Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовая характеристика системы управления образованием в России 13
1.1. Понятие и сущность государственного управления образованием 13
1.2. Система управления образованием в России 27
1.3. Структура органов управления образованием 52
1.4. Проблемы функционирования системы управления образованием в России и организационно-правовые аспекты
их решения. Зарубежный опыт 64
Глава II. Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления образованием (образовательных учреждений) 83
2.1. Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений 83
2.2. Классификация и специфические особенности административно-правового статуса отдельных видов образовательных учреждений 107
2.3. Административно-правовой статус вузов в России 142
Заключение 180
Библиография 190
- Понятие и сущность государственного управления образованием
- Система управления образованием в России
- Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений
- Классификация и специфические особенности административно-правового статуса отдельных видов образовательных учреждений
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящее во всем мире возрастание внимания к правам человека, усиливающееся проявление тенденции к уважению достоинства и ценности каждого индивида вызывает потребности в реализации одного из основных прав человека и гражданина - право на образование, которое все больше признается во всем мире как одно из основополагающих.
Глубокие преобразования, происходящие в окружающем мире, связанные с ускорением научно-технического прогресса, обновление производственных структур, изменение образа жизни, возрастание взаимного влияния изобретений и открытий, возникновение многочисленных каналов информации предопределяют важность развития образования.
В условиях рынка в значительной степени усложняются и задачи управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций и учреждений, осуществляющих образовательную деятельность.
В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации педагогической и воспитательной работы, отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, предпринимательского права, социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно
возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммерциализация и диверсификация образования, проблемы финансирования, государственного контроля качества образования и т. п.).
Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование организации образования и управления им, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы органов и учреждений образования.
В значительной мере должен быть изменен подход к решению экономических проблем в управлении образованием. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в образование, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество.
Представляется актуальным изучение опыта организации управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем государственного руководства, финансирования, правового статуса работников аппарата управления образованием и граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, их социальной защищенности в этих странах и России, даст возможность понять природу этих явлений и внутреннею логику их развития, что на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии образования в нашей стране.
Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы правового регулирования в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе функционирования системы и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям. Актуализирует данную проблематику насущная необходимость корректировки законодательства об образовании.
Состояние научной разработанности проблемы. Системный анализ управления образованием относится к числу малоисследованных областей. Имеющиеся научные работы по вопросам государственного управления образованием большей частью относятся к советско-государственному периоду жизни российского общества и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в политико-экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни, появления нового законодательства, регулирующего те или иные стороны образования. Научные же работы современного периода освещают, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: управление высшим образованием (В.В. Штыков), общим (Н.Ф. Тучков), правового положения вузов (СВ. Ба-рабанова), образовательного законодательства (А.А. Меншиков, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла) и др. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научно обоснованную теорию управления образованием в России в условиях рыночных отношений.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере управления образованием.
Предмет исследования - система управления образованием в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности образовательных учреждений (ОУ).
Целью работы является теоретическое осмысление социально-экономической и организационно-правовой природы механизма управления образованием в новых экономических условиях, и выработка на этой основе концептуальной организационно-правовой модели управления образованием, адекватной требованиям рыночной экономики.
Достижение цели потребовало разрешения следующих задач:
проанализировать сущность и структуру системы управления образованием в России;
изучить пути создания высокоэффективных организационных структур органов управления образованием;
исследовать организационно-правовые формы объектов системы управления образованием и разработать пути их оптимизации;
проанализировать нормативно-правовое регулирование образовательных отношений и действенность федеральных законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
5) исследовать роль государства в управлении образованием в странах
с развитой рыночной экономикой.
Методологическую основу исследования определили общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социального анализа.
Учитывая важность правильного методологического подхода к проводимому исследованию, автор не ограничился использованием только управленческой техники (которая, конечно необходима) и старался избежать облегченного подхода, согласно которому для решения общественных проблем достаточно приложения системно-управленческой лексики. Недостаточным представляется и традиционный для юридической науки анализ правовых документов, норм и правоотношений. При разработке концепции организации управления образованием самое пристальное внимание было уделено общесоциальным и социально-экономическим аспектам функционирования механизма управления в этой сфере человеческой деятельности, так как, по мнению диссертанта, всестороннее и системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при комплексном межотраслевом исследовании. Поэтому сущностное социальное явление -государство - право - управление - образование проанализировано в различных вариантах их взаимосвязи и взаимодействия между собой и с другими социально-экономическими явлениями.
