Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы 12
1. Понятия, формы, методы и причины коррупционных проявлений в системе государственной службы
2. Становление российского законодательства по противодействию коррупции в системе государственной службы
3. Зарубежный опыт противодействия коррупции в системе государственной службы
Глава 2. Административно-правовой потенциал анти коррупционного законодательства российской федерации на современном этапе 67
1. Роль Национального плана противодействия коррупции в формировании административно-правового антикоррупционного потенциала субъектов Российской Федерации, федеральных и территориальных органов внутренних дел
2. Роль федерального антикоррупционного законодательства в совершенствовании государственных механизмов противодействия коррупции в системе органов внутренних дел
3. Правоприменительная практика как критерий эффективности антикоррупционного законодательства 11 .
Глава 3. Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах внутренних дел 122
1. Особенности выявления и пресечения коррупционных проявлений в органах внутренних дел, мер по снижению уровня их коррумпированности
2. Формирование внутренних механизмов противодействия коррупции в работе органов внутренних дел (внутриведомственные организационно-правовые меры, роль кадровых служб и подразделений собственной безопасности)
Заключение 201
Список источников литературы 207
Приложения 224
- Понятия, формы, методы и причины коррупционных проявлений в системе государственной службы
- Становление российского законодательства по противодействию коррупции в системе государственной службы
- Роль Национального плана противодействия коррупции в формировании административно-правового антикоррупционного потенциала субъектов Российской Федерации, федеральных и территориальных органов внутренних дел
- Особенности выявления и пресечения коррупционных проявлений в органах внутренних дел, мер по снижению уровня их коррумпированности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска, выработки эффективных административно-правовых «рычагов» противодействия коррупции в органах внутренних дел.
Происходившие в последние годы в Российской Федерации кардинальные изменения различных сторон жизни породили множество проблем в социально-экономической, культурной и правовой сферах жизнедеятельности россиян.
В этих условиях масштабы коррупции стали настоящей угрозой для национальной безопасности России. Так, по некоторым данным коррупция обходится стране ежегодно в 6 - 7% от внутреннего валового продукта, что повышает риск прекращения экономического роста страны (ущерб составляет около 7 трлн. рублей) .
Ежегодно в Российской Федерации выявляются десятки тысяч преступлений коррупционной направленности. Например, только в прошедшем году поставлено на учет 40473 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
В производстве у сотрудников органов предварительного расследования находилось 21015 уголовных дел по преступлениям, предусмотренным главой 30 УК Российской Федерации. Большинство из них приходится на органы внутренних дел (18550), прокуратуры (1953), федеральной службы безопасности (249), федеральной службы РФ по контролю за обо-ротом наркотиков(59)~.
1 См.: Большаков А.А. Юристы сказали: «Да»//«Новости недвижимости» №37 от 20.10.2008.
2 См.: Сборник по России о результатах работы правоохранительных (правоприменительных)
органов но борьбе с преступлениями, совершенными с использованием служебного положения должно
стными лицами, юсударствениыми служащими и служащими органов местного самоуправления, а также
лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации за январь - де
кабрь 2008 г. // ГИАЦ МВД России, 2009.
Однако данная статистика отражает только «верхушку» реальной коррупции в России, так как преступления этой категории в силу целого ряда объективных и субъективных причин являются латентными.
Негативные последствия этого явления определяют появление деструктивных процессов функционирования нашего государства.
«Расширяется» теневая экономика, нарушаются конкурентные рыночные механизмы, неэффективно используются бюджетные средства, закрепляется и увеличивается имущественное неравенство среди населения, дискредитируется право, увеличивается социальная напряженность в обществе, уменьшается доверие к власти, падает престиж государства на международной арене.
Отдельным направлением здесь выступает коррумпированность правоохранительных органов. Именно это явление несет в себе повышенную опасность, поскольку способствует укреплению организованной преступности, ее сращиванию с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, проецирует принципы противоправного поведения, дестабилизирует нормальное функционирование всех органов власти.
Вопрос о причинах противоправного поведения сотрудников различных правоохранительных ведомств, в том числе милиции, в юридической и научной литературе изучен достаточно хорошо.
