Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового института оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 15
1. Конституционно - правовые основы, сущность и значение оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 15
2. История развития законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 41
3. Нормативно-правовая основа права граждан и юридических лиц на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц 58
Глава 2. Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц 87
1. Понятие и признаки таможенных актов как объекта обжалования 87
2. Административный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов 106
3. Процессуальные особенности оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов в судебном порядке 136
Глава 3. Практические проблемы оспаривания отдельных видов решений таможенных органов 160
1. Проблемы оспаривания постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах 160
2. Проблемы оспаривания решений, принимаемых таможенными органами при предоставлении государственных услуг 189
Заключение 210
Библиография
- История развития законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц
- Нормативно-правовая основа права граждан и юридических лиц на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц
- Административный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов
- Проблемы оспаривания решений, принимаемых таможенными органами при предоставлении государственных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации проводятся значительные реформы в области таможенного дела, связанные, в том числе, с межгосударственной интеграцией. Результатом их проведения стало создание Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана. Естественно, что главные изменения в рамках данных реформ коснулись прежде всего таможенного законодательства, которое теперь включает в себя помимо национальных правовых норм нормы международные, содержащиеся в заключенных Российской Федерацией международных договорах. Одним из основных источников таможенного законодательства стали правовые акты, принимаемые межгосударственными органами (решения Комиссии таможенного союза, Евразийской экономической комиссии). Однако это не означает отказа от национального регулирования таможенных правоотношений в том объеме, который предоставлен государствам-участникам Таможенного союза международными договорами.
Необходимость изменения таможенного законодательства обусловлена и вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию. Одним из требований вступления является соответствие таможенного законодательства государства международным конвенциям и договорам, действующим в рамках данной организации.
Смена правовой базы, опосредующей деятельность таможенных органов, вызывает возникновение на практике различных противоречий и споров между таможенными органами и другими участниками таможенных правоотношений, нуждающихся в разрешении. Это предопределяет необходимость установления соответствующего контроля со стороны как вышестоящих таможенных органов, так и других государственных органов (преимущественно судебных) за надлежащим осуществлением возложенных на таможенные органы полномочий. Кроме того, одной из целей проведения в нашей стране административной реформы являются разработка и внедрение эффективных механизмов досудебного обжалования решений и действий государственных органов и их должностных лиц.
Все указанные обстоятельства напрямую связаны с правами, обязанностями и законными интересами лиц, участвующих наряду с таможенными органами Российской Федерации в таможенных правоотношениях. Реализация таможенными органами возложенных на них полномочий и осуществление функций в сфере таможенного регулирования и таможенного дела сопряжены с их взаимодействием с лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу и осуществляющими деятельность в области таможенного дела. В результате этого взаимодействия нередко возникают конфликтные ситуации, обусловленные либо недостатками таможенного законодательства, либо различными позициями властных и невластных субъектов таможенных правоотношений относительно толкования или применения тех или иных нормативных положений. Возникновение конфликтных ситуаций в таможенной сфере предопределяет необходимость существования и функционирования механизмов защиты прав и законных интересов участников таможенных правоотношений от неправомерных решений и действий таможенных органов. Основным механизмом такой защиты и является институт оспаривания решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, значение которого в современных реалиях практически полного обновления нормативно- правовой базы в сфере таможенного дела трудно переоценить.
Действующее таможенное законодательство предусматривает альтернативный порядок оспаривания решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, который предоставляет возможность заинтересованному лицу, чьи права нарушены, обратиться с соответствующей жалобой либо в вышестоящий таможенный орган, либо в суд. И административный, и судебный порядок оспаривания имеет свои преимущества и недостатки, оценка которых позволяет заинтересованному лицу определить способ защиты своих прав. В целом альтернативный порядок предоставляет лицу более широкие гарантии по отстаиванию своих интересов, не возлагая на него обязанность по применению одного из указанных способов в первоочередном порядке.
