Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на обращение в системе правоотношений с участием таможенных органов 12
1. Понятие и правовая природа жалоб и обращений юридических и физических лиц на действия таможенных органов 12
2. Жалоба - как форма реализации конституционного права граждан на обращения во взаимоотношениях с таможенными органами 31
3. Место и роль жалоб в системе взаимоотношений юридических лиц с таможенными органами 47
Глава 2. Механизм реализации права на обжалование действий таможен ных органов России 64
1. Организационно - правовые формы рассмотрения жалоб на действия таможенных органов 64
2. Правовой статус и место в системе таможенных органов Службы контроля соблюдения законодательства в таможенном деле ФТС 74
3. Механизм работы с жалобами юридических и физических лиц в таможенных органах 90
4. Разрешение жалоб на действия таможенных органов судами и органами прокуратуры 112
5. Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего порядок разрешения жалоб на действия таможенных органов 128
Заключение 139
Список использованной литературы 149
- Жалоба - как форма реализации конституционного права граждан на обращения во взаимоотношениях с таможенными органами
- Место и роль жалоб в системе взаимоотношений юридических лиц с таможенными органами
- Правовой статус и место в системе таможенных органов Службы контроля соблюдения законодательства в таможенном деле ФТС
- Разрешение жалоб на действия таможенных органов судами и органами прокуратуры
Жалоба - как форма реализации конституционного права граждан на обращения во взаимоотношениях с таможенными органами
В 1905 г. Указом императора Николая II от 18 февраля 1905 г. право подачи прошений было предоставлено всем гражданам России без исключения. Однако нормы данного акта не вошли в текст основных государственных законов и не стали конституционными .
На всём протяжении дореволюционного периода процессу просительного документирования уделялось постоянное внимание, о чём свидетельствует увеличивающееся количество законодательных актов, распоряжений, инструкций, определяющих как форму носительных документов, так и порядок работы с ними4.
После Октябрьской революции все ранее действовавшие правила о работе с прошениями были отменены. Органами государственной власти Советской России принимались решения и создавались специальные службы и бюро по работе с жалобами. Был организован контроль за соблюдением права рабочих и крестьян на обращение. Следует отметить, что в первых советских конституциях право на обращение в органы государственной власти зафиксировано не было, и оно продолжало регулироваться постановлениями правительства и другими подзаконными актами5. Долгое время право граждан на обращения регулировалось постановлениями ЦИК СССР от 13 апреля 1933г и от 14 декабря 1935 г, а так же постановлениями ЦК КПСС.
Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения Под общ. Ред. М.А.Миронова. -М. Юридическая литература. 2001, С. 4. 12 апреля 1968 г. Президиумом Верховного Совета СССР был принят Указ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1. Данным актом были учтены происшедшие политические и социально-экономические изменения в государстве, что естественным образом отразилось на построении работы с обращениями граждан.
Можно отметить, что в Конституции СССР 1977 года было впервые закреплено право граждан на обращение. Согласно ст. 49 данной конституции, граждане имеют право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Таким образом, институт права на обращение приобрёл конституционный характер, стал конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными делами. Следует отметить, что исходя из указанной конституционной нормы, можно сделать вывод о том, что она сузила предмет обращений граждан, так как речь в ней шла лишь о предложениях в адрес органов государственной власти и общественных организаций по улучшению их деятельности. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года, где было предусмотрено рассмотрение государственными органами жалоб граждан, входил в противоречие с конституционными нормами, так как в Конституции СССР такое право не было предусмотрено в принципе.
После того, как Конституция 1977 года вступила в силу, закон о порядке рассмотрения писем , жалоб и заявлений граждан принят не был.
В 1993 году была принята новая Конституция Российской Федерации, где в ст. 33 было закреплено: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления." Таким образом, речь идёт о всех видах обращений в те органы, которые обязаны с одной стороны предоставлять возможность для тех граждан, которые обратились, в тоже время эти органы обязаны защищать законные интересы этих граждан.
Кроме того, процессы демократизации политического режима государства и, соответственно, определённое расширение социальных возможностей личности, которые были вызваны объективными изменениями, происходящими в экономике России, нашли также воплощение в принятии Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека.
