Содержание к диссертации
Введение
Административно-правовое регулирование деятельности должностных лиц в Республике Таджикистан
1.1. Должностное лицо как объект административно-правового регулирования 18
1.2. Понятие и виды должностных лиц по зарубежному законодательству 31
1.3. Классификация должностных лиц в Республике Таджикистан 46
Глава 2. Ответственность должностных лиц по административному законодательству Республики Таджикистан
2.1. Ответственность должностных лиц государственной гражданской службы по административному законодательству зарубежных стран 58
2.2. Административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц Республики Таджикистан .73
Глава 3. Должностное административное правонарушение как основание привлечения к административной ответственности должностных лиц в Республике Таджикистан
3.1. Понятие должностного административного правонарушения в Республике Таджикистан 94
3.2. Особенности отграничения должностных административных правонарушений от должностных преступлений и дисциплинарных проступков 125
Заключение 142
Список литературы .
- Понятие и виды должностных лиц по зарубежному законодательству
- Классификация должностных лиц в Республике Таджикистан
- Административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц Республики Таджикистан
- Особенности отграничения должностных административных правонарушений от должностных преступлений и дисциплинарных проступков
Понятие и виды должностных лиц по зарубежному законодательству
Литературные источники, в которых рассмотрены вопросы понятия должностного лица, указывает на то, что это понятие до настоящего времени не только однозначно не определено, но и толкуется нередко весьма противоречиво. Позиции многих ученных относительно понятия должностного лица весьма разнообразны и мнения большинство из них скорее расходятся, чем сближаются1.
Уделяя отдельное внимание вопросам формирования понятия должного лица, прежде всего, необходимо обозначить его основные этапы развития. На наш взгляд понятия должностного лица в правовой науке Республики Таджикистан (далее РТ) имеет следующие этапы развития: 1) до 1917 г., существования понятия «должностное лицо» в контексте мусульманского права; 2) с 1917 г. по 1922 г., это закрепление в первых принятых уголовных кодексов, предельно широкого понятия должностного лица, которое было приравнено к понятию «служащий»; 3) с 1922 г. до начала 1960-х годов – период противоборства между расширительной и ограничительной тенденции в развитии понятия «должностное лицо», который завершился принятием УК Таджикской ССР 1961 г. и где победу одержала ограничительная тенденция. Следует отметить, что в конце данного периода, в области исследования понятий должностного лица и характеристик правонарушений, совершаемыми ими значительный вклад внесли ученые административисты (Ц.А. Ямпольская, П.И. Петров)1; 4) с середины 1960-х годов до середины 1990-х годов – этот период характеризуется поиском новых определений должностного лица, разнообразными подходами к нему учеными в области уголовного, административного, трудового, экологического права; 5) с середины 1990-х годов до 2009 г. – начало процесса реформирования понятия должностного лица, возникшие благодаря социально-экономическим и социально-политическим изменениям в Республике Таджикистан, итогом которых стало формирование законодательства о государственной службе и необходимости создания соответствующего понятия должностного лица; 6) завершающей стадией является 1 апреля 2009 г. – дата вступления в действие Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях, впервые закрепившего в себе понятия должностного лица.
Данная периодизация позволяет сделать вывод о том, что процесс формирования понятия должностного лица можно разделить на два вида толкований понятия должностного лица: 1) расширительный; 2) ограничительный.
Учеными административистами и государствоведами во времена СССР, понятие должностного лица толковалась, так называемом «расширительном» смысле, т.е. к данной категории лиц относили любого служащего, независимо от выполняемой функции и занимаемой должности1.
При этом с 1930-х – 1940-х годов, практически во всех отраслях правовой науки (за исключением уголовного права) намечается тенденция формирования нового понятия должностного лица – в «ограничительном» смысле. Выражаясь иначе определение «должностное лицо» начали рассматривать не в контексте понятия должности (подобно в уголовном праве), а посредством раскрытия сущности структуры и характера служебных функций, правового статуса той или иной категории лиц. Несомненно, что здесь особых успехов добились специалисты в области административного права2, в котором и сформировалось понимание должностного лица, обладающего полномочиями по осуществлению управления, и, как правило, этими полномочиями не наделены другие служащие.
Ученые административисты долгое время понятие «должностное лицо» истолковывали исключительно посредством институтов государственной службы. Они считали, что должностными лицами являются, служащие государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, которые наделены полномочиями по выполнению организационно-распорядительных функций, влекущих юридически значимые последствия3. К этим последствиям следует отнести возникновение, изменение или же прекращение правовых отношений. Как правило, к таковым последствиям приводят правовые акты (приказы, распоряжения и т.п.) должностных лиц.
