Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 12
1. Генезис досудебного порядка обжалования в Российском государстве 12
2. Общая характеристика и место досудебного порядка обжалования в структуре административного процесса 41
3. Правовое регулирование досудебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 82
Глава II. Особенности досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 111
1. Характеристика стадии подачи и регистрации жалобы и стадии рассмотрения жалобы в досудебном порядке обжалования в таможенных органах 111
2. Характеристика стадии принятия решения по жалобе и стадии исполнения решения, вынесенного по жалобе, в досудебном порядке обжалования в таможенных органах 142
3. Основные направления совершенствования досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 155
Заключение 172
Библиография 178
Приложения 198
- Генезис досудебного порядка обжалования в Российском государстве
- Общая характеристика и место досудебного порядка обжалования в структуре административного процесса
- Характеристика стадии подачи и регистрации жалобы и стадии рассмотрения жалобы в досудебном порядке обжалования в таможенных органах
- Характеристика стадии принятия решения по жалобе и стадии исполнения решения, вынесенного по жалобе, в досудебном порядке обжалования в таможенных органах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития административной реформы характеризуется острой необходимостью совершенствования механизмов досудебного обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц. В данной сфере в определенной мере затрагиваются права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, что, несомненно, актуализирует проблему.
Учитывая, что Российская Федерация находится на пути вступления в ВТО, интерес к качеству деятельности таможенных органов возрастает. При этом очевидным является факт необходимости скорейшего совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов, в том числе и в сфере обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Реализация таможенными органами возложенных на них задач и осуществление функций в сфере таможенного регулирования сопряжены со взаимодействием с участниками внешнеэкономической деятельности, в ходе которого, безусловно, возникают различные конфликтные ситуации. Появление таковых во многом обусловлено имеющимися недостатками действующего законодательства, и прежде всего законодательства об обжаловании в таможенной сфере, а также спецификой деятельности таможенных органов, регулируемой различными отраслями права.
В настоящее время нормами Таможенного кодекса Российской Федерации установлен альтернативный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, предоставляющий возможность обращения с жалобами на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц либо непосредственно в суд, либо в таможенный орган. Однако имеет место чрезмерная загруженность судов, сложность и затратность судебных
процедур, длительность рассмотрения дел в судах, отсутствие заинтересованности государственных органов в рассмотрении жалоб и устранении допущенных нарушений, отсутствие механизмов влияния невластных субъектов на качество государственного управления.
В свою очередь таможенные органы выражают стремление развивать досудебный порядок обжалования и признают необходимость отказаться от привычных устоев «таможенник всегда прав», более принципиально подходить к оценке правомерности решений, действий (бездействия) должностных лиц, исключать подмену правовых методов работы административным давлением и произволом, совершенствовать механизмы урегулирования споров.
Введение обязательного досудебного порядка обжалования в практическую деятельность таможенных органов позволит достичь решения ряда задач: упрощение и ускорение процедуры обжалования, сокращение экономических и временных затрат на обжалование, повышение авторитета таможенных органов, снижение чрезмерной нагрузки на суды за счет уменьшения количества рассматриваемых дел, а также формирование качественно новых отношений между представителями власти и невластными субъектами.
Введение, развитие, совершенствование и обеспечение эффективного функционирования досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц представляется чрезвычайно важным и значимым для современного российского общества, что и определило выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и проблематику.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Предметом диссертационного исследования послужили правовые нормы, регламентирующие досудебное обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, нормы административного и таможенного законодательства, материалы правоприменительной практики по исследуемой проблеме.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу работы составляют научные труды в области теории права, административного, административного процессуального, таможенного права таких авторов, как С.С. Алексеев, О.Ю. Бакаева, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, А.А. Демин, А.С. Дугенец, М.Д. Загряцков, А.Б. Зеленцов, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, В.А. Лория, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Г.И. Петров, В.И. Ремнев, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов.
