Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-правовые основы правосубъектности государственных учреждений в системе субъектов российского финансового права
Глава 1. Общетеоретическая характеристика и классификация субъектов российского финансового права
1.1. Определение понятия «субъект права» наукой общей теории права и государства 30
1.2. Общая характеристика и особенность круга субъектов российского финансового права 40
Выводы по главе 79
Глава 2. Понятие и классификация государственных учреждений как субъектов финансового права
2.1. Генезис понятия «государственное учреждение» и его актуализация на современном этапе социально-экономического развития Российского государства 81
2.2. Определение и классификация государственных учреждений как субъектов финансового права 90
Выводы по главе 108
Глава 3. Правовое положение государственных учреждений в сфере финансовой системы
3.1. Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных учреждений в сфере финансов 110
3.2. Финансово-правовая политика как основополагающее начало деятельности государственных учреждений в сфере финансов 147
Выводы по главе 165
Раздел II. Финансовая правосубъектность государственных учреждений
Глава 4. Определение понятия и сущности финансовой правосубъектности государственных учреждений
4.1. Финансовая правосубъектность государственных учреждений в системе юридических лиц публичного права 168
4.2. Понятие и особенность финансов государственных учреждений как децентрализованных фондов финансовой системы Российской Федерации 188
Выводы по главе 214
Глава 5. Специальная финансовая правосубъектность государственных учреждений
5.1. Понятие специальной правосубъектности государственных учреждений 217
5.2. Особенности специальной финансовой правосубъектности казенных, бюджетных и автономных учреждений 232
Выводы по главе 251
Раздел III. Финансовые правоотношения с участием государственных учреждений
Глава 6. Понятие и виды финансовых правоотношений с участием государственных учреждений
6.1. Определение и классификация финансовых правоотношений с участием государственных учреждений 253
6.2. Финансовая деятельность государства и ее роль в классификации финансовых правоотношений с участием государственных учреждений 269
6.3. Понятие и содержание финансовой деятельности государственных учреждений 287
6.4. Государственные учреждений как субъекты бюджетных и налоговых правоотношений 295
Выводы по главе 317
Глава 7. Субъективные права и юридические обязанности государственных учреждений как участников финансовых правоотношений
7.1. Понятие и содержание субъективных прав государственных учреждений в области осуществления финансирования их расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 323
7.2. Субъективные права и юридические обязанности государственных учреждений в области образования и использования дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения их деятельности 338
7.3. Порядок планирования финансовой деятельности государственных учреждений в обеспечении субъективных прав и юридических обязанностей 347
Выводы по главе 355
Глава 8. Правовые основы финансового контроля в области осуществления финансовой деятельности государственных учреждений
8.1. Понятие и роль финансового контроля в сфере осуществления финансовой деятельности государственных учреждений 358
8.2. Финансовый контроль за эффективным и целевым использованием финансовых средств государственными учреждениями 376
Выводы по главе 389
Заключение 392
Библиографический список использованных источников 408
Приложение 462
- Общая характеристика и особенность круга субъектов российского финансового права
- Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных учреждений в сфере финансов
- Понятие и особенность финансов государственных учреждений как децентрализованных фондов финансовой системы Российской Федерации
- Финансовая деятельность государства и ее роль в классификации финансовых правоотношений с участием государственных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в начале 90-х гг. ХХ в. политические и социально-экономические изменения в России способствовали дальнейшему бурному развитию финансовых правоотношений, являющих собой объект исследований науки российского финансового права, вызывающего все больший интерес как со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, управленческих структур, так и простых граждан. Большинство категорий и понятий финансового права как отрасли российского права, сам предмет финансово-правового регулирования, юридические права и обязанности субъектов финансового права в области финансовой деятельности являются и, несомненно, в дальнейшем будут являться объектом научных дискуссий, поскольку осуществление позитивных преобразований и эффективное развитие всех без исключения сфер экономической и социальной жизни современной России возможны только при активном и профессиональном использовании государственных финансов. Одна из актуальных и традиционных проблем, присущая отечественному финансовому праву, - недостаточность влияния на эффективность и целевое использование финансовых средств государства, т.е. порядка осуществления государственных и муниципальных (публичных) расходов, в том числе, направленного на финансовое обеспечение деятельности системы государственных учреждений. На государственные учреждения возложена важнейшая миссия выполнения широкого круга публичных задач социально-экономического развития всего российского общества, в связи с этим, совершенствование правового положения государственных учреждений и, в частности, в области осуществления финансовой деятельности, предусматривающее дальнейшее расширение самостоятельности настоящих организаций, представляется достаточно значимой проблемой современности.
Основу эффективной финансовой деятельности государственных учреждений как субъектов финансовых правоотношений составляет стабильная финансовая система государства. В связи с этим, процессы реформирования финансовой системы, в большей части, затрагивающие бюджетную систему Российской Федерации, незамедлительно находят свое отражение в содержании финансовой деятельности отечественных государственных учреждений.
Особенности современной системы государственных учреждений требуют изучения различных аспектов их деятельности, особо это касается правового положения государственных учреждений в системе субъектов российского финансового права, осуществления настоящими организациями финансовой деятельности, посредством которой государственные учреждения реализуют возложенный на них широкий круг публично-значимых задач и функций, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Финансово-правовые аспекты деятельности государственных учреждений научному осмыслению подвергаются довольно редко. Вместе с тем, тот факт, что на сегодняшний день государственные учреждения обладают финансовой правосубъектностью во всех подотрослях и институтах финансового права, кроме того, в рамках современной бюджетной реформы проводится совершенствование их финансово-правового статуса, требует соответствующего анализа правосубъектности государственных учреждений в системе субъектов финансового права именно в рамках предмета науки российского финансового права.
Вышеизложенное подтверждает актуальность и востребованность заявленной темы исследования, способствующей развитию доктрины современного российского финансового права, совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности, обусловленной проблемами финансовой правосубъектности государственных учреждений.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы предмета настоящего исследования - финансовой правосубъектности государственных учреждений были исследованы Д.А. Бекерской, И.В. Бит-Шабо, Л.К. Вороновой, О.В. Дощициной, В.М. Каменевой, Н.А. Куфаковой, Е.Н. Низиковой, М.В. Сосниной и др.
Правовое положение субъектов финансового права (общетеоретические аспекты и финансово-правовой статус отдельных субъектов) рассмотрено в работах Л.Л. Бобковой, Д.В. Винницкого, В.В. Гриценко, Л.Н. Древаль, Ю.А. Крохиной, В.В.Попова, С.В. Рыбаковой, Н.И. Химичевой и др.
