Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые проблемы исследования государственного унитарного предприятия как субъекта административных правоотношений 13
1. Концептуальные подходы к разработке административно-правового понятия государственного унитарного предприятия 13
2. Юридическая природа правовых отношений между государственным унитарным предприятием и уполномоченным органом исполнительной власти 32
3. Виды государственных унитарных предприятий 40
4. Административно-правовой режим государственных предприятий 51
Глава 2. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий 72
1. Административная правосубъектность унитарного предприятия как государственной организации 72
2. Субъективные публичные права унитарных предприятий как участников управленческих отношений 98
3. Публичные обязанности государственных унитарных предприятий 138
Заключение 160
Библиография 165
- Концептуальные подходы к разработке административно-правового понятия государственного унитарного предприятия
- Юридическая природа правовых отношений между государственным унитарным предприятием и уполномоченным органом исполнительной власти
- Административная правосубъектность унитарного предприятия как государственной организации
- Субъективные публичные права унитарных предприятий как участников управленческих отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях социально-экономического развития России одной из актуальных задач является совершенствование правовых форм и методов управления государственной собственностью и повышение эффективности ее использования. Эта задача должна решаться в комплексе с осуществлением такой приоритетной цели административной реформы как ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного регулирования. Необходимость решения этой задачи обусловлена тем, что именно на: государственной собственности лежит ответственность за функционирование отраслей народного хозяйства, невыгодных, экономически убыточных, но необходимых для существования и защиты государства. В этом контексте нельзя переоценивать роль частной собственности в обеспечении поступательного развития современной России, но нельзя и недооценивать огромный экономический потенциал государственной собственности.
В условиях хозяйственного оборота публичные собственники (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) осуществляют свою основную деятельность через такую организационно-правовую форму как унитарные предприятия.1 Они не только реализуют правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении имущества унитарных предприятий, но и могут осуществлять имущественные, неимущественные и управленческие права, вытекающие из наличия права
По данным Госкомстата России на 1 января 2003 г. общее число организаций государственного сектора экономики страны составило 85754 единицы, из них: государственные унитарные предприятия - 26,1%, государственные учреждения - 66,6% и хозяйственные общества с долей государственной собственности, превышающей 50% уставного капитала, - 7,3%. См.: План развития государственного и муниципального секторов экономики на 2004 г./ Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 г.». T.1. При этом в целом в национальной экономике страны предприятия и организации государственной и муниципальной форм собственности составляли 10,3%, частной - 76,9% (Россия в цифрах. 2003.: Краткий статистический сборник. М. 2003. С. 158).
собственности, и тем самым управлять этими юридическими лицами как субъектами права. В этой связи одной из актуальных задач правового обеспечения государственной собственности является упорядочение статуса государственных предприятий. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ только отчасти упорядочил ряд статусных вопросов.
В значительной мере это обусловлено тем, что соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений государственной собственности не достаточно сбалансировано, отсутствует четкое разграничение предметов и объемов их регулирования. В сложившейся ситуации назрела необходимость не только проводимой в ходе административной реформы оптимизации сети унитарных предприятий, совершенствования административных механизмов координации и контроля, используемых уполномоченными органами в отношении этих предприятий, но и развитие в рамках системы административного права самостоятельного института управления государственной собственностью.
В этом плане исследование унитарного предприятия как необходимого организационно-правового элемента управления государственной собственностью не может ограничиться анализом его свойств как юридического лица, а требует концептуального осмысления его статуса как государственной организации, осуществляющей в публичных интересах хозяйственную деятельность. Соответственно, возникает настоятельная потребность активной научной разработки понятий и теоретических конструкций, касающихся административно-правового механизма регулирования отношений государственной собственности и административно-правового режима унитарных предприятий как государственных организаций, реализующих в отношениях с государственными органами, а в определенных случаях и с третьими лицами (ad extra), свои публичные обязанности и права. Решение этих вопросов, несомненно, будет способствовать установлению
большей ясности в границах публично-правового и частно-правового воздействия в сфере функционирования государственной собственности и теоретическому обоснованию института управления этой собственности в административном праве.