Таким образом, эффективное функционирование и совершенствование механизмов оспаривания решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц представляется чрезвычайно важным на данном этапе развития таможенного законодательства, что и предопределяет актуальность и проблематику выбранной темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, возникающие по поводу порядка и условий реализации заинтересованными лицами права на оспаривание решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в административном и судебном порядке.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также правовые нормы, регламентирующие административный и судебный порядок такого оспаривания, материалы правоприменительной и судебной практики.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области административного и таможенного права таких авторов, как Ю. Ф. Азаров, Г. В. Баландина, Д. Н. Бахрах, О. В. Гречкина, М. Д. Загряцков, А. Б. Зеленцов, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, И. В. Кулешов, В. М. Манохин, Л. А. Николаева, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Б. В. Рос- синский, Н. Г. Салищева, А. К. Соловьева, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хаза- нов, С. В. Халипов, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Чечот. Изучение теоретических разработок в сфере административного судопроизводства обусловлено спецификой рассматриваемого вопроса.
Отдельные аспекты проблем оспаривания решений и действий органов государственной власти, касающиеся вопросов, затронутых в настоящей работе, проанализированы в специальных диссертационных исследованиях таких авторов, как А. В. Абсалямов, А. Е. Буторин, О. В. Гречкина, Н. В. Громова, Е. В. Давыдова, Л. В. Иванова, И. Ш. Килясханов, М. С. Крупина, А. Е. Панагуши- на, В. Е. Сазонов, А. К. Соловьева, Н. Ю. Хаманева.
цель диссертационного исследования - комплексный анализ материального и процессуального аспектов правового регулирования оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц в административном и судебном порядке, выявление связанных с этим проблемных вопросов, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
выявить сущность и значение обжалования как способа обеспечения законности в деятельности таможенных органов Российской Федерации;
проанализировать историю развития законодательства об оспаривании решений и действий (бездействия) таможенных органов и его современное состояние исходя из функций и видов деятельности, осуществляемых таможенными органами;
исследовать особенности административного порядка оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, его соответствие международным стандартам;
выявить пути возможного совершенствования законодательства, регулирующего административный порядок оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
выявить сущность и процессуальные особенности оспаривания решений и действий таможенных органов в судебном порядке;
выявить факторы, влияющие на выбор участниками таможенных правоотношений административного или судебного способа защиты своих прав, а также факторы, затрудняющие реализацию заинтересованными лицами права на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц;
оценить обоснованность ведомственного правового регулирования оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (в частности, соответствующих разделов административных регламентов предоставления таможенными органами государственных услуг) с точки зрения специфики регулируемых правоотношений и соблюдения законодательных гарантий на уровне подзаконных актов;
обозначить проблемы правоприменительной и судебной практики, возникающие при рассмотрении дел по оспариванию отдельных видов решений таможенных органов, и предложить возможные пути их решения.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения цели, решения поставленных задач диссертационного исследования были использованы следующие методы научного познания: диалектический, системно-структурный, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, лексико- грамматический, методы правового моделирования, обобщения судебной практики.
Эмпирическую и информационную базу исследования составляют административное, таможенное, гражданское и арбитражное процессуальное законодательство Российской Федерации; международные акты, принятые в рамках Таможенного союза; правовые акты федеральных органов исполнительной власти (главным образом акты Федеральной таможенной службы Российской Федерации); материалы практики рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела; материалы судебной практики.
Научная новизна диссертационного исследования. В науке административного права написано и защищено достаточное количество диссертационных работ, посвященных отдельным вопросам обжалования решений и действий административных органов. Научная новизна данной работы заключается в том, что она является одним из первых исследований, в рамках которого дается комплексный анализ правового института оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц. При этом проведенный анализ, в отличие от уже имеющихся работ по сходной тематике, охватывает как материальный (рассмотрены возможные способы защиты нарушенных прав; определен объект обжалования, а также критерии, при наличии которых решение таможенного органа может быть обжаловано), так и процессуальный (рассмотрены процессуальные особенности порядка подачи и рассмотрения жалобы в административном и судебном порядке) аспекты данного правового института. Кроме того, в рамках настоящего исследования дана характеристика и административному, и судебному порядку оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов; выявлены основные проблемы практики функционирования института оспаривания решений и действий таможенных органов и предложены возможные пути совершенствования законодательства в этой области.