Особое место среди научных работ занимают диссертационные исследования, посвященные отдельным аспектам производства по обжалованию. В их числе работы СБ. Аникина, Т.А. Бочковой, Л.П. Бородина, Л.В. Ивановой, И.Ш. Килясханова, Ю.В. Сидорова, А.И. Третьякова, Н.Ю. Хаманевой, А.Т. Хусаинова, О.В. Чекалиной.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Для достижения названной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
проанализировать историко-правовую природу и сущность досудебного порядка обжалования;
определить место досудебного порядка обжалования в структуре административного процесса;
сформулировать определение понятий «жалоба» и «обжалование» в сфере административной деятельности;
исследовать особенности правового регулирования досудебного обжалования в таможенных органах;
обосновать необходимость и целесообразность внедрения и развития обязательного досудебного порядка обжалования, в особенности в таможенно-правовой сфере;
установить и охарактеризовать стадии досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
выявить на основе анализа актуальные проблемы правоприменения при реализации досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для
достижения цели, решения поставленных задач диссертационного
исследования были использованы следующие методы познания и научного
исследования: диалектический, системный, исторический, структурно-
функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой,
статистический, лексико-грамматический, метод правового моделирования.
Эмпирическую базу составляют законодательство Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе акты Федеральной таможенной службы России и Уральского таможенного управления, статистические данные и материалы неопубликованной практики рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в Уральском таможенном управлении.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых исследований, в рамках которого производится подробный комплексный анализ основных характеристик досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, обосновывается эффективность и целесообразность введения обязательного досудебного порядка обжалования в таможенных органах, выявляются основные тенденции внедрения и реализации данного' порядка в практической деятельности таможенных органов.
Определено место досудебного порядка обжалования в структуре административного процесса, выявлены цели, задачи и принципы данного порядка. Исследованы актуальные теоретические и практические проблемы правового регулирования досудебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, выявлены некоторые недостатки в правовой регламентации досудебного обжалования. На основании проведенного исследования и анализа полученных результатов сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации об обжаловании, в том числе в сфере таможенного регулирования.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, практических предложениях и рекомендациях по развитию обязательного досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, которые выносятся на защиту:
1. В современной российской доктрине и законодательстве применяется категория «досудебное обжалование», под которым понимается способ защиты прав граждан в досудебной стадии судопроизводства, а термин «досудебный порядок обжалования» практически не используется и не получил системного концептуального осмысления. Сформулировано авторское понятие данного термина. Досудебный порядок обжалования
решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их
должностных лиц является составной частью административно-
юрисдикционного процесса, представляет собой регламентированную
административно-правовыми нормами деятельность органов
государственной власти, направленную на разрешение жалоб и предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с данной жалобой в органы государственной власти.
Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является разновидностью досудебного порядка обжалования, регламентируется общими нормами административного права, административно-процессуального права и специальными нормами таможенного права, представляет собой деятельность таможенных органов, направленную на разрешение жалоб физических и юридических лиц и предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в таможенные органы.
В досудебном порядке обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц с учетом его специфики представляется возможным выделить две группы принципов: общие и специальные. К группе общих принципов следует относить: 1) законность; 2) гласность; 3) материальная (объективная) истина; 4) ведение дела на государственном языке. Группа специальных принципов содержит: 1) равенство сторон; 2) всеобщность; 3) состязательность; 4) эффективность; 5) ответственность; 6) обязательность принятия обращения к рассмотрению; 7) социальная ориентированность органов и лиц, уполномоченных осуществлять производство по жалобам; 8) безопасность лица в связи с его обращением; 9) детальная регламентация порядка досудебного обжалования; 10) судебный контроль.
