Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и организационные основы регулирования административно-правового статуса общественных объединений в Республике Таджикистан
1.1. Понятие общественных объединений как субъектов административного права 12
1.2. Организационно-правовые формы общественных объединений и особенности их создания в Республике Таджикистан 25
1.3. Становление и развитие нормативно-правового регулирования организации и деятельности общественных объединений в Республике Таджикистан . 43
Глава II. Основные элементы административно-правового статуса общественных объединений в Республике Таджикистан
2.1. Понятие и элементы административно-правового статуса общественных объединений 54
2.2. Цели, задачи и функции общественных объединений 61
2.3. Права и обязанности общественных объединений .75
2.4. Административная ответственность общественных объединений .85
Глава III. Государственный контроль и надзор за организацией и деятельностью общественных объединений в Республике Таджикистан .
3.1. Понятие контроля и надзора за деятельностью общественных объединений 106
3.2. Государственная регистрация общественных объединений как форма контроля за организацией общественных объединений 113
3.3. Государственный контроль и надзор за деятельностью общественных объединений 127
Заключение 140
Библиографический список использованной литературы
- Становление и развитие нормативно-правового регулирования организации и деятельности общественных объединений в Республике Таджикистан
- Цели, задачи и функции общественных объединений
- Административная ответственность общественных объединений
- Государственная регистрация общественных объединений как форма контроля за организацией общественных объединений
Становление и развитие нормативно-правового регулирования организации и деятельности общественных объединений в Республике Таджикистан
Рассмотрение вопросов административно-правового статуса общественных объединений находится в поле зрения многих ученых-правоведов. Общественные объединения являются активными участниками социально-экономических преобразований каждого государства, и проводимые в любом государстве политические и правовые реформы должны опираться на теоретическую концепцию их правового статуса. В демократических государствах общественные объединения признаются субъектами административного права.
Категория «субъект права», как отмечается в научной литературе, «может иметь двойную смысловую нагрузку: во-первых, субъект права как носитель субъективного права «на что-то» и, во-вторых, субъект права как обладатель определенного статуса, то есть стабильного основополагающего начала в правовом состоянии»4.
В советской юридической литературе понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» часто отождествлялись5. В современной правовой науке абстрактный субъект права и субъект (участник) правоотношения разделяются 6.
По мнению А.Ю. Якимова, под субъектом права целесообразно понимать абстрактное лицо (физическое или юридическое), предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объемом абстрактных юридических прав и обязанностей7. Субъект права имеет потенциальную способность вступать в правоотношения, но в конкретном случае он может и не быть участником правоотношений8. К примеру, если гражданин не совершает административных правонарушений, то он не привлекается к административной ответственности и не cстановится субъектом административно-деликтных отношений.
В административном праве субъектом административно-правовых отношений понимают носителя прав и обязанностей в сфере государственного управления, способного реализовывать предоставленные права, выполнять возложенные обязанности9.
Субъект административного права, по мнению А.В. Мелехина, «выступает в качестве одной из сторон публичной управленческой деятельности. В рамках этих отношений он наделяется официальными правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения»10.
Такой подход представляется по меньшей мере спорным. Субъектами административного права могут быть лица, непосредственно не участвующие в управленческой деятельности, а лишь способные ее осуществлять. С другой стороны, административное право регулирует не только управленческие, но и связанные с ними общественные отношения, участники которых являются субъектами административного права. На наш взгляд, субъект административного права - это обладающее административной правоспособностью лицо, которое может участвовать в административных правоотношениях.
В правовой науке субъектами права признаются индивиды (физические лица) и организации. На современном этапе эта классификация дополняется третьим элементом - социальными общностями, к которым могут быть отнесены и общественные объединения 11.
По мнению А. В. Стерлигова, к организациям как субъектам правоотношений относятся государственные и негосударственные организации, социальные общности и государство в целом12. К социальным общностям он относит народ, нацию, население определенного региона или населенного пункта, трудовой коллектив13.
