Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Право на защиту от безработицы: концепция и содержательная характеристика
1.1. Социально-экономические права и свободы как элемент административно-правового статуса гражданина
1.2. Право на защиту от безработицы: история становления и развития, социальная значимость
1.3. Содержание права на защиту от безработицы и его правовая регламентация
Глава 2. Механизм реализации права на защиту от безработицы в современной России
2.1. Реализация права на защиту от безработицы: понятие, формы, правоотношения
2.2. Административно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих право на защиту от безработицы
2.3. Негосударственные организации как субъекты правоотношений по реализации права на защиту от безработицы
Глава 3. Роль общественного мнения в достижении целей государственного управления по обеспечению права на защиту от безработицы
3.1. Взаимодействие права и общественного мнения 147-157
3.2. Общественное мнение о праве граждан на защиту от безработицы и эффективности управленческой деятельности в сфере его реализации
Заключение 178 - 186
Список используемой литературы 187 — 214
Приложения 215 - 222
- Социально-экономические права и свободы как элемент административно-правового статуса гражданина
- Право на защиту от безработицы: история становления и развития, социальная значимость
- Реализация права на защиту от безработицы: понятие, формы, правоотношения
- Взаимодействие права и общественного мнения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Данное диссертационное исследование посвящено изучению права на защиту от безработицы в сфере государственного управления, определению его понятия и содержания, процесса его использования и обеспечения. Необходимость глубокого и всестороннего исследования права граждан на защиту от безработицы в сложных социально-экономических условиях реформирования российского общества не вызывает сомнения. Рыночные отношения, призванные повысить эффективность общественного производства, ведут к обострению социальных противоречий, расслоению населения, появлению «армии» безработных. Безработица наносит обществу значительный, как экономический, так и социальный ущерб. Сегодня это центральная проблема стран, вставших на путь развития рыночной экономики. Для миллионов россиян безработица также стала социальным бедствием.
Право на защиту от безработицы впервые закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г. и является важнейшим элементом всей системы прав и свобод человека и гражданина.
В ст. 2 Конституции РФ отмечается, что человек, его права и свободы есть высшая ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В ст. 7 Конституции РФ провозглашается, что Российская Федерация - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Указанные положения являются исходным постулатом при исследовании всех проблем, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, в том числе и право на защиту от безработицы.
По данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации безработных граждан в России (подсчитанным по методологии Международной Организации Труда) было по состоянию на 1.01.2000 г. 7,6 млн. чел., на 1.01.2001 г. 7,4 млн. чел. Из них официально зарегистрированных в органах службы занятости населения на 1.01.2000 г.- 1,23 млн. чел, на 1.01.2001 г.- 1,04 млн. чел. www. mintrud. ru
Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, несомненно, шаг вперед в развитии российской государственности. Но для эффективного осуществления их на практике необходим действенный, реально функционирующий механизм реализации этих прав и свобод.
Права и свободы граждан выступают в качестве универсального и неизменного предмета регулирования практически всех отраслей права. Они же являются объектом исследования как межотраслевой, так и отраслевой науки . Особенно тесно права и свободы граждан увязаны с отраслью административного права3. Известный ученый-административист Ю.Н. Старилов одной из главнейших проблем административного права называет проблему защиты прав и свобод граждан органами исполнительной власти .
Существенной проблемой права на защиту от безработицы является его
надлежащее обеспечение компетентными государственными органами. В
Российской Федерации сложилась целая система государственных органов
исполнительной власти, призванных обеспечить право на защиту от
безработицы. Особое место в этой системе отведено Департаменту
федеральной государственной службы занятости населения по субъекту
Российской Федерации, городским и районным центрам занятости населения,
деятельность которых возглавляет и организует Министерство труда и
социального развития Российской Федерации5. Их значимость определяется
непосредственной близостью к гражданам, а также совокупностью
предоставленных им полномочий. Из простого посредника по
2 См.Юбщая теория прав человека/Отв. ред. Е.А.Лукашева. M.. 1996. С.278.
См.: Вельский К.С. Феноменология административного права.Смоленск, 1995. С.10; Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Автореф. дис. ...докт. юрид. наук. М., 1997. С.З.
См.Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики (По материалам конференций) /Под общей ред. Н.Г.Салищевой. Великий Новгород, 1999. С. 14.
См.: Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2000. №21. Ст. 2168.
трудоустройству служба занятости стала активным элементом регулирования рынка труда.
Роль государственных органов по обеспечению права на защиту от безработицы в условиях социальной рыночной экономики заключается в организации переподготовки, профориентации безработных, использовании специальных форм работы с безработными, в их материальной поддержке, организации общественных работ, временной занятости. Однако не следует умалять роль самого гражданина в реализации права на защиту от безработицы.