Научная новизна исследования отражена в сделанных в ходе исследования теоретических выводах, практических рекомендациях и предложениях, а также в основных положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
В диссертации обосновывается необходимость рассматривать жалобу на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в качестве одного из видов специальной административной жалобы. С учетом имеющихся в научной литературе точек зрения автором выявлены и описаны правовые признаки, обусловливающие отнесение жалобы на таможенные акты, рассматриваемой в административном порядке, к специальным административным жалобам. Аргументируется вывод о том, что особенности жалобы данного вида определены также спецификой таможенных правоотношений (особенностями таможенных процедур), в рамках которых нарушаются права их невластных участников и возникает необходимость в их защите, и спецификой реализуемых таможенными органами функций.
С целью определения механизма и способов защиты прав участников таможенных правоотношений обоснована необходимость выделения следующих видов деятельности таможенных органов, при осуществлении которых происходит реализация возложенных на них функций: нормотворческая, фискальная, деятельность в сфере таможенного дела, правоохранительная, деятельность по предоставлению государственных услуг (в том числе разрешительная и информационно-консультационная), деятельность по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) нижестоящих таможенных органов и их должностных лиц. Аргументируется, что осуществление указанных видов деятельности, в ходе которого могут возникать конфликтные ситуации, определяет правовой режим защиты нарушенных прав участников таможенных правоотношений, регламентирующий процедуру подачи и рассмотрения жалобы на решения, действия (бездействие) таможенного органа.
-
Диссертантом осуществлена систематизация правовых режимов оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов в административном порядке. В результате анализа законодательства и правоприменительной практики обоснована следующая система правовых режимов оспаривания таможенных актов, обусловленная особенностями объекта оспаривания, круга участников правоотношений, из которых возникает спор, а также процедуры рассмотрения жалобы и принятия решения:
1) общий правовой режим рассмотрения обращений граждан;
-
-
специальный правовой режим оспаривания, предусмотренный законодательством о таможенном регулировании;
-
правовой режим оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц при предоставлении государственных услуг;
-
правовой режим оспаривания постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях;
-
правовой режим оспаривания действий и решений, принятых в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и неотложных следственных действий в предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством порядке;
-
правовой режим оспаривания решений, принятых в рамках государственно-служебных правоотношений.
Автором аргументируется необходимость дифференциации правовых режимов оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в судебном порядке в зависимости от следующих факторов:
статуса лица, обращающегося с соответствующим заявлением;
особенностей конкретного вида таможенных правоотношений, в которых возникла конфликтная ситуация (особенности правоотношений обусловлены видом осуществляемой таможенным органом деятельности);
юридических свойств принимаемых таможенным органом решений и совершаемых действий.
На основе анализа действующего законодательства и судебной практики доказывается, что судебный контроль за законностью таможенных актов, осуществляемый в рамках административного судопроизводства, имеет следующие процессуальные особенности: 1) специальный объект оспаривания (обусловленный спецификой таможенных правоотношений); 2) подведомственность дел об оспаривании таможенных актов судам общей юрисдикции и арбитражным судам (зависит от статуса лица, перемещающего товары и транспортные средства через таможенную границу, и от правового режима такого перемещения); 3) специальные правила исчисления срока обращения в суд с соответствующим заявлением (обусловленные спецификой объекта оспаривания).
-
-
Диссертантом доказывается необходимость использования при определении объекта обжалования и метода общей клаузулы (выраженного в праве на обжалование любого таможенного акта при соблюдении установленных условий), и перечневого метода (предусматривающего указание в законодательстве права на обжалование конкретного таможенного акта). При этом обосновывается правомерность использования перечневого метода с целью разграничения правовых режимов, в рамках которых может быть оспорено то или иное решение или действие таможенного органа или его должностного лица.