Степень научной разработанности темы. Теоретические вопросы, касающиеся управления государственной собственностью и административно-правовых аспектов функционирования государственных предприятий постоянно находились в поле зрения ученых советского периода и современных российских правоведов. В советский период особо выделяются исследования, проведенные А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, А. В. Мицкевич, Ц. А. Ямпольской. В современный период в разработку вопросов правового статуса государственных предприятий существенный вклад внесли труды И.В. Ершовой, Н.И. Косяковой, О.Ю. Ручкина, Э.В. Талапиной, О.В. Черных и др. В плане формирования юридической конструкции административно-правового института управления государственной собственностью весьма значительный интерес представляет диссертация А.В. Винницкого.2
Проблемы административно-правового статуса унитарных предприятий с той или иной степенью полноты освещались в диссертационных исследованиях Т.Н. Мартыновой3, М.А. Дрыги.4 В этих работах с различных теоретических позиций были предприняты попытки разработки концептуальных основ административно-правового статуса унитарных предприятий, выявить систему органов и формы управления этими предприятиями, раскрыть механизм взаимоотношений между органами исполнительной власти и руководителями
2 См.: Винницкий А.В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью.
Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005.
3 См.: Мартынова Т.Н. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий. Дисс...
канд. юрид. наук. М. 2003;
4 См.: Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий. Дисс... канд.
юрид. наук. Ростов Н/Д. 2005
данных предприятий, а также формы и способы государственного контроля за их деятельностью.
Однако, несмотря на серьезные исследования в указанной области, многие вопросы правового положения государственного унитарного предприятия как субъекта административного права еще не получили полного освещения. Изданные в последнее время работы, затрагивающие данную проблематику, не могут в достаточной степени удовлетворить потребности в теоретической разработке этих вопросов. Все это дает основания утверждать, что целостная концепция государственного унитарного предприятия как субъекта административного права пока еще не сформировалась. Наконец, особо следует отметить, что в отечественном правоведении комплекс вопросов, касающихся системы публично-правовых обязанностей, прав и ответственности государственных унитарных предприятий как субъектов административного права на монографическом уровне еще не являлся предметом специального исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом осмыслении правового статуса государственного унитарного предприятия как субъекта административного права в контексте административно-правового режима его функционирования, выявлении относящихся к данному вопросу проблем нормативно-правового регулирования и юридической практики, а также в разработке и теоретическом обосновании практических рекомендаций и предложений, направленных на разрешение таких проблем.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
анализ юридической природы государственного унитарного предприятия;
определение понятия государственного унитарного предприятия и выявление его специфических признаков как субъекта административного права;
выявление сущности .правоотношений государственных унитарных предприятий с уполномоченными органами исполнительной власти;
исследование видов государственных унитарных предприятий в контексте административно-правовых режимов их функционирования;
теоретическое осмысление понятия субъективного публичного права и раскрытие комплекса субъективных прав государственных унитарных предприятий в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти;
определение видов публично-правовых обязанностей государственных унитарных предприятий и построение их системы;
выработку предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с деятельностью государственного унитарного предприятия в качестве субъекта административного права. Предметом исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы административно-правового положения государственных унитарных предприятий, а также судебная практика, связанная с административно-правовым режимом их функционирования.
Методологическая база исследования. В диссертационной работе использовались как общенаучные методы и приемы, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль сыграли системный, структурно-функциональный, исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы научного познания.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области административного права (А.П. Алехин, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.А. Дмитриев, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, Ю.П. Овсянко, Л.Л. Попов, А. Рождественский, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А.
Юсупов, Ц.А. Ямпольская), а также в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, Г.Ф. Шершеневич и др.).
При проведении исследования были использованы концепции, подходы и выводы, содержащиеся в работах по гражданскому, конституционному праву и междисциплинарных работах, посвященных общим вопросам управления публичной собственностью и участию государства в имущественных отношениях (М.М. Агарков, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, И.П. Грешников, В.А. Дозорцев, И.В. Ершова, А. Жалинский, Н.В. Козлова, Н.И. Косякова, В.Д. Мазаев, Е.А. Суханов, Э.В. Талапина, Ю.К. Толстой и др.), а также в работах по хозяйственному праву (С.С. Занковский, В.В. Лаптев, О.М. Олейник, К.Ю. Тотьев и др.). Весьма важную роль для положений и выводов настоящей диссертации сыграли работы зарубежных авторов (Г. Брэбан, Диого Фрейташ, Г. Еллинек, А. Рерихт т др.).