В целях унификации понятийного аппарата и необходимости выработки единообразного подхода к толкованию терминов, сформулированы авторские понятия «жалоба» и «обжалование». Под жалобой понимается основанное на законе обращение физического или юридического лица в орган государственной власти, орган местного самоуправления, уполномоченный рассматривать обращение данной категории, с требованием устранения нарушения его прав, свобод и законных интересов. Жалоба может быть подана непосредственно лицом, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, либо в интересах третьих лиц, когда такая возможность прямо предусмотрена законом. Обжалование предлагается рассматривать как реализацию заинтересованным лицом права жалобы в защиту прав, свобод и законных интересов, а также основанную на законе деятельность уполномоченных органов по приему, регистрации и рассмотрению жалоб в силу их публично-правовых обязанностей.
В ходе исследования досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц аргументировано мнение о необходимости выделения в его структуре следующих стадий: 1) подача жалобы и её регистрация; 2) рассмотрение жалобы; 3) принятие решения по жалобе; 4) исполнение решения по жалобе.
В досудебном порядке обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц предложено ввести коллегиальное рассмотрение жалоб. Комиссия по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц может быть сформирована в таможнях, региональных таможенных управлениях, Федеральной таможенной службе. В соответствующей Комиссии может рассматриваться жалоба на решение, действие (бездействие) нижестоящего по отношению к нему таможенного органа. Комиссия должна возглавляться руководителем соответствующего таможенного органа и включать в свой состав руководителя правового подразделения данного таможенного органа, должностных лиц,
принимающих непосредственное участие в подготовке рассмотрения жалобы, специалистов, обладающих знаниями по вопросу рассматриваемой жалобы.
В целях оптимизации правового регулирования досудебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц предложен проект Административного регламента досудебного рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, закрепляющего цели, процедуру, сроки, формы осуществления названного досудебного порядка. В силу особенности правового статуса Федеральной таможенной службы России в системе федеральных органов исполнительной власти, такой Административный регламент должен быть утвержден приказом Федеральной таможенной службы России.
Принцип ответственности должностных лиц таможенных органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей при рассмотрении жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц должен иметь законодательное закрепление. Внесено предложение о добавлении главы 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей, устанавливающей ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и положения настоящего исследования вносят определенный вклад в развитие науки административного права, административно-процессуального права и таможенного права, могут быть использованы в ходе подготовки и преподавания курса «Административный процесс», «Таможенное право», а также для дальнейшего совершенствования отдельных вопросов досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
Сформулированные в работе предложения могут быть применены в правотворческой и правоприменительной деятельности таможенных органов, а также иных федеральных и региональных органов государственной власти. Теоретические положения могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Отдельные положения и выводы проведенного диссертационного исследования нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (г. Челябинск, 30-31 марта 2006 года), «Таможенно-правовая политика России в условиях вступления в ВТО» (Саратов, 14-15 апреля 2006 года), «Право и государство в изменяющемся мире» (Москва, 22 - 23 мая 2006 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2007» (Челябинск, 29-30 марта 2007 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2008» (Челябинск, 3-4 апреля 2008 года).
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и трех приложений.
Генезис досудебного порядка обжалования в Российском государстве
Исследуя процесс формирования досудебного порядка обжалования, необходимо, на наш взгляд, проследить основные этапы его развития в Российском государстве, поскольку его реформирование и развитие невозможно без учета накопленного опыта и традиций прошлого.
По мнению Ю.Н. Старилова, «реформирование административного права находится в прямой связи с этапами его исторического развития; процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны»1.
Полагаем, что анализ истории возникновения досудебного порядка обжалования следует начинать с момента возникновения государственности и формирования государственной власти. В общественном устройстве Руси древнейшего периода признаков такого явления, как обжалование, не существовало, поскольку здесь отсутствовали и государственная власть, и учреждения управления общественными отношениями, а, следовательно, и сам предмет обжалования (государственно-властные решения или действия).
Становление же досудебного порядка обжалования в России имеет многовековую историю. Во многом это обусловлено тем, что жалоба -наиболее простое и эффективное средство защиты граждан от злоупотреблений и произвола властей.
С развитием государственности у народных собраний появляются полномочия по ограничению власти чиновников и отмене их решений.