-
В ходе проведенного исследования выявлены имеющиеся недостатки процедуры рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в административном порядке и предложены возможные пути ее совершенствования: 1) закрепление (с целью приведения в соответствие с законодательством о порядке рассмотрения обращений граждан) на законодательном уровне обязанности таможенного органа по регистрации жалобы и исчислению сроков ее рассмотрения с этого момента; 2) закрепление положения об участии лица, подавшего жалобу, в ее рассмотрении и перечня прав, которые оно вправе при этом реализовать; 3) введение коллегиального порядка рассмотрения жалоб вышестоящим таможенным органом (в рассмотрении жалобы должны принимать участие начальник таможенного органа, сотрудники его правового и функционального подразделений с привлечением к участию в рассмотрении того должностного лица, чье действие или решение обжалуется); 4) введение положения о том, что должностные лица, рассматривающие жалобу, обязаны в полном объеме (а не только в рамках доводов, изложенных в жалобе) рассмотреть все обстоятельства принятия спорного решения или совершения спорного действия и правомерность его принятия; 5) закрепление возможности обжалования решения вышестоящего таможенного органа по жалобе (акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке) только одновременно с первоначально обжалуемым решением или действием.
-
В результате исследования сущности, значения и места ведомственного контроля в деятельности таможенных органов аргументируется необходимость признания его в качестве дополнительного способа защиты нарушенных прав и законных интересов участников таможенных правоотношений. Также обосновывается необходимость более подробной правовой регламентации оснований, сроков и порядка проведения ведомственного контроля; признания решений, вынесенных по результатам ведомственного контроля, самостоятельным объектом оспаривания, поскольку они оказывают непосредственное влияние на содержание других принимаемых таможенными органами решений; распространения сферы применения ведомственного контроля за рамки решений таможенных органов в области таможенного дела, как это оговорено в действующем законодательстве о таможенном регулировании.
-
В диссертации выявлены специфика защиты прав участников таможенных правоотношений в ходе производства по делам об административных правонарушениях и некоторые особенности оспаривания постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях, в том числе процедуры их оспаривания в арбитражных судах.
Анализ судебной практики позволил сформулировать рекомендации по установлению таможенным органом при производстве по делу вины юридического лица в совершении правонарушений в области таможенного дела, которые направлены на более эффективную реализацию принципа презумпции невиновности.
-
-
В результате проведенного исследования сделан вывод, что для оспаривания решений таможенных органов, принятых в рамках предоставления государственных услуг, предусмотрен специальный правовой режим, закрепленный как в законодательных нормах, так и на подзаконном уровне. При этом выявлены факторы, влияющие на эффективность правовой регламентации процедуры оспаривания действий и решений таможенных органов, принятых в ходе предоставления государственных услуг.
На основе критического анализа действующих административных регламентов предоставления государственных услуг и предъявляемых к их содержанию требований выявлена необходимость в совершенствовании положений соответствующих разделов административных регламентов, посвященных досудебному обжалованию, по нескольким направлениям: по определению объекта обжалования, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать жалобу заявителя в рамках предусмотренной процедуры, а также по определению результатов досудебного обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.
Также обоснована необходимость приведения административных регламентов в соответствие с законодательством о порядке предоставления государственных услуг, в частности их положений, закрепляющих форму, порядок подачи жалобы в досудебном порядке, а также сроки ее рассмотрения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения и выводы, полученные в результате проведенного исследования, могут применяться в ходе подготовки и преподавания курсов «Административное право», «Таможенное право». Изложенные в работе предложения и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также в правоприменительной деятельности как таможенных органов, так и иных органов государственной власти. Теоретические положения могут также использоваться в процессе создания учебной литературы.
Практическая значимость исследования состоит в анализе вопросов, которые уже возникли или могут возникнуть в судебной и правоприменительной практике. Поэтому некоторые его положения могут быть учтены и при непосредственном обращении с жалобой в вышестоящий таможенный орган или суд.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, была обсуждена и одобрена.
Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в выступлении на VIII Межрегиональной научно-практической конференции «Механизм реализации и защиты прав личности» (г. Екатеринбург, 27 ноября 2009 г.).
Кроме того, некоторые сделанные в ходе исследования выводы и практические рекомендации относительно возникших при обжаловании конкретных видов таможенных актов проблем и возможных путей их решения нашли отражение в публикациях автора.
Сформулированные в ходе исследования практические выводы и рекомендации использовались автором при подготовке жалоб в вышестоящие таможенные органы, а также заявлений и жалоб в арбитражные суды различных инстанций.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка.
