Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экономическая и правовая основа нефтяной отрасли России 15
1.1. Роль и место нефтяной отрасли в экономике Российской Федерации 15
1.2. Правовое регулирование нефтяного комплекса России 41
ГЛАВА 2. Правовые аспекты формирования и реализации налоговой-политики Российской Федерации в нефтяном секторе 60
2.1. Правовая основа формирования налоговой политики в нефтяном секторе России 60
2.2. Система налогообложения в нефтяной отрасли России как форма реализации налоговой политики: правовой аспект 75
ГЛАВА 3. Направления реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России 122
3.1. Правовая регламентация налоговых доходов бюджетов от нефтяной отрасли России 122
3.2. Финансово-правовые аспекты инвестиционной привлекательности нефтяного сектора России 133
3.3. Пути и способы совершенствования налогообложения в нефтяном комплексе России его нормативной правовой базы 158
Заключение 177
Библиографический список 179
Приложения 202
- Правовое регулирование нефтяного комплекса России
- Система налогообложения в нефтяной отрасли России как форма реализации налоговой политики: правовой аспект
- Правовая регламентация налоговых доходов бюджетов от нефтяной отрасли России
- Пути и способы совершенствования налогообложения в нефтяном комплексе России его нормативной правовой базы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях минерально-сырьевой* сектор, в основе которого лежат нефте- и га-зодобыча:, является определяющим при формировании доходной части бюджетов Российской Федерации, нефтегазодобывающих субъектов Федерации. Также именно от его состояния зависит торговый баланс,нашей страны. В связи с этим чрезвычайно актуальной является проблема построениям эффективной системы налогообложения- в этом секторе российской экономики, обеспечивающей как изъятие государством ресурсной ренты, генерируемой при добыче минерального сырья, так и сохранение достаточных стимулов для инвестиций в данной сфере.
На протяжении длительного периода времени российское законодательство о налогообложении нефтяной отрасли было нацелено на обеспечение любой ценой должного уровня налоговых поступлений в федеральный бюджет. Правовая эффективность при этом уходила на второй план. Следствием этого стал сложившийся крайне неблагоприятный налоговый климат, препятствующий интенсивному развитию отрасли и> повышению ее эффективности, увеличению объемов добычи «черного золота» в стране.
Эффективность функционирования нефтяной отрасли во многом определяется системой налогообложения - системой раздела дохода, формирующегося в данной отрасли. Величина платежей в бюджет базируется на объеме нефти без учета индивидуальных особенностей месторождений, несмотря на то, что экономические показатели нефтедобывающих предприятий сильно различаются в зависимости от горно-геологических и природно-экономических условий и стадии разработки запасов.
Нефтяная отрасль - базовая отрасль современной российской экономики, обеспечивающая значительную часть производства валового внутреннего продукта, налоговых и валютных поступлений. Нефтяная промышленность является одним из основных генераторов бюджетных доходов в РФ, обеспечивая до 30% дохода консолидированного бюджета. Нефтяная отрасль явля-
ется бессменным лидером российской экономики и. центром инвестиционной активности крупнейших отечественных и мировых нефтяных компаний. Открывая большие возможности, деятельность в нефтяном секторе сопряжена с практическими сложностями и налоговыми рисками1.
Проблема формирования, изъятия и использования доходов рентного характера находятся в настоящее время в центре политических и экономических дискуссий. Современная практика налогообложения- исходит, прежде всего, из главного экономического принципа- изъятия в пользу собственника недр рентного дохода от эксплуатации лучших по горно-геологическим, природным иг экономико-географическим условиям месторождений. Оптимальные налоговые системы должны выполнять следующие две основные функции: стимулирующую и регулирующую. Первая заключается в том, чтобы стимулировать освоение низкорентабельных месторождение или не прекращать разработку залежей, в периоды низких цен- на нефть. Регулирующая функция состоит в изъятии сверхдоходов, образующихся при эксплуатации высокоэффективных нефтедобывающих объектов.
При этом вплоть до настоящего времени не решены такие принципиально важные вопросы, как формирование гибких механизмов изъятия> доходов рентного характера, регулирование налогооблагаемой базы и др.
Наибольшую актуальность в * настоящее время приобретают исследования, связанные с разработкой, конкретных налоговых механизмов, являющихся инструментами изъятия дифференциальной горной ренты в нефтяной отрасли. В последние годы вопрос о дифференциации налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а также о введении налога на сверхприбыль (НДД) в нефтяной отрасли является широко обсуждаемым в органах исполнительной и законодательной власти РФ.
Скорых Н.Н. Рентные отношения и платежи в социально-экономическом развитии территории. Дис. ...канд.экон.наук. Новосибирск, 2006. С. 45.
