Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Содержание и назначение правового статуса территориального органа ФСИН России 14
1. Границы административно-правового регулирования и принципы деятельности территориальных органов.ФСИН России . 14
2. Основные этапы становления и развития территориальных органов исполнения наказаний и их административно-правового статуса 34
3. Структура и содержание административно-правового статуса территориального органа ФСИН Россиииего сотрудников 59
ГЛАВА 2. Особенности реализации административно-правового статуса территориального органа ФСИН России 86,
1. Место и роль территориальных органов в системе ФСИН России 86«
2. Территориальный орган ФСИН России каксистема. Особенности составляющих его подразделений 109
3. Реализация полномочий территориальным органомФСИН России при взаимодействии* с органами исполнительнойвласти субъекта Российской Федерации 123
4. Перспективы развития территориальных органов ФСИН России. и их административно-правового статуса в ходе административной и судебной реформ 144
Заключение 160
Список использованных источников 171
Приложения 199
- Границы административно-правового регулирования и принципы деятельности территориальных органов.ФСИН России
- Структура и содержание административно-правового статуса территориального органа ФСИН Россиииего сотрудников
- Территориальный орган ФСИН России каксистема. Особенности составляющих его подразделений
- Перспективы развития территориальных органов ФСИН России. и их административно-правового статуса в ходе административной и судебной реформ
Введение к работе
Актуальность научного исследования. В течение последних десятилетий произошли принципиальные изменения в характере и содержании деятельности уголовно-исполнительной системы (УИС). Были приняты меры по гуманизации отбывания наказания, активизировалась работа по улучшению бытовых условий содержания осужденных, совершенствованию организационно-штатной структуры территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) и их подразделений. Преобразования в системе сопровождались глубокой и всесторонней переработкой нормативно-правовой базы. С 1999 года по настоящее время* принято 38 федеральных законов, более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на улучшение деятельности уголовно-исполнительной системы1, объем ее финансирования возрос в 12 раз?. Изменился- административно-правовой, статус территориальных органов ФСИН России, укреплены гарантии прав сотрудников и граждан, совершивших преступления, и временно изолированных от общества.
В исправительных учреждениях на 1 января 2009 г. содержалось 887,7 тыс. человек3. Значительная доля осужденных не умеет читать и* писать, не обладает трудовыми навыками. В*местах лишения свободы содержится около 500 тыс. больных, страдающих различными заболеваниями. Количество больных с психическими расстройствами превысило 100 тыс. человек. Эти обстоятельства ставят новые задачи перед территориальными органами ФСИН России.
1 Из выступления Директора ФСИН России Ю.И. Калинина на заседании Государственного Совета Российской Федерации «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2009. - № 3. — С. 7.
Из выступления Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на заседании Государственного Совета Российской Федерации «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2009. -№3.-С.2.
3 Калинин Ю.И. От прошлого к настоящему // Преступление и наказание. - 2009. - № 3. — С. 5
Придание службе исполнения наказаний статуса федеральной свидетельствует о качественно новом этапе развития, системы. На передний план выдвигается завершение структурной перестройки центрального-и территориальных органов ФСИН России, которая должна будет проводить в жизнь не политику реагирования на накопленные проблемы, а работу на перспективу.
Административно-правовые преобразования предполагают повышение ответственности и эффективности функционирования территориальных органов ФСИН России. Поиск резервов, новых подходов»(в том числе административно-правовых, организационно-управленческих, методических, тактических), способных обеспечить, эффективную реализацию5 поставленных задач.
Актуальность исследования, административно-правового статуса территориального органа ФСИН России1 обусловлена и тем обстоятельством, что он является основным звеном, где непосредственно разрабатываются и принимаются административно-правовые решения, направленные на обеспечение стабильной работы как всех подчиненных учреждений, (исправитель-ных, воспитательных колоний, тюрем, лечебно-исправительных учреждений, следственных изоляторов) в целом, так и каждого в отдельности.
Степень разработанности темы исследования. В* последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Колесник Н.В. Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний: - Рязань, 2006; Петренко Н!И. Становление и развитие управления уголовно-исполнительной» системой России. — Рязань, 2002 (докторская); Спицын В.И. Правовые и организационные основы деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в режиме особых условий.- М., 2002; Шафра-новский К.В. Организация правового обеспечения деятельности ФСИН Рос-
В дальнейшем мы будем употреблять словосочетания «территориальный орган ФСИН России» и «управление, главное управление, отдел ФСИН России» как равнозначные.