История развития законодательства об оспаривании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц
Признание прав и свобод человека и гражданина находит выражение в их нормативном закреплении. Для соблюдения закрепленных прав и свобод государство должно предусмотреть соответствующие гарантии и установить механизмы их реализации. При этом такие гарантии и механизмы регламентируют действия как самого гражданина, так и органа государства, осуществляющего защиту его прав, то есть являются основанием для возникновения соответствующих правоотношений и возлагают на их субъектов определенные права и обязанности. Одной из важнейших гарантий соблюдения прав и свобод является их защита. В защите прав и свобод человека и гражданина в России участвуют все ветви государственной власти -законодательная, исполнительная, судебная. Государственная защита не исключает права каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан РФ обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Для государства обращения граждан являются важнейшим источником информации, который предоставляет возможность повысить уровень соблюдения законности в деятельности органов государственной власти, устранить недостатки в их деятельности и, тем самым, повысить эффективность их работы.
Для успешной реализации гражданином своего конституционного права на обращение необходимо создать эффективный правовой механизм по рассмотрению таких обращений и принятию решений по ним. В противном случае конституционная норма будет иметь декларативный характер. В качестве видов обращений действующее законодательство называет предложение, заявление, жалобу. Каждый из этих видов обращений имеет свою специфику, которая определяет порядок их рассмотрения и принятия мер по результатам такого рассмотрения. Основным законодательным актом, посвященным обращениям граждан, является Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1, который содержит понятия всех видов обращений и устанавливает основные положения, касающиеся порядка их рассмотрения. Многие федеральные органы исполнительной власти принимают на основе требований данного федерального закона ведомственные нормативные акты и устанавливают порядок, сроки и должностных лиц, ответственных за рассмотрение обращений граждан. Соответствующие законодательные акты, регулирующие порядок работы с обращениями граждан, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации (в соответствии с п. «к» ч. 1 ст, 72 Конституции РФ и ч. 2 ст. 3 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Таким образом, механизм реализации права граждан на обращения представляет собой комплекс нормативных положений (содержащихся как в законодательных, так и подзаконных нормативных актах; как в федеральных актах, так и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации), основанных на положениях Конституции РФ и устанавливающих виды обращений, порядок и сроки реализации гражданами права на обращение, а также обязанность уполномоченного субъекта по рассмотрению обращения, направлению ответа гражданину и принятию мер по исполнению принятого решения.
Одним из видов обращений в науке административного права называется жалоба. Данный вид обращения является основным средством защиты невластных субъектов от неправомерных действий государственных органов. Конституция РФ в ч. 2 ст. 45 определяет, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Также Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и определяет, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46)1. Данные нормы являются средством реализации положений о том, что защита прав и свобод человека - обязанность государства.
Исходя из указанных конституционных положений, можно сделать вывод, что одной из важнейших гарантий обеспечения законности и соблюдения прав и свобод является институт оспаривания решений и действий органов государственной власти. Жалобы граждан являются важным средством, способствующим совершенствованию порядка осуществления государственного управления. Такое значение правового института оспаривания решений и действий органов государственной власти обусловлено выполняемыми им функциями, а именно: разрешение споров, возникающих между властными и невластными субъектами в процессе осуществления государственного управления; осуществление контроля за соблюдением должностными лицами требований законодательства при осуществлении властных полномочий (осуществление контроля за соблюдением законности); достижение единообразия в применении нормативных положений, устанавливающих порядок реализации полномочий властных субъектов административных правоотношений.
Нормативно-правовая основа права граждан и юридических лиц на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц
Таможенный спор представляет собой определенную и специфическую разновидность административно-правового спора. «Таможенные споры возникают там, где правовое регулирование осуществляют таможенные органы (их должностные лица) в процессе реализации ими управленческих функций в сфере таможенных правоотношений и в пределах установленных полномочий»1. Таким образом, специфику таможенных споров можно определить исходя из следующих критериев: субъектного (участниками спора являются лица, перемещающие товары, и таможенные органы) и предметного (спор возникает по поводу принадлежащих сторонам прав и обязанностей, предусмотренных таможенным законодательством).