Несколько иная позиция у Д.Н. Бахраха. Он считает, что целесообразно выделять индивидуальных и коллективных субъектов административного права. С понятием «гражданин» связана определенная совокупность прав и обязанностей. Но индивид может быть и студентом, и военнослужащим, и поднадзорным. Однако это на правовом статусе гражданина отразиться не может. Поэтому предлагается назвать группу таких субъектов «индивидуальные субъекты административного права»14. В другую группу субъектов кроме организаций ученый включает их структурные подразделения (цех, магазин) и трудовые коллективы. Данный тип субъектов административного права Д.Н. Бахрах предпочитает называть коллективными15. По его мнению, «коллективные субъекты - это организованные, обособленные, самоуправляемые группы, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами как единое целое»16.
Поддерживая мнение Д.Н. Бахраха, считаем, что правильнее разделять субъектов административного права на индивидуальных и коллективных. На наш взгляд, индивидуальный субъект административного права - это индивид, наделенный правами и обязанностями, который несет ответственность в случае нарушения норм административного права. Коллективные субъекты – это совокупность субъектов или индивидуумов, наделенных определенными правами и обязанностями.
По мнению Ю.Н. Старилова, «под коллективными субъектами административного права понимается группа людей, являющихся организациями. Организация - совокупность индивидуумов, обладающая следующими признаками: осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами; определение целей и задач; наличие основной деятельности; наличие соответствующих процедур (правил) деятельности; наличие структуры; нормативного установления компетенции и полномочий и т.д.»
Следует иметь в виду, что в ряде случаев термин «коллективный субъект» предпочтительнее термина «организация». Не любое объединение граждан законодательство считает организацией, но при этом субъектом административного права может быть не только организация. Так, общественные организации являются одной из множества разновидностей общественных объединений, в то время как статус субъектов административного права предоставляется и общественным движениям, и органам общественной самодеятельности, и другим коллективным субъектам, не являющими общественными организациями
Цели, задачи и функции общественных объединений
Другой социолог Сидни Тэрроу определяет общественные движения как «социальные движения и коллективные вызовы (для элиты, органов власти, других групп или культурных кодов) людей с общими целями и солидарностью в устойчивом взаимодействии с элитами, оппонентами и властью». Он отделяет социальные движения от политических партий и групп интересов. Обычно общественные движения создаются для выражения гражданами своей позиции по различным социально-значимым вопросам.
В Республике Таджикистан понятие общественных движений определяется в п.1 ст. 9 Закона РТ «Об общественных объединениях»: общественное движение - это массовое общественное объединение, состоящее из участников, не имеющее членства, преследующее социальные и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Статья 9 Федерального Закона «Об общественных объединениях» в России предусматривает сходное, но более лаконичное определение: «…общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые
И во всех странах СНГ общественные движения признаются самостоятельной формой общественных объединений. Закон Республики Казахстан «Об общественных объединениях» как таковой термин «общественные движения» не использует. Только в ст. 2 указанного закона применятся термин «другие объединения граждан»55, видимо вместо понятия «общественные движения». Такая же ситуация в ст. 1 Закона Республики Туркменистан «Об общественных объединениях в Туркменистане»56.
Представляется, что общественные движения должны ыграть большую роль в жизни демократического правового государства, поэтому считаем само признание общественных движений в законодательстве России и Таджикистана значимым достижением.
На современном этапе развития гражданского общества в Таджикистане роль общественных движений заметно возрастает, хотя в национальном законодательстве правовое регулирование общественных движений явно недооценено. Так, статья 9 Закона РТ «Об общественных объединениях» очень обобщенно определяет понятие общественных движений. Гражданский кодекс РТ, характеризуя различные организационно-правовые формы общественных объединений, вообще не содержит норм, которые могли бы определить правовой статус общественных движений. В действующем законодательстве РТ об общественных объединениях специфика правового статуса общественных движений должным образом не отражена, что может негативно повлиять на реализацию политических прав граждан.
Анализ норм ст. 3, 5, 6 Закона РТ «Об органах общественной самодеятельности» показывает, что общественные объединения данной организационно-правовой формы создаются для удовлетворения социальных
Режим доступа: URL: http://infoabad.com/zakonodatelstvourkmenistana/zakonurkmenistana-ob-obschestvenyh obedinenijah.html (дата обращения: 13.06.2013). потребностей населения. В отличие от политических партий общественное объединение данной организационно-правовой формы не преследует политические цели и формируется по инициативе граждан, которые заинтересованы в решении проблем на основе самоуправления. Устав органа общественной самодеятельности принимается на собрании учредителей.