Но, по мнению некоторых авторов, в связи с возникновением частного сектора в экономике постсоветских республик, статус должностного лица, не должен связываться только с несением государственной службы и с выполнением такими лицами только государственных функций1. Так как на формирование правового статуса должностного лица оказывает влияние и уровень экономического, политического и социального развития страны на его отдельном историческом этапе2.
Действительно в частном секторе экономики страны на первый взгляд не трудно обнаружить лиц выполняющих функции организационно распорядительного или административно-хозяйственного характера, выполняемые должностными лицами государственных органов и органов самоуправления поселков и сел. Например, лица, занимающие руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, собственников хозяйствующих субъектов. На наш взгляд источником смешивания этих разных категорий лиц является действующее административное законодательство Республики Таджикистан, которое, не смотря на различия статуса первых, приравнивает их к должностным лицам государственных органов и органов самоуправления поселков и сел3.
В этой связи некоторые авторы в своих работах называют их должностными лицами, выделяя их в особую группу4. По их мнению, это не противоречит смыслу ч. 3 ст. 29 КоАП РТ, где указано, что руководители и работники организаций, при выполнении организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций совершают административные правонарушения, привлекаются к административной ответственности как должностные лица.
Действительно, полномочия директоров, руководителей департаментов, отделов, других подразделений коммерческих структур по содержанию схожи с полномочиями должностных лиц государственных органов и органов самоуправления поселков и сел. Обладающие такими полномочиями лица имеют право распоряжаться имуществом их коммерческих фирм и организаций, они также налагают дисциплинарные взыскания, заключают, изменяют и расторгают трудовые договора (контракты).
Некоторые авторы считают это тенденцией к появлению в административном праве нового расширения понятия должностного лица1. Об этом даже свидетельствует определение, содержащейся в ч. 4 ст. 29 КоАП РТ, в соответствии с которым к должностным лицам могут быть приравнены индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими обязанностей.
Классификация должностных лиц в Республике Таджикистан
В Республике Таджикистан институт должностного лица находится на стадии развития и поэтому передовой опыт зарубежных стран в области государственной публичной службы мог бы быть полезным для дальнейшего его совершенствования.
В 1980-х годах Правительством Великобритании было принято решение о проведении конституционных и организационных реформ, которые носили подобные с нашей республикой процессы реструктуризации государственных газовых и электрификационных учреждений, и государственного имущества, финансирования саморегулирования промышленной отрасли и аутсорсинг (contracting-out/out-sourcing) оказания государственных услуг1.
Безусловно, в институциональном контексте изменилось и традиционное понятие «публичное право» (в смысле агентств, департаментов и органов местной и центральной власти), наряду с ним и существующее понятие должностного лица в институциональном контексте перешло к так называемому функциональному смыслу.
В Великобритании понятие должностного лица содержится в Акте по правам человека2: (3) В данном подпараграфе к должностным лицам относятся: (a) судьи или трибунал; (b) любое лицо, функции которого носят публичный характер, но сюда не относится, ни Парламент, ни лица, исполняющие функции, связанные с деятельностью в Парламенте; (4) этот подпараграф в Парламент не включена Палата лордов в случае ее судебной деятельности; (5) если природа его функций лица носят частный характер, он не может считаться должностным лицом, только в силу подпараграфа (b).
Из приведенного положения следует, что в правовой системе Великобритании существует два вида должностных лиц, которые доктриной этой страны названы «core public authority» - 3 (а) подпараграф и «hybrid (functional) public authority» - 3 (b) подпараграф - основные (статусные) должностные лица и смешанные (функциональные) должностные лица.
Как известно правовая система Великобритании основывается на прецеденте, и анализ судебных решений позволяет сделать вывод, что «функциональное должностное лицо», выполняет функции публичной природы1, структура которого содержит в себе определенные критерии: - делегирование государством своих полномочий по закону; - государственный надзор; - государственное финансирование; - государственный интерес в исполнении этих функций; - преобладание интересов в осуществлении деятельности организаций, над получением прибыли от этой деятельности.
Данные критерии являются вспомогательными к двум основным критериям: слияние в структуру государственного управления и правовом регулировании со стороны государства. Именно эти критерии и признаки дают возможность суду для установления, критерия публичности должностного лица.
Законодательство Австралии, которое по происхождению является родственным законодательству Великобритании, имеет такой же Акт по правам человека1, но в отличии от вышеприведенного понятия должностного лица Акт Австралии еще дает подробное описание лиц, которые считаются должностными лицами.
Например, вышеназванный Акт нижеперечисленных лиц причисляет к должностным лицам: a) служащие административных органов; b) должностные лица органов местного самоуправления; c) служащие органов местного самоуправления; d) министры; e) офицеры полиции в случаях, когда они осуществляют свои функции по закону; f) государственные служащие; d) лица, функции которых носят публичный характер, и вне зависимости от способов выполнения этих функций.