Нормативно-правовую основу исследования составили положения Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, а также подзаконных нормативно-правовых актов в части, касающейся правовой регламентации организации и реорганизации унитарных предприятий, а также регулирования их деятельности.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований государственного предприятия как субъекта административного права, проведённое на основе его концептуального понимания как государственной организации, создаваемой для эффективного управления государственной собственностью, предоставления публичных услуг и обеспечения публичных интересов. Отличается новизной разрабатываемый в диссертации концептуальный подход к обоснованию административно-правового понимания государственного унитарного предприятия, к теоретической интерпретации прав, обязанностей и ответственности унитарного предприятия в его отношениях с органами
исполнительной власти как публично-правовых и системное освещение этих субъективных публичных прав, публичных юридических обязанностей и публичной юридической ответственности. В диссертации впервые теоретически обосновывается необходимость введения в научный оборот понятия «административно-правовой режим государственного унитарного предприятия», выделяются и раскрываются его содержательные элементы.
В качестве основных положений выносимых на защиту содержащих элементы новизны или отличающиеся новизной выводов предлагаются следующие:
Государственное унитарное предприятие являет собой государственную организацию, которая создается органом исполнительной власти в установленных законом случаях для обеспечения определенных общественных интересов и государственных нужд и осуществляет в этих целях коммерческую деятельность под косвенным управлением и контролем уполномоченных органов на основе закрепленного за ней на правах хозяйственного ведения или оперативного управления имущества государства.
Государственное унитарное предприятие как субъект административного права характеризуется определённым административно-правовым режимом, под которым следует понимать совокупность правовых требований и мероприятий упорядочивающего воздействия, реализуемых в соответствии с юридическими нормами, определяющими целевое назначение государственных унитарных предприятий и их отдельных видов, а также порядок управления ими.
В основе разграничения основных видов административно-правового режима государственных унитарных предприятий лежит критерий их ограниченного вещного права на публичное имущество в двух его разновидностях - право хозяйственного ведения и право оперативного управления, имеющее не только гражданско-правовое значение, но и административно-правовое значение в плане определения степени
административной самостоятельности унитарных предприятий от уполномоченных государственных органов, в систему которых они входят.
Административная правосубъектность государственного унитарного предприятия возникает с момента принятия уполномоченным органом решения об его учреждении и утверждении его устава, а не с момента его регистрации в качестве юридического лица частного права. С этого момента оно возникает как государственная организация и субъект административного права, способный вступать в административно-правовые отношения.
Государственное унитарное предприятия как субъект административного права в плоскости его отношений с государственными органами, выступающими в качестве носителей публичной власти, обладает определёнными субъективными публичными правами, под которыми следует понимать установленную законом меру и вид возможных действий унитарных предприятий ради достижения определённых целей осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закреплённой обязанностью органов публичной власти совершить определённые действия или воздержаться от них.
В контексте проводимой в стране административной реформы следует признать бесперспективным и теоретически необоснованным запрет на наделение государственных унитарных предприятий публичными полномочиями. Необходим дифференцированный подход к административно-правовому статусу этих предприятий и видам осуществляемой ими деятельности. Государственные унитарные предприятия, которые оказывают предоставление публичных услуг и осуществляют определённые публичные функции в исключительных случаях, установленных законом и на основании закона подзаконными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, могут наделяться публичными полномочиями, необходимыми в части реализации этих услуг и функций. Вопрос о нарушении государственными
унитарными предприятиями прав и законных интересов иных субъектов административного права вполне может решаться в рамках судебного контроля за правомерным использованием ими публичных полномочий в порядке установленном действующим законодательством.