Тенденция роста значения прав и свобод человека в системе отношений, Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 17, Ст. 144. существующих в обществе, не является специфической, свойственной только Российской Федерации. Подобные процессы происходят во всём мире с начала 50-х годов XX века. Их нельзя объяснить лишь как следствие каких-либо надстроечных процессов (например, деятельности правозащитных организаций и движений). Изменение правовой природы Конституции является объективной необходимостью, оно обусловлено экономическими процессами. По мере упрочения товарного производства расширяется сфера свободы личности, а значит, развивается система прав и свобод личности и механизмы их охраны и защиты1. Как справедливо отмечают В.О.Лучин и О.Н. Доронина общесоциальная функция права состоит в том, что оно очерчивает область свободы субъектов, а поскольку государство по своей социальной природе представляет собой механизм охраны правового порядка, постольку оно вынуждено признавать права и свободы, возникающие в процессе общественного развития, санкционировать их законом и судом, брать под свою защиту.
Таким образом, происходят изменения в общественном и государственном строе, которые с необходимостью отражаются в Конституции и тем самым обусловливают изменение её правовой природы2, а также правовой природы актов, принятых на ее основе. Следовательно, наличие у граждан и организаций фактического и юридического права обращаться с различного рода жалобами и иными посланиями к органам государственной власти и, самое главное, наличие юридических последствий подобных обращений в виде удовлетворённых легитимных просьб граждан и юридических лиц является одной из характеристик уровня развития демократии в стране и атрибутивным свойством политического режима .
Место и роль жалоб в системе взаимоотношений юридических лиц с таможенными органами
Безотлагательно и незамедлительно - это сразу по получению жалобы или не позднее некоторого небольшого промежутка времени (1-2 часов). Остается не ясным, какие действия должны быть предприняты таможенным органом, если временно отсутствует лицо, уполномоченное рассматривать жалобу. Так как ее рассмотрение может быть поручено только специально уполномоченному начальником таможни лицу, а чем издается приказ по таможне1. Остаётся тогда одно: письменная жалоба вышестоящему таможенному органу или должностному лицу. Говоря об эффективности упрошенного порядка обжалования, можно отметить, что это - важная форма оперативного разрешения жалобы "на месте", что выгодно и удобно лицу, права и законные интересы которого нарушены. С другой стороны, она слабо регламентирована, как правило, не фиксируется документально, и больше похожа на обычное управленческое действие для таможенного органа в части руководства процесса процессом таможенного оформления и таможенного контроля, взаимодействия с участниками внешнеэкономической деятельности. Но при этом у лица есть право обжаловать действия (бездействие) в устной форме, а у должностного лица обязанность эту жалобу незамедлительно рассмотреть и принять решение.
Для жалобы характерна определенность излагаемых фактов. Гражданин либо представитель юридического лица персонально называют лиц, которые, по их мнению, нарушили их права. В жалобе конкретно указываются действия соответствующих должностных лиц.
Следовательно, за счет данных факторов и происходит усиление роли жалобы как инструмента привлечения виновного должностного лица. Виновное должностное лицо либо таможенный орган, допустивший нарушение, получают двойную оценку своей деятельности. С одной стороны, действия охарактеризованы в жалобе гражданином, который считает, что допущены нарушения его прав и законных интересов. С другой, оценку действиям указанного должностного лица дает в своем решении орган, который рассматривает жалобу. Согласно п. 5 ст. 56 Таможенного Кодекса Российской Федерации должностное лицо таможенного органа, рассматривающее жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа, при обнаружении признаков виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения должностным лицом таможенного органа возложенных на него должностных обязанностей принимает меры по привлечению этого должностного лица к дисциплинарной ответственности в установленном порядке1.
Отметим, что решение о привлечении к дисциплинарной ответственности принимает начальник таможенного органа. Поэтому лицо, уполномоченное начальником таможенного органа рассматривать жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, вправе лишь оформить представление о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, чьи действия обжалуются и чьим решением, действием (бездействием) вызвано обжалование решений, действий (бездействия) таможенного органа.
По нашему мнению, следует иметь ввиду, что административные жалобы не являются исковым обращением гражданина. Они адресуются не в суд.
В административной жалобе на действия, в частности, таможенных органов, как в определенной форме обращения содержится требование-просьба к компетентному органу о правовой защите субъективного права.
Административный иск или жалоба - иск представляют собой форму, в которую облекается требование потерпевшего гражданина к суду об отмене незаконного или неправильного решения администрации. Жалоба-иск во многом сходна с административной жалобой, но сходство это, как отмечал Усанов В.Е., внешнее. В административной жалобе гражданина исковой элемент содержится в недоразвитом виде,
Подача административной жалобы не делает гражданина стороной, не обуславливает его личного участия в административном процессе". Жалобщик, как общее правило, не вырастает до положения стороны, он остается просителем3. Соответственно, возникающие отношения будут носить вертикальный характер. А при подаче жалобы - иска в судебный орган возникает, по мнению автора диссертационного исследования, безусловно, отношение правоохранительное, но горизонтальное отношение. Гражданин не ждет решения «сверху», а сам непосредственно участвует в процессе как сторона.