Следовательно, появляется возможность защиты прав от произвола чиновников путем обжалования их действий. Основными источниками права Руси этого периода были Русская правда, Новгородская и Псковская судные грамоты, а также договоры земель с иностранцами. Но ни в одном из них не было юридически закреплено право обжалования. Приоритет отдавался вечевому рассмотрению справедливости деяний чиновников, что свидетельствует о первичности внесудебных видов обжалования в России. Обжалование действий и решений государственных чиновников в этот период времени основывается на противоречиях между интересами государства и основной части населения.
Образование Русского централизованного государства привело к коренным изменениям в системе органов управления, а также в праве. Прежние народные органы управления русских земель были ликвидированы, поскольку не могли удовлетворить потребности нового режима. Царь как верховное лицо государства сосредоточил в своих руках все виды высшей власти1. Монархическая форма правления требовала полного контроля над деятельностью государственных учреждений во всей Руси и возможности вмешательства царя в деятельность любого чиновника. Судебник 1497 года предоставил гражданам право, говоря современным языком, обращаться с челобитными вплоть до самого государя . Однако детальной регламентации процедуры подачи, рассмотрения и вынесения решения по жалобе Судебник не содержит. В допетровский период формировалось само право на обращение, уточнялись субъекты обращений, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков. В Судебнике 1550 года регламентация была уточнена и конкретизирована. Следующим важным документом было Соборное уложение 1649 года. В соответствии со статьей 20 жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю, была установлена субординация при подаче челобитных. Приказ как орган управления стал обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху1.
Таким образом, уже в тот период челобитные являлись важным каналом обратной связи отдельных слоев населения с органами власти и должностными лицами. Важно подчеркнуть, что именно через челобитные осуществлялся важнейший принцип властного управления, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к царю со своей нуждой и «жалобой».
Создавая новый государственный аппарат, Петр I осознавал, что для признания России европейской державой необходим постоянный и строгий надзор за всеми органами управления и должностными лицами, наделенными какой-либо властью. Поэтому, вслед за созданием в январе 1722 года прокурорского надзора, 23 февраля 1722 года Петром I (по опыту Франции времен Людовика XIV) была учреждена специальная государственная должность для приема челобитий - «генерал-рекетмейстер» (в переводе с французского - главный по прошениям, ходатайствам). Учреждением этой должности Петр I завершил построение системы постоянного контроля за деятельностью органов государственного управления - как в центре, так и на местах. Обязанностью рекетмейстера являлось принятие всех жалоб на медленное и незаконное решение дел в коллегиях, канцеляриях, губернских правлениях и представление этих жалоб на рассмотрение царя и Сената.
Общая характеристика и место досудебного порядка обжалования в структуре административного процесса
В настоящее время проблема развития досудебного порядка урегулирования споров чрезвычайно актуальна, в стране активно обсуждаются вопросы о необходимости внедрения института досудебного (административного) обжалования действий (бездействий) и решений государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Как отметил еще в 2005 году в Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин, «сама власть... обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего», а также «мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать» Впоследствии Правительством Российской Федерации была одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», одним из приоритетных направлений которой признана необходимость внедрения механизмов досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Основными целями данной административной реформы провозглашены, во-первых, выработка эффективного взаимодействия органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества), а во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб уполномоченным органом в сокращенные сроки по четкой (простой) административной процедуре с полным набором гарантий для невластных субъектов.
Такого же мнения придерживается и высшее судебное сообщество, признавая целесообразным законодательное закрепление альтернативных средств разрешения споров (путем переговоров, посредничества, консультаций и т.п.) и снижение нагрузки на судей за счет использования упрощенных форм, примирительных процедур, внесудебных разбирательств. Предлагается рассмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего, для юридических лиц и граждан-предпринимателей1.
Представители бизнеса поддерживают данную позицию и считают, что внедрение процедуры досудебного обжалования является сегодня востребованной мерой со стороны делового сообщества (заинтересованность проявили 69% респондентов) .