6. Юридические обязанности государственного унитарного
предприятия в его отношениях с органами государства, действующими как
государственная публичная власть, имеют публично-правовую природу и
представляют собой публичные юридические обязанности. В своей
совокупности они образуют определенную систему, включающую:
а) обязанности, возникающие в связи с его созданием и оформлением его
правового статуса;
б) обязанности связанные с организацией его функционирования, а также
с определенными этапами реализации производственного процесса или
предоставления услуг;
в) обязанности, возникающие в связи с организационной перестройкой
(реорганизацией) и прекращением его деятельности.
7. Юридическая ответственность государственного унитарного
предприятия как субъекта административного права не может сводиться лишь к
его административной ответственности в случаях, установленных КоАП РФ.
Эта ответственность носит публично-правовой характер и может включать
ответственность в виде аннулирования разрешительных документов
(аннулирование лицензии), ответственность из административно-правовых и
иных публично-правовых договоров.
Теоретическая значимость работы определяется новизной постановки определенной совокупности важных проблем, касающихся сферы функционирования государственных унитарных предприятий как субъектов административного права, направленностью на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и имеющих методологическое значение для исследуемой проблематики.
Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы в деятельности органов представительной власти по дальнейшему развитию законодательства о государственных унитарных предприятиях, а также в правоприменительной практике. Они могут быть полезны руководителям унитарных предприятий, а также государственным служащим, осуществляющим регулирование и контрольные функции в отношении указанных субъектов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов (РУДН). Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора, а также апробированы при проведении занятий по курсу «Административное право», а также при чтении докладов на заседаниях кафедры административного и финансового права РУДН.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, актов судебной практики и библиографии.
Концептуальные подходы к разработке административно-правового понятия государственного унитарного предприятия
В настоящее время отсутствует единое и общепризнанное административно-правовое понятие государственного предприятия.
В административно-правовой литературе предприятие, по общему правилу, рассматривается как разновидность организаций, осуществляющих, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства.5 При этом принято считать, что поскольку предприятие является организацией, то ее основу составляет коллектив работников, возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.6
По нашему мнению, все многообразие существующих определений государственного унитарного предприятия можно свести к двум основным подходам: 1) гражданско-правовому или отраслевому и 2) «хозяйственному» (его еще можно определить как универсальное).
Отраслевой подход представлен, прежде всего, многообразием нормативных и авторских определений государственного унитарного предприятия в правовых и литературных источниках по гражданскому праву. К ним следует, например, отнести определения, данные в ст. 1 Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», ст. 4 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», а также норму ст. 132 ПС РФ.
Согласно ст. 1 Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», предприятие определялось как юридическое лицо, которое пользуется правами и выполняет обязанности, связанные с его деятельностью и обладает обособленной частью общенародной собственности, а также самостоятельным балансом.
Впоследствии, как следует из ст. 4 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», предприятие определялось в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта, созданного в порядке, установленном настоящим Законом, для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.8
В действующем ПС РФ (ч. 1 ст. 132) предприятие определяется как имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Исходя из такого понимания предприятия, о нем вряд ли можно говорить как о самостоятельном субъекте не только административного, но и гражданского права. О предприятии как субъекте права корректно говорить лишь применительно к определенной организационно-правовой форме юридических лиц, а именно такой как «унитарное предприятие» (ст. 114 ГК РФ). В этом плане следует согласиться с авторами, утверждающими, что любое классифицирование предприятий на производящие продукцию, выполняющие работы и оказывающие услуги является бессмысленным, ибо предприятие в смысле ст. 132 ГК РФ - это не субъект, а объект общественных отношений.9 Субъектами таких правоотношений выступают не предприятия как имущественный комплекс, а юридические лица в определенной организационно-правовой форме. В силу этого вряд ли можно признать корректной сложившуюся еще в советское время и используемую во многих современных учебниках по административному праву формулировку: «предприятия как субъекты административного права».10 Термин «предприятие» в смысле ст. 132 ГК РФ применим лишь к таким самостоятельным субъектам права как государственные (муниципальные) предприятия, под которыми этот кодекс понимает коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество (ст. 113 ГК РФ).