Однако следует отметить отсутствие специальных работ в финансово-правовой науке, посвященных комплексному анализу правового положения государственных учреждений в системе субъектов финансового права и содержанию финансовой правосубъектности названных организаций. Отсутствуют также научные работы, которые комплексно исследовали бы финансовые правоотношения с участием государственных учреждений, их особенности, субъективные права и юридические обязанности государственных учреждений в финансовых правоотношениях, а также финансовую деятельность государственных учреждений, ее задачи и принципы. В данной связи, в самостоятельном теоретическом исследовании нуждается правовое регулирование деятельности государственных учреждений в системе субъектов финансового права и, в тоже время, правовое положение и роль, отведенная настоящим организациям в рамках финансовой системы Российского государства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения (финансовые в целом и, в частности, бюджетные, налоговые), возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государственными учреждениями, посредством которой организацией осуществляется выполнение государственного задания по предоставлению широкого круга государственных - публично-значимых управленческих, медицинских, образовательных и иных социальных услуг, соответствующих правовому статусу и полномочиям конкретного государственного учреждения и его месту в системе субъектов финансового права.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы финансовой правосубъектности государственных учреждений, основы и порядок осуществления названными субъектами финансовой деятельности, научные концепции и положения, раскрывающие теоретические основы и содержание финансовой правосубъектности государственных учреждений, обусловленные особенностями предмета и метода современного российского финансового права как одной из ведущих отраслей российского права.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы явилось полное, комплексное, системное исследование и разработка концепции правосубъектности государственных учреждений в системе субъектов российского финансового права, включающее установление особенностей, анализ содержания и определение роли значимых понятий финансового права - финансы государственных учреждений, представляющих собой определенную часть децентрализованных денежных фондов финансовой системы Российской Федерации; финансовая деятельность настоящих организаций, посредством которой реализуются задачи и функции, возложенные на государственные учреждения соответственно их доктринальному статусу юридического лица публичного права.
В связи с этим, проведено всестороннее исследование правового положения государственных учреждений в системе субъектов современного финансового права, основанное на положениях, раскрывающих особенности и содержание таких фундаментальных юридических категорий, как: «финансы», «финансовая деятельность государства», ее основополагающих принципов. Такое исследование может быть использовано при разработке новелл финансового законодательства, в том числе отдельных положений проекта федерального закона, регулирующего правовой статус государственных учреждений, в рамках которого должны доминировать нормы публичного права, в частности, нормы финансового права, регулирующие финансовую деятельность государственных учреждений, исходя из ее значимости при осуществлении названными субъектами государственных заданий по предоставлению широкого круга государственных услуг.
Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи:
проанализировать в общетеоретическом аспекте систему субъектов финансового права с целью выявления особенности их финансовой правосубъектности, исходя из специфики предмета и метода современного российского финансового права;
представить классификацию государственных учреждений и определить основное содержание понятия государственного учреждения и его признаки в системе субъектов финансового права;
раскрыть нормативно-правовые и, прежде всего, конституционно- правовые основы деятельности государственных учреждений в финансовой сфере;
рассмотреть роль государственных учреждений в реализации основных положений финансово-правовой политики, ее составляющих видов, а также содержание локально-правовой политики государственных учреждений в области финансов;
сформулировать авторское понятие финансовой правосубъектности государственных учреждений, раскрыть ее содержание и особенности;
представить определение финансово-правового статуса государственных учреждений;
определить понятие «финансы государственных учреждений» и раскрыть их место в системе децентрализованных денежных фондов финансовой системы Российской Федерации;
проанализировать и установить особенности специальной финансовой правосубъектности государственных (казенных, бюджетных и автономных) учреждений;
исследовать финансовые правоотношения с участием государственных учреждений, особенности их характеризующие;
сформулировать понятие финансовой деятельности государственных учреждений, ее принципов и задач;
выявить основные направления финансовой деятельности государственных учреждений и новые аспекты в ее содержании, обусловленные современными организационно-правовыми реформами, направленными на совершенствование финансово-правового статуса настоящих организаций;
проанализировать субъективные права и юридические обязанности государственных учреждений как участников финансовых – бюджетных и налоговых правоотношений;
определить основные направления осуществления финансового контроля в области финансовой деятельности государственных учреждений;
выработать научные рекомендации по изменению и дополнению действующего законодательства, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования деятельности государственных учреждений.
Методологической основой исследования послужил комплекс современных методов познания, как общенаучных, так и частно-научных методов, базирующихся на диалектической теории познания, - философский, исторического анализа, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, статистический и др.
Сочетатание историко-правого и сравнительно-правового методов позволило выявить влияние конкретных исторических, социально-экономических, политических и правовых факторов на особенности формирования и содержания финансовой правосубъектности государственных учреждений в современных условиях совершенствования деятельности некоммерческих организаций.
Системный метод обеспечил анализ различных подотраслей и институтов финансового права, нормы которых регулируют деятельность государственных учреждений.
Применение стуктурно-функционального метода позволило объяснить сущность финансовой системы РФ, финансовой правосубъектности государственных учреждений, раскрыть особенности ее содержания в рамках современного финансового права.
Работа основана на достижениях общей теории права и отраслевых юридических наук.
Теоретическая основа исследования. Правосубъектность государственных учреждений и их деятельность, направленная на реализацию государственного задания по предоставлению широкого круга государственных (публично значимых) услуг, предопределяют их правовое регулирование нормами различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового. В тоже время, реализация основных задач и функций государственных учреждений осуществляется посредством плодотворной финансовой деятельности, являющейся научной категорией финансового права. Поскольку основу правового регулирования, в данном случае, составляют нормы финансового права, при их санкционировании и реализации важно руководствоваться содержанием предмета, метода и принципов современного финансового права, направленного на правовое регулирование широкого спектра финансовых отношений в рамках публичной финансовой деятельности, в том числе с участием государственных учреждений как полноправных субъектов финансового права.
Научную базу настоящего исследования составили труды основоположников финансово-правовой науки России, являющиеся ее классическим наследием, таких ученых как: В.П. Безобразов, Э.Н. Берендтс, И.Я. Горлов, С.И. Иловайский, А.А. Исаев, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, И.Х. Озеров, М.Ф. Орлов, Е.Г. Осокин, Г.Д. Сидоренко, М.М. Сперанский, И.Т. Тарасов, Н.И. Тургенев, И.И. Янжул и др.
При исследовании определенных теоретических аспектов обозначенной темы, прежде всего, понятия субъекта права в целом и, в частности, субъекта финансового права, финансовой правосубъектности государственных учреждений, финансовых правоотношений с участием государственных учреждений, были использованы труды и выводы ученых общей теории права и государства: С.С. Алексеева, С.И. Архипова, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.Г. Братко, А.М. Васильева, А.Б. Венгерова, А.В. Венедиктова, П.Г. Виноградова, В.М. Горшенева, Б.В. Дрейшева, И.А. Ильина, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, С.А. Комарова, Н.М. Коркунова, О.А. Красавчикова, В.В. Лазарева, Н.П. Лебедева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Г.Н. Муртазаевой, В.С. Нерсесянца, В.И. Никитского, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, О.Ю. Рыбакова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Е.Н. Трубецкого, Е.А. Флейшиц, Р.О. Халфиной, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, Н.Д. Шаргородского, Г.Ф. Шершеневича, И.И. Шувалова, Д.В. Шумкова, К.В. Шундикова, Л.С. Явича и др.