Следует отметить, что в специальной литературе отсутствует единство мнений относительно определения понятия «таможенный спор». Так, В.Е. Сазонов дает следующее определение: «таможенный спор - это один из видов административно-правовых споров, а именно это спор о правах и обязанностях субъектов таможенного права, который характеризуется негативной реакцией регулируемых субъектов таможенных правоотношений на реализацию управленческих функций таможенными органами Российской Федерации (их должностными лицами) по принятию предписаний управленческого характера, или невыполнением ими последних, регулируемый нормами таможенного законодательства Российской Федерации и разрешаемый как в судебном, так и в административном (досудебном) порядке»1.
А.Е. Панагушина определяет таможенный спор как «правоотношение, характеризующееся наличием разногласий по поводу взаимных прав и обязанностей, между таможенными органами и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела, при оспаривании нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, постановлений о привлечении лиц к административной ответственности в сфере таможенного дела, разрешаемые в административном или судебном порядке» . Также А.Е Панагушина в принципе соглашается с трактовкой В.Е. Сазоновым понятия «таможенный спор» в двух ипостасях -через негативную реакцию субъектов таможенных правоотношений и через разногласия в таможенной сфере, и в конечном итоге формулирует такое определение: «таможенный спор - комплекс материальных и процессуальных правоотношений, вызванных противоречиями при осуществлении своих полномочий таможенными органами в сфере таможенного дела и участниками таможенных правоотношений; а также разногласия между субъектами таможенных правоотношений по поводу выполнения ими требований таможенного законодательства, разрешаемые в административном или судебном порядке» .
Приведенные выше понятия и признаки можно обобщить и сделать вывод о том, что возникновение таможенных споров связано с реализацией таможенными органами своих властных полномочий в сфере таможенного дела. Кроме того, учитывая однородный характер таможенных и административных правоотношений и методы их регулирования, можно однозначно утверждать, что таможенный спор - разновидность административно-правового спора.
Как уже упоминалось, анализ понятий административно-правового спора позволяет сделать вывод о том, что он является определенным видом правоотношения, конфликтного по своей природе. Следовательно, как и любое другое правоотношение, административно-правовой спор должен иметь определенную структуру. Поскольку таможенный спор является разновидностью административно-правового, он также представляет из себя сложное правоотношение и имеет свою структуру.
В.Е. Сазонов в структуре административно-правового спора выделяет следующие элементы: предмет спора, субъект спора, основание спора . Выделяя указанные элементы в структуре административно-правового спора, автор использует их для характеристики структуры таможенного спора. К предмету административно-правового спора, по мнению автора, относятся права (их приобретение, лишение, изменение, присвоение, злоупотребление, нарушение), обязанности (их неисполнение, изменение, возложение) и нормативные акты. Субъектами спора являются властные и невластные субъекты (причем орган государственной власти является обязательным субъектом административно-правового спора). В качестве оснований административного спора названы неправомерные действия и решения (акты) органов исполнительной власти и их бездействие.
Административный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов
Статья 46 Конституции РФ гарантирует гражданам судебную защиту их прав и свобод. При этом судебная защита рассматривается как наиболее действенный и эффективный механизм такой защиты1.
В Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина (одобренной Советом по судебной реформе РФ 11 января 1995 г.) говорится о том, что судебный порядок является наиболее совершенным из всех известных мировой человеческой цивилизации методов и средств обеспечения прав личности. Характер судебной защиты позволяет считать ее универсальным, а потому наиболее эффективным способом защиты нарушенных прав и свобод личности .
«Судебная защита - одно из необходимейших условий правовой защищенности личности. Уровень судебной защиты прав граждан рассматривается как основной показатель места судебной власти в обществе. показатель демократичности самого общества»1. Основной чертой судебной защиты называется ее неограниченность или всеобщность, которая выражается в ряде особенностей: во-первых, она распространяется на неограниченный круг лиц, поскольку правом на судебную защиту обладают не только граждане, объединения граждан, но и иностранные граждане и лица без гражданства; во-вторых, судебной защите подлежат все без исключения права и свободы заинтересованных лиц, принадлежащие им в силу прямого указания Конституции РФ и иных законов, а также не имеющие нормативного закрепления, но не противоречащие закону. При этом право на судебную защиту является непосредственно действующим вне зависимости от наличия соответствующей процедуры его реализации; в-третьих, в соответствии с нормами международного права и правовой позицией, изложенной Конституционным судом РФ в ряде его постановлений, обжалованы в суд могут быть решения и действия любых государственных органов; в-четвертых, судебная защита относится к числу прав, которые не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах, так как такое ограничение не может быть обусловлено необходимостью достижения указанных в Конституции РФ целей (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ)3.