Тем не менее, имеющиеся обобщения как комплексных, так и отдельных проблемных аспектов выявления и предупреждения данного вида коррупционного поведения, чаще всего не заканчиваются конкретными предложениями по изменению ситуации.
При этом, как правило, недостаточно уделяется внимания изучению именно административно-правового потенциала борьбы с коррупцией в органах внутренних- дел, внедрению и апробации новых форм и методов этой деятельности.
Анализ изученной научной и юридической литературы показал несоответствие данной работы современным требованиям и условиям, не со-
вершенство действующего механизма внедрения и применения административно-правовых мер.
Российский законодатель предусматривает ответственность лишь за уже совершенные правонарушения, но при этом упускает возможность административно-правового регулирования профилактики недобросовестного служебного поведения и коррупции.
В современной научно-исследовательской базе отсутствует глубокое изучение данной проблемы, пет комплексного и четкого подхода к решению вопросов противодействия коррупции путем внедрения и применения в повседневную практику административных правовых актов, в том числе - внутриведомственных.
Значимым в настоящей работе является поиск более эффективных способов комплексного исследования содержания административно-правовых норм, не только регламентирующих антикоррупционное поведение, но и предполагающих четко прописанный алгоритм по недопущению данных противоправных фактов.
Учитывая сказанное, исследование административно-правовых мер и способов противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации является одной из актуальных задач отечественного правоведения.
Степень научной разработанности исследуемой темы. В специальной литературе, проблемы борьбы с коррупцией освещаются достаточно подробно. Учеными юристами в советский и постсоветский периоды рассмотрены различные уголовно правовые и криминологические аспекты противодействия коррупции, в том числе в системе органов внутренних дел. Среди современных отечественных исследователей проблем борьбы с коррупцией можно выделить работы С.Л. Алтухова, В.В. Астанипа, СЕ. Борисовой, А.Н. Варыгина, О.Н. Ведерниковой, Б.В. Волженкина, К.В. Головановой, А.И. Долговой, М.В. Королевой, А.В. Куракина, В.В. Лунеева, А.Ф. Ыоздрачева, А.З. Ыурутдинова, Л.В. Петелиной, О.А. Плеховой, А.Д.
6 Сафронова, Р.В. Скоморохова, Л.Л. Тирских, Т.Л. Хабибуллина, В.Л. Ша-балина, П.Л. Шурыгииа, П.С. Яни.
В последние годы (2007 - 2009), особенно после подписания Президентом РФ Д.А. Медведевым Национального плана противодействия коррупции от 31.07.2008, теме борьбы с коррупцией посвящены і руды таких ученых правоведов как Н.В. Болва, М.А. Долгов, В.Д. Малков, JI.3. Мача-ладзе, СВ. Петраков и др.
В то же время административно-правовые проблемы противодействия коррупции в органах внутренних дел в этих научных работах рассматривались косвенно, без комплексного анализа аспектов этой деятельности либо вообще не рассматривались как отдельная проблема. В этой связи анализируемая тематика в настоящее время требует более детального исследования.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации административно-правовых мер противодействия коррупции в органах внутренних дел.
Предмет исследования - нормативные правовые акты, правоприменительные, статистические и судебные источники, характеризующие проблемные административно-правовые аспекты теории и практики противодействия коррупции в органах внутренних дел Российской Федерации.
Научная новизна исследования обусловлена тем , что диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно изучаются теоретические и прикладные административно-правовые проблемы противодействия коррупции в органах внутренних дел на современном этапе административно-правового регулирования.
На основе сравнительного анализа службы в правоохранительных органах (прокуратуры, службы федеральной безопасности, федеральной службы охраны и др.) автор формулирует доктринальиую модель нормы федерального закона по оплате труда сотрудников милиции ( статья 22
Закона РФ «О милиции») по аналогии с действующей в Федеральном законе «О прокуратуре».
Прикладной аспект исследования характеризуется авторскими предложениями по правовой регламентации раннего выявления признаков, способствующих коррупционным правонарушениям в органах внутренних дел на основе специально разработанной для этих целей методики.
Цель и задачи диссертационного исследования - разработка и обоснование теоретических и практических выводов, предложений но совершенствованию административно-правового механизма противодействия коррупции в деятельности органов внутренних дел.