В то же время в цивилистической литературе понятие унитарного предприятия как субъекта права довольно часто определяется через понятие «юридическое лицо». Так, согласно трактовке А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого, «государственным (муниципальным) предприятием называется юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной (муниципальной) собственности».
«Хозяйственные» определения государственных унитарных предприятий характеризуют их статус как хозяйствующих, так и управляемых субъектов. В рамках этого подхода особо следует выделить формулировку понятия государственного предприятия, которая дана Комиссией ЕС в ее Директиве 80/723, принятой в соответствии с п. 3 ст. 90 (3) Договора и касающейся транспарентности финансовых взаимоотношений между государствами-членами и государственным предприятиями.12 Статья 2 Директивы устанавливает, что «государственные предприятия - это предприятия, в которых государственные органы власти могут оказывать прямо или косвенно значительное влияние на их деятельность посредством обладания их собственностью, своим финансовым участием в них, или установленными правилами управления этими предприятиями».
Значительное влияние оказывается в том случае, когда государственные органы власти имеют или большую долю в уставном капитале предприятия, или большинство голосов на основании количества принадлежащих им акций, или могут назначить больше половины представителей в совет директоров предприятия. В этом случае не имеет значения, влияет ли государство на экономическую деятельность предприятия,, имея специальный орган, посредством которого оно может оказывать такое влияние, или же оно осуществляет свою деятельность непосредственно через орган, представляющий собой часть государственной администрации. Вопрос, является или нет данный орган юридическим лицом в соответствии с национальным законодательством, не учитывается при решении того, выступает ли данное предприятие как государственное в соответствии с Директивой.
Юридическая природа правовых отношений между государственным унитарным предприятием и уполномоченным органом исполнительной власти
Федеральное государственное унитарное предприятие создается по решению Правительства РФ либо иного компетентного государственного органа (п. 1 ст. 114, п. 1 ст. 115 ГК РФ; п. 2 ст. 8 Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г.). Эти органы действуют от имени Российской Федерации как субъекта публичного права, делегирующего этим органам свои полномочия в соответствии с законом (п. 1 ст. 124, п.1 ст. 125 ГК РФ, ст. 20 Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
Своеобразие правовой природы отношений государства-собственника, выступающего в лице органа исполнительной власти, и государственного предприятия обусловило возникновение в отечественной науке целого ряда концепций, свидетельствующих об отсутствии единого мнения по данному вопросу. Представляется возможным выделить, по крайней мере, четыре концепции, направленные на решение этого вопроса.
Во-первых, это концепция, отстаиваемая большинством цивилистов, к числу которых принадлежат А.В. Венедиктов, СМ. Корнеев, К.И. Скловский, Е.А. Суханов и др. Представители этой «цивилистической» концепции считают, что категории оперативного управления и хозяйственного ведения, относящиеся к государственным предприятиям, являются ограниченными вещными правами и составляют принадлежность гражданского права.
В рамках данной «цивилистической» концепции отдельные авторы вообще отрицают возможность соподчинения по вертикали вещных прав на одно и то же имущество. Верховной властью в отношении вещи, считает, например А.А. Иванов, обладает лицо, за которым она закреплена, даже при наличии вышестоящего в публично-правовой иерархии субъекта.41
Вместе с тем тот факт, что правоотношения, возникающие между государственным унитарным предприятием и его учредителем, в лице органа исполнительной власти, не исчерпываются понятием вещные отношения, вызвал к жизни еще целый ряд концепций. Среди них - концепция, трактующая отношения между государством как субъектом гражданского права, учредителем унитарного предприятия и самим предприятием - юридическим лицом как «корпоративные отношения». Концепция «корпоративных правоотношений» постулирует, что в этих отношениях принцип юридического равенства субъектов сочетается с принципом подчинения, допускающим возможность влияния воли одних участников правоотношений на волю других. Это проявляется, в частности, в формировании воли корпорации как юридического лица большинством голосов ее участников на общем собрании, выборность управляющих; их отчетность перед общим собранием; принятие решений на общем собрании участников большинством голосов с обязательным подчинением этому решению оставшихся в меньшинстве участников и т.д.