сии.- Рязань, 2007; Щедрин Ю;В! Организационно-правовые основы управленческой» деятельности; начальника; территориального органа, уголовно-исполнительной системы.-Рязань, 2004;
Анализ'этих исследованийшозволяетсделатьвывод о том, чтооднюизших, касаются'компетенции центральногоіаппаратаФЄИНіРбссии, вторые - деятель-носттучреждений'иоргановврежимеособьгхусловий,третьи- организационно-правовых-..основ.управленческой?деятельности;начальника территориального;органа,; четвертые подготовлены без учета результатов административной реформы: и организационно-правовых изменений»в деятельности;ФЄИНРоссии..
. Административно-правовою статус: территориального * органа' ФЄИН Рост сиюне былпредметом самостоятельного.исследования.'
Цель исследования- состоит ву разработке научно і обоснованных предложение и рекомендацию по* совершенствованию^ административно-правового: статуса территориального органа ФЄИН России.
Достижение указанноюцелшобеспечивалось,решением:следующих;задач::
исследованием: административно-правового.регулирования'ипринциповг деятельности ФЄИН России;.
изучением? административногправовых основ; становления, развития ю современного состояния* центральногоj и территориальных органов; ФЄИН России;
выявлением особенностей административногправового" статуса: территориального органаФЄИНРоссии;
изучением: структуры, основных направлений* деятельности территориального органа ФЄИНРоссии;
- исследованием территориального органа ФЄИН России как системы,
выявлением особенностей составляющих его подразделений;
- анализом; организационно-правовой: основы взаимодействия террито
риального органа ФЄИН Россиисорганами исполнительною власти субъекта
Российской Федерации;
- исследованием перспектив развития административно-правового статуса территориального органа" ФСИН России в ходе административно-правовой и судебной реформ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в реализации полномочий территориального органа ФСИН России и составляющие его административно-правовое статус.
Предметом исследования выступают нормы административного, уголовно-исполнительного законодательства, определяющие административно-правовой статус территориального органа ФСИН России, непосредственная деятельность управлений, главных управлений и отделов ФСИН России.
Нормативную, базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты ФСИН России. В" работе также использовались нормативные акты Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утратившие юридическую силу.
Методологическую базу диссертации представляет система общенаучных и частных научных методов. В работе использовались: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов и предложений); метод системного анализа (при анализе компетенции Федеральной службы исполнения наказаний. Российской Федерации и территориального ФСИН России); метод сравнительного правоведения (при анализе административно-правого статуса территориального- ФСИН России и сравнении его со статусом других территориальных органов федеральных органов исполнительной власти); исторический метод (в процессе изучения и анализа нормативных актов Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших юридическую силу); статистический (в ходе осмысления статистических данных Министерства юстиции Российской Федерации, результатов опроса практических работников); контент-анализ (при выборке отдельных положений, содержащихся в
7 законодательных актах, материалах статистики, журнальных и, газетных статьях) и др.
Теоретико-правовую основу исследования составляют труды известных отечественных и зарубежных ученых, прямо или косвенно относящиеся к исследуемой проблематике и создающие необходимые методологические предпосылки для ее разработки. Это работы таких дореволюционных ученых, как: Ч. Беккариа, М.Н. Гернет, В.В. Есипов, А.П. Жижиленко, Н.Ф. Лу-чинский, СВ. Познышев, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, Г.Ф. Шершеневич, Р.' Штаммлер и др.
Автор использовал основополагающие теоретические и прикладные идеи, относящиеся к административно-правовому статусу учреждений и личности, содержащиеся в.трудах таких ученых, как: Н.Т. Александров, Г.В. Атамчук, B.C. Афанасьев, Д.Н Бахрах, А.А. Белкин, С.Н. Братусь, Н.В. Вит-рук, Н.Л. Гранат, В.А Карташкин, А.П: Коренев, М.В. Костенников, В.А. Кучинский, В:В. Лазарев» Е.А. Лукашева; Н.ИІ Матузов, Г.В. Мальцев, А.В. Мицкевич, Р.В! Нагорных, А.Ф. Ноздрачев, ВІА. Патюлищ Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин и др.