Для достижения поставленной цели автором сформулированы следующие задачи:
раскрыть современное содержание категории «коррупция» в отечественном административном законодательстве с учетом исторических тенденций ее развития;
выявить основные этапы становления российского законодательства по противодействию коррупции в период проведения демократических реформ;
проанализировать теоретические и организационно-правовые меры противодействия коррупции в органах внутренних дел;
раскрыть административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах внутренних дел;
исследовать антикоррупционный потенциал законодательных актов, определяющих борьбу с коррупцией на современном этапе;
изучить влияние институтов гражданского общества на снижение уровня коррумпированности ОВД;
сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы мер предупреждения коррупции в органах внутренних дел.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили работы ведущих отечественных и зарубежных исследователей по филосо-
фии, социологии, общей теории права, по административному, уголовному, праву и другим отраслям юридической науки, в которых рассматриваются вопросы относящиеся к теме диссертации.
В процессе работы были применены методологические принципы объективности и научности, а также общенаучные и специальные меюды познания, а именно, системного подхода, общенаучные методы описания, анализа, синтеза, измерения, сравнения; частнонаучные методы ситуационного, комплексного, исторического анализа, а также социологические методы опроса и изучения документов.
Формально-юридический и сравнительно-правовой методы имели определяющее значение и составили основу методологии исследования. Применялись в процессе анализа как действующего, так и недействующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего деятельность государственных органов по противодействию коррупции. Источниками получения информации по исследуемой проблематике являлись также монографии отечественных ученых, диссертации и авторефераты.
Функциональный метод использовался при изучении особенностей выявления и пресечения коррупционных проявлений в органах внутренних дел.
Сравнительно-правовой метод лег в основу анализа зарубежного антикоррупционного законодательства.
Нормативную и эмпирическую основу диссертационного исследования составили российские и зарубежные (международные) нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность различных органов власти (государств) по противодействию коррупционным проявлениям, в первую очередь - в органах внутренних дел, федеральные и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие работу милицейского ведомства в качестве субъекта антикоррупционной деятельности.
В работе нашли отражение региональные нормативные правовые акты, статистические данные Главного информационно-аналитического центра МВД России, Информационного центра ГУВД (УВД) но Свердловской, Челябинской, Курганской областям, собственноручно полученные результаты анкетирования 320 сотрудников органов внутренних дел и 150 человек из числа населения Курганской области. В процессе подготовки диссертации также изучены результаты исследований, проведенных другими авторами, выводы по которым использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений.
В историческом аспекте проанализировано развитие отечественного антикоррупционного законодательства. Исследованы правовые акты, как действующие, так и уже утратившие силу, материалы социологических опросов, другие правовые источники.
Основные положения, выносимые па защиту:
1. Недостаточное урегулирование на законодательном уровне мер
социальной защиты сотрудников милиции предполагает внесение в закон
Российской Федерации «О милиции» норм, направленных на их социаль
ную и правовую защиту.
В связи с чем автором разработана доктринальная модель нормы об оплате труда сотрудников милиции аналогично нормам по оплате труда работников прокуратуры и других правоохранительных ведомств.
2. Учитывая направленность настоящего исследования автором
предложен организационно-правовой механизм раннего выявления при
знаков, способствующих коррупционным правонарушениям в органах
внутренних дел и разработаны соответствующие методические рекоменда
ции.
3. Обосновано положение о том, что эффективность мер борьбы с
коррупцией в системе органов внутренних дел во многом обусловлена не
принудительно-карательной, а профилактической функцией государства.
Организационно-правовые меры противодействия коррупции в органах внутренних дел принимались на протяжении всего периода становления ОВД как системы. В современных условиях они стали приобретать предметный, конкретный и долгосрочный характер, что не может не найти отражения в ведомственном правовом регулировании правоохранительной службы на уровне МВД России, МВД-УВД субъектов Российской Федерации.
4. Дана правовая оценка законодательных новел пакета федеральных
антикоррупционных законов 2008 года (« О противодействии коррупции»
и Национального плана по противодействию коррупции).