Эмпирическую и теоретическую базу исследования составили конституционное, административное и законодательство других отраслей права,
подзаконные нормативные акты, научные труды отечественных и зарубежных авторов.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.И. Демидова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, Д.В. Шуть-ко, А.И. Щиглика, Л.С. Явига и других ученых.
Непосредственную научную базу составили труды ученых по конституционному и административному праву А.А. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, B.C. Основина, Р.С. Павловского, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, И.И. Пискотина, B.C. Прониной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.А. Топорнина, В.А. Юсупова и др.
В исследовании правовых проблем образования можно выделить работы ученых СВ. Барабановой, СН. Братановского, Г.А. Дороховой, А.А. Меншикова, Ф.Т. Нагиева, Г.С Сапаргалиева, О.Н. Смагина, В.М. Сырь^ М.Ф. Тучкова, В.М. Утенкова, СМ. Широбокова, В.И. Шкатулла, В.В. Штыкова и др.
Для обеспечения достоверности проведенного исследования в работе содержится анализ архивных документов ряда государственных и общественных образовательных органов, материалов печати и других источников информации. В отдельных случаях диссертантом были проведены необходимые социологические исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных исследований организационно-правовых проблем образования в России в современных условиях. Полученные в процессе диссертационного исследования результаты дают возможность сформулировать основы научной концепции управления образованием в настоящий период - развития и совершенствования рыночных отношений.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведенного исследования:
1. При исследовании современной системы управления образованием, в
основу структурной организации которой положены правообразующие и це
левые критерии управления, следует учитывать фактор иной, чем прежде,
экономической структуры сферы образования. Обычный вариант построения
управления в технико-экономической отрасли в недалеком прошлом - смы
кание ее воедино с соответствующей надстроенной над ней отраслью госу
дарственного управления.
В настоящее время организационно-правовой статус управляемых объектов, входящих в систему управления характеризуется тем, что часть из них остается в собственности государства, управление ими ведется по прежнему принципу, но в значительно измененном виде (например, с учетом принципа автономии); остальные образовательные учреждения перешли (или вновь сформировались) в число организаций коллективных, кооперативных, частных, смешанных и других форм собственности. Отношение государства в лице органов управления строятся с ними иначе, полномочия этих органов в сравнении с полномочиями по отношению к государственным образовательным учреждениям незначительны.
2. Система управления образованием в Российской Федерации - одна
из подсистем управления обществом, имеющая свою внутреннюю организа-
цию и функциональную связь с другими социальными системами. Само управление образованием - это целенаправленная, планомерная непрерывная деятельность государственных и общественных органов, которая проявляется в исполнительно-распорядительной по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные учреждения) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан России в образовании.
3. Организационно-правовые реформы системы управления образова
нием требуют адекватной реорганизации и преобразований второго струк
турного уровня системы - управленческих органов, которые предусматрива
ют необходимость проведения активных организационно-правовых дейст
вий, включая:
а) осуществление полного структурно-штатного обеспечения органов
управления образованием для реализации задач и функций этих органов;
б) полноценное правовое обеспечение организации и деятельности ап
парата управления образованием (уставы, положения об органах управления,
должностные инструкции, положение о должности и т. д.);
в) широкое внедрение нетрадиционных, в первую очередь, программ
но-целевых структур, способствующих высокоэффективному проведению
образовательной деятельности (оргкомитеты, штабы, советы и т. д.);
г) создание специализированных служб функционально-структурного
совершенствования.
4. Определяющим критерием для осуществления классификации объ
ектов управления образованием в Российской Федерации являются цели их
функционирования. В соответствии с указанным критерием они могут быть
представлены дифференцированными на следующие виды:
объекты, непосредственно осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные учреждения, школы, вузы и т. д.;
объекты, для которых образовательная деятельность - одна из целей их функционирования: спортивно-технические клубы, пионерские лагеря,
клубы по интересам и т. д.;
объекты, обеспечивающие возможность заниматься образовательной деятельностью: предприятия по производству школьного оборудования и канцелярских принадлежностей, спортивные сооружения, музеи;
объекты, цель которых обеспечение медицинским обслуживанием учащихся и студентов ОУ: медицинские пункты, детские санатории, подростковые диспансеры и т. д.;
объекты, целью которых является подготовка кадров для системы образования (педагогические вузы, колледжи, училища и т. д.);
объекты, осуществляющие научно-исследовательскую работу в сфере образования (Российская академия образования, научно-исследовательские институты системы образования);
объекты, обеспечивающие сферу образования необходимой информацией, проводящие разъяснительную работу по проблемам образования: редакции образовательных газет и журналов, структуры общественно-просветительских объединений.