Таким образом, необходимость решения проблем и разработки теоретических основ и практических рекомендаций по совершенствованию механизма государственного регулирования рентных отношений и эффективного использования, принадлежащих ему рентных доходов, обусловили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Наступивший финансовый кризис еще раз подтвердил актуальность исследования, которая заключалась в совершенствовании правовых основ системы налогообложения нефтяной отрасли.
Степень научной разработанности исследования темы.
Первая' попытка, разработки специальной налоговой системы в сфере нефтедобывающего комплекса была осуществлена еще в конце 1992^ г. Н.А.Волынской и М.К. Клубничкиным, которые принимали участие в подготовке раздела V «Платежи при» пользовании недрами» Закона Российской Федерации «О недрах» и законопроекта под названием «О налогообложении в нефтегазодобывающей промышленности». В обобщенном виде вопросы налогообложения в> нефтяной отрасли рассматривались в 1999-2000 гг. в ра-ботах С.С.Ежова и А.И.Токарева , которые тогда еще не могли учесть положения Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся нового порядка налогообложения предприятий данной отрасли. Позже, в- 2004 г., большой вклад в развитие налоговой системы внес А.И.Перчик, издав монографию «Налогообложение нефтегазодобычи»3. Данное' издание является первым широкомасштабным исследованием современной системы налогообложения предприятий нефтяного комплекса. Самостоятельный вклад в изучение правовых проблем налогообложения в области природопользования, в
Ежов С.С. Особенности налоговой системы в нефтяном секторе экономики. -М.:Издательство АиБ, -1999.
Токарев А.Н. Налоговое регулирование нефтегазового сектора: региональные аспекты,-Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН,-2000.
Перчик А.И. Налогообложение нефтегазодобычи. Право.Экономика.-М.ЮОО «Нестор Академик Паблишерз», -2004.
том числе нефтяной отрасли, внес коллектив авторов, под руководством А.А. Ялбулганова .
К настоящему времени российскими учеными проведено немало исследований, посвященных проблемам налоговой политики в нефтяной отрасли. Проблемам рентного налогообложения недропользования (нефтедобычи) посвятили свои труды С.А.Аржаев, В.И.Башун, М.А.Богатырев, А.О.Губин, С.С.Ежов, А.В.Ефимов, Е.А.Землячева, С.А.Кимельмаи, А.А.Куковинец, Н.С.Майер, Л.А. Николайчук, В.А'.Пашкова, А.В.Раков, Н.Н.Скорых, А.Н.Токарев и др.
Вопросы регулирования нефтяного сектора России .рассмотрены в работах ученых, Н.Н.Витрика, С.В.Гудкова, А.Г.Коржубаева, Р.А.Курбанова, Л.В.Ларченко, Р.Н.Салиевой, В.В.Сердюкова, М.Ю.Соболева и др. Большой интерес представляют исследования коллектива ученых Института экономики и организации промышленного производства СО РАН А.Е.Севастьяновой, А.Н.Токарева и др. (под руководством В.А.Крюкова), посвященных правовым и экономическим проблемам развития нефтяного комплекса. Также хотелось бы обметить труды таких ученых как: Л.И.Абалкина, А.В.Брызгалина, Д.В.Виницкого, И.М.Губкина, Д.СЛьвова, К.В.Павловой, С.Г.Пепеляева, Т.А.Поповой, Н.Ю.Титова, А.А.Ухаль и др.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты и международные договоры, регулирующие налогообложение в нефтяной отрасли России, а также практическая деятельность по реализации их положений.
Цель исследования состоит в изучении правовой основы формирования и реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России, а также обосновании правовых аспектов модели налогообложения в этой сфере, ос-
См.: Природоресурсные платежи / под ред. А.А. Ялбулганова. М, 2007.
нованной на изъятия государством рентного дохода от добычи полезных ископаемых через налоговые механизмы.
Для достижения указанной цели предусматривается решение сле-дующихзадач:
исследовать федеральное законодательство и законодательство субъек
тов Российской Федерации о недрах и налогообложении в нефтяной отрас
ли;
разработать рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере недропользования и эффективного налогообложения деятельности малых и средних нефтедобывающих компаний;
определить основные направления и этапы налоговой политики РФ в налогообложении нефтяной отрасли в условиях финансового кризиса;
проанализировать процесс становления и развития налоговой системы в нефтяной отрасли;
изучить правовые нормы налогового законодательства при налогообложении нефтяного сектора;
изучить зарубежный опыт и действующую практику налогообложения нефтяной отрасли в России;
проанализировать проблемы при налогообложении нефтедобывающих предприятий и выработке мер по их решению;
проанализировать нормы Бюджетного кодекса РФ при распределении бюджетных поступлений от нефтяной отрасли;
выработать предложения по совершенствованию правового регулирования налогообложения отечественных и иностранных инвесторов в нефтяной промышленности;
разработать и обосновать рекомендации по совершенствованию механизма изъятия сверхприбыли в нефтяной отрасли;
внести предложения по совершенствованию налогообложения нефтя
ных компаний в условиях финансового кризиса.