Значимым для исследования финансово-правовой политики, как основы финансовой деятельности государственных учреждений, стало обращение к научным изысканиям, посвященным правовой политике и ее видам (С.С. Алексеева, О.Ю. Бакаевой, А.И. Демидова, М.В. Карасевой, Д.А. Керимова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, С.В. Мирошник, В.В. Ныркова, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачаловой, В.В. Попова, О.Ю. Рыбакова, Н.И. Химичевой и др.).
Изучение содержания конституционных положений, составляющих основу определения правосубъектности в целом и, в частности, финансовой правосубъектности государственных учреждений, потребовало рассмотрения научных работ в области конституционного права (И.А. Аксенова, Н.В. Бутусова, Л.Д. Воеводина, Т.В. Заметиной, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Е.И. Козлова, Е.В. Колесникова, О.Е. Кутафина, Г.Н. Комковой, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Е.Л. Майоровой, В.В. Мамонова, Е.В. Родиной, Е.И. Фарбера, Т.Я. Хабриевой, В.С. Хижняк, Б.С. Эбзеева и др.).
При исследовании вопросов, посвященных определению понятия государственных учреждений как субъектов права, структуры системы обозначенных организаций и иных вопросов теории административного права, автор обращался к работам: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, В.Г. Анненковой, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, И.В. Максимова, В.М. Манохина, Д.Н. Палагина, М.П. Петрова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Флейшиц, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др.
Отдельные проблемы цивилистики, в частности понятие и характеристика юридического лица, системы некоммерческих организаций, определения учреждения, были осмыслены при прочтении трудов Г.Е. Авилова, М.М. Агаркова, С.И. Асканазия, Н.А. Баринова, К.П. Беляева, Е.В. Богданова, С.Н. Братуся, Я.Р. Веберса, А.В. Венедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, И.П. Грешникова, В.П. Грибанова, Л.Я. Даниловой, С.А. Денисова, О.С. Иоффе, В.А. Захарова, Н.В. Козловой, Л.А. Лунца, Д.И. Мейера, В.А. Мусина, И.Б. Новицкого, М.И. Пергамента, И.С. Перетерского, А.А. Подопригора, И.А. Покровского, В.Ф. Попандопуло, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, М.Ю. Челышева, Г.Ф. Шершеневича и др.
Фундаментальной основой для научного исследования проблем в области финансового права послужили труды А.Ю. Анищина, А.З. Арсланбековой, Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, О.Ю. Бакаевой, Д.А. Бекерской, В.А. Белова, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, И.В. Бит-Шабо, Л.Л. Бобковой, А.В. Брызгалина, А.Б. Быля, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Г.А. Гаджиева, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гриценко, О.Н. Горбуновой, М.А. Гурвича, Т.А. Гусевой, А.В. Демина, Е.Р. Денисова, О.В. Дощициной, Л.Н. Древаль, Ю.Б. Друговой, А.А. Евтеевой, А.В. Емелина, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, Н.М. Казанцева, М.В. Карасевой, М.Л. Когана, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, Н.А. Куфаковой, И.И. Кучерова, М.А. Лабоськина, Д.А. Лисицына, А.С. Матненко, А.М. Никитина, О.А. Ногиной, В.А. Парыгиной, Е.Н. Пастушенко, С.Г. Пепеляева, М.А. Перепелицы, Г.В. Петровой, И.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, В.В. Попова, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, С.В. Рыбаковой, Е.А. Рыжковой, К.А. Сасова, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Ю.А. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, Р.О. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, Д.М. Щекина и др.
Следует выделить также исследования украинских ученых в области финансового права: Д.А. Бекерской, Л.К. Вороновой, О.А. Дмитрик, И.Б. Заверуха, А.Н. Ковалко, А.Т. Ковальчук, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Е.П. Орлюк, П.С. Пацуркивского, Л.А. Савченко, Г.Д. Сидоренко, Е.А. Триска и др.
При изучении правового регулирования общественных экономических отношений, финансовой системы, финансов учреждений и предприятий были проанализированы работы ученых-экономистов: А.И. Архипова, С.В. Барулина, Е.И. Бородиной, О.В. Врублевской, Ю.С. Голиковой, Д.Л. Головачева, А.Г.Грязновой, Л.А. Дробозиной, Н.Б. Ермасовой, Н.А. Ивановой, В.В. Карчевского, А.А. Климова, Т.М. Ковалевой, Н.В. Колчиной, П.И. Кононова, М.Г. Лапусты, Е.Ю. Лемешко, В.П. Литовченко, С.И. Лушина, Т.Ю. Мазурина, Е.В. Маркиной, Э.Г. Махмутовой, Л.И. Нестерова, И.А. Погосова, Г.Б. Поляка, Т.Ф. Романовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.И. Сенчаговой, З.М. Смирновой, В.А. Слепова, И.М. Соломко, М.Н. Соломко, Н.В. Сумарокова, О.И. Тишутиной, Л.И. Ткачук, В.Д. Фетисова, Б.А. Хейфеца, Т.В. Чечелевой, Л.И. Якобсона и др.
Полезными для настоящей диссертации оказались выводы, сформулированные учеными, исследующими проблемы экономики социальной сферы (Ю.Н. Андреевым, Л.А. Батуриным, В.И. Бутовым, А.А. Ворониным, А.И. Галаганом, А.В. Гришиным, Д.В. Данилочкиной, Т.П. Ивановым, В.Г. Игнатовым, Т.В. Косцовым, Ю.А. Мащенко, А.Г. Никколовой, И.И. Никулиным, М.П. Переверзевым, Г.Б. Поляком, В.В. Слесаревым, Г.П. Тульчинским, Г.Г. Уваровым, А.С. Холдаревым, С.В. Холдаревым, М.А. Шустровым, Ю.Д. Чурьяновым, Ю.Г. Эланским и др.).
Не менее значимыми для настоящей диссертации стали труды и выводы в области отечественной истории, посвященные исследованию становления института государственных учреждений в России и их историческому развитию: Л.М. Волосниковой, В.Г. Игнатова, К.Д. Кавелина, Л.Л. Кофанова, Ф.А. Петрова, Г.А.Тишкина, Н.А Чаплыгина, З.М. Черниловского и др.