Гражданин из объекта воздействия и манипулирования все в большей степени становится субъектом, не просто активно действующим, а представляющим собой цель и смысл существования государства .
Способность гражданина использовать право на защиту от безработицы -важнейшая предпосылка его существования в обществе. В настоящее время на рынке труда от личности требуется высокий профессионально-квалификационный уровень, готовность и способность к профессиональному обучению, переобучению, повышению квалификации, самостоятельному активному поиску работы, а также готовность приступить к работе, предложенной службой занятости. Все это содействует скорейшему возвращению безработного к активному труду. Без активного использования самой личностью правомочий, входящих в состав права на защиту от безработицы, вряд ли можно бороться с таким социальным злом, как безработица. Нельзя допускать, чтобы в обществе нарастали иждивенческие настроения, назревал некий неопролетарский паразитизм, когда служба занятости рассматривается лишь как «собес» для безработных, тем более что уровень ожиданий и требований граждан к государству, как показали данные социологических опросов, сегодня значительно превышает возможности их удовлетворить.
См.:Толкачев К.Б. Теоретико-методологические основания реализации личных конституционных прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ...докт. юрид. наук. СПб., 1998. С.З.
Государство, в лице своих органов, должно обеспечить гражданам возможность использовать свое право на защиту от безработицы, а активное использование его зависит от самого гражданина.
Все это обусловливает выбор темы исследования и определяет ее актуальность.
Объект исследования. Общественные отношения в системе социально-экономических прав и свобод личности в сфере государственного управления, их законодательное закрепление и реализация.
Предмет исследования. Право на защиту от безработицы как составная часть системы социально-экономических прав и свобод в сфере государственного управления и деятельность государственных органов по его обеспечению.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения теоретических положений прав и свобод в сфере государственного управления, анализа нормативно-правового материала, статистической отчетности государственной службы занятости населения, данных социологических исследований и опросов общественного мнения осуществить комплексное теоретическое обоснование сущности и содержания права на защиту от безработицы в сфере государственного управления, проанализировать его взаимосвязь с другими социально-экономическими правами, определить место, роль и эффективность деятельности в этой сфере общественных отношений органов государственного управления, а также негосударственных организаций в обеспечении этого права.
Цель исследования была детализирована в следующих задачах: -определить понятие права на защиту от безработицы, его социальную значимость;
-установить место и роль права на защиту от безработицы в системе социально-экономических прав и свобод граждан в сфере государственного управления;
-проследить историю развития права на защиту от безработицы в России, в том
числе по материалам Государственного архива Нижегородской области;
-сформулировать сущность правомочий права на защиту от безработицы,
реализуемых в сфере государственного управления;
-рассмотреть механизм реализации права на защиту от безработицы, значение
использования этого права самими гражданами и обеспечение его в процессе
правоприменительной деятельности органов государственного управления;
-проанализировать защиту от безработицы как административное
правоотношение, определить его объект, субъекты и содержание;
-определить место, роль, компетенцию и полномочия государственных
органов в реализации права на защиту от безработицы;
-показать роль и значение негосударственных организаций в процессе
реализации права на защиту от безработицы;
-изучить и проанализировать общественное мнение по вопросам обеспечения
права на защиту от безработицы и установить его роль и значение в
совершенствовании законодательства и в сфере правоприменения;
-на основе комплексного исследования дать оценку эффективности
обеспечения права на защиту от безработицы органами государственной
власти, местного самоуправления, негосударственных организаций, в том числе
профессиональных союзов;
-сделать научно обоснованные выводы по исследуемой проблеме и внести
необходимые предложения.
Методологическая основа исследования. Общенаучный диалектический метод познания, а также иные методы исследования: исторический, логический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и др. В работе были использованы положения общей теории прав человека, нормы и принципы международного права, систем социального управления, теории государства и права, административного, гражданского,
трудового и информационного права, социологии права, философии и экономики.