Мнения о том, чтобы жалобу гражданина на действия должностного лица в суд называть административным иском, придерживаются Д.Н. Бахрах и А.Т. Боннер. Исходя из их точки зрения, в судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе1.
Считаем, что по - прежнему одной из не решенных пока проблем остается наличие большого количества нормативно- правовых актов, которые существенно ограничивают либо, наоборот "размывают" права и свободы граждан в сфере таможенного дела. Это связано, прежде всего, с тем, что создаются препятствия экономической деятельности лиц. В данном случае следует учитывать, что часть Зет. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только Федеральным законом. Следовательно, из обширного нормативного массива в таможенном деле естественным образом вытекают проблемы правотворческой деятельности. Отсюда и увеличение количества споров, вытекающих из административно-правовых отношений, которые рассматриваются в судах.
Если приводить общую статистику, то в 1993 году до вступления в силу Конституции РФ в суды общей юрисдикции поступило 1400 жалоб на действия должностных лиц и коллегиальных органов. В 2000 году более 341 тыс., в 2001г. - 430 тысяч жалоб. Речь идет о заявлениях, о признании незаконными, нормативных и индивидуальных правовых актов органов государственной власти, куда входят и акты в области таможенного дела.
Данная проблема постоянно обсуждается учеными - правоведами, так А.Л. Скакун пишет, что п.п. "ж", "з" ст.71 Конституции Российской Федерации таможенное регулирование, Федеральные налоги и сборы, к которым относятся таможенные платежи, находятся в ведении Российской Федерации. Статья 76 Конституции РФ устанавливает: по предметам ведения РФ принимаются конституционные законы и федеральные законы.
Правовой статус и место в системе таможенных органов Службы контроля соблюдения законодательства в таможенном деле ФТС
Более того, подразделения по контролю за законностью в ряде случаев могут не соглашаться с позицией собственного управления, в частности, в оценке нормативных актов, ранее завизированных Правовым управлением. В таком случае арбитром выступает курирующий заместитель руководителя ФТС.
Стоит отметить важность повышения эффективности института ведомственного обжалования с точки зрения потребностей практики. В частности, Правовым управлением ФТС России на базе Санкт - Петербургской таможни 25 июля 2005 года было проведено выездное консультирование участников внешнеэкономической деятельности по вопросам таможенного дела. В ходе акции были приняты жалобы на решения в сфере таможенного дела, а также проведено анкетирование участников внешнеэкономической деятельности по вопросам, связанным с обжалованием решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Выяснено, что не всегда участники внешнеэкономической деятельности готовы формализовать свои претензии к таможенным органам путём обжалования неправомерных, по их мнению, решений таможенных органов по причине того, что им предстоит и в дальнейшем работать с этими таможенными органами. Кроме того, участники внешнеэкономической деятельности в большей сте 1 Справка о деятельности таможенных органов по рассмотрению жалоб на решения в сфере таможенного дела за период 2003 - 1 полугодие 2005 года. пени доверяют суду, считая его более независимым и объективным. При этом, решения, принимаемые по результатам рассмотрения жалоб в низовых таможенных органах, по мнению обратившихся являются необоснованными. Вывод, который следует из такого рода материалов, однозначен: порядок обращения с жалобой в таможенные органы малоизвестен участникам внешнеэкономической деятельности и мало популярен среди последних. Таможенные органы, находясь в "обороне" от жалобщиков, пока не осознали, что материалы по жалобам являются ценными сведениями для улучшения работы таможни, выявления нерадивых должностных лиц.
Целевой программой развития таможенной службы Российской Федерации на 2004 - 2008 годы в качестве основных направлений деятельности таможенных органов было определено повышение уровня защиты конституционных прав граждан и усиление контроля за соблюдением законности в таможенном деле путём: - повышения ответственности руководителей таможенных органов за принимаемые решения, действия (бездействие) должностных лиц; - проведения анализа причин и условий допускаемых нарушений и выработки эффективных мер по их предотвращению; - оптимизации работы по организации рассмотрения жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
Кроме того, в решении коллегии ФТС России от 01.07.2005 "Об актуальных проблемах судебной практики по спорам в сфере таможенных правоотношений" было указано на необходимость более принципиального подхода к оценке правомерности решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов, отказа от привычных устоев "таможенник всегда прав", совершенствования механизма досудебного урегулирования споров.3
Практика проверок, проведённых Правовым управлением ФТС России, показывает, что региональным таможенным управлениям не достаёт комплексных мер, направленных на повышение авторитета института ведомственного обжалования. Кроме того, правовые службы региональных таможенных управ 1 Справка о проведении на базе Санкт - Петербургской таможни выездного мероприятия ответственности по наиболее важным и сложным вопросам, а также жалоб на повторяющиеся Правового управления ФТС России от 25.07.2005г.