К числу организационно-правовых форм общественных объединений в РТ относятся также органы общественной самодеятельности, которые обеспечивают право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами. Сопоставляя органы общественной самодеятельности с другими органами и общественными структурами, можно отметить следующее: - органы общественной самодеятельности, как правило, непосредственно представляют отдельные коллективы граждан по месту их жительства или работы. К таким коллективам относятся, например, жители одного села, улицы или дома, родители учащихся одной школы или читатели одной библиотеки; - органы общественной самодеятельности являются формой выражения самоуправления определенных групп населения, например, самоуправления родителей, жителей села, улицы или дома. Их можно назвать органами общественного самоуправления, они не составляют часть аппарата государственного управления, а входят в структуры общественного управления; - органы общественной самодеятельности не представляют собой какой-либо единой централизованной системы. Их деятельность носит местный, локальный характер. Они не имеют вышестоящих органов или организаций; - в отличие от общественных объединений органы общественной самодеятельности не имеют платного аппарата управления и своей материальной базы, их деятельность основывается на общественных началах, на инициативе и самодеятельности народа. И, наконец, они оказывают реальную практическую помощь органам государственного управления, организациям, призванным удовлетворять различные социальные потребности граждан. Органы общественной самодеятельности не подменяют собой государственные органы. Вместе с тем, оказывая содействие работе государственных органов и воспитывая граждан, они могут осуществлять отдельные полномочия исполнительного характера либо применять меры общественного воздействия57.
Правовой статус органов общественной самодеятельности в Таджикистане регулируется как общим Законом РТ «Об общественных объединениях», так и специальным Законом РТ «Об органах общественной самодеятельности»58. На основании последнего в Республике Таджикистан орган общественной самодеятельности не имеет вышестоящих органов или организаций и, как правило, называется «махаллинский (сельский) совет», «махаллинский комитет», «жилищный комитет» и т.п.
На основании ст.8 указанного закона структуру органов общественной самодеятельности составляют: - Общемахаллинское собрание – высший орган общественной самодеятельности; - Махаллинский совет - исполнительный орган общественной самодеятельности; - Председатель – глава исполнительного органа общественной самодеятельности; - Комиссия финансового контроля. Таким образом, в системе органов общественной самодеятельности объединены органы не только представительной, но и непосредственной демократии.
Административная ответственность общественных объединений
Административно-правовой статус характеризует место субъекта права среди других субъектов административного права, в то время как административно-правовое положение характеризует реализацию административно-правового статуса, место субъекта в системе административно-правовых отношений.
Исследования показывают, что в юридической литературе не сформировалось единого подхода к пониманию сущности и содержания административно-правового статуса общественных объединений. Представляется, что административно-правовой статус общественных объединений целесообразно определять на основе подходов, разработанных при определении административно-правового статуса коллективных субъектов. Д.Н. Бахрах выделяет в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов следующие элементы: а) целевой блок: цели, задачи, функции деятельности организации; б) структурно организационный блок: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; в) компетенционный блок: подведомственность дел и властные полномочия организации.
А.А. Ивакин отмечает, что «административно-правовой статус общественного объединения, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой - непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший части»97. На этом основании он предлагает определить административно-правовой статус общественного объединения «как систему предоставленных общественному объединению прав и возложенных на него обязанностей, а также ответственность общественного объединения в сфере государственного управления»98. Тем самым, ученый выделяет лишь наиболее важные с его точки зрения элементы, определяющие правовое положение общественного объединения.
П.И. Кононов считает, что «в структуру административно-правового статуса общественных объединений следует включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в административно-публичной сфере правонарушения»99. Следовательно, П.И. Кононов наряду с указанными выше элементами включает в административно-правовой статус также ограничения общих и специальных прав юридических лиц.
С нашей точки зрения, структура административно-правового статуса общественных объединений более сложна. Общественные объединения, являясь полноценными субъектами права, имеют свои особенности правового регулирования в зависимости от организационно-правовых форм и видов. Вместе с тем все они обладают специальной правоспособностью, т.е. вправе осуществлять только те виды деятельности, которые указаны в их уставе100.