В работе использованы также труды зарубежных ученых, посвященные проблемам финансов, налогов, теории права, теории финансового права, финансам учреждений. Среди них: Р. Барро, Г. Берман, А. Вагнер, П. Годме, Дж. Грейсон, Д. Брюс Джонстон, Г. Еллинек, Дж. Кейнс, Г. Кельзен, Р. Клитгаард, В. Кнорринг, Дж. Локк, М. Маки, К. Маркс, Т. Моммзен, Ш.-Л. Монтескьё, К. О’Дели, А. Премчанд, М. Руджое, Р. Салтман, А. Смит, Б. Тобес, Дж. Фигейрас, К. Хансон, Д. Хилли, Ф. Энгельс и др.
Нормативная и эмпирическая базы исследования. Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, регулирующие деятельность государственных учреждений, иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства финансов РФ, Федерального казначейства). В работе использованы отдельные положения международно-правовых актов; исследован ряд нормативных правовых актов, которые в настоящее время утратили юридическую силу, однако их содержание имеет важное значение в рамках сравнительного анализа с действующими актами.
Эмпирическую базу исследования составили статистические и другие данные, отражающие развитие правоприменительной деятельности в аспекте реализации нормативных правовых актов, регулирующих публичные аспекты деятельности государственных учреждений как субъектов финансового права.
Научная новизна диссертации заключается в том, что концептуальное и всестороннее исследование финансовой правосубъектности государственных учреждений в российской юридической науке проводится впервые.
Диссертация представляет собой комплексное финансово-правовое исследование государственных учреждений в системе субъектов современного российского финансового права. Исходя из особенностей предмета и метода финансового права, автор позиционирует широкое (многоаспектное) содержание правосубъектности государственных учреждений в системе финансового права.
Исследование содержания финансовой правосубъектности государственных учреждений проведено с учетом отдельных направлений финансово-правовой политики современного Российского государства, а также положений локально-правовой политики государственных учреждений в сфере финансов.
Диссертация содержит комплекс новых и содержащих элементы научной новизны положений, характеризующих финансовые правоотношения с участием государственных учреждений, их особенности и виды, содержание субъективных прав и юридических обязанностей государственных учреждений в бюджетных и налоговых правоотношениях; а также концепцию финансовой деятельности государственных учреждений, ее понятие и принципы; критерии ее отграничения от финансовой деятельности предприятий; определены роль и содержание финансового контроля в области финансовой деятельности государственных учреждений.
В результате проведенного исследования в целях совершенствования правового регулирования деятельности государственных учреждений в системе субъектов финансового права автором разработана концепция Федерального закона, закрепляющего права и обязанности государственных учреждений в сфере финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию внебюджетных (дополнительных) финансовых средств.
На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:
1. Разработана авторская концепция финансовой правосубъектности государственных учреждений, включающая понятие «финансовая правосубъектность государственного учреждения», ее виды и особенности в различных подотрослях и институтах финансового права. Финансовая правосубъектность государственного учреждения рассматривается как определенная финансовым законодательством способность быть участником конкретных финансовых правоотношений, иметь субъективные права и юридические обязанности, соответствующие природе государственного учреждения в системе юридических лиц публичного права. Финансово-правовой статус государственного учреждения, по определению автора, представляет собой юридически закрепленное положение настоящего субъекта финансового права, определяемое его организационно-правовой формой, а также установленными финансовым законодательством правами и обязанностями, с которыми нормы финансового права связывают возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений с участием государственных учреждений.
2. Исследовав основные особенности, характеризующие систему субъектов финансового права в ее позитивном развитии, обусловленном изменениями финансового законодательства и постоянным совершенствованием финансового права, выявлены основные признаки, присущие государственному учреждению как элементу системы субъектов финансового права. Государственное учреждение обладает социальным признаком, то есть способно принимать участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта; государственное учреждение в полной мере обладает юридическим признаком – признанием правовыми, в том числе, финансово-правовыми нормами его способности быть носителем субъективных прав и юридических обязанностей в финансовых правоотношениях. Характерной чертой государственного учреждения в системе субъектов финансового права является его внешняя финансовая обособленность, а также финансовая правосубъектность.
3. Определена роль государственных учреждений в реализации основных направлений финансово-правовой политики. Аргументирован вывод о необходимости в настоящее время выделения локально-правовой политики государственного учреждения в сфере финансов, прежде всего исходя из того, что с позиции теории финансового права одним из звеньев финансовой системы выступают финансы предприятий, организаций, учреждений. Понятие локально-правовой политики государственного учреждения в области финансов как вида финансово-правовой политики, выражается в определении направлений, путей и способов реализации задач государственных учреждений в области финансовой деятельности, посредством их закрепления в локальных правовых актах учреждения.
4. Руководствуясь положениями науки общей теории права, конституционного и административного права, исследованы особенности государственных учреждений в системе юридических лиц публичного права. Поскольку достижение целей и задач публичного характера государственными учреждениями возможно посредством осуществления финансовой деятельности в области формирования, распределения и использования финансовых средств государственным учреждением, сформулирован вывод о том, что осуществление, содержание, а также цели финансовой деятельности государственного учреждения являются значимым положением, определяющим принадлежность настоящей организации к системе юридических лиц публичного права.
5. Предложено авторское определение категории финансов государственного учреждения как экономических (денежных) отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования настоящими организациями денежных фондов, являющихся частью децентрализованных денежных фондов финансовой системы и представляющих собой совокупность поступлений из бюджетных фондов, а также собственных (внебюджетных) финансовых источников от приносящей доход деятельности, предназначение которых состоит в финансовом обеспечении реализации государственного задания в области осуществления широкого круга управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, а также в развитии государственного учреждения и выполнении им иных финансовых обязательств.
6. Основываясь на теоретических положениях науки финансового права в области понятия и системы государственных расходов, представлено авторское определение финансирования расходов государственных учреждений. Финансирование расходов государственных учреждений определяется как направление финансовой деятельности государства по осуществлению им функций в области распределения и использования государственных денежных средств в целях финансового обеспечения выполнения организациями государственного задания, а также развития государственных учреждений соответственно их правовому статусу и функциям. Аргументируется вывод о необходимости законодательного закрепления принципов финансирования расходов государственных учреждений в рамках нормативно-правового акта, регулирующего финансовые отношения (к примеру, в Основах финансового законодательства), что должно стать определенной гарантией со стороны государства финансового обеспечения деятельности государственных учреждений по предоставлению социальных услуг и, таким образом, реализации социальных прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
7. Выявлены источники финансового обеспечения деятельности государственных учреждений, основной целью которого является реализация публичных (общезначимых) задач, прежде всего, по выполнению государственного задания. Таковыми являются: средства в форме бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, выделяемых из бюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации, а также дополнительные (внебюджетные) средства, полученные от приносящей доход деятельности государственных учреждений. Аргументирован вывод о целесообразности определения государственных бюджетных и автономных учреждений как получателей бюджетных средств и закрепления этого статуса в БК РФ, что должно способствовать обеспечению качества государственных (публично-значимых) услуг, предоставляемых государственными учреждениями; целевому использованию бюджетных средств настоящими организациями; осуществлению эффективного финансового контроля в области финансовой деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений; а также обеспечению возможности применения к государственным бюджетным и автономным учреждениям как к полноправным субъектам финансового права мер финансово-правовой ответственности.