Таким образом, можно сделать следующие выводы: 1. Правовой статус Службы контроля соблюдения законодательства в таможенном деле ФТС как элемента юридической службы, осуществляющей ведомственный контроль и являющейся частью системы таможенных органов, определён Таможенным кодексом Российской Федерации, Положением о Правовом управлении ФТС России, положением об отделе рассмотрения жалоб на решения, действия или бездействие таможенных органов Правового управления, приказом ГТК России "Об утверждении типовых положений об отделах контроля соблюдения законности региональных таможенных управлений", а также Регламентом взаимодействия Правового управления с функциональными подразделениями ФТС России при рассмотрении жалоб на решения в сфере таможенного дела. Содержание правового статуса составляют права и обязанности структурных подразделений ФТС России по контролю соблюдения законности, которые созданы в рамках Правового управления, а также региональных управлениях.
Следует активизировать работу Службы контроля соблюдения законодательства в таможенном деле ФТС в сфере подзаконного регулирования деятельности таможенных органов. Так необходимо, в частности, расширить использование механизма ведомственного обжалования, установленного главой 7 ТК Российской Федерации, через создание актов внутреннего использования с материалами, информацией, методическими рекомендациями для таможенных органов.
Правовые подразделения должны вносить предложения руководству таможенных органов о проведении служебных проверок и применении мер дисциплинарного воздействия при выявлении случаев нежелания выполнять требования Таможенного кодекса и нормативно - правовых актов должностными лицами таможенных органов.
Для характеристики механизма работы с жалобами юридических и физических лиц в таможенных органах целесообразно использовать системно -функциональный подход, суть которого заключается, во - первых, в необходимости исследовать все правовые явления в их системной и неразрывной связи, во - вторых, в их назначении (роли) относительно друг друга и целого. Одним из направлений системно - функционального подхода в праве явилась разработка понятия механизма правового регулирования1. С.С. Алексеев характеризует механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения". Правовые средства - такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социально - экономического результата3. По содержанию, функциям правовые средства подразделяются на регулятивные и охранительные. Охранительные правовые средства вступают в действие в случаях, когда регулятивные средства не обеспечивают надлежащей реализации права. К ним относятся, например юридические санкции и акты их реализации, притязания, выраженные в виде жалобы, заявления, иска и т. пЛ
Таким образом, применительно к рассматриваемой проблеме, можно определить механизм работы с жалобами юридических и физических лиц в таможенных органах, как совокупность средств и способов принятия, рассмотрения и разрешения жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, установленных законодательством Российской Федерации и направленных на защиту прав и законных интересов участников таможенных правоотношений.
Разрешение жалоб на действия таможенных органов судами и органами прокуратуры
Безусловно, что приоритет отдельных направлений деятельности таможенных органов может изменяться в соответствии с задачами, которые ставит перед ними государство, а эффективность в достижении целей развития таможенных органов может быть оценена исходя из различных показателей, включая уровень контроля соблюдения таможенного законодательства участниками внешнеторговой деятельности.
Необходимо указать, что с учётом планируемого присоединения Российской Федерации к Всемирной Торговой Организации принят Федеральный закон от 8 ноября 2005 года №144 - ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе", который приведён в соответствие со статьёй VII Генерального соглашения по тарифам и торговле. В 2006 году будет завершена работа по присоединению Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973, в редакции Брюссельского протокола, 1999). Правоприменительная практика, соответственно, будет осуществляться на уровне международных стандартов.2
В соответствии со статьёй 15 Конституции Российской Федерации и статьёй 1 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенное регулирование в Российской Федерации должно развиваться в направлении гармонизации и унификации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой. Практической реализацией данного положения может стать присоединение России к пересмотренной редакции указанной Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Важно правильно выстроить систему адаптации к общепринятым в международной практике нормам и стандартам в области таможенного дела.