Условием для их участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Обычно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности, способности субъекта быть носителем прав и обязанностей в сфере государственного управления и административной дееспособности -способности своими действиями осуществлять принадлежащие ему права и обязанности101. Правоспособность и дееспособность общественного объединения как субъекта административного права изменяются в зависимости от его организационно-правовой формы.
Как отмечают некоторые исследователи, «субъект административного права должен не только обладать дееспособностью и правоспособностью, но и обеспечивать реальность смысла административного управления, обеспечивать соответствующее поведение управляемых участников управленческого процесса посредством выражения воли, мышления, взаимной коммуникации, полномочий.
Таким образом, отсутствие одного из элементов статуса приводит к отсутствию правосубъектности»102.
Признание общественных объединений субъектом административного права происходит ввиду распространения на них действия административно правовых норм. Каждый субъект в силу самого действия законодательных и иных нормативных правовых актов, т. е. независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает правосубъектностью. Поэтому такая правосубъектность имеет особое, основополагающее значение для правового регулирования поведения граждан, организаций, деятельности соответствующих государственных (муниципальных) органов: она (правосубъектность) служит предпосылкой взаимоотношений между ними, отчасти определяет действия лица, организации, государственного органа в конкретных административных отношениях103.
Законодательство РТ об общественных объединениях, регламентируя правовой статус общественных объединений различных организационно-правовых форм, выделяет не все структурные элементы административно-правового статуса общественных объединений. Анализ норм Закона РТ «Об общественных объединениях» показывает, что из всех основных структурных элементов административно-правового статуса закон закрепляет только права и обязанности общественных объединений различных организационно-правовых форм, а также их ответственность, ссылаясь на то, что остальные элементы статуса должны предусматриваться в уставах общественных объединений.
Нормы ст. 6. Закона РТ «Об органах об общественной самодеятельности» упоминают только уставные права и обязанности этих органов. На основании этой же статьи цели и задачи органов общественной самодеятельности должны предусматриваться в их уставах.
Закон РТ «О политических партиях» в п.2.ст.2 устанавливает, что цели и задачи политических партий отражаются в их уставах и программах. Права и обязанности политических партий закреплены в ст. 10 вышеназванного закона.
Закон РТ «О свободе совести и религиозных организациях»104 в ст. 18 закрепляет основные права и обязанности религиозных объединений, а также предусматривает ответственность за нарушение нормы закона.
Таким образом, специальные законы РТ об общественных объединениях неоднозначно и очень обобщенно закрепляют структурные элементы административно-правового статуса общественных объединений. Во всех вышеназванных законах отсутствуют указания на гарантии прав общественных объединений различных организационно-правовых форм, что может негативно повлиять на реализацию права граждан страны на объединение.
На основе проведенного анализа предлагаем под понятием административно-правового статуса общественных объединений в дальнейшем понимать установленное законодательством, гарантированное государством и конкретизированное в их уставах положение общественных объединений различных организационно-правовых форм в системе публичного управления, определяемое целями, задачами, функциями, принципами, административной правосубъектностью, правами, обязанностями в сфере публичного управления, а также административной ответственностью общественных объединений.
Государственная регистрация общественных объединений как форма контроля за организацией общественных объединений
Контроль включает в себя «слежение» не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности, оценку деятельности с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Цель контроля заключается не только в выявлении допущенных ошибок, но и в совершенствовании деятельности подконтрольного субъекта. В связи с этим в контроле можно выделить юрисдикционную сторону, связанную с возможностью привлечения к ответственности за нарушение норм права и установленного порядка управленческой деятельности, а также позитивную сторону, связанную с оказанием помощи подконтрольному субъекту в организации и осуществлении его деятельности.