Прослеживаются тенденции оптимизации форм и методов руководства образовательными учреждениями, совершенствования экономико-правовых основ системы оказания платных образовательных услуг.
Обосновывается, что законодательство Российской Федерации, в первую очередь, федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» не в полной мере отражает процесс вхождения сферы образования в рыночные отношения, страдают недостатками содержательного и технико-конструктивного характера, и в этой связи предлагается ряд законодательных поправок, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании управления образованием.
Прослеживается влияние практики организации и функционирования системы управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой на развитие системы управления в Российской Федерации.
При всем разнообразии зарубежных национальных моделей управления образованием они могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной, ни одна из которых не может быть оценена однозначно положительно или отрицательно.
Централизованная система способствует созданию национальных образовательных стандартов, сохранению и упрочению чувств культурной общности всего населения страны. В то же время такая система усиливает авторитарные тенденции в руководстве образованием, сковывает инициативу его работников и местной администрации, затрудняет поиски новых путей, навязывает излишнее однообразие форм и методов педагогической работы, игнорирует или, во всяком случае, недооценивает значение региональной специфики.
Децентрализованная система открывает большой простор развитию местной инициативы, облегчает проведение разнообразных педагогических экспериментов, значительно полнее учитывает местные особенности имеющие отношение к задачам обучения и воспитания.
Под влиянием новых социально-экономических императивов и процесса интернационализации общественной жизни современного мира эти две системы обнаруживают заметную тенденцию к конвергенции. В тех странах, для которых характерна крайняя децентрализация, теперь усиливается роль центральных властей, и, напротив, в странах с гипертрофированно централизованными системами управления образованием расширяются функции региональных и местных органов управления образованием.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное управление сферой образования в условиях дальнейшего развития рыночных отношений в России.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представления о сущности управления образованием, роли организационно-
правового обеспечения функционирования образовательных учреждений, об юридическом статусе субъектов образовательных отношений.
Материалы исследования могут быть полезны при изучении курсов конституционного, административного, гражданского, образовательного права в юридических вузах, дисциплин «Управление образованием», «Правовые основы организации образования» студентами университетов и педагогических вузов.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:
в научных исследованиях по проблемам управления в социально-культурной сфере;
в правотворческой деятельности государственными органами по совершенствованию механизма управления образованием;
в практической работе государственных, муниципальных, общественных и других форм собственности образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию в процессе:
написания и издания научных работ по теме диссертации;
обсуждения на научно-практических конференциях;
проведения учебных занятий по административному праву в Северо-Кавказском филиале государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»..
Структура диссертации определена с учетом целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и сущность государственного управления образованием
В настоящее время ученые выделяют следующие виды управляемых систем: механические, биологические, социальные.
В механических управление осуществляется совокупностями машин и технологическими процессами. Объект управления в биологических системах — процессы, происходящие в живых организмах.
Социальные системы управления относятся к наиболее сложным. В основе их функционирования лежит управление общностями людей. Со структурно-функциональной точки зрения общество - это сложная динамическая система с иерархией подсистем различной сложности и организации. Каждая из этих систем, являясь компонентом, частью системы более высокого уровня, в свою очередь, заключает в себе собственные системы, которые тоже подвержены членению.
Система управления образованием в России — одна из подсистем управления обществом, имеющая определенную внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Она представляет собой комплекс подсистем более низкого класса, элементов управления и их отношений, закономерно связанных в единое целое, которое имеет свойства, не присущие отдельным его частям. Она характеризуется следующими признаками:
- представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;
- является подсистемой более сложной системы управления единым народнохозяйственным комплексом, способствуя выполнению функции ус тановления необходимой связи потребителей образовательных услуг с их производителями (образовательными учреждениями);
- находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на друга (разграничение системы управления образованием и окружающей ее среды — важный методологический прием, который позволяет определить место и целевую функцию данной системы в более общей и широкой системе);
- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления — относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
- обладает определенными устойчивыми свойствами;
- способна изменяться сообразно изменившийся действительности, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию.