Комплексное и системное использование различных методов позволило выявить, осмыслить и раскрыть предмет исследования, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическая основа исследования. Проблематика обеспечения прав и
свобод человека и гражданина была и остается в центре внимания юридической
науки. В процессе исследования диссертант опирался на положения и выводы
работ о правах личности, механизме их реализации, правосознании и правовой
культуры, правоотношениях, теории и принципах социального государства
содержащихся в трудах С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, В.К.Бабаева, Н.В.Витрука,
А.Б.Венгерова, Л.Д.Воеводина, Ю.И.Гревцова, В.И.Гоймана- Червонюка,
П.П.Глущенко, В.П.Казимирчука, В.Н.Карташова, В.Н.Кудрявцева,
М.В.Карасевой, В.А.Кучинского, С.Н.Кожевникова, В.В.Лазарева,
ф) Е.А.Лукашевой, Н.И.Матузова, А.В.Малько, А.С.Мордовец, М.Ф.Орзиха,
В.А.Патюлина, Ю.С.Решетова, Ф.И.Рудинского, К.Б.Толкачева, Р.О.Халфиной, Б.С.Эбзеева, Л.С.Явича и других ученых.
При исследовании системы прав и свобод в сфере государственного управления и процесса их обеспечения органами государственной власти диссертант использовал научную литературу по административному праву. В частности, труды А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Ю.С.Адушкина, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, З.А.Багишаева, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова,А.П.Коренева, А.Е.Лунева, В.М.Манохина, В.В.Малькова, В.И.Новоселова, Д.М.Овсянко, А.В.Оболонского, Г.И.Петрова, Л.Л.Попова, В.С.Прониной, Н.Г.Салищевой, Р.А.Сафарова, И.А.Склярова, Ю.Н.Старилова,Ю.А.Тихомирова, В.А. Юсупова и других.
Среди специалистов других отраслей системы российского права
вопросами занятости, трудоустройства, безработицы занимаются также представители трудового права и права социального обеспечения. Среди них
можно назвать Л.Н.Анисимова, В.И.Власова, К.Н.Гусова, И.Я.Киселева, О.М.Крапивина, С.А. Пузыревского, О.В.Смирнова, В.Н.Толкунову.
При анализе права на защиту от безработицы использовались также положения и выводы ученых-экономистов, социологов, специалистов других отраслей знаний.
Эмпирическая база исследования. Международные правовые акты, Конституция РФ, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, а также подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе нормативные правовые акты Нижегородской области, акты местного самоуправления в сфере защиты граждан от безработицы, нормотворческая и правоприменительная деятельность Министерства труда и социального развития Российской Федерации и его территориального органа по реализации основных направлений деятельности по обеспечению права на защиту от безработицы -Департамента государственной службы занятости населения по Нижегородской области, практика деятельности городских и районных центров занятости населения, органов местного самоуправления.
В работе важное место отводится социологическим исследованиям,. проведенным в Нижегородской области и в г. Н.Новгороде в период 1996-2001 гг. и результатам опроса общественного мнения, проведенного автором в июне 2000 г. в Г.Н.Новгороде. Автор использовал также материалы Государственного архива Нижегородской области, касающиеся борьбы Советской власти с безработицей в Нижегородской области в период 1917-1930 гг., и публикации в средствах массовой информации последних лет.
' Научная новизна исследования. По существу это одно из первых в административно-правовой науке комплексных исследований, посвященных праву на защиту от безработицы и его обеспечению органами государственного управления. Подвергнуто глубокому анализу содержание данного права, вытекающее из административно-правовых норм, выделены, и раскрыты административно-правовые правомочия защиты от безработицы, по результатам изучения общественного мнения сделаны выводы об установках
граждан на использование своего права на защиту от безработицы, повышении эффективности деятельности органов государственной власти и негосударственных объединений в обеспечении этого права.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
-право на защиту от безработицы входит составной частью в институт социально-экономических прав и свобод личности, которые конкретизируются в сфере государственного управления и, будучи закрепленными в нормах административного права, составляют часть административно-правового статуса гражданина;
-права и свободы граждан в сфере государственного управления, как и конституционные права и свободы, представляют собой системное явление, что обосновывается на примере взаимосвязи права на защиту от безработицы с иными правами и свободами;
-право на защиту от безработицы - это категория, отражающая человеческую потребность быть уверенным в защите в случае потери работы и заработка, существующая как в форме требований человека к обществу, государству, так и форме законодательно закрепленных возможностей по удовлетворению этой потребности;
-в истории России и СССР попытки защиты от безработицы, вплоть до объявления о ее ликвидации, предпринимались неоднократно, что свидетельствует о значимости проблемы, начиная с дореволюционного времени до наших дней;
-конституционное право на защиту от безработицы состоит из ряда дробных
правомочий, основная часть которых реализуется посредством
административно - правовых мер;
-отличительной чертой права на защиту от безработицы является наличие двух объектов этого права: непосредственного, которым выступает такое социальное благо, как защита, и косвенного, которым является такое благо, как занятость;
11 -право на защиту от безработицы реализуется в общем конституционном правоотношении, а административные правоотношения являются этапами его реализации;
-защита от безработицы как административно-правовое отношение - это урегулированное административно-правовыми нормами общественное отношение, складывающееся в управлении социально-экономической сферой, в котором стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных законодательством о занятости;