Данную юридическую конструкцию корпоративных отношений ряд ученых пытается использовать для объяснения юридической природы отношений между государством - учредителем унитарного предприятия и самим предприятием.42 Так, Н.В. Козлова исходит из того, что отношения между любым юридическим лицом и его учредителем имеют корпоративную природу и являются корпоративными отношениями. С ее точки зрения, корпоративные отношения формально могут возникать также из административных актов органов государственной власти, как в случае учреждения государственного предприятия решением Правительства РФ (ш.З ст. 8 Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). При этом она считает, что в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ Правительство РФ действует не от собственного имени, а от имени публично-правового образования - Российской Федерации, которое является особым субъектом гражданского права.
Как представляется, данная концепция представляет собой ни что иное как одну из разновидностей «цивилистических» концепций. Она не учитывает, по крайней мере, два обстоятельства. Во-первых, тот факт, что Российская Федерация в данном случае выступает не как особый субъект гражданского права, а именно и, прежде всего, как субъект публичного права. Во-вторых, она подменяет публично-правовой характер делегирования полномочий гражданско-правовым, выделяя в качестве основания возникновения корпоративных правоотношений корпоративные сделки, направленные на создание любого юридического лица, в том числе и унитарного государственного предприятия. По мнению Н.В. Козловой, главная особенность . корпоративных сделок состоит в том, что в результате их совершения появляется новый субъект - юридическое лицо, которое становится полноправным участником корпоративного правоотношения, возникающего между учредителями, самим юридическим лицом и третьими лицами -управляющими.43 При этом она рассматривает устав юридического лица как корпоративную сделку особого рода. Думается, логично в связи с критикой данной концепции задать ее автору вопрос: корпоративной сделкой между кем, какими субъектами является устав государственного унитарного предприятия? Ведь, по сути дела, корпоративные отношения с участием унитарного предприятия как юридического лица могут возникать лишь на основе одностороннего волеизъявления органов государственной власти, которые утверждают его устав и могут в соответствии с законом вносить в него в одностороннем порядке изменения. Вследствие этого, думается, теория корпоративных отношений вряд ли может быть в полной мере применима к интерпретации специфики правовой природы отношений государства-собственника и унитарного предприятия.
Надо отметить, что цивилистами была разработана еще одна концепция правовой природы этих отношений, которую условно можно обозначить как теория «смешанных» правоотношений. Учитывая тот факт, что государство обладает властными полномочиями по отношению к государственному предприятию, Ю.К. Толстой пытается уйти от трактовки этих отношений как исключительно гражданско-правовых. Он полагает, что категория ограниченного вещного права (оперативного управления) государственного предприятия на имущество собственника-государства являет собой органическое соединение административных и гражданско-правовых правомочий, а потому их чисто цивилистическая трактовка неосновательна.44
Административная правосубъектность унитарного предприятия как государственной организации
В имеющейся монографической литературе исследование административно-правового статуса унитарного предприятия начинается, по общему правилу, с раскрытия понятий «административная правосубъектность», «административно-правовой статус», «административно-правовое положение», выявления их соотношения и содержательных элементов. Несомненно, такой подход не только возможен, но и необходим, ибо позволяет более четко определить предмет исследования и очертить круг наиболее важных проблем. При этом, однако, в стороне остается вопрос о том, что представляет собой унитарное предприятие как коллективный субъект, который только в том случае выступает как субъект административного права, когда становится адресатом административно-правовых норм.
В теории права принято считать, что субъектами права являются все адресаты права, все те, кто находится под действием правовых норм, признается ими в качестве правового лица, возможного носителя субъективных прав и обязанностей. Понятие «субъекта права», отмечает, например, Т.Н. Радько, означает признание правосубъектности адресата права как юридически значимого лица, обладающего возможностью быть носителем прав и обязанностей и соответственно субъектом правоотношения.110
Что же представляет собой унитарное предприятие как адресат административного права? В первом параграфе главы 1 данного исследования было обосновано положение о том, что государственное унитарное предприятие целесообразнее определять через понятие «организация», а не через понятия «коллективный субъект» или «юридическое лицо».