Система управления образованием включает цели, субъект, объект и их связи, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную структуру.
Исследуемой нами системе, как и любой другой самоуправляемой и динамической, присуще наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного и муниципального управления образованием, руководство общественных образовательных объединений. Объекты системы управления образованием - организационно оформленные коллективы людей: ОУ и организации, предприятия, входящие в отраслевую систему образования.
Управление образованием, как и всей социально-культурной сферой в России носит целенаправленный характер . Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям).
Разделение целей в системе управления - сложная проблема. В теории управления процесс ранжирования целей осуществляется с помощью метода, который называется «дерево целей». На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач3.
Управление, ориентированное на достижение конкретных целей, называется программно-целевым. Этот вид управления все шире применяется в сфере образования4.
Будучи сложной по своей структуре, система управления образованием имеет не одну, а много связанных между собой целей. Эти цели взаимно дополняют друг друга и имеют в то же время различную направленность. Однако по своей социальной природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления образованием в России, сформулированной в Законе РФ от 10 июля 1992 года «Об образовании» (новая редакция принята 13 января 1996 года)5, (далее Закон об образовании) как «удовлетворять потребности граждан России в образовании, гармоничном развитии личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов равных стартовых условий при минимальных государственных гарантиях».
Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.
Анализ содержания правовых актов органов государственного управления6, уставов, положений, принятых общественными организациями7, литературы по вопросам образования позволяет определить наиболее важные подцели управления образованием, которые по своей направленности могут быть классифицированы следующим образом: 1) педагогические; 2) познавательные; 3) производственно-трудовые; 4) нравственные; 5) эстетические; 6) патриотические; 7) развлекательные. По значимости цели управления подразделяются на: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные.
Для достижения указанных целей перед системой управления образованием стоит необходимость решить следующие задачи:
1) обеспечить общедоступное, в том числе, гарантированное бесплатное образование в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством РФ;
2) создать экономическую базу для выполнения федеральных законов «Об образовании», «О высшем послевузовском профессиональном образовании» и федеральных образовательных программ, в том числе путем стимулирования привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;
3) содействовать развитию сети ОУ различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе, негосударственных;
4) создать государственно-общественную систему оценки качества и контроля деятельности ОУ всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;
5) ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно-профессиональные программы;
Система управления образованием в России
В процессе управления образованием в России принимают участие многие органы государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений.
Исходя из целевой направленности организации и деятельности органов управления образованием в России, вся система управления может быть дифференцирована на следующие подсистемы (элементы): государственную, муниципальную, общественных объединений.
Охарактеризуем каждый из ее видов.
1. Подсистема государственного управления (исполнительной власти) образованием - это, прежде всего, подсистема государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали), звенья (одноуровневые образования однородных органов), виды и формы органов исполнительной власти28.
В целом компетенция государственных органов управления образованием закреплена в статье 37 Закона об образовании. К компетенции государственных органов управления относятся: 1) разработка и реализация целевых федеральных программ в области образования; 2) разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (ностри-фикация) документов об образовании; 3) государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации; 4) установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников; 5) формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; 6) прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; 7) создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; 8) разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса; 9) прогнозирование развития сети образовательных учреждений, подготовка предложений по выделению из федерального бюджета целевых субвеций на нужды развития образования в регионах; 10) контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.
Органам управления образованием подконтрольны подведомственные образовательные учреждения. В случае нарушения ОУ законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить в этой части деятельность образовательного учреждения до решения суда.
Учитывая всю важность определения компетенционных основ организации и деятельности органов управления образованием, хотелось бы указать на необходимость корректировки норм статьи 37 Закона об образовании по следующим основаниям:
1. Часть 4 статьи 37 необходимо конкретизировать. Основным направлением деятельности органов управления образованием нельзя считать обеспечение Федеральной программы развития образования. Цель программы состоит в том, чтобы обеспечить исполнение законов об образовании. Поэтому основным направлением деятельности органов управления образованием можно считать организацию исполнения законов об образовании. Органы, управления образованием относятся к исполнительной власти. Исполнительная власть в первую очередь обязана исполнять законы.
2. Набор полномочий компетенции государственных органов управления образованием в части 5 статьи 37 нельзя признать удачным. Прежде всего, основной обязанностью органов управления образованием необходимо считать обеспечение права на качественное образование.