Диссертант не оставил без внимания работы А.А. Аксенова, В:М. Ани-симкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, А.А. Иванова, Б.Б. Казака, O.F. Ковалева, В.А. Кузьмина, В.А. Пертли, А.В. Протопопова, СМ. Петрова, СХ. Шамсунова, в которых раскрывались различные аспекты деятельности'территориальных органов ФСИН России.
Эмпирическая база исследованияшредставлена результатами обобщения и анализа: статистической отчетности Министерства юстиции России за период 2003-2008 годов; аналитических обзоров Федерального бюджетного учреждения «НИИ информационных и производственных технологий ФСИН России» (г. Тверь); программированного опроса 200 сотрудников подразделений территориальных органов ФСИН России Брянской, Владимирской, Калужской, Курской, Московской, Тульской, Рязанской областей; опроса, по специально разработанному опросному листу, 105 заместителей территори-
8 альных органов ФСИН России, проходивших специальную подготовку в*Ака-демии ФСИН России, среди которых 50 человек, состоящих в резерве на выдвижение на должность начальника главного управления или управления.
Конкретные вопросы, касающиеся штатной структуры, задач, объема полномочий и организации деятельности территориального органа ФСИН России, непосредственно исследовались диссертантом в подразделениях Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу. В процессе подготовки диссертации использовался и собственный опыт (более 20 лет) работы в УИС, в том' числе 5-летний - в должности начальника подразделения. (ИК), 6-летний - в должности заместителя начальника УВД по Тульской области, курирующего управление исполнения наказаний <УИН).
Научная новизна состоит в том, что автором, в рамках данного исследования,» на значительном» нормативном, научно-теоретическом и практическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная-разработка вопросов административно-правового статуса территориального* органа ФСИН России.
Соискателем с использованием конкретных аргументов.обосновываются предложения по совершенствованию административно-правовой деятельности территориальных органов ФСИН России в решении уголовно-исполнительных задач.
В исследовании, с учетом результатов* административных преобразований, новых концептуальных подходов, содержатся предложения по> совершенствованию законодательства, регламентирующего административно-правовое положение и организацию деятельности территориальных органов ФСИН России.
Проведенное исследование позволило обосновать, сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения о том, что:
1. Под пределами административно-правового регулирования деятельности территориальных органов ФСИН следует понимать обусловленные
9 объективными и субъективными факторами границы государственно-властного вмешательства в административно-правовые отношения, возникающие в процессе исполнения уголовных наказаний.
Систему принципов деятельности территориальных органов ФСИН включают: 1) конституционные (законность, гуманизм, уважение прав и свобод человека и гражданина, равенство перед законом, презумпциЯі невиновности); 2) принципы исполнения наказания (дифференциация и индивидуализация исполнения наказаний, рациональное применение мер принуждения,' средств исправления-осужденных и стимулирования их правопослуш-ного поведения, соединение наказания с исправительным воздействием); 3) организационно-управленческие принципы (гласность, интернационализм, плановость, подконтрольность, подотчетность и поднадзорность, научность) и 4) специальные (конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств).
Административно-правовой статус территориального органа ФСИН России обусловлен его принадлежностью к органам, исполнительной власти, спецификой деятельности - исполнением уголовных наказаний. Он характеризует их полномочия и ответственность.
Полномочия территориального органа ФСИН России складываются из совокупности правомочий (обязанностей): а) перед государством^ лицами — участниками административных правоотношений; б) по- отношению к управляемым объектам. Никакие государственные, федеральные органы (кроме уполномоченных), органы государственной власти субъектов?* Российской Федерации; органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность территориального органа ФСИН России.
4. Ведущим звеном системы ФСИН России являются территориальные
органы, они входят в единую федеральную централизованную систему и
предназначены обеспечивать реализацию задач и функций ФСИН России в
регионе их деятельности, в пределах своей компетенции. Каждый территори-
10 альный орган ФСИН России обладает признаками, присущими системным" образованиям, он одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, т.е. субъектом и объектом управления. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создаются территориальные органы.