Сделан вывод, что содержащийся в них организационно-правовой потенциал мер по противодействию коррупции в системе государственной службы в целом и органах внутренних дел в частности не может быть реализован в полной мере из-за имеющихся недостатков и противоречий как содержательного, так и технического характера и может быть использован лишь как промежуточный вариант правового регулирования коррупционных правоотношений.
С учетом обобщения зарубежной практики регламентации и функционирования механизма антикоррупционного контроля и надзора в системе органов внутренних дел, в качестве теоретического и практического приоритетов антикоррупционного законодательства необходимо введение института декларирования не доходов, а расходов чиновников всех уровней власти, в том числе и сотрудников органов внутренних дел.
Предлагается ввести в администротивное законодательство Главу 17 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие па институты государственной власти», разработанную автором доктринальную модель нормы «Мелкая взятка» ( статья 17.14) « Получение должностным лицом вознаграждения в каком бы то ни было виде за выполнение или невыполнение в интересах взяткодателя какого-либо действии, которое должностное лицо должно было или могло совершить с использованием
своего служебного положения» влечет наложение административного штрафа от 50000 до 100000 рублей с дисквалификацией или без таковой».
На современном этапе развития России происходит укрепление институтов гражданского общества, усиление их роли в борьбе с различными негативными явлениями в общественно-политической, социально-экономической сферах жизнедеятельности общества. Данная тенденция прослеживается на примере повышения антикоррупционного потенциала Общественной палаты, усилении общественного контроля за деятельностью милиции, появления «прозрачности» в её работе через активное освещение в СМИ, деятельности Общественных советов при МВД, ГУВД, УВД.
Важное значение для борьбы с коррупционными проявлениями в органах внутренних дел является их профилактика.
Определяющим аспектом предупреждения данных негативных явлений должен стать профессиональный подбор кадров, серьезная их проверка. В связи с этим назрела необходимость в разработке нового, более эффективного механизма отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел и контроля за прохождением службы (вплоть до выведения из структуры ОВД подразделений собственной безопасности).
Предлагаемые автором поправки в ведомственные документы способны качественно улучшить организационно-правовое «наполнение» служебной проверки как эффективного средства пресечения коррупционного поведения сотрудников милиции.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в деятельности органов внутренних дел по совершенствованию внутриведомственной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы социальной защиты, сферу поведенческих (противоправно устойчивых) установок сотрудников милиции.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплине «Административное право Российской Федерации» и соответствующим, специальным курсам, а также при разработке учебных и методических пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Выводы и предложения обсуждались па заседании кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета. Участие в работе научно-практических конференций всероссийского и регионального уровней, ведомственных совещаниях и семинарах по линии МВД РФ, личный многолетний опыт службы в милиции позволили автору уточнить и проработать тему диссертационного исследования, выявить новые аспекты административно-правовых форм и методов противодействия коррупции в ОВД, которые были в последующем закреплены в настоящей диссертации.
Понятия, формы, методы и причины коррупционных проявлений в системе государственной службы
Этимологически термин «коррупция» (от лат. corruptio — упадок, порча) означает продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей, сращивание общественных и государственных органов с организованными структурами преступного мира3.
Коррупция зародилась в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Она является хронической болезнью любого государственного аппарата, независимо от того, в какой стране и в какое время он существует.
В толковом словаре русского языка Ожегова и Шведовой дается определение коррупции как морального разложения должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами .
Современный словарь иноязычных слов дает следующее определение коррупции: «подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей»5.
Совершение преступлений лицами, занимающими особое положение и использующими при этом свои служебные полномочия, признавалось особенностью служебных (должностных) преступлений еще в XIX веке. Русские юристы подчеркивали особую значимость преступлений, совершаемых по службе.
Так, Н.М. Коркуиов писал, что преступность должностных лиц больше, чем правонарушения частных лиц, подрывают авторитет закона, колеблют прочность юридического порядка: они более непосредственно отзываются на интересах всего государства6.
Одно из наиболее кратких и емких формулировок коррупции содержится в Справочном документе Организации Объединенных Наций «О международной борьбе с коррупцией»: «...коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях»7.
Сложность и многогранность коррупции обусловили наличие значительного количества ее определений, встречающихся в научной, учебной и общественно-публицистической литературе.
Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других .
Ученые Академии управления МВД России предлагают несколько схожих между собой определений понятия «коррупция». Одни считают ее «использованием публичными должностными лицами своего статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения в свою пользу или в пользу третьих лиц имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также подкуп публичных должностных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами названных благ и преимуществ»9.
Другие формулируют как «негативное противоправное социальное явление, характеризующееся подкупом, продажностью государственных и иных служащих, принятием ими материальных и нематериальных благ или приобретением каких-либо преимуществ за деяния, которые могут быть восполнены с использованием официального статуса данных субъектов, связанных с этим статусом авторитета, возможностей, связей»10.
В современной криминологии существует понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству.
Так, по мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными, а К. Фридрих считает, что коррупция - это отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет".
Более развернуто определяет коррупцию Дж. Май - как поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных (индивидуальных, семейных, частной клики) материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния12.
Профессор Лупеев В.В. отмечает, что «коррупция имеет не только скрытный, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от не- законной сделки» . Это и прямые материальные выгоды, и облегчение совершения коммерческих сделок, и возможность, порой безнаказанно, совершать различные служебные и должностные злоупотребления.
Таким образом, представляется, что коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
Несомненно, что коррупция включает в себя не только деятельность должностных лиц по «продаже» своих служебных возможностей, но и «покупку», приобретение этих возможностей лицами, которые в этом заинтересованы, то есть это сделка, как минимум, двусторонняя, из которой каждая из сторон желает извлечь свою, в обоих случаях противоправную, выгоду.
Становление российского законодательства по противодействию коррупции в системе государственной службы
Проблема необходимости борьбы с коррупцией в России стала очевидной уже в начале 90-х годов. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с ней. До принятия закона о борьбе с коррупцией Президентом России был издан Указ №361 от 4 апреля 1992 года «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (в настоящее время утратил силу).
В нем отмечались последствия, порождаемые этим негативным явлением, и определялся ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией. Указ был попыткой выстроить систему запретов для госслужащих, однако имел много недоработок и слабо исполнялся. Понятие коррупции в нем не давалось .
Федеральные законы «О борьбе с коррупцией», «О внесении изменении и дополнений в УК РСФСР и УПК РСФСР в связи с принятием Федерального закона «О борьбе с коррупцией» принимались после публикации законопроектов и их одобрения Верховным Советом РСФСР в июле 1993 года.
В 1995 году они принимались уже Государственной Думой Федерального Собрания России и в том же году были одобрены Советом Федерации, но так и не вступили в действие по причине их отклонения 1 Ірезидентом.
В мае 1996 года эти законы Государственной Думой Российской Федерации вновь были приняты в первом чтении, но через день Дума приняла новый Уголовный кодекс, в котором во многом воспроизводится прежний подход к борьбе с коррупцией и при этом утрачиваются некоторые положительные моменты данного подхода.
В ноябре 1997 года Государственная дума приняла в третьем чтении Федеральный закон «О борьбе с коррупцией». Однако из-за ряда юридических и технических недоработок этот нормативный акт не прошел остальные стадии законотворчества. Как следствие - Президент в третий раз наложил вето на документ50.
Как следовало из письма Президента России Федеральному собранию РФ, недостатком Федерального закона «О борьбе с коррупцией» являлось то, что он не имел собственного предмета правового регулирования и, как следствие этого, вторгался в сферу правого регулирования целого ряда других законов.
В таком виде, как посчитал Президент, закон напротив будет способствовать коррупции, вносить дисбаланс в сферу правового и административного регулирования государственно-служебных отношений.
В дальнейшем его подготовка (доработка) велась практически ежегодно. В 2002 году Госдумой Федерального собрания России в нервом чтении принят уже 11-й проект закона о борьбе с коррупцией. Однако и в 2005 году он снят с рассмотрения.
О необходимости первоочередного принятия антикоррупционного законодательства уже в 2006-2007 годах шла речь на всех уровнях власти, однако в перечень приоритетов, в который были включены более 500 законопроектов, предназначенных для рассмотрения на весенней сессии Государственной Думы, например, 2007 года, не оказалось ни одного, посвященного проблемам предотвращения коррупции.