3. В статье 37 не перечисляются обязанности органов управления образованием, что чрезвычайно важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования.
4. В пункте 10 части 5 статьи 37 говорится о бюджетной и финансовой дисциплине, хотя, прежде всего, нужно говорить о соблюдении государственной дисциплины.
5. В части 6 статьи 37 устанавливается право государственных органов управления образованием своим предписанием приостанавливать деятельность ОУ в случае нарушения им законодательства об образовании или устава учреждения. Очевидно, что такое право должно признаваться и за органами управления образованием органов местного самоуправления.
Статья неэффективна из-за того, что право приостанавливать деятельность в большинстве случаев ничего не даст. Например, директор незаконно уволил работника. Если в данном случае государственный орган запретит директору увольнять работников, это явно не решает суть вопроса. Его решением будет восстановление незаконно уволенного работника и наказание директора
Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений
Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления образованием являются создание рациональных организационных структур управления образованием и оптимизации их деятельности.
«Акцентирование внимания в основном на развитие только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на опти-мальность его структуры и эффективность функционирования» .
Наличие множества целей системы управления образованием обусловливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему79. Исходя из требований системности при изучении данных объектов необходимо произвести их классификацию. Она поможет вычленить присущие объекту цели, задачи, функции, даст возможность определить роль каждого объекта в системе. Классификация поможет рассмотреть вопросы совершенствования организационной структуры той или иной группы объектов.
Определяющим критерием для осуществления классификации объектов являются цели их функционирования. В соответствии с указанным критерием они могут быть представлены дифференцированными на следующие виды:
1. Объекты, непосредственно осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные учреждения, школы, вузы и т. д.
2. Образовательная деятельность - одна из целей их функционирования: спортивно-технические клубы, пионерские лагеря, клубы по интересам и т. д.
3. Объекты, обеспечивающие возможность заниматься образовательной деятельностью: предприятия по производству школьного оборудования и канцелярских принадлежностей, спортивные сооружения, музеи.
4. Цель: обеспечение медицинским обслуживанием учащихся и студентов ОУ: медицинские пункты, детские санатории, подростковые диспансеры и т. д.
5. Цель: подготовка кадров для системы образования (педагогические вузы, колледжи, училища и т. д.).
6. Объекты, осуществляющие научно-исследовательскую работу в сфере образования (Российская академия образования, научно-исследовательские институты системы образования).
7. Объекты, обеспечивающие сферу образования необходимой информацией, проводящие разъяснительную работу по проблемам образования: редакции образовательных газет и журналов, структуры общественно-просветительских объединений.
Нетрудно заметить, что приведенная классификация объектов системы управления образованием носит условный характер. Например, объекты осуществляющие подготовку кадров для системы образования, сами являются образовательными учреждениями и могут быть отнесены к первой группе объектов; в организационную структуру учреждений здравоохранения входят образовательные учреждения; общественно просветительские общества проводят пропаганду не только педагогических знаний, с другой стороны расширение знаний о педагогике — неотъемлемая задача ОУ.
Назначение приведенной нами классификации - обеспечить четкое представление о месте первой группы объектов - ОУ в системе управления образованием, как имеющих определенные черты, характерные для системы в целом.
Необходимость определения ОУ как объектов системы управления образованием обусловлена их ролью в решении поставленных перед системой задач. Термин «образовательное учреждение» введен в пункт 5 статьи 1 Закона РФ «Об образовании». Понятие включает в себя все типы и виды учебных заведений, все виды учреждений дополнительного образования, все виды воспитательных учреждений, для которых учебная деятельность не является основной (некоторые виды интернатов, детские дома).
В объединении в термине «образовательное учреждение» всех типов и видов учреждений единой сферы образования Российской Федерации заключено основание внутренней целостности самой системы и подчеркивается особенность организационно-правового положения ОУ. Она состоит в наличии у ОУ учредителя, который наделен Законом об образовании определенными правами и обязанностями, в определенный момент выступает гарантом успешной деятельности своего учреждения в установленном законом порядке перед обществом и государством. ОУ придает целостность, упорядоченность системе образования, так как обеспечивает строгое соблюдение принципа преемственности между программами разных уровней, непрерывности всей сферы образования, отсутствие в российском образовательном пространстве тупиковых образовательных ветвей. ОУ является основным участником процесса образования наряду с обучающимся, учредителем, местным самоуправлением, государством, стороной возникающих в связи с образованием общественных (правоотношений в том числе).