Теоретической базой исследования являются труды отечественных ученых-правоведов: В.К.Андреева, А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, Д.Н Бах-раха, Г.А.Гаджиева, Д.А. Керимова, М.И.Клеандрова, О.Е.Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В.Малько и др. Отдельно необходимо выделить специалистов в области финансового права, на работах которых основывает свои выводы диссертант: М.А. Гуреича, А.С. Емельянова, СИ. Илловайского, А.Н. Козырина, НИ. Кузнецов, И.И. Кучерова, В.А. Лебедева, B.C. Озерова, М.И. Пискотина, Н.И. Ровинского, Е.А. Ровинского, С.Д. Цыпкина, P.O. Халфину, Н.И. Химичеву, СО. Шохина, А.А. Ялбулга-нова, И.И. Янжула и др.
. Учитывая междисциплинарный характер настоящего диссертационного исследования, надо отметить, что огромное значение имеет также использование ряда работ в области экономики и финансов таких авторов, как О.В. Врублевская, В.В. Ковалев, Г.А. Козлов, Л.НІ. Лозовский, Ф.И. Михалев-ский, А.Г. Наговицин, В.В. Попов, Б.А: Райзберг, М.В. Романовский, Е.Б Стародубова, Б.А. Хейфец, С.С. Хрулев, НА: Цаголов и др.
Потребность в сравнительном анализе правового регулирования общественных отношений, складывающихся при реализации налоговой политики в Российской Федерации и за рубежом, обуславливает необходимость использования научных трудов зарубежных исследователей: А. Дайле, Э. Дженкс, П.М. Годме, Дж. Сороса и др.
В основе большинства положений, выносимых на защиту, и иных выводов, сделанных автором, лежат документальные материалы: тексты нормативных правовых актов, локальных актов, правоприменительных актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также официальные статистические данные.
Проблема реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России относится к числу отраслевых. Но вместе с тем данная проблема - часть общетеоретической проблемы реализация государственной политики. Этим объясняется тот факт, что в работе большое внимание уделено анализу об-
щеправовых, а также экономических аспектов проблемы. Такой подход диктуется нетолько ^особенностями предмета исследования; но и возрождающимися» на современном этапе тенденциями развития» науки, когда практически, значимой- задачей становится восстановление теоретического уровня* юриспруденции, . обеспечение ее; неразрывной связи с другими' областями знаний:
Методологической основой исследования является комплекс методов*
научного познания; основанный на таких принципах, как объективность, по
знаваемость, последовательность, детерминизм; развитие, историзм^ единст
во теории и практикш; ,
В диссертационномгиеследовании применяются5следующие'научные методы: философский; историко-правовош и- сравнительно-правовой? (компаративный); а также иные методы, необходимость применения которых обусловлена целями и задачамишастоящего научного; исследования..
В; основе философского методам научного і познания лежат диалектика и системный, подход, научно-познавательные возможности которых позволяют исследовать реализацию налоговой' политики; в- нефтяною отрасли; формы;. средства и критерии оценки.ее эффективности всесторонне; как единоецелое во взаимосвязи с другими социальными явлениями и процессами.
Стремясь дать теоретически; обобщенное представление о: предмете исследования с учетом многочисленных эмпирических фактов, с целью более полного и обстоятельного изучения- рассматриваемых проблем, в диссертации используется также ряд.таких методов, как статистический; логический' анализ и др:
Использование в рамках исследования вышеназванных: методов не исключает в отдельных случаях возможность простого изложения'фактов в качестве необходимой аргументации,, обладающей достаточной доказательной силой и выявляющей особенности рассматриваемой проблемы.
Исследование теоретических проблем налоговой политики возможно только при наличии обобщенных понятий, категорий и теоретических моделей, применяя которые можно проводить, самостоятельный по отношению к
эмпирическому материалу анализ. Выявление, разработка, сопоставление и противопоставление различных понятий и концепций, лежащих в основе налоговой политики в нефтяной отрасли России, составляют основное содержание представленной работы.