-в высокоорганизованном обществе политика в области занятости и защиты от безработицы есть составная часть общей социальной политики, обеспечивающей права граждан в этой сфере, в реализации которой участвуют различные органы государственной власти и местного самоуправления, другие негосударственные организации;
-профессиональные союзы играют существенную роль в защите граждан от безработицы. В ходе реформирования действующего законодательства необходимо усилить профсоюзный контроль в области занятости населения и защиты граждан от безработицы;
-в настоящее время вся работа государственных органов по обеспечению права на защиту от безработицы и снижению социальной напряженности в обществе должна строиться в тесном сотрудничестве с негосударственными организациями. Для того чтобы эти отношения сложились в цельную систему, необходима подготовка и принятие на федеральном уровне нормативно-правовых актов, определяющих основные формы взаимодействия между этими структурами;
-общественное мнение обладает действенной силой, способной влиять как на правотворчество, так и на реализацию нормативно-правовых актов в деятельности государственных и местных органов власти;
-общественное мнение и занятого населения, и безработных в сфере реализации права граждан на защиту от безработицы неадекватно отражает реалии современного законодательства, совокупность правомочий граждан на
защиту от безработицы. Широко распространены искаженные представления об обязанностях государственной службы занятости населения, что затрудняет осуществление ею функции по обеспечению права граждан на защиту от безработицы.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные результаты, выводы и предложения восполняют в определенной степени пробелы в теории конституционного и административного права и могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о занятости. Основные положения диссертационного исследования могут также найти применение в практической деятельности государственных органов в сфере обеспечения реализации права на защиту от безработицы. Положения настоящего исследования, результаты социологических опросов и сделанных на их основе выводов могут быть полезны для преподавания учебных курсов: административного права, трудового права, права социального обеспечения, социологии права, экономики и различных специальных курсов.
Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть, использованы в дальнейшем развитии правовой науки, а также при решении практических задач совершенствования законодательства и механизма правореализации, развития правовой активности и инициативы самих граждан по использованию права на защиту от безработицы.
Апробация результатов исследования. Содержание и выводы исследования докладывались на заседаниях кафедры конституционного и административного права, кафедры гражданского права и процесса Нижегородского государственного университета им. Н.И.Лобачевского. Основные положения исследования были предметом обсуждения на научных конференциях и отражены диссертантом в опубликованных научных статьях и учебном пособии.
Социально-экономические права и свободы как элемент административно-правового статуса гражданина
Права человека - это категория, с помощью которой из всех прав граждан можно выделить наиболее важные. Право на защиту от безработицы отнесено в Конституции РФ к категории прав человека. Там, где речь идет о правах человека, в Конституции РФ используется формулировка- «каждый имеет право». Так, согласно ст.37 Конституции РФ каждый имеет право на защиту от безработицы. Важность этого права определяется значимостью проблемы безработицы для российского общества и каждого члена общества.
Проблему права на защиту от безработицы необходимо исследовать в широком плане, с точки зрения единства правового и социального содержания. Право на защиту от безработицы как право человека и право гражданина - это две стороны одного и того же явления - субъективного права. Необходимость нормативного закрепления права на защиту от безработицы назрела с началом перестройки в стране, с переходом к рыночным способам хозяйствования, с закрытием, в связи с этим, предприятий и высвобождением работающих, т. е. в связи с возникновением общественной потребности в этом праве.
Чтобы определить содержание понятия «право человека на защиту от безработицы», необходимо остановиться на анализе более общей категории -«права человека» и определить соотношение этой категории с категорией «прав гражданина». Различия этих понятий давно полемизируют в науке. Выделяются два основных подхода к данной проблеме. Ряд авторов рассматривает права человека как социальную категорию, выходящую за пределы правовой среды (И.Е.Фарбер, Н.И.Матузов, В.А.Кучинский, К.Б.Толкачев, и др.). Второму подходу свойственно определение прав человека, как сугубо юридической категории. (В.А.Патюлин, В.М.Корельский, Г.В. Мальцев, А.С.Мордовец, Ю.А.Кучинский). Как отмечает К.Б.Толкачев (мы придерживаемся его точки зрения), позиция авторов, считающих, что рассмотрение прав человека возможно только в рамках их юридического выражения, что разговор о правах человека в условиях демократического общества не имеет смысла, поскольку будучи возведенными в юридический ранг они приобретают значение прав гражданина, представляется недостаточно обоснованной по следующим причинам. Во-первых, права человека как социальная категория занимает первичное положение по отношению к юридическим правам или правам гражданина. Законодатель не наделяет граждан по своему усмотрению, а лишь юридически оформляет уже сложившиеся общественные отношения по поводу наиболее значимых для государства и человека благ. Во-вторых, далеко не все общественные отношения могут быть подвергнуты правовому регулированию, в результате значительная часть возможностей человека находит свое опосредование в других социальных нормах7.