Особый характер судебной защиты подчеркивается и другими авторами. «Право на судебную защиту носит особый характер. Это наиболее действенный способ защиты нарушенных или оспариваемых прав, в том числе от посягательств со стороны самого государства. Такая роль судов как независимых органов власти обусловлена принципом разделения властей в качестве общей политической гарантии прав в демократическом правовом государстве»\. «В системе юридических гарантий судебные являются наивысшими гарантиями прав граждан и правильного применения правовых норм. ... Институт судебного контроля является разновидностью государственного контроля за законностью действии администрации»2.
Важность такого способа защиты прав подчеркивает и Н.Ю. Хаманева: «В любом развитом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод от нарушений, возникающих в сфере исполнительной власти. Среди них важное место принадлежит судебному контролю. ... Главной конституционной гарантией в демократических государствах признается суд или реальное правосудие. ... Суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом»3.
Основу реализации права граждан на подачу жалобы в суд составляет Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Вместе с тем, законодатель определил пределы действия данного закона. Так, не подпадают под его положения все решения и действия, проверка законности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного суда РФ, а также решения и действия, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В соответствии с ч. 3 ст. 37 ФЗ «О таможенном регулировании» порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб на акты таможенных органов, направляемых в суды и арбитражные суды, определяется законодательством Российской Федерации о гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах. В настоящее время порядок судебного оспаривания решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц урегулирован главами 23 и 25 подраздела III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и главами 22 и 24 раздела III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (кроме того, параграфом 2 главы 25 раздела III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок обжалования решений административных органов о привлечении к административной ответственности). Таким образом, процессуальную основу реализации права на обжалование таможенных актов в судебном порядке составляют соответствующие положения Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ и АПК РФ соответственно).
Судебный порядок оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц имеет свои процессуальные особенности. Прежде чем обратиться к ним, целесообразным видится хотя бы краткое рассмотрение вопроса о сущности судебного контроля за законностью административных актов.
В научной литературе в связи с использованием категории «судебный контроль» рассматривается, прежде всего, вопрос о его понятии и пределах. Так, Д.М. Чечот говорит, что задача суда при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, состоит в проверке законности и обоснованности действий административных органов1. Автор рассматривает два варианта осуществления судом контроля за административными актами: 1) суд проверяет законность и обоснованность административного акта и на основании этой проверки имеет право отмены такого административного акта (или признания его недействительным); 2) суд, проверив законность и обоснованность акта, имеет право на принятие самостоятельного решения по административному делу
Проблемы оспаривания решений, принимаемых таможенными органами при предоставлении государственных услуг
Ошибки относительно оценки представляемых таможенному органу сведений возникают и при совершении других административных процедур. В частности, после включения юридического лица в Реестр владельцев складов временного хранения у него возникает обязанность уведомлять таможенный орган об изменении сведений, содержащихся в заявлении о включении в реестр и приложенных к нему документах. Так, после смены организационно-правовой формы юридическое лицо в установленный срок уведомило таможенный орган об изменении сведений, содержащихся в Реестре владельцев складов временного хранения. В том случае, если меняются сведения, указанные на бланке свидетельства, подлежит выдаче новое свидетельство. Таможенный орган посчитал, что выдача нового свидетельства влечет за собой проверку на соответствие всем предъявляемым к владельцу склада временного хранения требованиям, в том числе и требованиям об оснащении территории склада стационарной досмотровой рентгеновской техникой. Поскольку имеющаяся техника не отвечала новым критериям, таможенный орган исключил лицо из реестра. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 14.07.2010 г. по делу № А53-27202/2009 признал действия по исключению лица из реестра неправомерными на том основании, что проверке на соответствие условиям включения в реестр подлежат лишь вновь указываемые сведения. Судом правомерно сделан вывод о том, что изменение организационно-правовой формы юридического лица не свидетельствует о таких изменениях в его деятельности, которые дали бы основания считать его несоответствующим предъявляемым к владелъцу склада временного хранения требованиям. Изменение организационно-правовой формы юридического лица само по себе не дает оснований для изменения предъявляемых к обществу при выдаче свидетельства о включении в Реестр владельцев складов временного хранения требований в части модели оборудования, иепользуемого на складе. То есть таможенным органом доказательство изменения сведений, содержащихся в реестре, было расценено как повод для проверки всех условий включения в соответствующий реестр. Но такая административная процедура не предусмотрена регламентом, в связи с чем суд правомерно признал действия таможенного органа неправомерными.