Критерием истинности любой теоретической категории является практика, именно поэтому в исследовании разработанные теоретические модели будут проецироваться на реальные финансово-правовые отношения, рассматриваемые по материалам судебно-арбитражной практики.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что оноявляется одной из первых работ, в которой комплексно на основе системного подхода изучаются теоретическая и практическая стороны реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России, обосновывается необходимость установления модели налогообложения в этой сфере, основанной на изъятия государством рентного дохода от добычи полезных ископаемых через налоговые механизмы, формулируется правовая основа этой модели.
Основная суть разрабатываемых положений сводится к следующему:
на основе анализа работ отечественных и зарубежных исследователей диссертантом обосновывается необходимость обособления налоговой политики в нефтяной отрасли России на основе специальной системы налогообложения, а также рассмотрена система налогов и сборов, определены роль и место исследуемого явления в этой системе;
с учетом тщательного исследования отечественного и зарубежного законодательства, а также практики его применения диссертантом раскрыт правовой механизм реализации налоговой политики в нефтяной отрасли России;
выявлены и проанализированы основные модели налогообложения в минерально-сырьевом секторе;
анализ законодательства Российской Федерации, а также основанной на нем судебно-арбитражной и административной практики позволил дис-
сертанту предложить основные направления совершенствования законодательствам налогообложении нефтегазового комплекса;
і сформулированы предложения і по оценке эффективности реализации
налоговой политики в нефтяной отрасли России. При'этом диссертантом от-
ї мечается, что эффективность реализации налоговой* политики складывается
из эффективности системы налогов и сборов и налогового контроля.
Научная новизна1 настоящего диссертационного исследования выража-
Ї ется.в следующих положениях, выносимых на защиту:
, 1. Диссертантом аргументируется вывод о том, что специфика совре-
менного состояния отечественной экономики, ориентированной'на добычу
\ минерального1 сырья, в первую очередь нефти и природного газа, требует
формирования, такой налоговой политики в нефтяной отрасли, которая в зна-
' чительной степени была бы обособлена от «общей» налоговой политики го-
сударства, оставаясь ее частью, но, в тоже время, обладая рядом присущих только ей черт.
Экономическое содержание налоговой политики в .нефтяной отрасли определяется» моделью налогообложения в этой сфере, основанной на изъятие государством рентного'дохода от добычи полезных ископаемых через налоговые механизмы.
Свое законодательное выражение она (налоговая политика в нефтяной отрасли) должна находить в комплексе специальных правовых норм, закрепленных в различных нормативных правовых актах, в первую очередь в Налоговом и Бюджетном кодексах.
2. В диссертации на основе отечественного и зарубежного опыта обосновывается необходимость выражения модели налогообложения в нефтяной отрасли, основанной на изъятия государством рентного дохода от добычи полезных ископаемых, через общий и специальный налоговые режимы.
Общий правовой режим включает в себя наряду с налогами и сборами, уплачиваемыми всеми хозяйствующими субъектами, также ряда специальных налогов, установленных только для лиц, осуществляющих добычу по-
лезных ископаемых. К их числу в настоящее время относятся налог на добычу полезных ископаемых и ряд обязательных платежей, установленных законодательством о недрах, в первую очередь направленные на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Представляется целесообразным установить дополнительно к ним налог на дополнительный доход от пользования недрами. Специальный налоговый режим представлен соглашениями о разделе продукции.
Предложение диссертанта об установлении налога на дополнительный доход от добычи нефти обусловило необходимость раскрытия его юридического состава. В диссертации были рассмотрены правовые аспекты определения лиц, на которых лежит обязанность по уплате этого налога (налогоплательщиков); объекта налога; базы налога; налогового периода; ставки налога; а также особенностей его исчисления и уплаты.
В диссертации приводится необходимая и достаточная аргументация целесообразности введения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых, в зависимости от горно-геологических условий разработки, а также выработанности и рентабельности месторождений; рассматриваются правовые аспекты данной законодательной инициативы.
5. Диссертант пришел к выводу о необходимости установления для
субъектов малого и среднего предпринимательства в нефтяной отрасли спе
циальных преференций, связанных со снижением налогового бремени, ока
занием финансовой помощи, упрощением порядка предоставления участков
недр в пользование, резервированием для указанных субъектов низко рента
бельных месторождений.
Представляется, что в целях установления указанных преференций обоснованным является принятие Федерального закона «О развитии и поддержке малых и средних предприятий в нефтяной отрасли». В диссертации дается развернутая концепция этого закона.