В то же время отсутствие в России системного законодательства не позволяло повысить эффективность мер антикоррупционного воздействия, а также негативно отражалось на авторитете российского общества в глазах зарубежных политических и деловых кругов.
При этом обвинения России мировым сообществом во всеобщей коррумпированности органов власти зачастую небезосновательны.
Так, по оценке национального антикоррупционного комитета, годовой коррупционный оборот в стране в 2006 году составлял 150 млрд. долларов, в 5 раз больше, чем четыре года до этого. Только в практику «бытовой коррупции» вовлечено более половины населения России, а проведенный Фондом ИНДЕМ опрос общественного мнения показал, что 75 % респондентов, по их признанию, пользовались возможностью решать свои проблемы с помощью взятки.
Согласно данным международной неправительственной организации «Траиспсренси Интернешнл», Россия в 2006 году по масштабам коррупции находилась в списке 163 стран на 127 месте - в соседстве с Гондурасом, Непалом и Филиппинами.
Отчасти компенсировали «пробелы» российского антикоррупционного законодательства другие действующие на территории страны нормативно-правовые акты. В первую очередь имеются в виду положения Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», принятого Государственной Думой 7 июля 2004 года . Указанный закон содержит перечень ограничений, связанных с государственной службой. В соответствии с Законом госслужащий не в праве: - осуществлять предпринимательскую деятельность; - приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; - получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта России и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации; - выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, - принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
Кроме того, в Российской Федерации лицам, находящимся на государственной службе, вменялась обязанность ежегодно предоставлять в налоговую службу сведения о полученных доходах и принадлежащем имуществе.
Роль Национального плана противодействия коррупции в формировании административно-правового антикоррупционного потенциала субъектов Российской Федерации, федеральных и территориальных органов внутренних дел
Президент России в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию называл коррупцию «одним из самых серьезных препятствий на пути нашего развития» (2006 г.), борьбу с ней ставил целью «стратегических планов страны» (2007 г.), сравнивал ее с «врагом номер один» (2008 г.)86.
Тем не менее, многие исследователи до недавнего времени констатировали, что и на современном этапе развития российской государственности система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень медленно .
Буквально до декабря 2008 года оставалось невыясненным, что такое коррупционное преступление и коррупционное правонарушение, не определен круг предусмотренных законодательством норм об ответственности за преступления и правонарушения, охватываемых понятием коррупции.
Не установлен объем допустимых мер контроля и правового воздействия, необходимых и достаточных для пресечения и предупреждения коррупционной деятельности. Не до конца прописаны полномочия институтов государства и общества по обеспечению функционирования системы антикоррупционного воздействия и т.д.
Конечно, значительный антикоррупционный потенциал заложен в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы, а также в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по сё проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года №1789-р.
Однако некоторая «узость темы» заявленной реформируемой конъюнктуры (так, например, не затрагивается правоохранительная сфера) не позволяет говорить о комплексном подходе к решению данного вопроса.
Кроме того, некоторые исследователи считают, что утвержденная летом 2007 года правительственной комиссией по административной реформе во главе с СЕ. Нарышкиным (протокол заседания комиссии от 27.07.07 №66) Примерная программа противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации на 2007-2010 годы имеет ряд существенных недостатков.
Например, Президентом фонда «Антимафия» Е.Л. Мысловским высказывается мысль о том, что ни одна из принятых региональных антикоррупционных программ не будет работать. Одной из причин называется отсутствие в региональных программах мер по выявлению и искоренению коррупционного поведения в первую очередь в правоохранительных и судебных органах, в то время как именно это на практике может привести к реальному усилению антикоррупционной работы во всех сферах, поскольку именно от этих органов зависит реальная борьба с коррупцией и по об щеиию с представителями именно этих органов население судит об уровне коррупции в государстве .
Также нами разделяется мнение данного исследователя в части критики того обстоятельства, что в качестве критерия эффективности региональных программ правительственной комиссией предлагается считать снижение случаев привлечения к ответственности за коррупционное поведение. Такой подход будет способствовать не только уменьшению эффективности такой работы, но и приведет к обратному эффекту - усилению безнаказанности и, как следствие, увеличению реальных фактов корруиции .