В органах государственной власти также остро стоит вопрос о введении досудебной стадии административного судопроизводства. В Правительстве Российской Федерации и Центре стратегических разработок проведены «круглые столы» по вопросам возможностей и перспектив развития досудебного обжалования.
Важность введения досудебных процедур отмечает советник Президента Российской Федерации по правовым вопросам В.Ф. Яковлев. Он предлагает перестроить административное правосудие и ввести досудебное урегулирование споров. Для этого в государственных органах необходимо создать специальные структуры, которые бы рассматривали заявления граждан, оспаривающих тот или иной административный акт. В этом случае они смогут быстро и бесплатно разрешать споры, но при этом в распоряжении граждан останется и возможность судебной защиты.
Судебная практика свидетельствует о значительном увеличении количества рассматриваемых административных дел. Так, в 2003 году суды общей юрисдикции рассмотрели свыше 3,6 млн. административных дел, арбитражные суды - около 445 тыс. (общее число дел, рассмотренных арбитражными судами - около 870 тыс.)2. По сравнению с 2002 годом в 2003 году число административных дел, рассмотренных арбитражными судами, увеличилось на 36,5% (общий прирост - 24,7%). В пять раз (с 21 тыс. до 109 тыс.) возросло количество исков Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации о взыскании обязательных платежей и санкций. В некоторых регионах (например, в Пермской области) активность Пенсионного фонда Российской Федерации привела к двукратному увеличению общей нагрузки на суд, причем речь часто идет о взыскании незначительных сумм - меньших, чем судебные расходы. По мнению В.Ф. Яковлева, арбитражные суды превращены в придаток административных органов: из 445 тысяч административных дел 320 тысяч возбуждались по заявлениям государственных органов. В таких делах обычно подтверждается наличие задолженности и выносится решение о взыскании. Суд, однако, занимается несвойственным ему делом: вместо решения спора о праве он погружается в бухгалтерские расчеты, соблюдая при этом громоздкую и дорогостоящую процедуру.
Характеристика стадии подачи и регистрации жалобы и стадии рассмотрения жалобы в досудебном порядке обжалования в таможенных органах
Досудебный порядок обжалования в таможенных органах является разновидностью административного производства по жалобам. Однако процесс реализации его во многом осложнен тем, что таможенным законодательством не регламентированы стадии данного досудебного порядка.
Такая неупорядоченность и непоследовательность влекут за собой систематическое нарушение прав лиц, обращающихся с жалобами на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, усложнение самой процедуры обжалования, дублирование процесса рассмотрения жалоб разными должностными лицами, отсутствие согласованности в работе должностных лиц, вовлеченных в разбирательство той или иной спорной ситуации.
Так, закрепляя процессуальный порядок, к примеру, административного производства по делам о нарушении таможенных правил, действующее законодательство, в частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливает основные стадии указанного административного производства, что, безусловно, упорядочивает процесс его реализации.
Выделение и законодательное закрепление стадий досудебного порядка обжалования в таможенных органах, по нашему мнению, является необходимым. Во многом это обусловлено тем, что, прежде всего, каждая стадия имеет собственные цели и задачи, которые могут быть достигнуты в рамках конкретной стадии. Кроме того, существует определенная специфика совершаемых операций и характер их юридических последствий, а также определенный круг юридических фактов, определяющих переход от одной стадии к другой. Таким образом, закрепление стадий досудебного порядка обжалования в таможенно-правовой сфере направлено на совершенствование системы обжалования в таможенных органах и обеспечение законности в процессе рассмотрения и разрешения жалоб в сфере таможенного дела.
Прежде чем перейти к непосредственной характеристике стадий интересующего нас досудебного порядка обжалования, представляется необходимым дать характеристику стадиям административно-юрисдикционного процесса в целом, составным элементом которого является производство по жалобам.
В административно-юрисдикционном процессе стадиям присущи, как отмечает А.Ю. Якимов, следующие характерные черты. Во-первых, это -самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи. Во-вторых, ей присущ особый круг участников производства. В-третьих, совокупность юридических действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и в установленных временных границах, завершается принятием решения специально предусмотренной формы1.