6. В связи с тем, что налоговая политика находит свое выражение не
только в законодательстве о налогах и сборах, но также и в бюджетном зако-
нодательстве диссертантом приводится аргументация вывода о целесообразности закрепления в Бюджетном кодексе РФ в качестве временной антикризисной меры положения о включении в доходную часть федерального бюджета 100% поступлений от уплаты налога на добычу полезных ископаемых, при условии предоставления нефтедобывающим субъектам Российской Федерации компенсации поступлений от данного налога в форме субвенции.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в деятельности органов законодательной власти при выработке направлений совершенствования нормативно-правовой базы налогообложения нефтяных компаний, в научной и педагогической работе по курсам финансового права, бюджетного права, налогового права, в процессе подготовки учебной и методологической литературы.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и результаты исследования, теоретические положения, практические предложения и рекомендации были обсуждены на кафедре государственного и муниципального права Сургутского государственного университета и на кафедре конституционного, административного и муниципального права Югорского государственного университета, применялись при проведении занятий по курсу «Финансового права» и «Налогового права», и подготовке соответствующих учебно-методических материалов по данным дисциплинам, докладывались на международных, всероссийских и межрегиональных научных и научно-практических конференциях: «VI Конференция молодых специалистов организаций, осуществляющих виды деятельности, связанной с пользованием участками недр на территории ХМАО-Югры» (г. Ханты-Мансийск,2006 г.), «Всероссийская научно- практическая конференция «Социально-экономические, правовые и культурно-исторические аспекты развития нефтегазового региона» (г.Нижневартовск, 2006 г.), Научно-практическая конференция «Международные юридические чтения» ( г.Омск, 2007 г.), Международная научно-практическая конферен-
ция «Актуальные проблемы экономического развития регионов России» (г. Абакан, 27-28 октября 2007 г.), Международная научно-практическая конференция аспирантов «Факторы устойчивого развития права, экономики и исторической науки (г. Шадринск, 28 марта 2008 г.), VII Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы Российского права на современном этапе» (г. Пенза,2008 г. ), III Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы в области экономики, юриспруденции, маркетинга, менеджмента» (г.Ижевск, 31 марта 2009 г.).
Положения диссертационного исследования нашли отражение в 37 научных публикациях общим объемом более 13 п.л., в том числе, в 5 журналах рекомендуемых ВАК.
Структура и объем диссертации обусловлены сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе семь параграфов, и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Объем диссертации составляет 213 страниц машинописного текста.
Правовое регулирование нефтяного комплекса России
Проводимые Правительством РФ в последние годы мероприятия по реформированию рентных отношений в нефтяном секторе, включающего сегменты добычи и переработки нефти, а также потребления нефтепродуктов, привели к довольно неоднозначным результатам и нуждаются в дальнейшей корректировке и совершенствовании.
На сегодняшний день, с опытом прошлых лет, можно выделить несколько проблем эффективного правового регулирования нефтяного сектора. В настоящем исследовании речь пойдет о механизмах решения поставленных проблем (см. схему 1).
Первая группа проблем требует решения задач обеспечения устойчивости функционирования и развития нефтяного сектора. Данные задачи решаются при помощи внесения изменений в действующее законодательство, а иной раз и принятие новых законов. Российское нефтяное законодательство пока отстает от с законодательства развитых стран, поскольку ведущие нефтяные державы имеют принятые законодательными органами нефтяные законы.
Вторая группа проблем предопределена незавершенным и непоследовательным характером действующей ценовой и налоговой политики, что, в свою очередь, обусловливает потери бюджета. Совершенствование формирования налоговой политики следует рассматривать как важнейшее направление, повышения эффективности регулирования деятельности нефтяных компаний и развития нефтяного сектора.
Третья группа проблем требует решения правовых проблем с целью привлечения инвестиционных потоков в нефтяную промышленность страны.
Российская Федерация сегодня - единственная нефтяная держава мира, которая не имеет специального нефтяного законодательства. Соответственно, у государства не хватает инструментов для регулирования этой важнейшей сферы народного хозяйства1.
Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы регулирования отношений природопользования и охраны окружающей среды. В ряде ее норм закреплены основы правового регулирования отношений, касающихся недропользования. Так, в статье 9 Конституции Российской Федерации установлено: «Природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В той же статье указано, что «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
В статье 36 Конституции Российской Федерации содержится норма о свободном осуществлении владения, пользования и распоряжения природными ресурсами их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Статья 72 Конституции Российской Федерации относит регулирования отношений по поводу использования и охраны недр к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, закрепив в Конституции совокупность прав и свобод своих граждан, государство взяло на себя обязанность наполнить их реальным содержанием, используя для этого предоставленные ему полномочия, среди которых не маловажное место занимает налогообложение .
Учитывая специфику процесса законотворчества на современном этапе, актуальность и востребованность любого российского законодательного акта можно оценить по количеству и частоте вносимых в него изменений. Например, за 8 лет только во вторую часть НК РФ было внесено более 130 поправок, а в ФЗ «О концессионных соглашениях»2 за весь период действия (с 2005 г.) поправки вносились лишь трижды3.