Типовая' структура территориального органа ФСИН России может включать следующие структурные подразделения: руководство, призванное обеспечить согласованную эффективную работу всех подразделений; отраслевые структурные подразделения, наделенные по предметам своего ведения и профилю руководящей деятельности определенными распорядительными полномочиями; функциональные структурные подразделения, специализиованные на осуществлении определенных функций внутриаппа-ратного управения; контрольно-надзорные - призванные обеспечить законность и дисциплину в деятельности, территориального органа ФЄИН России и всей системы»подчиненных и подведомственных ему подразделений; вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения, осуществляющие обеспечивающую функцию деятельности органа в целом.
Для территориального органа ФСИН России характерным является выполнение двух видов задач:
общих (обеспечение правопорядка, законности, режима в учреждениях, исполняющих наказания, осуществление безопасности объектов УИС; охрана прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; обеспечение привлечения осужденных и лиц, содержащихся- под стражей, к общественно полезному труду с учетом их пола, возраста, трудоспособности и состояния здоровья; организация,воспитательной, социальной и психологической работы с осужденными и лицами, содержащимися под стражей, получения ими общего и начального профессионального образования и т.п.);
специальных (организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий
преимущественно негласного характера, взаимодействие с оперативными, следственными и иными аппаратами органов внутренних дел и других правоохранительных органов в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений).
7. Ведущей целью реализации административно-правовых полномочий
территориальным органом ФСИН России при взаимодействии с органами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации является обеспече
ние их эффективной деятельности по выполнению основных задач.
Важным условием реализации административно-правовых полномочий территориальным органом ФСИН России при* взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации' является> самостоятельность в выборе средств осуществления своих функций каждым субъектом взаимодействия в пределах своей компетенции-. Представители рассматриваемых групп органов» самостоятельно решают, к каким средствам им лучше прибегнуть в процессе проведения конкретных мероприятий, при'этом они не должны давать указания, какими- средствами и методами следует выполнять определенные действия. Каждый действует в пределах своей компетенции при строгой персональной ответственности и непременном соблюдении служебной самостоятельности.
8. Совершенствование административно-правового статуса террито
риальных органов ФСИН России детерминировано новыми, подходами в
деятельности УИС, которая должна исполнять новые виды наказаний в из
мененных режимах исправительных колоний и представлять собой реаби
литационную систему, способствующую физическому и духовному оздо
ровлению осужденных, приобретению необходимой профессии и образо
вания, возвращению обществу законопослушных и дееспособных граждан.
Теоретическая и практическаялначимость диссертации заключается в том, что сформулированные и обоснованные в ней выводы и положения направлены на дальнейшее развитие административно-правового статуса территориального органа ФСИН России. Результаты данного исследования
12 могут быть востребованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего обозначенные вопросы..
Практическая значимость работы заключается, прежде всего, в возможности использования ее результатов для совершенствования практической деятельности подразделений территориальных органов ФСИН* России.
Материалы настоящего-исследования могут использоваться при подготовке учебно-методических рекомендаций, чтении лекций, проведении семинаров, практических занятий по административному, уголовно-исполнительному праву, правоохранительным органам, различным спецкурсам, читаемым в учебных заведениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования носили разносторонний характер. Основные теоретические положениями выводы, содержащиеся* в диссертации, опубликованы в 5* научных статьях, две из которых в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих ві перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии' Министерства образования и науки Российской Федерации.
Промежуточные результаты исследования докладывались на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета, кафедре правоведения Тульского института управления и бизнеса, XII научной конференции аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета (19 апреля-2008 г.), межведомственной всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования управления в уголовно-исполнительной системе», посвященной 130-летию уголовно-исполнительной системы (Рязань, 28 февраля 2009 г.).
Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность УФСИН по Тульской области, где используются-в процессе служебной подготовки, проводимой с сотрудниками управления. Идеи соискателя, трансформированные в научных статьях, используются в учебном процессе Академии ФСИН России, Тульском институте управления и бизнеса, Московском гуманитарном университете, о чем имеются акты о внедрении.
13 Структура диссертации. Диссертация выполнена в объёме, соответствующем установленным требованиям, и построена с учётом целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Границы административно-правового регулирования и принципы деятельности территориальных органов.ФСИН России
Проводимая в стране административная реформа, реформа судебной системы, демократизация всех сфер жизни общества, формирование правового государства неразрывно связаны, с возрастанием роли права в российском обществе. При этом важно подчеркнуть, что роль права как института решения социальных задач, в том числе и по исполнению наказаний, следует рассматривать с новых позиций, продиктованных требованиями практики. Это обеспечивает связь правовой науки с жизнью; решением ее потребностей. В юридической литературе решению этой; проблемы уделяется, особое внимание. «Правовое регулирование, - как отмечает G.C. Алексеев, - главное решающее выражение правовой действительности»1.