Аналогичный случай описан в пункте 7 Обзора практики рассмотрения ФТС России жалоб физических и юридических лиц на рещения, действия (бездействие) таможенных органов в сфере таможенного дела1. В похожей ситуации юридическое лицо обратилось в ФТС России с заявлением, в котором уведомляло об изменении формы обеспечения уплаты таможенных платежей и просило выдать новое свидетельство о включении в Реестр таможенных брокеров (представителей) с изменением указанных сведений. В ответ на это обществу было направлено письмо ФТС России, в котором говорилось, что данная организация неоднократно привлекалась к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области таможенного дела по соответствующим статьям КоАП РФ, в связи с чем ФТС России рассматривается вопрос об отзыве свидетельства о включении в Реестр таможенных брокеров (представителей). Общество обратилось в ФТС России с жалобой на бездействие, выразившееся в невыдаче нового свидетельства о включении в Реестр в связи с изменением содержащихся в нем сведений. В ходе рассмотрения ФТС России данной жалобы было установлено, что административный регламент Федеральной таможенной службы предусматривает обязанность лица, включенного в реестр, сообщать таможенному органу об изменении сведений, содержащихся в реестре. Кроме того, регламент предусматривает также сроки рассмотрения заявления об изменении сведений и принятия решения о выдаче нового свидетельства (принятие приказа о внесении изменений в Реестр таможенных брокеров (представителей) и приказа о выдаче нового свидетельства, если поменялись сведения, которые подлежат указанию в самом свидетельстве) или об отказе в выдаче нового свидетельства в том случае, если новые сведения не соответствуют условиям включения лица в Реестр таможенных брокеров (представителей) (принятие приказа об отзыве свидетельства). Вместе с тем, в установленные сроки ни одного из этих решений принято не было. Кроме того, при рассмотрении жалобы ФТС России был сделан вывод о том, что возможность внесения изменений в Реестр в связи с изменением формы обеспечения уплаты таможенных платежей не может быть поставлена в зависимость от привлечения таможенного брокера к административной ответственности. Возможность отзыва свидетельства при наличии фактов неоднократного привлечения таможенного брокера к административной ответственности не связана с процедурой внесения изменений в свидетельство
О включении в Реестр. Поскольку несоответствия вновь указанных сведений условиям включения юридического лица в Реестр установлено не было, и до истечения установленных сроков решение об отзыве свидетельства и исключении лица из этого реестра не принято, бездействие по невыдаче нового свидетельства о включении в Реестр в установленный срок является неправомерным. Вместе с тем, выдача нового свидетельства о включении в Реестр не препятствует принятию таможенным органом в установленном порядке решения об отзыве свидетельства и исключении лица из Реестра при выявлении оснований для принятия такого решения. Таким образом, ФТС России лишний раз подчеркнула, что административные регламенты предусматривают несколько административных процедур, возможность осуществления которых связана с наличием определенных оснований и каждая из которых оканчивается принятием соответствующего акта в установленные сроки.
В качестве примера исключения лица из Реестра владельцев складов временного хранения можно привести постановление ФАС Московского округа от 30.12.2008 г. № КА-А40/12346-08 по делу № А40-25914/08-145-241. Исходя из материалов указанного дела, в отношении юридического лица - владельца склада временного хранения было вынесено 77 постановлений о привлечении к административной ответственности по статьям 16.14 и 16.15 КоАП РФ. Таможенным органом было принято решение об отзыве свидетельства и издан приказ об исключении юридического лица из Реестра владельцев складов временного хранения в связи с неоднократным привлечением лица к административной ответственности\. Указанное решение таможенного органа было признано судом законным и обоснованным.
Похожие диссертации на Правовой институт оспаривания решений, действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации: материальный и процессуальный аспекты
-
-
-
