Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе правовых актов 12
1. Понятие и значение нормативных правовых актов органов исполни тельной власти 12
2. Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация
3. Виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
ГЛАВА II. Проблемы механизма регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
1. Общая характеристика механизма регулирования разработки, принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
2. Принципы регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 121
3. Судебный контроль и прокурорский надзор в механизме регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 165
Заключение 10
Список используемой литературы 190
- Понятие и значение нормативных правовых актов органов исполни тельной власти
- Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация
- Общая характеристика механизма регулирования разработки, принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
- Принципы регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их нормативно-правовым оформлением. Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают центральное место в механизме реализации предписаний федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и др. В этой связи юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков1. Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений2. Процессы демократизации, децентрализации государственного управления создали условия для существования различных нормативных правовых актов как по форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место при-
1 См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. - М, 1999; Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). - М., 1987; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Ав-тореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - M.f 2004; Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. - М., 1996; и др.
См.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М., 2004. С.З.
надлежит федеральным органам исполнительной власти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»3. Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормо-творческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления4.
Таким образом, в правовой системе Российской Федерации важное место принадлежит нормативным правовым актам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти. В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены административно-правовой нормы, регламентирующей соответствующие общественные отношения. Проводимые реформы (административная реформа, реформа государственной службы) заставляют по-иному оценить юридическую сущность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определить их место и роль в механизме регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. В этой связи исследование административно-правового регулирования порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представляется актуальным и своевременным.
Как уже отмечалось, нормативные правовые акты органов исполнительной власти были предметом исследования ученых различных специальностей. Так, теоретические аспекты ведомственного нормотворческого процесса исследовались в работах: С.С. Алексеева, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, С.А. Иванова, А.Ф. Шебанова, А.С. Пи-голкина, В.И. Гоймана-Червонюка, Ю.Г. Арзамасова. На отраслевом уровне
См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. - М, 1865. - С. 387, 4 См.: Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3. С. 19.
сущность нормативных правовых актов органов исполнительной власти исследовалась в работах: А.П. Алехина, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ноздрачева, К.С. Вельского, С.Н. Жевакина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, А.П. Коренева, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, А.П. Шергина, Х.А. Андриашина, М.В. Костенникова, Ю.М, Козлова, В.В. Черникова, Б.В. Дрейшева, Н.Г. Салищевой, A.M. Целика, Е.С. Слесаревой, Б.В. Российского, Ф.Ф. Яхина и др. Несмотря на то, что существует ряд работ, посвященных исследованию понятия и сущности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, целостной концепции ведомственного нормо-творческого процесса к настоящему времени не создано. Обусловлено это рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка.
Следует отметить, что в настоящее время не определены пределы подзаконного нормативно-правового регулирования общественных отношений, недостаточно исследованы и тем самым не четко обозначены процессуальные аспекты в механизме принятия и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Эти и ряд иных обстоятельств обусловливают выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, определяющие механизм подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка механизма административно-правового регулирования порядка разработки, принятия и государственной
регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также совершенствование порядка его реализации.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- определить понятие и значение нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти;
рассмотреть особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
классифицировать нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
исследовать административно-процессуальный механизм порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
определить принципы регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; -охарактеризовать способы обеспечения законности в механизме нормо-
творческого процесса, осуществляемого в федеральных органах исполнительной власти.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки). Информационной базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие административно-правовой механизм порядка разработки, принятия и реги-
страции нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также научная и учебная литература по исследуемой проблематике.
Эмпирическую базу исследования составили материалы административной деятельности Минюста России по регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертации дано понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, определены его признаки и особенности. Разработаны критерии классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В исследовании определено место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в механизме административно-правового регулирования. В диссертации раскрыт административно-правовой механизм регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В работе выявлены принципы разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разработаны предложения по обеспечению законности в ведомственном нормотворческом процессе.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. Разработаны предложения о концепции федерального законодательного акта «Об основных требованиях к разработке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», утверждаемого Постановлением Правительства Российской Федерации. Такие требования должны включать базовые положения следующего содержания: а) «Проект нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти представляет собой документ, в котором должны быть определены основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на
которых распространяется действие проекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся»,
б) «Проект нормативно-правового акта федерального органа исполнитель
ной власти разрабатывается и принимается на основании Конституции Рос
сийской Федерации, федеральных конституционных законов и системообра
зующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен
данный проект, с учетом значения проекта для конкретного направления
деятельности федерального органа исполнительной власти».
в) «Проект нормативно-правового акта федерального органа исполнитель
ной власти разрабатывается и принимается с учетом выполнения Россий
ской Федерацией своих международных обязательств и вступления Россий
ской Федерации во Всемирную торговую организацию».