Источником прав человека является он сам, его потребности и интересы, его образ существования и развития. Он же выступает их носителем. С этой точки зрения, права человека обладают социальным, человеческим происхождением, а не государственным. Социальное происхождение прав человека означает их первичность по отношению к государству. Государство — инструмент, способ их достижения и реализации .
Таким образом, «право человека на защиту от безработицы» - это категория, отражающая человеческую потребность быть уверенным в поддержке и защите в случае потери работы и заработка, существующая как в форме идей, требований человека к обществу, государству, так и форме законодательно закрепленных возможностей по удовлетворению этой потребности. Конституция в п.1 ст.7 определяет Российскую Федерацию как «социальное государство». Эта норма Конституции РФ совпадает с международными стандартами социального предназначения государства.
Согласно ст.25 Всеобщей декларации прав человека: «1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам» . Статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах закрепляет, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии» .
Понятие «социальное государство» в России впервые употреблено в Конституции РФ 1993 года. Введение термина «социальное государство» в текст Конституции подчеркивает обязанность государства проводить определенную социальную политику и нести ответственность за достойную жизнь людей и свободное развитие каждого человека1 .
Известно, что существуют противоположные мнения относительно того, должно ли государство устранять несправедливости, вызванные рыночными отношениями, выравнивать социальные неравенства путем проведения активной социальной политики. Это вопрос о взаимоотношениях государства и личности находится в центре внимания со времен зарождения буржуазных отношений.
Существуют два подхода к этой проблеме - теория индивидуальной свободы (А.Смит, С.Милль, Б.Констант, Д.Локк), согласно которой главное - экономическая свобода, а политические права являются лишь средством к охране независимости и индивидуальной свободы личности. Государственное невмешательство - главное условие обеспечения этой свободы. Другая теория, представителем которой был Жан-Жак Руссо, не отрицает значимости индивидуальной свободы, но стремится сочетать ее с равенством, с участием государства в обеспечении равенства личности. Жан-Жак Руссо считал, что принципу равенства должно быть подчинено все, в том числе и власть, задача которой - обеспечение равенства.
Право на защиту от безработицы: история становления и развития, социальная значимость
В истории России и СССР попытки регулирования рынка труда вплоть до объявления о ее ликвидации и защиты от безработицы предпринимались неоднократно, так что возможностей учиться на собственном опыте было более чем достаточно.
Для понимания любого явления чрезвычайно полезно познакомиться с его историей. На протяжении всей истории цивилизации вопрос о безработице имеет религиозное измерение, в то время как понятие «экономическая эффективность» возникло лишь с появлением рыночной экономики.
«В христианстве запрет на безработицу был воспринят уже из Ветхого завета: каждый должен добывать хлеб свой в поте лица своего. Осовременивая, мы бы сказали, - пишет С. Кара-Мурза, - что этой догмой христианство наложило вечный запрет на рынок рабочей силы, который вправе отвергнуть и неминуемо отвергает часть этого «товара», так что безработица - неминуемый спутник рыночной экономики»97.
Понятие безработица появилось в эпоху индустриального общества, когда человек выступил как наемный работник. Лишь в конце XIX в. государство стало вмешиваться во взаимоотношения продавца рабочей силы и покупателя, стремясь придать этим отношениям цивилизованный вид и регулировать размеры безработицы, а также помочь материально пережить период отсутствия источников средств существования. Для этого и создавались специализированные учреждения, помогающие встретиться на рынке труда продавцу и покупателю. Основанное в 1802 г. по инициативе Александра I несколькими частными лицами «филантропическое общество», в 1816 г. под именем «Императорское человеколюбивое общество» становится крупным благотворительным ведомством с филиалами во многих городах России. Его цель - «в доставлении бедным людям пособий всякого рода». Одно из направлений работы - «доставление неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений, снабжая их материалами, собирая отработанные ими изделия и сбывая оные в свою пользу».
Человеколюбивое общество существовало на частные благотворительные средства. Например, князь П.И.Одоевский отдал для этих целей огромное имение рядом с Мытищами.
