некоторые ученые отождествляли правосубъектность с правоспособностью2. В настоящее время не отрицается существование самой категории правосубъектности. В самом общем виде субъект финансового права должен обладать качеством финансовой правосубъектности, которое дает ему возможность быть субъектом финансового правоотношения
В национальном законодательстве России фундаментом для функционирования финансовых правовых институтов является Конституция, которая регулирует наиболее важные сферы общественных отношений. Конституция РФ устанавливает на территории Российского государства основы правосубъектности всех субъектов права, в том числе и бюджетных учреждений как субъектов финансового права.
Термин «учреждение» упоминается в тексте Конституции РФ в статье 41, где говорится о предоставлении медицинской помощи государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения, в статье 43 — о государственных или муниципальных образовательных учреждениях и в статьях 44, 68 — о некоторых других. Однако для понимания конституционных ос нов правосубъектности бюджетных учреждений большое значение имеют те положения Конституции РФ, в которых говорится о федеративном устройстве (глава 3), о Президенте Российской Федерации (глава 4), о Федеральном собрании (глава 5), о Правительстве Российской Федерации (глава 6), о судебной власти (глава 7), о местном самоуправлении (глава 8). В этих разделах Конституции РФ термин «учреждение» не упоминается, но говорится о тех государственных образованиях, которые функционируют, как правило, только через образование государственных бюджетных учреждений.
Так, в статье 65 Конституции РФ дается перечень субъектов Российской Федерации. В отличие от статьи 5 Конституции РФ, закрепляющей все виды субъектов Федерации, статья 65 содержит перечень конкретных субъектов каждого вида. В статье 66 определяются основы их правового статуса, что напрямую связано с основами правового статуса образуемых ими государственных бюджетных учреждений.
В соответствии со статьей 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Все они являются основой создания единой системы образуемых ими бюджетных учреждений.
Если рассматривать особенности финансовой деятельности бюджетных учреждений, в первую очередь необходимо отметить то, что ее осуществляют бюджетные учреждения всех органов государственной власти в зависимости от установленной компетенции. Так, в соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Бюджетные учреждения федеральных государственных органов и бюджетные учреждения государственных органов власти субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, вклю чая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (статья 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (статья 72). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (статьи 73,76).
Бюджетное учреждение как участник финансовых правоотношений
Финансовые правоотношения являются одним из видов общественных отношений, которые возникают в сфере финансовой деятельности государства и регулируются финансово-правовыми нормами. Исследованию финансовых правоотношений посвятили свои работы ряд ведущих ученых в области финансового права
В состав правоотношения входят следующие элементы: субъект, объект, субъективное право, юридическая обязанность. Правовые отношения могут возникать и функционировать лишь при определенных предпосылках. В науке их принято делить на материальные (общие) и юридические (специальные). Однако общих предпосылок недостаточно, чтобы в конкретных случаях практически возникали и действовали реальные правовые отношения, для этого нужны еще формально-юридические предпосылки. К ним относятся: а) норма права; б) праводееспособность субъектов; в) юридический факт.
Правовая норма и правовое отношение органически взаимосвязаны и представляют собой в известном смысле единое целое. Это небольшая, но четкая динамичная система, в которой два главных компонента жестко предполагают друг друга. Норма вне правоотношения мертва, а правоотношение без нее вообще немыслимо. Они соотносятся как причина и следствие — первое предшествует второму, а не наоборот.
Связь нормы права и правоотношения имеет сложный, многосторонний характер. Конкретно она выражается в следующем.
1. Правовое отношение возникает и функционирует только на основе нормы права. Без юридической нормы не может возникнуть ни одно правоотношение. Иными словами, правоотношение имеется лишь там, где есть предусматривающая его правовая норма. Субъекты не могут сами, помимо этих норм, то есть вопреки воле государства, устанавливать угодные им правоотношения, такие отношения официальная власть не стала бы охранять.
2. Правоотношение есть форма реализации юридической нормы, способ претворения ее в жизнь. Именно в правовом отношении проявляются реальная сила и эффективность государственного предписания, достигается поставленная цель. Правоотношение — это норма права в действии. Конечные цели их, в принципе, совпадают, они призваны урегулировать то или иное общественное отношение, скоординировать взаимное поведение соответствующих физических и юридических лиц.
3. Норма права и правоотношение являются составными частями (элементами) единого механизма правового регулирования и выполняют в нем помимо собственных некоторые общие функции. Без этих главных компонентов указанный механизм попросту не мог бы работать. Его четкость, слаженность в значительной мере зависят от степени синхронизации и гармонизации правовой нормы и правового отношения.
4. Норма права в своей гипотезе указывает на условия возникновения правоотношения, в диспозиции — на права и обязанности его субъектов, в санкции — на возможные отрицательные последствия в случае нарушения данной нормы и возникшего на ее основе правоотношения. Норма права содержит в себе модель реального общественного отношения, а значит, и правоотношения как его юридической формы1.
Бюджетные учреждения выступают одновременно и как субъекты финансового правоотношения, и как субъекты финансового права. Бюджетные учреждения, являясь самостоятельным субъектом, связаны с другими субъектами финансовых отношений.
Н.А. Поветкина отмечает, что субъекты бюджетного права настолько многочисленны и разнообразны, что требуется их классификация, объединение по однородным признакам в определенные группы. Классификация имеет значение для более глубокого выявления особенностей статуса бюджетных учреждений как участников финансовых отношений. Круг субъектов бюджетного права можно очертить, исходя из его предмета. Соответственно сложившейся системе финансового права бюджетное право регулирует отношения между следующими субъектами:
— Российской Федерацией и субъектами Федерации по поводу распределения между ними средств федерального бюджета;
— субъектами Федерации и муниципальными образованиями, находящимися на территории субъектов, по поводу распределений средств бюджетов субъектов Федерации;