8. Основополагающим признаком (фактором), характеризующим содержание финансовой правосубъектности государственных учреждений в системе субъектов финансового права, определено финансирование расходов государственных учреждений из бюджетных фондов бюджетной системы Российской Федерации, в результате которого у государственного учреждения возникают субъективные права и юридические обязанности на получение и использование средств бюджетов бюджетной системы РФ. Определены и исследованы правовые режимы финансирования расходов государственных учреждений. В частности, финансирование расходов казенного учреждения осуществляется из бюджета в режиме сметно-бюджетного финансирования, осуществляемого в порядке выделения средств из бюджетных фондов казенным учреждениям на основе бюджетных смет, для реализации их основной деятельности, направленной на оказание государственных (муниципальных) услуг, а также на выполнение определенного государственного (муниципального) задания. Правовой порядок финансирования расходов государственных бюджетных и автономных учреждений определен как финансовое обеспечение деятельности организаций, направленное на выполнение определенного государственного задания, осуществляемое из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме субсидий и дополнительных (внебюджетных) источников от приносящей доход деятельности бюджетного либо автономного учреждения на основе его (учреждения) финансово-хозяйственного плана.
9. Установлена и раскрыта сущность специальной финансовой правосубъектности государственного учреждения как способности настоящего субъекта не только быть участником определенного круга финансовых правоотношений, но и иметь конкретизированные (специальные) субъективные права и юридические обязанности, характеризующие вид учреждения - государственное казенное, бюджетное, автономное - в определенных финансовых правоотношениях. Таким образом, специальная финансовая правосубъектность предполагает наличие у государственного казенного, бюджетного и автономного учреждения лишь таких финансовых прав и обязанностей, которые соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в финансовом законодательстве и в учредительных документах государственного учреждения.
10. Выявлена специфика финансовых правоотношений с участием государственного учреждения как урегулированных нормами финансового права общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государственного учреждения, посредством которой обозначенным субъектом осуществляется выполнение государственного задания по предоставлению широкого круга государственных (публично-значимых) управленческих, медицинских, образовательных и иных социальных услуг, обусловленных правовым статусом и полномочиями государственного учреждения как юридического лица публичного права.
11. Определены и раскрыты особенности и принципы финансовой деятельности государственных учреждений, а также задачи, решаемые государственным учреждением посредством осуществления финансовой деятельности. Финансовая деятельность государственного учреждения - осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов (децентрализованных денежных фондов) организаций с целью реализации государственного задания в области предоставления широкого круга государственных услуг, обусловленных правовым статусом и полномочиями государственного учреждения как юридического лица публичного права. Законодательное закрепление принципов финансовой деятельности государственных учреждений, выражающихся в социальной направленности, законности, гласности, а также материальном (экономическом) стимулировании государственных учреждений, представляется актуальным, поскольку должно способствовать эффективному сочетанию самостоятельности настоящих организаций и государственного управления, государственного, общественного контроля в области финансовой деятельности государственного учреждения; а также достижению ее прозрачности.
12. Сформулировано определение бюджетной правосубъектности государственного учреждения, характеризующей права и юридические обязанности, которыми обладает настоящий субъект бюджетных правоотношений, осуществляемые в бюджетном правоотношении и получившие свое нормативное закрепление в финансово-правовых (бюджетно-правовых) актах. Выявлены особенности бюджетной правосубъектности государственных казенных и автономных учреждений как новых субъектов финансового права, а также проанализированы изменения в содержании бюджетной правосубъектности государственных бюджетных учреждений в связи с совершенствованием их финансово-правового положения.
13. Выявлено и раскрыто определение налоговой правосубъектности государственного учреждения, представляющей собой субъективные права и юридические обязанности, которыми обладает настоящий субъект налоговых правоотношений, осуществляемые в налоговом правоотношении и получившие свое нормативное закрепление в финансово-правовых (налогово-правовых) актах. Определены особенности налоговой правосубъектности государственных учреждений в связи с совершенствованием их финансово-правового положения.
14. Исследовано содержание и представлено определение субъективного права государственных учреждений как участников финансовых правоотношений. Субъективное право – гарантированная финансовым законодательством мера возможного (дозволенного) поведения, принадлежащая государственному учреждению как управомоченному участнику финансовых правоотношений в целях удовлетворения его интересов. Юридическая обязанность как вторая существенная часть юридического содержания финансового правоотношения – мера предписанного финансовым законодательством необходимого (должного) поведения, совершения со стороны правообязанного (учредителя государственного учреждения) определенного действия, т.е. осуществление финансовых обязанностей в интересах управомоченного (государственного учреждения) с целью соблюдения субъективного права последнего и, соответственно, обеспечения охраны и защиты этих прав со стороны государства.
15. Проанализировано доминирующее субъективное юридическое право государственного учреждения как у управомоченного лица в бюджетных правоотношениях – право на бюджетное финансирование расходов настоящей организации, т.е. субъективное право на финансовое обеспечение деятельности из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Обоснован вывод о том, что основной юридической обязанностью государственного учреждения в бюджетных правоотношениях в части осуществления их расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является использование таковых финансовых средств в соответствии с целями своей деятельности, направленной, прежде всего, на выполнение государственного задания по предоставлению широкого круга государственных услуг.
16. Аргументирован вывод о необходимости в современных условиях рыночной экономики осуществления государственными учреждениями финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию дополнительно к бюджетным ассигнованиям внебюджетных источников обеспечения их деятельности и развития настоящих организаций. Обосновано, что основной целью формирования дополнительных финансовых средств государственных учреждений является привлечение названными организациями наряду с бюджетными иных законно установленных внебюджетных финансовых средств для обеспечения эффективного выполнения своих основных задач и функций как юридического лица публичного права. Субъективное право государственного учреждения на образование, распределение и использование дополнительных (внебюджетных) финансовых средств определяется как возможность положительного поведения самого управомоченного, т.е. право на собственные действия государственного учреждения в области осуществления приносящий доход деятельности как источника доходов организации.