Александра Николаевна Стрекалова в 1863 г. создает «Общество поощрения трудолюбия»: это швейные мастерские, школы кройки и шитья. Цель - организация труда женщин на дому с реализацией продукции через магазин общества. С 1868 г. «Общество поощрения трудолюбия» входит в состав Императорского Человеколюбивого общества. В 1893 г. создается общество «Московский муравейник», целью которого было оказание помощи бедным женщинам путем предоставления им работы.
Появляются первые биржи труда, специализированные мастерские для женщин, воскресные профессиональные школы и т.д. Начинается обучение безработных рабочим профессиям - создаются ремесленные классы и школы. В Санкт-Петербурге была открыта Комиссаровская техническая школа - огромное учебное заведение с заводом, выполняющим частные заказы.
Конец XIX в. в России знаменуется открытием домов трудолюбия. Первый дом трудолюбия был основан в 1882 г., почти одновременно с учреждениями трудовой помощи в Германии и во Франции. Из людей, нуждающихся в работе, составлялись особые артели, которые нанимались поденно для портовых или других черных работ: очистки улиц, набивки ледников и т.д. Те кто долго оставался в доме трудолюбия, главное внимание уделяли столярному, переплетному, сапожному, портняжному ремеслам. Большинство работ хорошо оплачивались. В 1896 г. в домах трудолюбия дали работу более 21 тыс. человек во многих городах России. Главная цель - не только временная работа и обучение профессии, но и нравственное перевоспитание призреваемых и укрепление их сил для дальнейшей самостоятельной честной трудовой жизни . В Нижнем Новгороде дом трудолюбия появился благодаря промышленнику Ивану Михайловичу Рукавишникову. На участке купленной им земли на Варварской улице было построено в 1905 г. каменное 3-этажное здание (ныне здание «Ыижполиграфа»), в котором разместилось более 200 нищих. Эти люди за щипку пакли и ческу мочал получали небольшую поденную плату, дважды в день - еду и ночлег.
Масштабы подобных акций были невелики, касались только городского населения. Развитие капитализма в России, рост рабочего класса, а также начало первой мировой войны побудили земства уделять проблеме безработицы и защите населения от безработицы более пристальное внимание.
Попытки организации рабочего рынка в России относятся к периоду первой мировой войны. Осенью 1915 г. Союзами земств и городов создается Всероссийское бюро труда, которое объединило до 300 посреднических организаций. Они стали собирать сведения о предложении труда и спросе на труд, распределять рабочих по заявкам предприятий и организаций.
После Октябрьской революции 1917 г. безработица в Советской России приобрела чрезвычайно большие размеры. Этому способствовала демобилизация старой армии, прекращение деятельности многих предприятий, перестройка их на выпуск продукции мирного времени. В составе первого Советского правительства организуется Народный комиссариат труда. В нем стали разрабатываться важнейшие Декреты и положения о регулировании трудовых ресурсов и трудоустройстве, условиях труда, о 8-часовом рабочем дне, развертывании сети бирж труда. Но, несмотря на постоянные усилия большевиков, безработица в стране увеличивалась с каждым днем.
27 января 1918 г. СНК принял и опубликовал «Положение о биржах труда» . Биржи регистрировали всех нуждающихся в заработке и безработных в своей местности, становились посредниками при найме на работу, издавали бюллетени о состоянии рынка труда. Управление осуществлялось особым комитетом, который состоял из представителей профсоюзов или фабрично-заводских комитетов, Совета рабочих депутатов. Биржи находились на местном бюджете. С введением в действие Положения о биржах все частные конторы, бюро по найму и другие учреждения, посредничавшие в трудоустройстве за плату, были запрещены. Советской властью была налажена система страхования безработных, согласно «Положению о страховании на случай безработицы», утвержденному постановлением Совета Народных Комиссаров.
Реализация права на защиту от безработицы: понятие, формы, правоотношения
Одной из сложных проблем правового регулирования остается проблема реализации субъектами прав и обязанностей2 . Понятие «реализация права» следует отнести к числу основных в отечественном правоведении . С.Н.Кожевников отмечает, что в настоящее время существует более 20 определений понятий «реализации права» . В общем виде реализация права представляет собой претворение в поведение людей требований юридических норм в одностороннем порядке, где все движется от нормы объективного права к человеку. Но, как отмечает Ю.И. Гревцов, существуют ситуации, движение в которых направлено не от нормы права к человеку, а начинается с оценки ситуации самим человеком, выбора им приемлемого варианта действий. Последнее, возможно, склонит его к следованию юридической норме, но может побудить и уклониться от нее, выбрать неправовой путь достижения желаемой цели. Исходя из этого, во-первых, свобода выбора достижения желаемой цели требует, чтобы юридический путь достижения ее был не хуже всякого иного, так же способного привести человека к достижению такой цели. Во-вторых, привлекательность и результативность юридического пути зависит именно от государства, его усилий, предпринимаемых в этом направлении. Но чаще всего эта роль ассоциируется с конкретным должностным лицом, чиновником, который в силу различных причин усложняет юридический путь движения человека к желаемой цели .