В теории права под правовым регулированием понимается специфическая деятельность государства, его органов и должностных лиц по упорядочению общественных отношений путем установления правовых норм и принятиям необходимых случаях индивидуально-регламентирующих решений в соответствии- с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений.2
С.С. Алексеев считает, что правовое регулирование — это результативное, нормативно-организующее воздействие на общественные отношения, осуществляемое при помощи таких правовых средств, как юридические нормы, индивидуальные предписания, правоотношения и др.3
По его мнению; правообеспечение и правоприменение являются основными элементами правового регулирования любой сферы общественных отношений. Эти элементы стали наиболее необходимыми и существенными при описании правового регулирования, того или иного вида общественных отношений.
Правовое регулирование компетенции территориальных органов ФСИН-России является составной частью единой системы правовогорегули-рования общественных отношений; складывающихся в российском, обществе. В качестве объекта правого регулирования в данном случае выступает взаимосвязанная» совокупность (система общественных отношений), упорядочение которой нормами права обеспечивает благоприятные условия для реализации задач и функций, возложенных на территориальные органы ФСИН России, создание гарантированного механизма реализации гражданами конституционных прав и свобод. Предметом- правового регулирования охватываются все общественные отношения, в. которые вступают территориальные органы» ФСИН России и их должностные лица при осуществлении своих полномочий.
Наличие специфической группы общественных отношений (применительно к рассматриваемым условиям), субъектами которых выступают-государственные и общественные организации- (формирования), предприятия, учреждения, организации, их должностные лица, а также граждане, лица; в отношении которых исполняется уголовное наказание, вызывает необходимость их нормативно-правовой регламентации. Особенность таких отношений,.регулируемых нормами права, стоит в сфере правообеспечения и правоприменения.
Учитывая особенности и характер складывающихся отношений, под правовым регулированием деятельности территориальных органов ФСИН России следует понимать осуществляемое при помощи правовых средств (правообеспечение и правоприменение) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношениям целях упорядочения их деятельности, охраны и успешной реализации гражданами конституционных прав и обязанностей.
Правовое регулирование деятельности ФСИН России, как представляется, прежде всего, является функциональным. Так как посредством правовых норм регулируются отношения между государством (его представителями) и гражданином (прежде всего лицом, отбывающим уголовное наказание) в связи с необходимостью- защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Немаловажное значение для практической І деятельности территориальных органов ФЄИН России имеет уяснение вопроса о границах ее правового регулирования. Действительно, представляется» весьма актуальной задача определения и теоретического обоснования, границ, с которых, с одной стороны, начинается! воздействие правовых, норм- на общественные отношения в исполнении уголовного наказания, а с другой - где заканчивается л-акое воздействие. [
Научное изучение пределов правового регулирования деятельности территориальных органов ФСИНРоссии затрудняет то обстоятельство, что в теории российского права еще не сложился единый подход к пониманию пределов/общегоправового регулированиям Мы разделяем точку зрения Ф.Н. Фаткуллина, понимающего под пределами общего правового регулирования «обусловленные определенными факторами»- границы властного государственного вмешательства в. общественные отношения-при-помощи норм права»2.
Основываясь на приведенной дефиниции, а также на специфике территориальных органов ФСИН России, приходим к выводу о том, что под пределами административно-правового регулирования их деятельности мы понимаем обусловленные объективными и субъективными факторами границы государственно-властного вмешательства в общественные отношения, возникающие в процессе исполнения уголовного наказания.
Нельзя не согласиться с утверждением В.А. Кирина о том, что многообразие общественных отношений требует строго определенного, целенаправленного выделения из них тех, которые нуждаются, во-первых, в правовом регулировании вообще, во-вторых, в законодательном регулировании, в 1 третьих, в регулировании нормами данной отрасли законодательства.