В ст. 40а Акта Австралии подробно описаны «функции публичной природы». В частности там говорится, что для того чтобы определит функцию публичной природы, необходимо принять во внимание следующие критерии: a) делегирована ли эта функция лицу посредством акта органа местного самоуправления; b) связана ли рассматриваемая функция, либо тождественна ли она функциям государства; c) регулируема ли по своей природе эта функция; d) финансируется ли лицо, исполняемое эти функции со стороны государства; e) является ли лицо, исполняемое эти функции сотрудником компании, главным акционером которого является государство.
Перечисленные критерии не являются исчерпывающими, об этом говорится в ч. 2 ст. 40а Акта Австралии и вдобавок ч. 3 данной статьи устанавливает следующие функции без каких либо ограничений к функциям публичной природы: f) деятельность в местах задержания и исправительных учреждений; g) следующие предоставляемые услуги: i. поставка воды, газа, и электричества; ii. служба спасения; iii. государственное здравоохранение; iv. государственное образование; v. государственный транспорт (инфраструктура); vi. государственные дома попечения. Понятие должностного лица несколько иначе обстоит в ФРГ. Дело в том, что в западной теории используются понятия «публичная служба» (которая в последнее время используется и в теории и науке права на постсоветском пространстве), «профессиональное чиновничество», «чиновничество». Исторически чиновники были призваны исполнять свои служебные обязанности. В странах западной Европы чиновное право олицетворяет чиновника, с лицом в чьи полномочия входят исполнение особых государственных функций.
Административная и дисциплинарная ответственность должностных лиц Республики Таджикистан
Классификация должностных лиц имеет значение при разработке и реализации программ по подготовке кадров для системы государственной службы, при замещении должностей государственной службы, при установлении квалификационных и других требований исходя от их потребностей, при определении обязанностей, полномочий и мер ответственности с учетом особенностей вида государственной службы, при подборе кандидатов на конкретные должности и т.д.1.
В Республике Таджикистан классификация должностных лиц главным образом производится в соответствии с конституционными положениями, а также нормами действующего административного законодательства. Например, должностных лиц государственной службы Республики Таджикистан по особенностям деятельности подразделяют на политических и административных. Политические должностные лица государственной службы в трактовке действующего Закона РТ «О государственной службе», являются лица, которые исполняют политическую деятельность в общегосударственном масштабе, и несут ответственность по реализации внутренней и внешней политики Республики Таджикистан.
Под административными должностными лицами государственной службы, в соответствии с п. 9 ст. 1 Закона РТ от 5 марта 2007г. № 233 «О государственной службе», следует понимать лиц, должностные обязанности которых направлены на обеспечение исполнения полномочий должностных лиц органов государственной власти, а также реализацию компетенции государственных органов. В данном определении, на наш взгляд не достаточно четко сформулировано понятие административного должностного лица государственной службы, поскольку здесь главным образом речь идет о госслужащих, которые могут быть должностными лицами, а могут и не быть.
По особенностям деятельности в государственных органах должностных лиц можно классифицировать на должностных лиц гражданской службы, должностных лиц правоохранительных органов и должностных лиц военной службы. Принятие Закона РТ от 5 марта 2007 г. № 233 «О государственной службе» следует считать началом современного этапа реформирования государственной службы страны. Данный закон впервые закрепила видовую классификацию в государственной службе. Система государственной службы в Республике Таджикистан состоит из государственной гражданской службы, государственной службы правоохранительных органов и государственной военной службы1. Однако данный закон не определил перечень государственных органов, в которых осуществляется гражданская служба. Такой пробел существует и в законодательном акте о госслужбе в РФ, в нем государственные органы в которых присутствует этот вид деятельности, также не определены,2. Притом, что к их числу помимо исполнительных органов, относятся как законодательные, так и судебные органы, так как в их аппаратах более преобладают должности гражданской государственной службы.
Вышеназванные должностные лица, осуществляя свою деятельность, выполняют специфические функции, которые в свою очередь являются основными критериями выделения должностных лиц от других служащих. Эти функции принято называть управленческими функциями. При этом в отношении своих подчиненных по службе данная функция в полном объеме распространяется, а к лицам ему не подчиненных, только в специальных случаях (функции представителя власти, например, когда сотрудниками органов внутренних дел обеспечивается общественный порядок).
При анализе ч. 2 ст. 29 КоАП РТ, также можно столкнуться с вышеназванным критерием. Очевидно, что в основу определения понятия должностного лица в данной норме заложены три критерия: первый – обладание распорядительными полномочиями внешневластного характера; второе обладание полномочиями распорядительного характера; третий – обладание полномочиями административно-хозяйственного характера.
Исходя из изложенного выше, можно придти к выводу, что к полномочиям распорядительного характера относятся управление людьми или организациями, а к административно-хозяйственным полномочиям, управление различными материальными ценностями, и т.п. Исходя из этого, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственной службы и самоуправления поселков и сел можно отнести к функциям представителям власти, организационно-распорядительным и административно хозяйственным функциям.