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев на Гражданском форуме 22 января 2008 года, излагая свое мнение по поводу выстраивания антикоррупционной государственной политики, озвучил следующую мысль: «Борьба с коррупцией в органах власти должна превратиться в национальную программу» .
Эта работа на уровне Государственной Думы, Совета Федерации, Президента, Правительства страны проведена.
В 2008 году главой государства подписан Указ от 19.05.2008 года №815 «О мерах по противодействию коррупции», которым создан Совет при Президенте по противодействию коррупции, утвержден его состав, задачи, полномочия членов Совета. Основными задачами Совета являются:
- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований но реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Следующим «шагом» Президента Российской Федерации стало утверждение 31.07.08 г. «Ыационального плана противодействия коррупции (№Пр-1568)»91. Избегая анализировать принятый Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.08 №273-Ф3 (речь о нем пойдет ниже), мы рассмотрим ангикоррупционныи потенциал данной президентской «инициативы».
Документ состоит из четырех разделов: «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции», «Меры по совершенствованию государственного управления», «Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению», «Первоочередные меры по реализации настоящего плана». Таким образом, в основу антикоррупционной государственной политики положен единственно возможный принцип - комплексного подхода.
Следует сразу оговориться, что данный План принципиально отличается от всех ранее существовавших президентских инициатив комплексностью обозначаемых антикоррупционных проблем, конкретностью, адресным характером запланированных для их решения мероприятий.
На сегодняшний день можно констатировать, что нормативные акты, ранее предусматривавшие конкретные меры борьбы с коррупцией (например, Указ Президента России от 4 апреля 1992 года № 287 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», подписанный Президентом России 31 июля 1995 года и ряд других) до их отмены носили в основном декларативный характер. Во многом именно поэтому их реальное выполнение фактически не контролировалось. Все это являлось мощным криминогенным фактором .
Особенности выявления и пресечения коррупционных проявлений в органах внутренних дел, мер по снижению уровня их коррумпированности
Основной и главной особенностью самого факта коррупционного поведения (вне зависимости от субъектно-объектной стороны) считается его скрытость, обусловленная соответствующей заинтересованностью в неразглашении противоправных отношений со стороны их участников.
Как мы уже говорили, наиболее опасной мы считаем коррупцию в системе органов внутренних дел, поскольку она не только разрушает правоохранительные структуры, но и порождает отрицательное отношение и недоверие ко всем сотрудникам правопорядка, а также ко всему институту государственной службы не только среди населения, но и внутри самой правоохранительной системы.
Подтверждением тому проведенный социологический опрос среди сотрудников органов внутренних дел Курганской области. Мы включили в выборку 450 человек и получили 320 анкет (50 - ГИБДД, 75 - следствие, 35 -дежурная часть, 65 -подразделения БЭП, 95 -уголовный розыск)118.
Пользуясь правилами статистики, мы ограничили выборку 10% списочного состава сотрудников, зачисленных в штат органов внутренних дел Курганской области. Выборка каждого десятого сотрудника органов внутренних дел Курганской области была механической. Это означает возможность появления ошибок. В нашем исследовании средняя квадратичная ошибка равна 1,41. Если максимально допустимую ошибку считать втрое большей, чем средняя квадратичная, то она будет равна 4,23% или 0,04. По таблице достаточно больших чисел находим, что при числе наблюдений п = 320 и Тлоп = 0,04 величина вероятности будет равна Р = 0,998.
Эти показатели дают возможность признать число наблюдений в выборке вполне достаточным для распространения выводов на всю генеральную совокупность. Правда, при этом следует указать на два ограничения, принятых в нашем исследовании.
Во-первых, это распространенность коррупции среди женщин и, во-вторых, исследование ограничено лишь офицерским составом. В то же время, ограничение объекта исследования только одной социальной группой - сотрудниками ОВД — при современных условиях изученности проблемы коррупции едва ли можно расценивать как большой недостаток.
При ответе на вопрос: «Отвечает ли законодательство России фактической и прогнозируемой реальности по противодействию коррупции» 181 анкетируемый сотрудник (или 56%) выбрали вариант «нет», 66 (или 20,6%) — «да», 73 (или 22,8%) - затруднились с ответом.