Стандарты в широком, общесоциологическом смысле слова, означают некие модели, образцы поведения или мерило действий субъектов (в данном
Концепция развития таможенных органов Российской Федерации на 2006-2010гг. 2 Концепция развития таможенных органов Российской Федерации на 2006-2010 гг. случае международного общения), которые воплощены, в частности, и в названных выше общих международных договорах по международному таможенному праву.
Особое место среди них занимает Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая [973 г. (Конвенция Киото), которую вместе с её многочисленными Приложениями можно без преувеличения считать своеобразным кодексом поведения государств в их таможенных отношениях друг с другом.2
Необходимо отметить, что в таможенной сфере находят применение несколько видов международных договоров. Международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью её правовой системы и выступают в качестве существенного элемента стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами.3
Заключение международных договоров регламентируется Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации"1, в соответствии с которым под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Для того, чтобы определить основные направления совершенствования законодательства, регулирующего порядок разрешения жалоб на действия таможенных органов, необходимо проанализировать положения Таможенного кодекса РФ и подзаконных актов применительно к новой редакции Киотской конвенции и рекомендациям к ней.
Одним из основных принципов Киотской конвенции является принцип прозрачности и справедливости при решении всех таможенных вопросов. Соответственно, данный принцип оказал влияние на формирование положения о том, что все лица, вступающие во взаимоотношения с таможенной службой, должны иметь возможность подавать жалобу по любому вопросу. Право на обжалование решения или бездействия со стороны таможенных органов является очень важным аспектом в современном и демократичном обществе. В главе 10 Генерального приложения рассмотрены вопросы права на обжалование, форма и основания для обжалования, порядок рассмотрения жалобы. Согласно Конвенции, должен быть предусмотрен порядок, согласно которому заинтересованному лицу по его требованию будут разъяснены причины принятия решения или бездействия, и предоставлено право на их обжалование в компетентном органе. Компетентным органом может быть сама таможенная служба, другой административный арбитр или коллегия арбитров, специальный трибунал и, в последней инстанции, судебный орган.1
Важно учесть, что Соглашения ВТО также регулируют вопросы обжалования в таможенной сфере. Так, пункт 3 (6) статьи X ГАТТ определяет, что каждая договаривающаяся сторона должна иметь или учредить, возможно, скорей, судебные, арбитражные или административные трибуналы или процедуры для целей, в частности, быстрого пересмотра и исправления административных мероприятий, касающихся таможенных вопросов. Такие трибуналы или процедуры разбирательства должны быть независимыми от органов, на которые возможно осуществление этих мероприятий, и их решения должны выполняться такими органами, и последние должны руководствоваться этими решениями в своей практике и т. п.2
По мнению автора диссертационного исследования, стандартное правило ст. 10.1 о том, что национальное законодательство должно предусматривать право на обжалование по таможенным вопросам, нашло отражение в Таможенном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах. Однако, следует привести в соответствие с ТК РФ 2003 г. ряд актов в области таможенного дела, которые были приняты ранее, но до сих пор действуют. Например, Письмо ГТК РФ № 01 - 06/ 24632 от 29.08.2000г. "О нарушениях порядка обжалования решений и постановлений, действий или бездействия таможенных органов".3
Кроме того, представляется, что многие подзаконные акты, которые ре Введение Генеральное приложение Киотской конвенции. Гл. 10. Обжалование по таможенным вопросам 15.07.2005 вступила в силу 8 ноября 2005г. гулируют процедуру обжалования в таможенные органы не содержат конкретных положений о ней, а делают ссылки на главу 7 ТК РФ. К таким актам можно отнести Приказ Минэкономразвития РФ № 6 от 25.01.2005г. "Об утверждении форм решения по жалобе и акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке.", Письмо ФТС РФ № 01 - 06/ 10450 от 09.12.2004г. "О подведомственности жалоб на постановления таможенных органов по статье 16.17 КоАП РФ." и др. В связи с этим необходимо внести в главу 7 ТК РФ более точное описание порядка рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Важно иметь ввиду, что исходя из функций таможенных органов, а также основываясь на законодательстве, большинство авторов включают таможенные органы в систему правоохранительных органов. Однако отдельные авторы учебников о правоохранительных органах, не объясняя своей позиции, тем не менее, не относят таможенные органы к числу правоохранительных, что, надо полагать, не соответствует законодательству и не отражает существа и содержания таможенной деятельности. Основные задачи, решаемые таможенными органами, чётко и определённо выявляют правоохранительный характер их деятельности. Деятельность всех таможенных органов должна быть направлена на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, обеспечение субъектов и государственных органов и на соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.