Поэтому при установлении пределов административно-правового регулирования деятельности территориальных органов ФСИН России нельзя не опираться на общие закономерности, выработанные теорией права. В частности, Ф.Н. Фаткуллин считает, что осмысление пределов общего правового регулирования предполагает анализ, по крайней мере, двоякого рода взаимосвязанных обстоятельств: во-первых, тех факторов, от которых зависят границы данной деятельности; во-вторых, меры возможности права изменять, совершенствовать или даже формировать те или иные общественные отношения.2
Таким образом, первый фактор, от которого зависят пределы административно-правового регулирования деятельности территориальных органов ФСИН России, заложен в самом предмете данной деятельности, т.е. в общественных отношениях, подлежащих урегулированию и упорядочению. В теории права определено, что возможно урегулировать все виды общественных отношений в онтологическом срезе и что потенциально пределы регулирования возрастают по мере изменения в различных сферах жизни соотношения объективного и волевого в пользу последнего. Следовательно, все общественные отношения, возникающие в деятельности территориальных органов ФСИН России, можно подвергнуть правовому регулированию.
Структура и содержание административно-правового статуса территориального органа ФСИН Россиииего сотрудников
Первый блок административно-правового статуса государственного коллективного субъекта представляет собой его юридически закрепленные цели, задачи и функции. В общем плане его цель можно обозначить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных правовых актах конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.
Второй блок статуса - организационно-структурный - является, в свою очередь, компонентом правового статуса, сам по себе представляет довольно сложную систему. В нее входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), права на организационное самоопределение (4)2, процедур деятельности (5) и права на официальные символы (6). Применительно к деятельности территориальных органов ФСИН России к перечисленному следует добавить передачу части полномочий другому органу (в соответствии с договорами).
Третий блок — компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Она очерчивает круг подвластных объектов (организаций, дел). Компетенцию можно рассматривать в функциональном плане (компетенция в области планирования, нормативного регулирования, обеспечения исполнения различных видов наказаний, контроля и т.д.).
Правовое положение территориальных органов ФСИН России обусловлено их спецификой, прежде всего как органов исполнительной власти, поэтому базовой категорией выступает их статус, являющийся в целом «своеобразной формализованной характеристикой государственно-правовой природы и свойств каждого элемента федеративной системы» .
Правовое положение территориальных органов ФСИН России подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Правовое положение территориальных органов ФСИН России характеризуется тем, что они являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий в области исполнения наказаний. Независимость от других органов исполнительной власти устанавливается федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий3.
Сложность разносторонних отношений, складывающихся в области исполнения наказаний, обусловливает необходимость их единообразного регулирования в интересах наиболее полного удовлетворения общественных потребностей в рассматриваемой сфере. Совершенно верно подчеркнуто Н.Ю. Хаманаевой, что в широком смысле такое регулирование «выражается в установлении государством общих правил поведения участников общест 62 венных отношений и в их корректировке в зависимости от изменяющихся условий» .
Деятельность территориальных органов ФСИН России регулируется нормами различной правовой принадлежности: конституционной, административной, финансовой, налоговой, уголовной, гражданской, международной. Отмеченными нормами обеспечивается правовое регулирование деятельности территориальных органов ФСИН России и их взаимоотношений (взаимодействия) с другими государственными органами - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Структура и содержание административно-правового статуса территориального органа ФСИН России обеспечивается системой юридических средств2, основными из которых являются: 1. Конституция Российской Федерации. 2. Международные договоры и соглашения по вопросам исполнения наказаний, обращений с осужденными (заключенными).3 3. Федеральные законы (в том числе конституционные). 4. Подзаконные нормативные акты. Правовое обеспечение деятельности территориальных органов ФСИН России не ограничивается спектром источников уголовно-исполнительного права и, помимо них, включает в себя круг актов, носящих индивидуальный характер. Безусловно, источники уголовно-исполнительного права имеют первостепенное, главенствующее значение. Между тем, на практике они требуют уточнения, дополнения посредством «индивидуального», ненорматив 63 ного правотворчества. Данные акты обязательны для исполнения только теми лицами (в данном случае — сотрудниками УИС), которым они адресованы1.
Непосредственно правовую основу организации и деятельности территориальных органов ФСИН России составляют Конституция Российской Федерации, Уголовный, Уголовно-исполнительный, Уголовно-процессуальный кодексы РФ, Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный Закон «О внесении изменений в статьи 103 и 104 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и другие федеральные законы.