По 7 предложенным в анкете вариантам ответов на вопрос: «Какая из правоохранительных структур наиболее подвержена коррупции» наибольшее число сотрудников милиции (184 человека или 38,8%) указали таможню, 85 (или 17,9%) - суд, 74 (или 15,6%) - прокуратуру, 56 (или 11,8%) - федеральную миграционную службу, 47 (или 9,9%) - милицию. Остальные варианты ответов (ФСБ, органы исполнения наказания) составляют незначительный удельный вес.
По вопросу об основных причинах коррумпированности сотрудников ОВД 240 опрошенных (или 38,7%) указали на низкую заработную плату, 94 (или 15,2%) - на социальную незащищенность, 48 (или 7,7%) - на коррумпированность высших руководителей области и УВД.
На вопрос: «Сотрудники каких подразделений ОВД более всего подвергнуты коррупции» 196 анкетируемых (или 36,2%) ответили «сотрудники ГИБДД», 86 (или 15,9%) - «сотрудники подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке», 58 (или 10,7%) - «сотрудники по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями», 54 (или 10%)
- «руководители УВД, горрайорганов внутренних дел». Остальные варианты ответов имеют незначительную долю1 .
Из 5 предложенных в анкете ответов на вопрос: «Часто ли Вы встречаетесь с предложениями граждан решить их проблемы за вознаграждение или подношение» 187 (или 58,1% ) опрошенных милиционеров выбрали ответ «нет, не встречался», 49 (или 15,2%) - «да, более 2 раз», 35 (или 10,9%) — «предлагают систематически».
На вопрос «Известны ли Вам случаи коррупционного поведения среди сотрудников ОВД» 186 анкетируемых (или 58,1%) ответили «нет», 134 (или 41,9%) дали положительный ответ.
При социологическом опросе практически равномерно распределились ответы на вопрос: «Сможет ли оказать влияние на снижение уровня коррупции в ОВД более качественный подбор кадров на службу» (167 ответов (или 52,2%) - «да»; 153 (или 47,8%) - «нет»).
Из 6 предложенных вариантов ответов на вопрос «Какая мера могла бы способствовать искоренению коррупции в ОВД» абсолютное большинство анкетируемых - 206 человек (или 42,2%) выбрали «увеличение заработной платы милиционеров», 81 (или 16,6%) - «изменение экономической ситуации в стране».
Кроме того, 78 (или 16,0%) опрошенных указали на необходимость «совершенствования профессионального уровня и морального облика сотрудников милиции», 56 (или 11,5%) - на «ужесточение уголовной ответственности за деяния коррупционной направленности».
На вопрос о коррумпированности сотрудников ОВД в зависимости от стажа работы ответы распределились следующим образом: 95 ответов (или 28,3%) - «до 3 лет»,- 139 (или 41,5%) - «от 3 до 10 лет», 101 (или 30,2%) -«свыше 10 лет».
Особенно показателен ответ на вопрос «Граждане какой социальной категории чаще всего, по Вашему мнению, пытаются решить свои проблемы с помощью взятки сотруднику милиции». Абсолютное большинство опрошенных сотрудников (180 человек или 49,3%) прямо указали на «лиц, принадлежащих к криминальным структурам» 120.
Выводы опроса подтверждают наше мнение о высокой степени латентносте преступлений коррупционного характера в милицейских рядах, невозможности формулировки однозначных суждений о реальном их числе, в том числе при изучении официальной статистики.
Напомним, что на вопрос: «Известны ли Вам случаи коррупционного поведения среди сотрудников ОВД» 41,9% опрошенных в ходе написания работы представителей органов внутренних дел ответило положительно.
Данная ситуация сложилась во многом благодаря особенностям выявления и пресечения коррупционных проявлений. Например, среди причин «слабой» выявляемое преступлений (в том числе должностных), совершаемых работниками милиции, можно выделить не менее семи. Во-первых, это связано с должностным положением сотрудников органов внутренних дел. Так, являясь представителями исполнительной власти, милиционер обладает достаточно широкими полномочиями по отношению к другим гражданам. Осуществляя эти полномочия, они зачастую используют их в противоправных целях.