Юридическое содержание взаимосвязи функций должностного лица с функциями государственных органов и органов самоуправления поселков и сел нужно определить посредством анализа функций представителя власти, организационно-распорядительных функций и административно хозяйственных функций. Действующее законодательство Республики Таджикистан в своих нормах не раскрывает содержание данных функций, и лишь после анализа Постановлений Пленума Верховного Суда Республики Таджикистан1 (далее ППВС РТ) можно наиболее полно раскрыть содержание этих функций.
Особенности отграничения должностных административных правонарушений от должностных преступлений и дисциплинарных проступков
Здесь, очевидно, что «неисполнение юридической обязанности» (формальная сторона) в рамках должностного административного правонарушения выражается в противоправных телодвижениях данного поведения как пассивного, так и активного характера (материальная сторона). Следует подчеркнуть, что противоправные телодвижения являются разнообразными способами совершения конкретного должностного административного правонарушения, в конечном итоге нарушающего ту или иную обязанность конкретного должностного лица. Исходя из этого, неисполнение обязанностей должностным лицом одно, а способов его нарушения много.
Поэтому возникает определенная взаимозависимость между этими понятиями: невыполненная обязанность должностным лицом – это-то общее, что лежит в основе должностного административного правонарушения; противоправное деяние данного должностного административного правонарушения – это-то особенное, в котором проявляется сущность должностного административного правонарушения и, конечно же, способ совершения должностного административного правонарушения – это-то частное, в чем раскрывается и реализуется конкретное должностное противоправное деяние.
Таким образом, при противоправном бездействии неисполненная обязанность должностного лица (формальная сторона пассивности) выражается, в противоправном способе совершения должностного административного правонарушения как пассивного, так и активного характера (материальная сторона пассивности). Данное обстоятельство ясно свидетельствует о том, что в целом нельзя считать пассивной формой поведения должностного лица, противоправное бездействие должностного лица.
Вторым отличительным признаком понятия противоправного бездействия, является отсутствие его внешнего характера воздействия. К нашему сожалению, работы, посвященные на этой теме в теории административного права, отсутствует. И мы вынуждены прибегнуть к исследованиям авторов – представителей науки уголовного права.
Так, например, В.Н. Кудрявцев отмечал, что «непосредственная зависимость понятия и содержания преступного бездействия от соответствующего фактически не выполненного действия вовсе не означает, что преступного бездействия как формы поведения в реальной действительности не существует, что оно лишь плод нашего сознания»1.
По этому поводу высказывались В.Б. Малинин и А.Ф. Парфенов, которые пишут, что «бездействие в отличие от действия, не имеет физического содержания»2. И, далее продолжая свою мысль, они указывают, что совершая бездействие, лицо не делает какие либо внешне выраженные поступки. Поэтому на первый взгляд, кажется, что при бездействии ответственность наступает за «опасное состояние» или за мысль3.
В соответствии с вышеизложенными мнениями, ниже предлагается некоторые выводы по данному вопросу. Так внешний характер воздействия в рамках противоправного бездействия должностного лица указывает, что в данном должностном административном правонарушении отсутствует его материальная сторона, выражаясь иначе, в событии должностного правонарушения нет внешних деяний, вместе с тем имеет место формальная сторона должностного правонарушения. Исходя из этого, для выявления и фиксации противоправности поведения должностного лица, правоприменительным государственным органам необходимо акцентировать свое внимание на формальной стороне должностного административного правонарушения, а именно на конкретно невыполненную обязанность, а также нарушенном праве.
В связи с отсутствием прямого противоправного воздействия на охраняемые общественные отношения, компетентным органам также необходимо сосредоточит свое внимание на выявлении и фиксации следующих косвенных формальных признаков: правовой статус конкретного должностного лица, из которого вытекают обязанности по действию при противоправном бездействии; наличие закрепления в нормативно-правовых актах конкретных должностных обязанностей по действию в той или иной ситуации; состояние, в котором находилось должностное лицо при противоправном бездействии, которое подтверждает либо отрицает реальную возможность в принятии необходимых мер по действию, закрепленных в законе или других нормативно-правовых актах; противоправность при бездействии должностного лица должна быть закреплена в конкретных документах, соответствующе оформленных в определенных инстанциях при соблюдении положений закона. В ином случае все фактические данные о противоправном бездействии должностного административного правонарушения теряют свою доказательственную значимость.
Третьим значимым признаком противоправного бездействия в рамках должностного административного правонарушения является неисполнение должностным лицом правового долга, который в данном случае обусловливается юридической обязанностью. Это четко закреплено в большом объеме высказываний ученых, которое свидетельствует об утвердившемся в этом плане мнении.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование ответственности должностных лиц в Республике Таджикистан