Классификация и специфические особенности административно-правового статуса отдельных видов образовательных учреждений
Остановимся на анализе специфических особенностей административно-правового статуса различных видов ОУ. Для этого проведем классификацию ОУ по нескольким видам критериообразующих признаков:
По форме собственности выделятся государственные (федеральные, региональные), муниципальные и негосударственные (частные, общественные и религиозные);
По видам общеобразовательных программ учебные заведения разделяются на: дошкольные, общие, основные общие, средние полные общие. Это наиболее массовая группа учебных заведений в России, в основном с муниципальной формой собственности.
По видам профессиональных образовательных программ различают учреждения, ведущие начальную, среднюю, высшую и послевузовскую профессиональную подготовку (см. рис. 2).
В качестве определяющего критерия дифференциации ОУ служит система образовательных программ и государственных стандартов.
Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы, как и основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности), устанавливается соответствующим государственным стандартом, а нормативные сроки освоения основных образовательных программ в государственных и муниципальных ОУ определяются законом и (или) типовыми положениями об ОУ определенных типов и видов или соответствующим государственным образовательным стандартом. Направленность и содержание общеобразовательных программ определяется государственной политикой в области образования (ст. 1, 2 Закона об образовании), общими требованиями к содержанию образования (пункт 2 ст. 9 и ст. 14 Закона об образовании).
Направленность и содержание профессиональных образовательных программ, наряду с указанными выше, определяются и пунктами 4, 6 ст. 9 Закона об образовании.
Наряду с образовательными программами в системе образования России устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный, а также национальный и (или) региональный компоненты.
Федеральные органы государственной власти в пределах их компетенции устанавливают федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющие обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. При реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты.
Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов определяется Правительством РФ38, за исключением случаев, предусмотренных законом. Государственный образовательный стандарт основного общего образования, например, устанавливается федеральным законом.
Государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников, независимо от форм получения образования. Они разрабатываются на конкурсной основе и уточняются на той же основе не реже одного раза в десять лет. Конкурс объявляется Правительством РФ.
Учитывая повышение значимости государственных образовательных стандартов в области образования текст Закона об образовании представляется целесообразным дополнить статьями 71 «Порядок принятия, изменения и отмены государственных стандартов», 72 «Содержание государственного стандарта и порядок его формирования», 73 «Система контроля за исполнением государственных стандартов», 74 «Ответственность образовательного учреждения за исполнение государственных стандартов», 75 «Отношения регулируемые государственными стандартами». Эти статьи можно было бы выделить в самостоятельную главу39.
С учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы осваиваются в следующих формах: в ОУ — в форме очной, очно-заочной (вечерней) , заочной; в форме семейного образования, самообразования, экстерната. Для всех форм получения образования в пределах основной общеобразовательной или профессиональной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт, а перечни профессий и специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната не допускается, в части федеральной компоненты образования устанавливаются Правительством РФ40.
Остановимся на анализе особенностей административно-правового статуса различных видов Дошкольные образовательные учреждения.
Для реализации образовательных программ дошкольного образования в России функционируют дошкольные образовательные учреждения (ДОУ) на основе Закона об образовании, Типового положения о ДОУ41, Типового положения об ОУ для детей дошкольного и младшего школьного возраста42.
Функционирование ДОУ характеризуется общностью задач, определенных в Типовом положении об ОУ для детей дошкольного и младшего школьного возраста: охрана жизни и укрепление здоровья детей; обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка; осуществление необходимой коррекции отклонений в развитии ребенка; приобщение детей к общечеловеческим ценностям; взаимодействие с семьей для обеспечения полноценного развития ребенка.
Статья 18 Закона об образовании целями ДОУ называет: воспитание детей; охрану и укрепление физического и психического здоровья детей; развитие индивидуальных способностей; необходимую коррекцию нарушений развития.
Правовой статус данного типа ОУ определяют: а) общность задач и целей - обеспечение интеллектуального, личностного и физического развития ребенка, охраны жизни и здоровья детей, осуществление необходимой коррекции в развитии ребенка, приобщение к общечеловеческим ценностям и др.; б) единый субъект ДОУ - дети в возрасте от двух месяцев до семи лет; в) реализация в ДОУ образовательных программ дошкольного образования; г) осуществление руководства советом педагогов; д) содержание детей и реализация образовательных программ на возмездной основе.