На первый взгляд, определение унитарного предприятия с использованием понятия юридического лица кажется более предпочтительным, поскольку, по мнению многих административистов, административная правосубъектность возникает у него с момента регистрации, т.е. регистрации в качестве юридического лица в налоговых органах. Вместе с тем заслуживает внимания позиция М.А. Дрыги, который исходя из разработанной им теоретической конструкции относительной и абсолютной административной правоспособности унитарного предприятия пришел к выводу, что возникновение его административной правосубъектности независимо от приобретения им статуса юридического лица.111
В связи с этим встает целый ряд вопросов и, прежде всего: что же за правовые образования представляют собой унитарные предприятия до момента приобретения ими статуса юридического лица и, соответственно, приобретения гражданской правоспособности? С какого момента возникает административная правосубъектность унитарного предприятия? Наконец, является ли, по общему правилу, наличие гражданской правосубъектности обязательной предпосылкой для признания лица в качестве субъекта публичного права?
Итак, если следовать, на наш взгляд, вполне перспективной позиции М.А. Дрыги, унитарное предприятие становится субъектом административного права до приобретения им статуса юридического лица. Быть субъектом права значит обладать определенными качествами, признанными или установленными законом для всех и каждого из будущих участников правоотношений. При этом качества субъекта права различаются для разных групп отраслей права по условиям их возникновения, так и по своему содержанию - возможностям правообладания. Все эти качества выражаются через понятие «правосубъектность», которая, соответственно, может быть отраслевой. Она определяет, какими качествами должны обладать субъекты правоотношения, для того, чтобы иметь права и исполнять обязанности в соответствующей отрасли права. Отраслевая правосубъектность характеризует лицо именно как субъекта соответствующей отрасли права и раскрывается через такие свойства как правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.
Под правоспособностью принято понимать способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т.е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений. Дееспособность означает способность своими действиями приобретать и реализовывать юридические права и обязанности. Понятием деликтоспособность обозначается способность лица отвечать за свои поступки перед законом и нести юридическую ответственность. Правосубъектность - это праводееделиктоспособность, т.е. такое состояние субъекта, когда все эти три качества слиты воедино. В отличие от физических лиц, у организаций как субъектов эти качества появляются одновременно и с момента возникновения.
Однако что считать моментом возникновения для организаций как субъектов публичного права? Совпадает ли момент возникновения их публично-правовой правосубъектности с моментом возникновения их частноправовой правосубъектности?
Думается, что общей тенденцией правового регулирования, складывающейся в России в силу определенных традиций и недостаточной теоретической разработки категории публичного юридического лица, является «увязывание» законодателем возникновения публичной правосубъектности с оформлением частно-правовой правосубъектности организации.
Следовательно, действует принцип, известный дореволюционному российскому праву: «Вне гражданского оборота нет лица (субъекта) в праве».
Отсюда, организации могут в полной мере реализовывать свои публичные права и обязанности только при наличии такой правовой предпосылки как получение статуса юридического лица гражданского права, без которого они не могут участвовать в имущественном (гражданском) обороте.
Вместе с тем в современной отечественной доктрине и законодательстве намечается и другая тенденция, которая выражается в признании публичной правосубъектности организаций, не имеющих статуса юридического лица. Дело в том, что согласно ст. 48 ПС РФ, юридическим лицом может признаваться не любая организация, а та, которая обладает определенными признаками. В этом плане понятие организации шире понятия юридического лица. Публичное законодательство не содержит императивной нормы, например, об обязательной регистрации общественных объединений в качестве юридических лиц, за исключением случаев, оговоренных в федеральном законе. Оно допускает их деятельность как субъектов (организаций) публичного права без регистрации в качестве юридических лиц. Общественная организация приобретает публично-правовую правосубъектность с момента принятия на учредительном съезде решения о его создании, об утверждении его устава и формировании руководящих и нормативно-ревизионных органов.
Субъективные публичные права унитарных предприятий как участников управленческих отношений
В процессе своего функционирования государственное унитарное предприятие вступает в управленческие отношения с органами исполнительной власти. Содержательными элементами этих отношений являются определенные права и обязанности, которые по сути своей являются публичными, поскольку реализуются в урегулированной правом сфере публичного управления и возникают во взаимодействии с государственными органами как носителями власти. Исследование этих субъективных публичных прав и обязанностей сопряжено с целым рядом трудностей, поскольку в отечественной литературе остается нерешенным один из главных вопросов в этой области: что же представляют собой субъективные публичные права и обязанности?