2. Показано с теоретических позиций, что система нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти отражает особенности современного механизма административно-правового регулирования управленческих отношений. Необходима значительная работа по определению более четких и эффективных параметров специальной правотворческой компетенции федерального органа исполнительной власти с учетом конкретных властных полномочий по обеспечению законности и правопорядка в сфере разработки, издания, регистрации нормативных правовых актов и соотношения каждого из видов нормативных правовых актов с федеральными законами.
3. Определены необходимые дополнения в Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.11.2005 N 679) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» путем включения пункта 7.8. следующего содержания: «Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативному регулированию в установленной сфере деятельности, раз-
рабатывают проекты законодательных актов во исполнение международных обязательств Российской Федерации по многосторонним конвенциям, двусторонним соглашениям и в связи со вступлением России в ВТО».
В диссертации, с учетом современных научных концепций, дана авторская классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: по юридическим свойствам; по сроку действия, по характеру компетенции органов, издающих акты; по целенаправленности, по характеру взаимоотношений субъектов управления, по форме предписания; акты, подлежащие официальному опубликованию, и акты (инструкции) для внутриорганизационного пользования, не подлежащие официальному опубликованию.
Обосновывается необходимость систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Систематизацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти целесообразно проводить в форме кодификации. Кодификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должна основываться на следующих принципах: принципе конституционности и принципе законности, принципе объективности, принципе системности при осуществлении кодификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принципе преемственности и обновления, принципе демократизма, принципе федерализма, принципе комплексности и оптимальности при осуществлении кодификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
6. Механизм подготовки нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти включает нормы административного права, регламентирующие порядок подготовки нормативных правовых актов, акты применения, обеспечивающие реализацию нормотворческого процесса, юридически значимую деятельность, посредством которой в рамках определенных стадий реализуется ведомственный нормотворческий процесс, пра-
восознание и правовую культуру субъектов, осуществляющих подготовку нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, основу которых составляют требования точного и неуклонного исполнения законодательства, а также подзаконных нормативных правовых актов, определяющих порядок подготовки нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти.
Отмечено, что возрастание количества нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, сопряжено с нарушением законности. Показана особая роль государственной регистрации как способа воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, обеспечивающая законность в процессе принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти выполняет функции контроля за ведомственным нормотворческим процессом, а также обеспечения законности и единого правового пространства.
Представляется целесообразным унифицировать порядок подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Механизм унификации может быть закреплен в федеральном законе «О нормативных правовых актах органов исполнительной власти Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование административно-правового механизма разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы при разработке закона «О нормативных правовых актах органов исполнительной вла-
сти Российской Федерации». Материалы диссертации использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсу: «Административное право» в Московском государственном университете сервиса, а также в практической деятельности Роспотребнадзора.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (МосУ МВД России, 2004 г.), «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (МосУ МВД России, 2005 г.). Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры конституционного и административного права Московского государственного университета сервиса. Отдельные положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в практической деятельности Роспотребнадзора. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях общим объемом 1,9 п.л.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и значение нормативных правовых актов органов исполни тельной власти
Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления осуществляется в определенных формах и с помощью соответствующих методов административно-правового регулирования. Процесс государственного управления - это практическая реализация его задач и функций. В этой связи далеко неслучайно Ю.М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности.
Коренные социально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция «нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти».
Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, т.к. именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.
При рассмотрении понятия «форма» следует обратиться к философии. В философском плане категория «форма» тесно связана с «содержанием». Данные категории соотносятся между собой как антиподы - под «формой» понимается внешнее выражение, а под «содержанием» - внутреннее наполнение объекта или явления. Форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Иными словами в деятельности исполнительной власти можно различать организационную форму - это ее аппарат и юридическую форму - это административное право7. Как отмечает В.М. Безденежных «форма административной деятельности - это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления» . Ю.Н. Старилов говорит о том, что «форма управления - это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, само управляющие воздействие, конкретных действий производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности» . Т.Е. Кучерова отмечает, что решение проблемы «форма - содержание» будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их иерархичности.
В этой связи под формой публичного управления понимается внешне выраженное действие органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующего должностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собой определенные юридические последствия. Подобные формы управления называются административно-правовыми. Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов. Характерные черты правовых форм государственное управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
К наиболее распространенным правовым формам выражения исполнительной власти относятся (если говорить о федеральном уровне нормотворчества) федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, положения, уставы, правила, приказы, и т.п. административно-правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.
Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация
Исследование особенностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а также различными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже выше отмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не может отменить или изменить закон. Напротив согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов» После официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральному конституционному закону от І 7 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 33).
Отличие закона от административного акта давалось Н.М. Коркуновым «... все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства - акт представительный... Закон же не служит для правительства ни основной, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей» . Данное утверждение подтверждается В.И. Гойманом-Червонюком, который отмечает, что «закон - это нормативный правовой акт высшего предстательного органа государственной власти или самого народа, регулирующий наиболее важные отношения, воплощающий права и свободы человека, его приоритеты и ценности и обладающий наивысшей юридической силой в правовой системе» .
Ю.А. Тихомиров выделяет отдельную группу ведомственных актов, издаваемых органами исполнительной власти, обладающими специальной компетенцией. Это подзаконные акты в системе иерархических отношений, принимаемые в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов. Указанные документы отличаются конкретностью своих предписаний и адресованы строго определенному кругу лиц и организаций. Они обязательны к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления в пределах полномочий соответствующих органов. Данная группа содержит правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов».
Анализируя практику ведомственного нормотворчества в федеральных органах исполнительной власти необходимо отметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны содержать в себе предписаний более важных, чем закон на основании и во исполнение, которого они приняты, кроме того, они не должны ограничивать права граждан. Как отмечает С.Н. Бочаров «следует отказаться от практики регламентирования ведомственными нормативными актами оснований и порядка применения мер принуждения, когда эти вопросы законодательством не урегулированы. Они должны находиться исключительно в компетенции органов государственной власти соответствующего уровня либо, с соблюдением установленного порядка делегированы им правительством. Что касается внут-риорганизационных отношений, то они по праву выступают приоритетным объектом ведомственного регулирования ... » . А.Е. Лунев также отмечает, что ученые-административисты должны не только вносить предложения по рассмотренным вопросам совершенствования правового регулирования и практики в области административно-правовых отношений, но и критически анализировать сложившуюся практику издания ведомственных актов государственного управления, которыми на граждан возлагаются обязанности или ограничиваются права граждан. Все, что касается прав и обязанностей граждан, должно регулироваться только законами .
Общая характеристика механизма регулирования разработки, принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Издание и действие правовых актов органов исполнительной власти нельзя понять без механизма их создания. Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как систему, определяющую порядок какого-либо вида деятельности. Термин «механизм» в переводе с древнегреческого означает «орудие», «машина». В науке под механизмом принято понимать совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельно-сти.
В юриспруденции наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правотворчества, механизм формирования правомерного поведения, юридический механизм управления, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, социальный механизм уважения к праву, механизм действия правовой системы, социально-психологический механизм поступка, социально-психологический механизм перевода экономических фактов в юридические категории, механизм укрепления законности, социально-юридический механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т.д.
Термин механизм правового регулирования был введен в оборот С.С. Алексеевым в середине 60-х годов XX в. Под механизмом правового регулирования С.С. Алексеев понимал взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения . Составляющими механизма правового регулирования, по мнению С.С.Алексеева являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание. Л.С.Явич к вышеизложенным составляющим механизма правового регулирования добавляет законность и правопорядок139. Изучив различные точки зрения относительно категории механизм правового регулирования, профессор А.П.Шергин, говорит о том, что одна группа ученых придерживается точки зрения, согласно которой основной набор составляющих механизма правового регулирования является единым для всех отраслей права.
По-другому и не может быть, поскольку отдельные отрасли являются составными частями единой системы соответствующего типа права. Но каждая самостоятельная отрасль права имеет свой спектр общественных отношений, на которые оказывается регулирующие воздействие, использует специфические средства для этих целей. Поэтому единый набор средств, составляющих механизм правового регулирования, получает отраслевую окраску, наполняется предметным содержанием. Не является исключением и административное право. Как отмечает Ю.Ф. Решетник «одним из главных административно-процедурных производств является принятие правовых актов в целях наиболее эффективной реализации административно-правовых форм и методов работы органов (должностных лиц) исполнительной власти. Как известно, основной административно-правовой формой является издание правовых актов управления .. .».
Это объясняется тем, что именно нормотворчество или правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет его и открывает «дверь» в общественную жизнь142. Таким образом, при строительстве правового государства важное значение приобретает процессуально-правовое обеспечение самой технологии создания регуляторов общественных отношений. Соблюдение всех требований обоснования нормативного акта, законности его содержания, легитимности составляющих его предписаний связано с осуществлением определенной процедуры, в основе которой заложена технология разработки издания правового акта. Как отмечает Б.В. Дрейшев процессуально-правовое обеспечение представляет собой регламентированный процессуальными нормами порядок создания правовой нормы (их комплекса) как регулятора поведения, отражающего определенные потребности и интересы, их охрану и т.д.