Реализация права на защиту от безработицы - реализация субъективного права. Мы согласны с определением реализации субъективного права, данным Н.А.Лимоновой, согласно которому это социально обусловленный, психологически регулируемый и законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего личности как правообладателя, а также обязанных и других субъектов в целях получения заинтересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой) . Она подчеркивает, что, во-первых, реализация субъективных прав осуществляется самой личностью, посредством собственных действий и, во-вторых, в результате положительной деятельности субъектов, обязанных обеспечить реализацию этих прав.
В социально-правовом механизме реализации субъективных прав и свобод граждан следует различать обеспечение прав и свобод и собственно их реализацию. Под обеспечением субъективных прав и свобод понимается система их гарантирования, т.е. система общих условий и специальных (юридических) средств, которые обеспечивают их правомерную реализацию, а в необходимых случаях - и охрану . К.Б. Толкачев также считает, что в структуре механизма реализации субъективных прав и свобод существует две подсистемы: во-первых, подсистема обеспечения реализации субъективных прав и свобод и, во-вторых, подсистема действий (актов поведения) граждан по пользованию благами, определенными правами и свободами . Думается, что в этой структуре подсистему действий граждан надо поставить на первое место. Сказанное позволяет нам сделать вывод о том, что реализация права на защиту от безработицы представляет собой комплекс согласованных действий в области занятости и защиты от безработицы, прежде всего самого гражданина, а также деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений по созданию благоприятных условий для получения гражданином социального блага, опосредованного правом на защиту от безработицы.
В научной литературе определились различные формы реализации права: использование, исполнение, соблюдение и особая форма - применение права . Как отмечает М.Ф.Орзих, реализация субъективного права осуществляется в форме использования в отличие от реализации объективного права, которое осуществляется в форме исполнения, соблюдения и применения права208. В юридической литературе указывается на трудности в научной разработке концепции реализации субъективных прав, которые обусловлены существенными различиями в механизме реализации определенных видов субъективных прав209.
Отношения в сфере реализации гражданами права на защиту от безработицы можно отнести к смежным отношениям, которые регулируют нормы конституционного права, административного, трудового по принципу «правовой цепи», связи общих норм и норм, которые их развивают и детализируют. Ю.А. Тихомиров считает, что таких отношений особенно много в административном праве ввиду масштабности сфер его применения .
К настоящему времени в науке административного права сложилось несколько трактовок понятия административного правоотношения. Некоторые авторы под административно-правовым отношением понимают урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой2". Д.Н.Бахрах определяет административно-правовые отношения как урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти . Д.М. Овсянко считает, что это правоотношения в сфере исполнительной власти, в которой стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами . В.М. Манохин, Ю.С.Адушкин, З.А. Багишаев в качестве таких правоотношений называют реальные общественные отношения, которые урегулированы нормами административного права . Существует точка зрения, согласно которой административно-правовое отношение представляет собой возникающее на базе норм административного права общественное отношение, являющееся юридической формой управленческого отношения . Согласно определению, данному М.В Никифоровым, административное правоотношение - это основанная, прежде всего, на нормах административного права специфическая форма взаимодействия субъектов — носителей прав и обязанностей по поводу исполнительной власти государства2 .
Взаимодействие права и общественного мнения
В кратком социологическом словаре общественное мнение определяется как «состояние массового сознания, заключающее в себе скрытое или явное отношение различных социальных общностей к проблемам, событиям и фактам действительности» . В социологическом словаре издательства «Penguin Books» общественное мнение трактуется как «совокупность мнений людей относительно вопросов, представляющих общественный интерес...» . Для анализа нашей проблемы этих определений общественного мнения вполне достаточно и можно принять их как рабочие дефиниции.
Общественное мнение необходимо рассматривать не только как производное, зависимое от многообразной системы других общественных явлений, но и как фактор, который при определенных условиях может оказывать влияние на другие социальные явления. Последний аспект в отечественной и мировой науке наименее разработан. Во взаимодействии права и общественного мнения нас в наибольшей степени интересует, в рамках данного исследования, регулятивная функция общественного мнения, побуждающая граждан, находящихся либо в состоянии профессионального самоопределения либо ищущих работу, мыслить и действовать в соответствии с господствующими на сегодняшний день ценностями, представлениями, установками, нормами, традициями и обычаями.