Анализ нормативно-правой базы недропользования показал, что складывающаяся практика регулирования нефтяного сектора не способствует созданию и развитию эффективных процедур и правил пользования природными ресурсами. Отношения, возникающие в связи с пользованием недрами, разведки и добыче нефти, регулируются законами РФ «О недрах»4, «О континентальном шельфе РФ»5, «О соглашениях о разделе продукции»6 и другими законодательными и нормативными правовыми актами РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления7.
Российское законодательство о недрах находится в состоянии активного реформирования. В разработанных законопроектах делается попытка урегулировать наиболее наболевшие проблемы пользования недрами. Закон «О недрах» не только не стимулирует воспроизводство минерально-сырьевой базы, но и делает не выгодным недропользователю заниматься геологоразведочными работами. Закон также не обеспечивает рациональное недропользование, и в частности, рациональную разработку месторождений, из-за отсутствия регламентирующих положений в этом процессе. Закон «О недрах» снижает для иностранных компаний экономические стимулы для проведения геологоразведочных работ на территории России. Во-первых, недостаточен уровень компенсации затрат на поиск и открытие залежей полезных ископаемых. Во-вторых, вероятность отнесения таковых к участкам недр федерального значения ставит под вопрос заинтересованность зарубежных инвесторов в обнаружении значительных и тем более крупных месторождений. Иначе говоря, Закон «О недрах» нуждается в поправках. В первую очередь, необходимо уточнить понятие «участок недр федерального значения»1. Попытка со стороны законодателя дать более четкое понятие «участку недр федерального значения» при помощи принятия ФЗ от 29 апреля 2008 года №582 создал больше путницы на практике. По-нашему мнению, следует дать перечень таких земельных и морских объектов из числа уже открытых. А все остальные месторождения тогда можно было бы осваивать в режиме открытого доступа, т.е. свободное участие иностранных инвесторов.
Система налогообложения в нефтяной отрасли России как форма реализации налоговой политики: правовой аспект
Формирование системы налогообложения нефтяной отрасли можно разделить на несколько этапов.
Этап 1. Формирование и развитие системы платного недропользования (1992-2001 гг.):
1992-1995 гг.- период становления новой системы налогообложения в соответствии с законом «О недрах». Широкое применение нерыночных механизмов изъятия и распределения рентных доходов;
1995-1999 гг.- период активного налогового регулирования нефтяного сектора на региональном уровне, ограниченное использование дифференцированных механизмов;
1999-2001 гг.- период масштабного и эффективного использования схем налоговой оптимизации при мягких институциональных условиях; постепенный отказ государства от дифференцированного налогообложения. Этап 2. Реформирование системы специального налогообложения нефтяного сектора (с 2002 г.):
2002-2006 гг.- ослабление роли регионов в регулировании нефтяного сектора, эффективное решение проблемы трансфертного ценообразования для налога на добычу, отсутствие гибких подходов к изъятию доходов рентного характера;
Этап 3. Совершенствование действующей системы налогообложения:
2007-2009 гг.- применение гибких подходов к налогообложению нефтяного сектора; введение дифференциации налога на добычу полезных ископаемых.
На территории РФ действует система налогообложения нефтяной отрасли России: с одной стороны — правоотношения, регулирующиеся Налоговым кодексом РФ, с другой стороны - правоотношения, возникающие в соответствии с законом «О недрах». Законом «О недрах» 1992 г. предусматривает следующие виды платежей:
1) Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;
2) Платежи за пользование недрами;
3) Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
4) Акцизы.
Кроме того, пользователи недр уплачивали и другие платежи, предусмотренные законодательством, включая плату за землю или за акваторию и участок дна территориального моря, а также плату за геологическую информацию о недрах.
В редакции Закона «О недрах» от 8 августа 2001 г. предусматриваются уплата следующих платежей:
1) Разовые платежи за пользование недрами;
2) Регулярные платежи за пользование недрами;
3) Плата за геологическую информацию о недрах;
4) Сбор за участие в конкурсе (аукционе); 5)Сбор за выдачу лицензий.
Механизмы регулирования отношений при осуществлении платежей за пользование недрами выглядят следующим образом.
Бонусы. Минимальные (стартовые) уровни бонусов устанавливаются в размере не менее 10% от величины суммы налога на добычу в расчете на среднегодовую проектную мощность месторождения. Такой подход к расчету стартовых размеров бонусов позволяет занижать их минимальные размеры. Ситуация, во многом, аналогична положению с применением нефтяными компаниями трансфертных цен для целей налогообложения, поскольку не определен уровень цен, который следует использовать для этих расчетов.