В соответствии с названными и другими законодательными актами, Указом Президента Российской Федерации утверждены: «Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации»; «Положение о Федеральной службе исполнения наказаний»; «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»; «О некоторых вопросах Федеральной службы исполнения наказаний», и др.
Особое место среди перечисленных нормативных актов занимает Концепция Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 7 июня 2006 г.
Территориальный орган ФСИН России каксистема. Особенности составляющих его подразделений
Как мы уже отмечали, правовые основы формирования государственных органов1 исполнительной власти, в том числе Министерства юстиции Российской Федерации и его структурных подразделений, служащие весьма важным элементом характеристики их административно-правового статуса, включают в себя три обязательных элемента: правовые основания, предусмотренные правом условия и порядок создания этих органов.
Правовые основания формирования государственных органов исполнительной власти - это конкретные правовые нормы, предусматривающие, какой именно орган и кем, по чьему волеизъявлению может быть создан. Так, например, правовым основанием формирования всех федеральных министерств и ведомств являются указы Президента, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти (полный и исчерпывающий их перечень), которые издаются им каждый раз при создании очередного нового Правительства,2 а правовым основанием создания всех органов исполнительной государственной власти в субъектах Федерации3 являются постановления губернатора (главы администрации) об утверждении структуры органов исполнительной власти (их полного исчерпывающего перечня) данного субъекта Федерации и т.д.
Порядок формирования любых государственных органов по своей сущности государственно-распорядительный, и ни один государственный орган не может быть создан без прямого указания в законодательстве о возможности формирования именно этого органа.
Правовые условия формирования государственных органов исполнительной власти - предусмотренные в правовых нормах конкретные условия и обстоятельства, с выполнением или наступлением которых законодательство связывает возможность начать формирование органа в соответствии с уже имеющимся в законодательстве указанием на правомерную возможность его создания (правовое основание формирования данного органа). Они весьма многочисленны и крайне разнообразны по своему характеру и содержанию.
Правовыми условиями формирования органов исполнительной власти могут выступать: изменение в административно-территориальном делении государства; природные и социальные катаклизмы, эпидемии, эпизоотии; усмотрение соответствующего органа и полномочного должностного лица о насущной необходимости сформирования того или иного государственного органа и многие другие фактические условия и обстоятельства, обусловливающие решения о формировании соответствующих органов исполнительной власти. Но по своей правовой сути все это - юридические факты, порождающие административно-правовые отношения по формированию любого конкретного органа исполнительной власти.
Порядок формирования государственных органов как процесс их создания включает в себя следующие этапы: точное установление предмета ведения и наименования органа, определение источников финансирования его содержания, разработка и закрепление в соответствующем положении об органе его компетенции в объеме всех ее элементов и, наконец, разработка и утверждение организационной структуры аппарата и штатов данного органа.1
Компетенцию органа исполнительной власти реализует не только руководитель этого органа, но и весь личный состав его служащих , который разделяется по соответствующим организационным звеньям аппарата органа (структурным подразделениям). Совокупность структурных подразделений соответствующего органа исполнительной власти составляет организационную структуру аппарата данного органа, отражающую его внутреннее устройство, при этом структурное подразделение аппарата любого органа представляет собой специализированную часть его аппарата.
Рассмотрим указанные элементы применительно к деятельности Министерства юстиции Российской Федерации.
Статус Министерства и соответствующих органов в настоящее время определяется, главным образом, предписаниями ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»3 и Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года № 954, с многочисленными его последующими изменениями и дополнениями.4
Сегодня федеральные органы юстиции и их территориальные структурные подразделения определяют государственную политику в сфере права, исходя из того, что это одна из главных стратегических задач по формированию в России единого правового пространства. Назначение органов и учреждений юстиции состоит в реализации основных направлений правовой реформы в России, координации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, контроля за соответствием нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству, контроля за ведомственными нормативными актами, деятельностью общественных и религиозных объединений. В соответствии с п. 5 Положения о Минюсте РФ на Министерство, его территориальные и иные органы возложены следующие основные задачи: - реализация государственной политики в сфере юстиции; - обеспечение прав и законных интересов личности и государства; - обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности; - обеспечение установленного порядка деятельности судов; - обеспечение исполнения актов судебных и других органов; - обеспечение исполнения уголовных наказаний. В непосредственной практической деятельности каждая из вышеперечисленных задач наполняется своим конкретным содержанием. Основные задачи и функции, возложенные в настоящее время на Министерство юстиции РФ, реализуются органами, учреждениями, федеральными службами, входящими в его систему. В наши дни вполне можно говорить о том, что эта система состоит из трех подсистем (групп) органов и учреждений: первая из них — органы и учреждения юстиции; вторая — Федеральная служба исполнения наказания; третья — Федеральная служба судебных приставов.