Необходимость решения этого вопроса обусловлена тем, что имеющиеся монографические исследования по данной теме фактически уходят от комплексного освещения системы прав и обязанностей унитарных предприятий в их отношениях с государственными органами как властью, т.е. субъективных публичных прав и обязанностей.
В этом плане целесообразно остановиться на теоретическом осмыслении юридической природы и видов публичных прав и обязанностей.
В юридической литературе общепризнано положение о том, что основными способами регулирования общественных отношений выступают определение прав, установление обязанностей и запретов. Однако и запреты представляют собой, в конечном счете, ничто иное, как разновидность обязанностей - обязанностей не совершать определенных действий. Неисполнение обязанностей влечет юридическую ответственность, выражающуюся в конкретной обязанности нарушителя претерпеть неблагоприятные последствия своего противоправного поведения. Юридическая ответственность предполагает применение мер ответственности, которые реализуются путем использования прав одними лицами и исполнения обязанностей другими.
Нормы права, фиксируя права и обязанности в диспозиции или санкции, никаких юридических последствий, кроме прав и обязанностей, не предусматривают, и никаких юридических последствий в реальной жизни не наступает.
В российской правовой доктрине выделяются три основных значения. понятия «субъективное право». В широком смысле под субъективным правом понимается все то, что вытекает из правовых норм (объективного права) для лица, связано с ним и характеризует его как субъект права. В этом случае к явлениям сферы субъективного права относятся: правовой статус, правосубъектность и составляющие их элементы - права, обязанности, законные интересы, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность.151 Субъективное право в собственном смысле трактуется как право лица, предусмотренное правовой нормой (право на информацию, право на объединение, на обращение в суд и т.д.).
Проблема субъективных публичных прав - в плане ее теоретического осмысления - достаточно новая для современной российской науки административного права, и тем более она отличается новизной применительно к анализу административно-правового статуса унитарных предприятий. Между тем она была предметом оживленных дискуссий в отечественном правоведении еще на рубеже XIX-XX веков. В ходе этой дискуссии обозначились две основные позиции. Одна из них сводилась к отрицанию каких-либо субъективных прав в сфере публичного управления, а другая - к обоснованию существования субъективных публичных прав и выявлению их особенностей.
В качестве основных постулатов концепций, отвергающих возможность существования субъективных прав в публичном управлении, выдвигаются следующие положения:
а) в сфере публичного управления у субъективного права отсутствует его главный признак - возможность управомоченного распоряжаться своим правом по своей воле и заставить всех исполнить соответствующие обязанности. Все так называемые субъективные публичные права (включая, например, избирательное право) представляют собой обязанности, а не права;
б) в частном праве основным понятием является субъективное право (это сфера субъективного права), а в публичном - юридическая обязанность - это сфера юридической обязанности;
в) обязанность может существовать без соответствующего ей субъективного права, а субъективное право без обязанности - нет.
Соответственно, частноправовые отношения предполагают наличие четырех элементов: 1) субъекта, 2) объекта; 3) правовой обязанности; 4) субъективного права, а публично-правовые отношения состоят из трех частей: 1) субъекта, 2) объекта, 3) правовой обязанности.
Второе направление в отечественном дореволюционном правоведении обосновывало идею о том, что наряду с субъективными публичными обязанностями в отношениях частных лиц с государственными органами как властью существуют и субъективные публичные права. Это направление исходило из разграничения прав государственных органов и прав частных лиц в сфере публичного управления и различало два вида прав: права властвования и права свободы. К правам властвования относились права, которыми наделено государство и его органы по отношению к частным лицам. Эти права трактовались как сопряженные с обязанностью их осуществления, т.е. как права-обязанности: они не предоставляются органам власти в свободное распоряжение (за исключением случаев предоставления свободных полномочий), а подлежат обязательному осуществлению, содержат в себе обязанность их исполнения.