Вплоть до настоящего времени, в России бонусы не играют определяющей роли с точки зрения общей экономики освоения и разработки месторождений углеводородов. Увеличение роли бонусов в платежах при пользовании недрам в целом отвечает мировой практике. Например, в США бонусы составляют около половины всех платежей при пользовании недрами.
Ренталс. Ставки платежей за право на поиск (оценку) и разведку месторождений (для соответствующего типа лицензий) являлись условиями лицензионных соглашений, определялись в результате проведения конкурса/аукциона и скреплялись подписями всех трех участников процесса недропользования — нефтяных компаний, федерального центра и сырьевых регионов. Изменения в порядок взимания этих платежей потребуют уточнения условий лицензионных соглашений. Конкретный размер ставки ренталс устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр. Поскольку значителен диапазон возможных ставок регулярных платежей (для углеводородов верхняя и нижняя границы различаются в 4 раза), сырьевые регионы получили серьезный рычаг регулирования нефтегазового сектора. Такой подход представляется вполне оправданным в условиях значительного сокращения роли государства (и в том числе регионального уровня) в вопросах регулирования геологического изучения недр в связи с отменой отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Правовая регламентация налоговых доходов бюджетов от нефтяной отрасли России
Налоги представляют собой основной источник формирования доходной части федерального бюджета. Доходная часть федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации»1 подразделяется на пять групп в зависимости от характера налогооблагаемой базы. Доходы, поступающие в форме налогов, уплачиваемых нефтедобывающими предприятиями, распределяются между бюджетами различных уровней в соответствии с бюджетным законодательством. Перечень федеральных налогов, уплачиваемых нефтедобывающими организациями, и нормативы отчислений в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ на 2009 г. представлены в таблице 14 и 15 Приложения.
Распределение рентных доходов между федеральным и региональным уровнем существенным образом зависит от системы межбюджетных отношений. В России, вплоть до настоящего времени сохраняется очень высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от налогов, имеющих федеральный статус.
В.В. Путин, выступая 8 мая 2008 г. на заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ по утверждению его Председателем Правительства России, в частности, сказал: «Мы изымаем в бюджет разными способами с помощью налога на добычу полезных ископаемых и таможенных вывозных пошлин 75-80 % прибыли нефтяных компаний. Из-за этого растёт количество выведенных из оборота низкодебетных скважин, вяло ведется разведка новых месторождений. По оценкам ОАО «Газпром нефть» на долю экспортной пошлины в 2008 г. приходилось 58%, на налог на добычу полезных ископаемых - 34%, на налог на прибыль и прочие сборы- всего 8% .
Начиная с 2005 г. доля нефтяных доходов, изымаемая в бюджет, составляла примерно 60%). Ниже приведены оценки изъятия природной ренты в бюджет с помощью налога на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин на нефть (см. таблицу 16).
В последние годы в России использовались три подхода к управлению нефтяными доходами. С 2000 по 2003 г. правительство планировало расходы федерального бюджета таким образом, чтобы и величина соответствовала расчетным доходам при цене на нефть 20 долл./барр. Дополнительные доходы от более высоких цен на нефть накапливались для погашения внешнего долга, хотя для этого не было создано специального института.
С 2004 по 2007 г. в России использовался механизм Стабилизационного фонда, в который направлялись дополнительные по сравнению с базовой ценой нефтяные доходы. Базовая цена составляла первоначально 20 долл./барр., а с 2006 г. была повышена до 27 долл./барр отражая изменение оценок долгосрочного уровня цен. Наконец, начиная с 2008 г. действует механизм не нефтегазового бюджета. Эта концепция предполагает ежегодное использование финансированной величины нефтегазовых расходов (нефтегазового трансферта) независимо от величины текущих соответствующих доходов1.
В связи с принятием Закона № 151-ФЗ специалисты Минфина России прогнозировали сокращение доходов федерального бюджета в 2007—2009 гг. по новым месторождениям на 31,2 млрд. руб., а от применения понижающего коэффициента на выработанных месторождениях — на 66,8 млрд. руб.
По оценкам специалистов Минфина России, снижение налоговой нагрузки на нефтяной сектор в результате планируемого изменения налог на добычу полезных ископаемых в 2009 г. составит 104,1 млрд. руб., а в 2010 г. -106,4 млрд. руб .
Вместе с тем, уменьшение суммы уплачиваемого НДПИ, относимого на расходы, учитываемые при исчислении налоговой базы налога на прибыль организаций, в результате принимаемой нормы приведет к увеличению налоговой базы на прибыль.
Пути и способы совершенствования налогообложения в нефтяном комплексе России его нормативной правовой базы
С точки зрения формирования гибкой системы регулирования нефтяного сектора, включающей дифференцированное налогообложение, особый интерес представляют специальное законодательство и опыт стимулирования добычи нефти, в том числе на региональном уровне, а также зарубежный опыт.