Перспективы развития территориальных органов ФСИН России. и их административно-правового статуса в ходе административной" и судебной реформ
Изучение экономико-социально-правовой ситуации, в которой оказались правоохранительные органы в начале 90-х годов XX века, показывает острую и решительную необходимость их реформирования. Это подтверждает и анализ известного в теории управления закона Паркинсона, согласно которому созданная и функционирующая система не способна самостоятельно реформироваться, сокращаться, она имеет постоянную тенденцию к расширению. Это и потребовало реформирование практически всех сфер социальной жизни российского общества.
После распада СССР пенитенциарная система в большей степени, чем другие федеральные органы, столкнулась с комплексом различных проблем, среди которых: устаревшая правовая база, регламентирующая исполнение наказаний; наличие видов наказаний, которые не могли удовлетворить правовое государство и демократическое общество; распад устоявшихся хозяйственных связей между пенитенциарными учреждениями; эксплуатация зданий и сооружений, приспособленных под пенитенциарные учреждения (отдельные из них петровских и екатерининских времен), недостаток помещений, превышение лимита содержания заключенных в тюрьмах и, особенно, в следственных изоляторах; негативный имидж работника пенитенциарной системы, сформированный средствами массовой информации1, низкая заработная плата, несораз 145 мерная с тяжелыми физическими и психологическими условиями работы, и, как следствие, отток квалифицированных кадров; активизация воровских традиций, которые неофициально поддерживались действовавшей властью; появление новых видов наказаний и новых условий их исполнения и др. С начала 1990-х гг. начинает осуществляться ряд мероприятий, направленных на преодоление кризисных явлений в уголовно-исполнительной системе. Одним из первых шагов в данном направлении стало принятие и реализация Концепции (1992 г.) судебной реформы в Российской Федерации1.
Судебная реформа как одна из стратегических линий развития государственности в Российской Федерации имела строго определенную цель - становление в России самостоятельной судебной власти, чья деятельность должна быть направлена на защиту прав человека, обеспечение социальной устойчивости и режима законности в государстве, осуществляемых посредством мер правового характера.
В соответствии с Концепцией судебной реформы ставилась цель утвердить судебную власть как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти; закрепить демократические принципы деятельности судов и других правоохранительных органов, обеспечить соблюдение прав и свобод граждан. Особо подчеркивалась необходимость организации судопроизводства на началах состязательности, исключения всех остаточных проявлений обвинительной роли суда; совершенствования гарантий незави-симости судей . Конституция Российской Федерации на высшем законодательном уровне закрепила роль и место судов в системе органов государственной власти как самостоятельной и независимой ее ветви (ст. 10).
Практическая реализация положений Концепции судебной реформы не могла не затронуть деятельность органов и учреждений, исполняющих наказания, в том числе и их административно-правовой статус. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «...в целом уголовно-исполнительная, или, как принято говорить, пенитенциарная, система напрямую зависит от того, как работает судебная система и правоохранительные органы. Исправительные учреждения находятся в конце цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия»1.
Однако более значимые преобразования в системе УИС связаны с осуществлением административной реформы. Это связано с тем, что одной из первостепенных ее задач стало определение административно-правового положения Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Федеральной службы исполнения наказаний, а также административно-правового статуса государственных служащих Федеральной службы исполнения наказаний.
Современная административная реформа обусловила проведение серьезных структурных преобразований в сфере исполнения уголовных наказаний. Изменения административно-правового статуса уголовно-исполнительной системы, Министерства юстиции Российской Федерации, намеченные в Указах Президента Российской Федерации (от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры феде-ральных органов исполнительной власти») , федеральной целевой программе ("Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)" вызвали потребность формирования и внедрения концепции правовой