В основные задачи контроля входят: - определение фактического состояния деятельности коллектива; - оценка качества и своевременности исполнения распоряжений руководителей, выполнения других функциональных обязанностей контролируемыми субъектами; - предупреждение ошибок и просчетов в процессе осуществления служебной деятельности проверяемых (контролируемых) организаций (подразделений, сотрудников), выявление условий и причин, их порождающих, разработка предложений по их предотвращению и устранению; - выявление резервов и новых возможностей в организации деятельности; - выявление позитивного опыта решения управленческих задач с учетом складывающейся обстановки, вскрытие потенциальных, неиспользованных резервов и возможностей их использования в целях обобщения и распространения такого опыта, совершенствования деятельности организации (подразделений, сотрудников); - оказание в ходе контроля и по его результатам конкретной практической помощи контролируемым органам (подразделениям, сотрудникам) в совершенствовании их деятельности и повышении ее эффективности; - оценка по итогам проверки (контроля) результатов работы контролируемых органов (подразделений, сотрудников), соответствия занимаемым должностям определенных должностных лиц, разработка (при необходимости) предложений по более эффективному использованию сотрудников проверяемого органа (подразделения) или отстранению их от занимаемой должности; - привлечение к ответственности виновных.
По мнению отдельных авторов, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена157. Ю.М. Козлов отмечал, что «надзор - это деятельность специальных органов отраслевого управления, государственных инспекций по осуществлению контроля за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, постановлениями правительства, ведомственными актами и инструкциями самих инспекций»158. Надзор – это организационно-правовой способ, обеспечивающий законность в государстве, который представляет собой наблюдение за точным и неуклонным соблюдением установленных правил, реализуемый специализированными органами государственного управления по вопросам предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, привлечения нарушителей к ответственности.
Надзор в государственном управлении обычно подразделяется на два вида: во первых, надзор прокуратуры за соблюдением законности; во-вторых, административный надзор специальных уполномоченных государственных органов.
В советский период функции контроля и надзора, а также органы, их осуществляющие, четко разграничивались. В настоящее время в постсоветских странах, в том числе и в Республике Таджикистан, понятия контроля и надзора в законодательстве не определяются и чаще всего упоминаются вместе.
В науке административного права выявлены характерные черты, отличающие надзор от контроля: - в отличие от органов контроля органы надзора уполномочены проверять деятельность неподчиненных им субъектов; - в отличие от предмета надзора предметом контроля является не только законность, но также целесообразность и эффективность деятельности; - при реализации надзорных функций в отношении виновных субъектов применяются меры не дисциплинарного, а административного воздействия.
Таким образом, контроль и надзор - важнейшие инструменты регулирования административных правоотношений, призванные обеспечить законность деятельности их субъектов. Контроль и надзор являются атрибутами административной власти и самостоятельными ее функциями.
Государственный контроль и надзор за деятельностью общественных объединений различных форм представляют собой сложные явления со множеством сторон и форм своего проявления. Они характеризуются как функции государства и уполномоченных государственных органов, а также как самостоятельные формы государственной деятельности и важнейшие инструменты регулирования взаимоотношений государства и общественных объединений.
Государственный контроль и надзор за деятельностью общественных объединений выражаются в деятельности специализированных уполномоченных государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в деятельности общественных объединений, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав участников общественных объединений, других граждан, обеспечения режима законности в их деятельности.
В настоящее время при осуществлении государственного контроля и надзора за деятельностью общественных объединений на повестку дня остро стала проблема вмешательства органов государственного управления в деятельность общественных объединений, с одной стороны, и вмешательства общественных объединений в деятельность органов государственного управления - с другой стороны. Встречаются случаи и попытки вмешательства общественных объединений в деятельность государственных органов, навязывание им своих предложений по вопросам государственного управления.
Нормы Закона РТ «Об общественных объединениях» предусматривают, что в соответствии с Конституцией РТ государство должно гарантировать и обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, создавать условия выполнения их уставных задач. Тем самым данный закон подтверждает недопустимость вмешательства уполномоченных органов и должностных лиц в деятельность общественных объединений, а также недопустимость вмешательства общественных объединений в деятельность государственных органов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством страны.
В Российской Федерации статья 17 Федерального Закона РФ «Об общественных объединениях» прямо закрепляет запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц159. Ограничивая такое вмешательство, Закон основывается на пункте 1 ст. 30 Конституции РФ, гарантирующем свободу деятельности общественных объединений.