В таких странах, как США и Канада, система регулирования базируется на четком понимании того обстоятельства, что поддержка нефтяного сектора (связанная в том числе с гибкими условиями налогообложения и дополнительными затратами со стороны государства на создание системы регулирования и контроля) приносит значительный экономический эффект. Указанные выгоды выражаются в дополнительных бюджетных поступлениях, поддержании высокого уровня занятости, развитии смежных и обслуживающих отраслей.
На протяжении многих лет нефтяная рента изымалась с помощью двух основных инструментов - НДПИ и экспортной пошлины. Оба они никак не учитывали качества месторождений, различий в доходности их разработки. Сегодня на наших глазах произошел крах этой модели налогообложения. Более того, она привела к падению добычи углеводородов и не обеспечила достаточных инвестиций даже в условиях (июнь 2008 г.) сумасшедшего роста цен на нефть. Учитывая складывающуюся ситуацию, нужно переходить от налогов к договорным платежам, которые являются единственной адекватной формой расчетов в рентных отраслях. То есть, необходимо отказаться от экспортной пошлины и учитывать налоговые возможности конкретного лицензионного участка в рамках известных во всем мире моделей: бонус+ роялти+ренталз+налог на дополнительный доход.
Наиболее широко обсуждаемая на сегодняшний день идея в области реформирования налогообложения нефтяного сектора - так называемый налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (НДД).
Концепция налога на дополнительный доход от добычи углеводородов была разработана в Топливно-энергетическом независимом институте.
В оформленном виде она была включена в состав проекта части II Налогового Кодекса, внесенного Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 30 апреля 1997 г. В данной версии налога на дополнительный доход от добычи углеводородов предлагалось распространить на все месторождения углеводородов на территории страны, при этом переход на налог на дополнительный доход от добычи углеводородов предусматривал добровольность, то есть должен был осуществляться по желанию налогоплательщика. Подлежащие вычетам в отчетном налоговом периоде затраты на производство ограничивались стоимостью добытых углеводородов, то есть предел возмещения затрат составлял 100% стоимости углеводородов. Ставка налога определялась значением Р-фактора, равного отношению накопленного дохода к накопленным затратам. Шкала налога включала 14 градаций, ставка колебалась от 10% (при значении Р-фактора меньше 1, 00) до 90% (при Р-факторе больше 3, 00).
В несколько измененном виде концепция налога на дополнительный доход от добычи углеводородов получила отражение и в последней версии проекта Налогового Кодекса, внесенного Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 31 января 1998 г. В данном проекте предусматривалось распространение налога на дополнительный доход от добычи углеводородов только на новые месторождения. Переход на налог на дополнительный доход от добычи углеводородов должен был осуществляться добровольно. Предел подлежащих вычетам затрат устанавливался на уровне 100% стоимости добытых углеводородов. Число градаций шкалы налога было сокращено с 14 до 7, ставки налога изменялись от 0% (при Р-факторе меньше 1, 00) до 60% (при Р-факторе больше 2, 00).
Поскольку специальная часть Налогового Кодекса не была принята Государственной Думой, идея налога на дополнительный доход от добычи углеводородов была оформлена в виде отдельного законопроекта - федерального закона «О налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов»1. Проект данного закона был внесен в Государственную Думу от имени группы депутатов (С. Э. Дон и другие). В ноябре 1998 г. законопроект получил одобрение Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы, однако самой Государственной Думой законопроект рассмотрен не был.
Рассмотрим содержание предлагаемого подхода на основе последнего из подготовленных законопроектов - федерального закона «О налоге на дополнительный доход от добычи углеводородов» (см. таблицу 21 Приложения). Согласно проекту данного закона, плательщиками налога на дополнительный доход от добычи углеводородов являются предприятия, которые приобрели в установленном порядке лицензии на право поиска, разведки и добычи углеводородов на территории Российской Федерации и осуществляющие такую деятельность. Предприятия, производящие поиск, разведку и добычу углеводородов на нескольких лицензионных участках вправе определять налоговое обязательство по результатам: а) деятельности на всех без исключения лицензионных участках (в целом), на которых на дату вступления в силу данного закона осуществляется промышленная добыча; б) деятельности на каждом лицензионном участке в отдельности; в) деятельности на некоторых лицензионных участках (в отдельности) и на всех остальных лицензионных участках (в целом). Предприятия обязаны вести отдельный учет доходов и расходов и определять налоговое обязательство отдельно по каждому лицензионному участку, права на пользование которым получены или промышленная добыча на котором начата после даты вступления в силу данного закона.