Необходимость установления процедуры как процессуального порядка конструирования правовой нормы определяется, прежде всего, обеспечением законности предоставления прав и возложения обязанностей на участников подлежащих регулированию управленческих отношений. В этих целях каждая стадия, этап процесса подготовки и издания нормативного акта управления должны быть технологически обеспечены в процессуально-правовом аспекте. Соблюдение технологических требований должно иметь юридическое оформление правотворческих действий. Иными словами, установление юридической нормы может осуществляться исключительно с соблюдением процессуальных юридических правил.
Нормотворческой практике органов исполнительной власти известны лишь отдельные акты, регламентирующие процессуальные отношения, то есть отношения, устанавливающие правила, процедуры подготовки и издания нормативных актов государственного управления. К числу таких актов прежде всего относятся: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»144, Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»145 и др. Регулирование ведомственного нормотворческого процесса посредством подзаконных нормативных предписаний в настоящее время не может быть признано удовлетворительным в этой связи в научной литературе уже достаточно давно вы-дуться дискуссии относительно необходимости принятия закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Принципы регулирования разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Исходя из смысла термина «принцип», означающий начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. С.С. Алексеев рассматривает принципы в виде комплекса идей, отражающихся в содержании норм права . Помимо этого понятия отдельно в юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу принципов права, отдельных отраслей права и их институтов в связи с чем Л.С. Явич указывает на то, что принципы - это часть правосознания. В различных отраслях права разработаны свои, отраслевые принципы. Так, В.И. Бородянский говорит о том, что принципы гражданского права - это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально институицированные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельности по их законодательному закреплению и реализации . Принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Посредством таких идей российское законодательство должно обогащаться общечеловеческими ценностями. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы207. Принципы208 деятельности органов исполнительной власти по разработке и принятию правовых актов отражают наиболее существенные стороны данной деятельности. Содержание принципов объективно выражает сущность правотворческой деятельности органов исполнительной власти, ее характерные черты. Но, прежде всего, следует отметить единство взглядов относительно философской и социальной природы принципов. Принципы объективны по содержанию, ибо отражают объективные закономерности развития общественных отношений. По своей форме категория принципов субъективна, ибо является выражением сознательного творчества законодателя, учитывающего сложившиеся социально-исторические условия. Таким образом, в системе исходных начал правотворческой деятельности органов исполнительной власти важное место принадлежит ее принципам - то есть руководящим, основополагающим положениям и идеям, которые призваны пронизывать всю правотворческую деятельность органов исполнительной власти и выполнять в ней направляющую роль. В содержании принципов правотворческой деятельности органов исполнительной власти, в их составе должны получить наиболее четкое воплощение глубинная природа и сущность ведомственного правотворчества. В этой связи есть необходимость в дальнейшем уточнении общей характеристики принципов правотворческой деятельности органов исполнительной власти, с учетом той роли, которую они играют в правотворчестве. Понятие и способы нормотворчества раскрывают функции нормотворческой деятельности органов внутренних дел России, но не определяют ее глубинную сущность. В связи с этим необходимо рассмотреть смысл основных принципов подготовки и разработки правовых актов в органах исполнительной власти. В этой связи следует отметить, что в юридической литературе высказываются мнение, что не все принципы нормотворчества являются основными. Применительно к правотворчеству органов исполнительной власти трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-правоведов достаточно боль-шой. Тем не менее, некоторые идеи разделяются большинством авторов. В связи с этим, основное внимание будет уделено анализу указанных принципов с учетом положений Конституции Российской Федерации и действующего законодательства. При этом необходимо учесть следующее важное обстоятельство. Некоторые принципы не всегда полностью соответствуют друг другу, поэтому итоговый результат представляет собой более или менее удачный компромисс. В современной юридической литературе под принципами правотворчества понимают основополагающие начала, основные идеи, на которые опирается разработчик акта органа исполнительной власти в своей деятельности, результатом которой является создание правовых норм, как правило, выраженных в нормативных правовых актах. Одной из первых работ, в которой говорилось о принципах правотвор-чества, была монография Д. А. Керимова . В ней автор выделил три основных принципа законодательной деятельности государства: - закрепление в праве политических и экономических условий, обеспечивающих простор для проявления объективных законов, а также для их познания и наиболее целесообразного использования; - закрепление и установление правовых норм, максимально способствующих разрешению назревших общественных задач; - выражение общей воли народа в целях максимально точного, правильного и целесообразного использования объективных закономерностей в интересах всего общества.