17. Исследован один из основополагающих принципов, которым руководствуются государственные учреждения при осуществлении финансовой деятельности - осуществление финансового планирования, являющегося частью государственного планирования экономического и социального развития, в то же время, обладающего относительной самостоятельностью по предмету ведения – финансовой деятельности, а также способствующего реализации субъективных прав и юридических обязанностей государственными учреждениями. Обосновывается, что финансово-плановый акт государственного учреждения имеет юридическое значение, заключающееся в закреплении и конкретизации прав и обязанностей организации в области осуществления финансовой деятельности.
18. Разработано положение, согласно которому, в условиях совершенствования финансово-правового статуса государственных учреждений, финансовая деятельность последнего подвержена как внешнему (государственному и общественному (гражданскому), так и внутреннему (внутрихозяйственному) финансовому контролю. Резюмируется, что финансовый контроль государственного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей бюджетной сметы или плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и эффективного использования бюджетных ассигнований, субсидий из бюджетных фондов бюджетной системы РФ, соотношению нормативных и фактических затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), в том числе, оказание платных услуг, предусмотренных учредительными документами и (или) государственными заданиями. Предметом финансового контроля выступает финансовая деятельность государственного учреждения, предусмотренная его уставом, в том числе по формированию, распределению и использованию внебюджетных доходов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности; выполнение государственного задания по оказанию качественных государственных услуг в полном объеме; исполнение бюджетной сметы, либо финансово-хозяйственного плана; обеспечение целевого использования и сохранности финансовых ресурсов государственного учреждения.
19. Констатируется, что наиболее частое финансовое правонарушение, а именно бюджетное правонарушение, выявляемое в результате проведения мероприятий в рамках финансового контроля и совершаемое государственным учреждением, заключается в нецелевом использовании бюджетных средств. Государственное учреждение следует рассматривать как специальный субъект финансово-правовой ответственности, т.е. оно может быть привлечено к финансово-правовой ответственности за строго определенный перечень финансовых правонарушений.
20. На основе проведенного исследования и полученных результатов разработана концепция проекта федерального закона, закрепляющего права и обязанности государственных учреждений в сфере финансовой деятельности по образованию, распределению и использованию дополнительных (внебюджетных) финансовых средств организаций. Обосновано, что принятие настоящего федерального закона должно способствовать расширению субъективных юридических прав государственных учреждений, а также должно быть направлено на обременение данных субъектов дополнительными финансово-правовыми обязанностями, обеспечивающими более эффективную реализацию интересов широкого круга лиц (публичных интересов) путем предоставления государственных услуг, т.е. выполнения государственного задания.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования, заключающиеся в разработке концепции финансовой правосубъектности государственных учреждений, могут способствовать как развитию определенных положений науки финансового права, так и совершенствованию финансового законодательства и правоприменительной практики, а также углубленному изучению соответствующих учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Правовое положение коммерческих и некоммерческих организаций в области финансов».
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассматриваемых проблем, доктринальным обоснованием и анализированием отраслевой правосубъектности государственных учреждений в сфере финансового права, ориентированностью исследования на совершенствование финансового законодательства, в частности, в бюджетной, налоговой и иных сферах, что должно способствовать эффективному осуществлению финансовой деятельности государственными учреждениями в системе субъектов финансового права.
Сформулированные в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки ряда вопросов финансово-правового регулирования.
Теоретическая значимость данного исследования проявляется в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию публично-правовых аспектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований в целом, так и публичной финансовой деятельности иных субъектов – государственных учреждений в условиях рыночных отношений, в частности.
В диссертации содержатся новые подходы к раскрытию сущности, системы и классификации финансовых правоотношений с участием государственных учреждений, а также выявлению субъективных прав и юридических обязанностей государственных учреждений как субъектов финансовых правоотношений.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение важных проблем в сфере финансовой деятельности, осуществляемой государственными учреждениями, посредством которой государственные учреждения выполняют широкий круг публичных задач социально-экономического развития всего российского общества, претворяют в жизнь интересы как государства, так и российских граждан.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы при подготовке учебников и учебно-методической литературы по дисциплинам: «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Финансовый контроль».
Сформулированные автором предложения по совершенствованию финансового законодательства могут быть полезны при разработке и обсуждению проектов законодательных актов, направленных на совершенствование действующего финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в монографиях, других научных работах, материалах научно-практических конференций и «круглых столов», учебных и учебно-методических пособиях.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались:
при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Налоговое право» в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Правовое положение коммерческих и некоммерческих организаций в области финансов» в магистратуре ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
при подготовке учебников, учебных и учебно-методических пособий по указанным курсам, в том числе имеющих рекомендацию Министерства образования и науки Российской Федерации;
в докладах на международных и всероссийских научно-практических конференциях и «круглых столах»;
в ряде статей, опубликованных в центральных и региональных печатных изданиях, включая публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, восьми глав, включающих параграфы, выводов по главам, заключения, библиографического списка использованных источников, приложения.
Общая характеристика и особенность круга субъектов российского финансового права
В теории финансового права принято определять субъект финансового права как лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями .
Субъекты финансового права находятся в постоянном развитии, расширяется и становится более разнообразным их круг, изменяются права, обязанности, а также ответственность, что обосновывается как стремительным развитием самого финансового права, так и изменениями финансового законодательства на современном этапе. Исходя из положений теории права и государства , можно отметить два основных характерных признака субъекта финансового права.
Прежде всего, это лицо, участник финансовых отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям фактически может быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей. Для этого оно должно обладать определенными качествами, которые связаны со свободой воли человека, коллектива людей, таким как внешняя обособленность, персонификация (выступление во вне в виде единого лица - персоны); способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную волю.
И, во-вторых, это лицо, которое реально способно участвовать в финансовых правоотношениях, обладает свойством субъекта финансового права в силу юридических норм, т.е. нормы права «образуют обязательную основу выступления индивидов, организаций, общественных образований как субъектов права» , в т.ч. финансового права. Юридическое качество, или свойство, быть субъектом права и правоотношений не возникает само по себе. Оно не составляет, - по справедливому утверждению профессора Г.Ф. Шершеневича, - «естественного свойства человека, а есть создание объективного права» .
Следует подчеркнуть, что в общей теории права давно обозначен вопрос о соотношении категорий «субъект права» и «субъект правоотношения». Точное определение содержания каждого из взаимосвязанных понятий необходимо не только для строгости теоретических построений, но и для правовой практики - как нормотворческой, так и правоприменительной3.