Любой нормативно-правовой акт символизирует и легитимирует переход определенной общественной системы (или ее подсистем) в иное качество, закрепляя в законодательных актах и частично в правосознании людей этот переход и сопутствующие ему изменения. Общественное мнение также выступает фактором развивающегося социального изменения или, в зависимости от обстоятельств, торможения социальных изменений. Определенные законодательные акты могут быть совершенно независимыми от общественного мнения, например в тоталитарном государстве, но в демократическом обществе и правовом государстве они тесно взаимосвязаны. Связаны не в том смысле, что общественное мнение является источником законодательной практики - это было бы чрезмерным упрощением сложной взаимосвязи правосознания населения и законодательной деятельности органов власти. Правосознание населения воздействует на власть, понуждая ее подчиняться влиянию общественного мнения.
По отношению к законодательному процессу общественное мнение может выполнять функциональную и дисфункциональную роли, а может быть и совершенно нейтральным.
Функциональность общественного мнения по отношению к социальной системе (в нашем случае - к правосознанию граждан в отношении права на защиту от безработицы) проявляется в том, что оно способствует поддержанию устойчивости социальной системы, закреплению уже сложившихся отношений, норм деятельности, ролей, ценностей. Общественное мнение дисфункционально по отношению к социальной системе, поскольку оно изменяет нормы деятельности, роли, ценности, систему социальных оценок и требует внесения определенных корректировок в действующую систему отношений между различными субъектами общественной жизнедеятельности. В этом случае общественное мнение выступает в роли генератора новых идей, новых отношений. Столкновение и борьба мнений могут стать одним из источников социальных изменений, преобразований различных компонент социальных систем.
С помощью общественного мнения и (или) благодаря его существованию в обществе в целом и в его подсистемах реализуются определенные, общественно необходимые виды деятельности: воспитание, регуляция отношений, познание, оценка, контроль и другие. Соответственно выделяют следующие функции общественного мнения: регулятивную, воспитательную, оценочную, познавательную, контрольную, консультативную, директивную, защитную и др.
Возможности воздействия общественного мнения тем выше, чем благоприятнее условия его функционирования. К числу необходимых условий реализации функций общественного мнения можно отнести: -демократизм политической и экономической систем общества, открытость общества для критики;
-обеспечение свободного выражения и публичного высказывания мнений всех субъектов по всем общественным проблемам;
-обеспечение свободного и беспрепятственного доступа общественности ко всей необходимой информации без чего мнение не может быть компетентным; -обеспечение возможности всем субъектам формировать мнения, воздействовать на сознание и поведение любых групп; -наличие механизма взаимодействия общественного мнения и властных структур, СМИ, политики и идеологии.
Можно выделить следующие гарантии действенности общественного мнения: политические, экономические, социальные, духовно-идеологические, правовые и свободное изучение и выражение мнений293.
Далеко не все условия нормального функционирования общественного мнения выполняются в нашей стране, в связи с чем его эффективность, в том числе и в сфере реализации прав граждан на защиту от безработицы, снижается, точнее, не используется в полной мере, как в государствах с развитым гражданским обществом, где созданы достаточно благоприятные условия для функционирования общественного мнения.
Общественное мнение вызывает социальные изменения как посредством выполнения своих функций, так и собственными свойствами: направленностью распространенностью, интенсивностью, компетентностью, стабильностью и динамичностью.
Зрелость общественного мнения - в определенной мере ценностное понятие. Компетентное, распространенное и стабильное мнение может быть и конструктивным. С ним не могут не считаться различные властные структуры, общественные движения и партии. Оно вполне может стать фактором социальных изменений, привести в движение большие массы людей. В зрелом общественном мнении находит выражение то общее, что объединяет мнения различных социальных групп и что создает новую реальность - мнение большинства. Именно мнение большинства становится реальной социальной силой и фактором изменений в отдельных социальных системах и в их компонентах296.
Особое общественное значение имеет вопрос об отношениях властных структур и общественного мнения. Чтобы оценить такие отношения, следует использовать выработанную наукой и подкрепленную практикой систему критериев для такой оценки; в том числе готовность власти к взаимодействию с общественным мнением, ее способность перерабатывать информацию об общественном мнении, полноту включения общественного мнения в управленческий процесс, скорость реагирования органов власти и управления на оценки, требования, рекомендации общественного мнения, ареал реакций властных структур на все разнообразие субъектов общественного мнения; формы реагирования власти на его требования, эффективность реагирования.