На сегодняшний день не существует единой позиции ученых относительно понятия, названия и количества стадий административно-юрисдикционного процесса, составной частью которого является производство по жалобам. Данная проблема уже в течение длительного времени является предметом научного поиска представителей юридической науки, которые по-разному обосновывают понятие стадий, их последовательность и особенности проявления.
Некоторые авторы рассматривают стадию как установленный законом порядок движения дела, другие - как поочередно сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие определенные цели и задачи Кроме того, стадия также определяется как совокупность определенных действий уполномоченных на то государственных органов, должностных лиц и граждан, объединенных обязанностью процессуальных целей и задач, стоящих перед ними на данном этапе.
В юридической литературе помимо стадий выделяются и менее крупные элементы производства по делу — этапы. При этом этап характеризует порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий и представляет относительно самостоятельную часть производства. В связи с чем утверждается, что несколько этапов могут образовать стадию4.
Административно-юрисдикционная деятельность является видом правоприменительной деятельности, именно поэтому вполне оправданно выделение стадий логического характера в административно-юрисдикционном процессе, которое основано, главным образом, на логической последовательности совершения определенных операций при реализации норм права в форме их применения5.
Характеристика стадии принятия решения по жалобе и стадии исполнения решения, вынесенного по жалобе, в досудебном порядке обжалования в таможенных органах
Третьей стадией досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является стадия принятия решения по жалобе.
Решение по жалобе принимается соответствующим таможенным органом по результатам рассмотрения жалобы. Принятие решения, по мнению В.И. Ремнева, является важнейшей стадией в том смысле, что от содержания решения зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью или частично, или отклонены . Логически и юридически обоснованное решение способствует максимально четкому и законному завершению всего производства по жалобе.
По мнению А.П. Коренева, данная стадия состоит из двух относительно самостоятельных частей: принятие решения по предложению, заявлению или жалобе и сообщение о принятом решении обратившемуся гражданину.
В связи с вышеизложенным, к решению по любой жалобе как в рамках общего административного производства по жалобам, так и в рамках досудебного порядка обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, предъявляются четко установленные требования.
Так, Ю.В. Сидоров считает целесообразным и необходимым делать акцент, в первую очередь, на требованиях, предъявляемых к процедуре вынесения решения. По его мнению, соблюдение процессуальных правил принятия итогового акта способствует законному и обоснованному разрешению вопросов, стоящих в жалобе. Правила должны быть действенны и выполнимы в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать жалобы и принимать по ним решения. В качестве таковых им предложены: - компетентность лица, принимающего решение по жалобе; - всесторонний анализ материалов проверки по жалобе; - соблюдение процессуальных сроков при вынесении решения по жалобе; - принятие решения в соответствии с действующим законодательством и с учетом обжалуемых мер; - решение либо ответ по жалобе должны быть мотивированны и обоснованны; - в итоговом документе должны быть даны ответы на все поставленные в обращении гражданина вопросы .
Переходя к непосредственному исследованию стадии принятия решения в досудебном порядке обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, необходимо отметить, что Таможенный кодекс Российской Федерации закрепил определенные требования и реквизиты решения по жалобе. Такое решение должно быть принято в письменном виде по установленной форме. В решении должны быть указаны: - наименование таможенного органа, рассмотревшего жалобу; - должность, фамилия, инициалы должностного лица таможенного органа, принявшего решение по жалобе; - фамилия и инициалы или наименование лица, обратившегося с жалобой; - краткое изложение жалобы по существу; - принятое по жалобе решение; - доводы и основания принятого решения; - сведения о порядке обжалования принятого решения.
Форма и содержание решения по жалобе на решение, действие (бездействие) имеют значение как для его исполнения и дальнейшего обжалования, так и для формирования в соответствующем таможенном органе правильной правоприменительной практики.