Профессор С.Ф. Кечекьян, в частности, понимал под субъектом права лицо, как участвующее или могущее участвовать в правоотношении4. Однако, как справедливо отмечает P.O. Халфина, - «исследуя правоотношение как единство формы и содержания мы находимся только в сфере действительности, в области реализации права, в то время как понятие «субъект права» включает в себя и те особые свойства и качества лица, которые предопределяют его возможность участия в правоотношении. Следовательно, логично будет сделать вывод, что понятие участника правоотношения уже чем понятие субъекта права»5. Данная точка зрения получила свое подтверждение, как в общей теории права, так и в финансовом праве. Так, С.С. Алексеев отмечает, что «субъект права» («правосубъектность») - понятие широкое, в какой-то мере отличное от понятия «субъект (участник) правоотношения». Субъект права - это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. лицо, потенциально (вообще) способное быть участником правоотношений. А субъект правоотношения -это реальный участник данных правовых отношений1.
Дефиниции «субъект финансового права» и «субъект финансового правоотношения» взаимосвязаны и являются фундаментальными понятиями финансового права. Вступая в конкретные финансовые правоотношения субъект финансового права, сохраняя свои свойства, приобретает новые качества и становится участником (субъектом) данных правоотношений.
Таким образом, в отличие от субъекта финансового права субъект финансового правоотношения - это не возможность лица действовать, а само практическое действование в конкретном правоотношении. Субъект финансового права лишь основа и предпосылка финансового правоотношения, в котором правоспособность лица преобразуется в субъект финансового правоотношения.
В рамках научного исследования положения государственных учреждений в системе субъектов финансового права полезным представляется обратиться к системе субъектов финансового права, в целом, и краткой характеристики положения и особенностей ее составляющих.
Классификация по субъектам, по определению известного представителя науки финансового права профессора Е.А. Ровинского, дает возможность наглядно установить, что во всех финансовых правоотношениях одним из субъектов всегда является само государство или управомоченный им орган, а также выявить других субъектов финансового права, рассмотреть их права и обязанности2.
Особенность круга субъектов финансового права, как отмечает профессор Н.И. Химичева, состоит в том, что в него входят три основные группы, на которые подразделяются субъекты российского права: 1) государство и его территориальные подразделения; 2) коллективные субъекты; 3) индивидуальные субъекты1. Данная классификация субъектов финансового права, являясь теоретически обоснованной, не вызывает возражений в научных исследованиях в теории финансового права. В настоящее время в целом наука финансового права бурно и стремительно развивается, выводы и положения отрасли вызывают большой интерес в процессе научных исследований и становятся предметом научных дискуссий. Так, профессор СВ. Запольский научную проблематику современного периода формулирует как «создание гармонизированной системы теоретических ценностей рыночного финансового права» .
Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных учреждений в сфере финансов
Активная роль финансового права в обществе выражается в его регулятивных и охранительных функциях, которые по определению профессора М.И. Байтина «есть наиболее существенные направления и стороны его воздействия на общественные отношения, в которых раскрываются общечеловеческая и классовая природа, а также социальное назначение права» . Во всей системе общественных отношений роль права выражает общесоциальная функция, «в данной плоскости право выполняет управленческую, функционально-связывающую роль, выступая в качестве основы нормальной жизни общества, в качестве фактора, обуславливающего правильное развитие и функционирование общественного организма» .
По характеру права в данном обществе, подчеркивает профессор Н.И Матузов, легко можно судить о сущности всей правовой системы этого общества, правовой политике и правовой идеологии государства3.
Таким образом, финансовое право является активным элементом общественного организма, воздействующим на его правильное функционирование и развитие. Как отмечает профессор С.С. Алексеев, право третьего тысячелетия можно назвать правом цивилизованных народов4.
Стремление к достижению уровня «права цивилизованных народов», безусловно, характеризует и современное состояние системы российского права, в том числе российского финансового права, выделяющееся своим активным развитием и возросшей ролью в новых экономических и политических условиях страны.
Кроме того следует подчеркнуть, что само понятие «финансы», как фундаментальная, многозначная категория определяющая экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для решения широкого круга задач и функций государства и, соответственно, реализации интересов его граждан традиционно вызывает значительный интерес с их. стороны, а так же общества в целом.
Как писал СЮ. Витте, «именно с конца XVII века... под словом финансы ... стали понимать всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государственного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в бюджете государства -его доходов, расходов и долгов - понимается это слово и теперь. Таким образом, науку о финансах можно определить как науку о способах наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства»1.
Характеризуя предмет исследования науки финансового права, русский ученый СИ. Иловайский писал: «Насколько важен сам предмет, настолько важна и наука, им занимающаяся, и прав Цахариэ, говоря, что «без финансовой все прочие науки были бы мертвой буквою»2.
Финансовая наука, по определению другого знаменитого представителя русской школы финансового права профессора В. А. Лебедева, составляет самостоятельную и значительную отрасль государственных наук, «значительную отрасль» уже потому, что предмет ее в высшей степени важен: без финансов государство не может обойтись в своей деятельности, финансовая наука указывает, какого рода средства государство может и должно иметь для выполнения лежащих на нем задач1.
Одной из центральных проблем правового регулирования в целом, и, в частности, финансово-правового регулирования, во все времена является проблема повышения действенности, эффективности работы юридических механизмов, «ведь именно в этом заключается одна из гарантий успешного решения назревших социальных проблем, залог прогрессивного цивилизованного развития общества» .
Проблема механизма правового регулирования была сформулирована в отечественной науке теории права в 60-х гг. XX в. С.С. Алексеевым , ее дальнейшая разработка, обсуждение в ее рамках различных юридических проблем продолжается до настоящего времени в работах и других авторов4.
Профессор Н.И. Матузов определяет механизм правового регулирования как «своеобразный набор юридического инструментария, находящегося в распоряжении государства и используемого для закрепления, охраны, регулирования, развития и совершенствования общественных отношении» .
Исследуя структуру механизма правового регулирования, С.С. Алексеев выделяет как минимум три главные стадии: стадию формирования и действия юридических норм, характеризующуюся тем, что введенные в правовую систему нормы общим образом регламентируют поведение субъектов; стадию возникновения прав и обязанностей (правоотношения), на которой конкретные субъекты становятся носителями субъективных прав и обязанностей; стадию реализации прав и обязанностей, на которой права и обязанности воплощаются в жизнь.
Положения, разработанные общей теории права, получают свое развитие в рамках науки финансового права, в настоящем случае, способствуют четкому определению элементов механизма финансово-правового регулирования общественных отношений.
Понятие и особенность финансов государственных учреждений как децентрализованных фондов финансовой системы Российской Федерации
Исследуя категорию финансовой правосубъектности государственного учреждения, следует подчеркнуть, что денежные фонды - финансы настоящей организации, характеризуются, прежде всего, принадлежностью совместно с финансовыми средствами предприятия к децентрализованным денежным фондам. Финансовая правосубъектность государственного учреждения определяется возможностью данной организации быть участником конкретных финансовых правоотношений по образованию, распределению и использованию, прежде всего, децентрализованных денежных фондов, представляющих собой совокупность внешних (бюджетных) поступлений и собственных (внебюджетных) средств от приносящей доход деятельности, необходимых для осуществления финансового обеспечения выполнения государственного задания (государственного заказа), функционирования и развития учреждения, а так же выполнения финансовых обязательств.
В научных исследованиях вопрос об определении и разграничении понятий централизованных и децентрализованных фондов поднимался довольно давно, рассматривался как дополнительный, сопутствующий другим проблемам . В связи с этим следует согласиться с утверждением СВ. Рыбаковой, подчеркивающей, что при кажущейся очевидности различий между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств не следует исключать вопрос о сложностях в их разграничении и вопрос отнесения отдельных фондов денежных средств к децентрализованным финансам как таковым2.
К понятию централизованных и децентрализованных фондов представители науки финансового права традиционно обращаются в рамках исследования финансовой системы государства. В свое время Г.С. Гуревич включал в финансовую систему СССР: общегосударственные централизованные финансы (государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования, бюджет государственного имущественного и личного страхования); финансы социалистических предприятий и отраслей народного хозяйства (децентрализованные финансы); а также различные формы кредита1. В свою очередь, профессор Е.А. Ровинский денежные фонды, «находящиеся в распоряжении государственных предприятий, объединений и министерств, образующие децентрализованные денежные фонды, служащие для обеспечения хозяйственной деятельности, стимулирования роста производительности труда, повышения эффективности производства и качества работы» , определял в финансовой системе как первое ее звено. В научных работах экономистов децентрализованные финансы рассматриваются как основа финансовой системы, поскольку именно в этой сфере формируется преобладающая доля доходов, которая в результате перераспределения в соответствии с нормами финансового права образует доходы бюджетов всех уровней, а также бюджетов внебюджетных фондов. Такова же точка зрения представителей юридической финансовой науки, отмечающих значимую роль децентрализованных денежных фондов. По утверждению М.Ф. Ивлиевой - «Финансы предприятий являются важнейшим звеном финансовой системы. В нем формируются финансовые потоки, отражающие созданный валовой внутренний продукт...»4. При этом определенная часть указанных средств в дальнейшем направляется на финансовое, в большей части, бюджетное обеспечение деятельности учреждений, а также возвращается населению в форме социальных трансфертов. Другая часть бюджетных средств направляется на финансирование как текущей, так и инвестиционной деятельности предприятий в соответствии с действующем законодательством, что подтверждает положение о тесной взаимосвязи и взаимозависимости составных звеньев финансовой системы, обусловленных их единой сущностью. Для финансового права важно, что децентрализованные финансы: могут при определенных условиях превращаться в централизованные фонды средств и наоборот; имеют двойственную природу, регулируются нормами финансового права, а с другой - нормами гражданского права или иной отрасли . Состояние финансовой системы Российского государства в целом, ее динамичность и развитие зависит от устойчивости функционирования всех звеньев ее составляющих. Каждое из звеньев финансовой системы, как подчеркивает профессор Н.И. Химичева, концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются централизованные и децентрализованные денежные фонды (ресурсы) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей . В целом финансовая деятельность государства с организационной точки зрения осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств .
Финансовая деятельность государства и ее роль в классификации финансовых правоотношений с участием государственных учреждений
В целом, современное состояние финансово-правового статуса государственного учреждения определяется направленностью его финансовой деятельности на результат (выполнение государственного задания); а также, что уже было отмечено, законодательным закреплением осуществления, в частности, государственным учреждением, полномочий соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
Следует подчеркнуть, что наряду с обладанием общими чертами и функциями, финансы предприятий и финансы государственных учреждений как децентрализованные денежные фонды имеют существенное отличие.
Отличие, прежде всего, определяется целями деятельности данных организаций, достижение которых обеспечивается посредством финансов предприятий, либо же финансов государственных учреждений. Если для предприятий (коммерческих организаций) основной целью является извлечение прибыли, то характерной особенностью государственных учреждений, как некоммерческих организаций, является то, что они не преследуют цели получения прибыли в результате деятельности в области формирования, распределения и использования денежных фондов. Предназначение денежных фондов государственных учреждений обеспечение их основной деятельности (управленческой, социально-культурной, научной и т.д.), определенной законодательством, предусмотренной уставами и иными локальными актами организаций.
В рамках исследования данного вопроса заслуживает внимание определение, данное О.А. Дмитрик, согласно которому децентрализованный фонд - это фонд, полномочиями по созданию, распределению, перераспределению и использованию финансовых ресурсов которого наделены государственные и коммунальные предприятия, учреждения, организации и их объединения, который образуется в основном за счет их прибыли, создан на уровне этих субъектов и направлен на решение задач и выполнение функций, стоящих перед ними1.
Настоящее определение приемлемо для характеристики децентрализованных финансовых фондов предприятий различных форм собственности и, вместе с тем, не может быть распространено на характеристику децентрализованных денежных фондов учреждений, поскольку автор рассматривает прибыль как преимущественный источник формирования денежного фонда учреждения, в то время как учреждение, являясь некоммерческой организацией, не имеют цели извлечения прибыли.
Таким образом, сущность финансов государственных учреждений как децентрализованных фондов составляет совокупность денежных отношений, возникающих в процессе движения средств финансового обеспечения их деятельности, т.е. образования, распределения и использования финансовых средств организаций, осуществляющих определенную уставом деятельность на принципах сметно-бюджетного финансирования, либо финансирования расходов учреждения на выполнение государственного задания, совместно с привлечением широкого круга дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения функционирования учреждений.
Следует подчеркнуть существенную специфику, присущую финансам государственных учреждений именно в области источников их формирования. В процессе формирования финансов предприятия основными источниками выступают доходы, образуемые в результате производственной деятельности в виде выручки от реализации продукции (товаров) и составляющие ее прибыль, а также доходы от амортизации, дивидендов, процентов, средств от размещения акций и продажи имущества и т.д., в то время как в числе источников финансового обеспечения деятельности учреждений значимая роль отведена финансовым средствам бюджетов бюджетной системы.
Для государственных учреждений основанием финансового обеспечения деятельности бюджетными средствами становится -выполнение государственного (задания, формируемого и утверждаемого учредителями, в соответствии с предусмотренными учредительными документами основными видами деятельности организации.
Государственное бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания1. Таково же положение автономного упреждения, которому так же законодательно запрещено отказываться от выполнения государственного (муниципального) задания, формируемого и утверждаемого учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности1.
В статье 6 БК РФ получило свое законодательное определение государственного (муниципального) задания, а также суть государственного, либо же муниципального задания, как документа, устанавливающего требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. В целях утверждения государственных заданий формируется два вида перечней государственных услуг (работ): базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в соответствующей отрасли; ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральными государственными учреждениями. Базовый перечень государственных услуг (работ) составляется и утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
