Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административно-деликтное законодательство как отрасль национального законодательства ФРГ 14
1.1. Исторические аспекты формирования и развития административно-деликтного законодательства ФРГ 14
1.2. Понятие, предмет регулирования и основные институты современного административно-деликтного законодательства ФРГ 45
1.3. Влияние норм права Европейского сообщества на развитие административно-деликтного законодательства ФРГ 61
ГЛАВА 2. Система административно-деликтного законодательства ФРГ 19
2.1. Конституционно-правовые основы административно-деликтного законодательства ФРГ 79
2.2. Федеральное административно-деликтное законодательство Германии 86
2.3. Административно-деликтное законодательство земель ФРГ 102
2.4. Регламентация ответственности за административные правонарушения в актах местных сообществ ФРГ 115
Глава 3. Значение законодательного опыта фрг для совершенствования административно-деликтного законодательства РФ 125
Заключение 162
Библиографический список использованной литературы 166
Список используемых сокращений 200
- Исторические аспекты формирования и развития административно-деликтного законодательства ФРГ
- Понятие, предмет регулирования и основные институты современного административно-деликтного законодательства ФРГ
- Конституционно-правовые основы административно-деликтного законодательства ФРГ
- Федеральное административно-деликтное законодательство Германии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление России как правового государства требует поиска новых направлений в борьбе с административными правонарушениями.
С момента первой кодификации административно-деликтного законодательства1 (1980-1985 гг.) произошли существенные изменения в системе российского общества. Они потребовали проведения значительных законодательных работ, направленных на упорядочение правовых норм, не отвечавших новым задачам общественного развития. Многочисленные корректировки, вносимые федеральным законодателем в нормы Кодекса РСФСР об ад-министративных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР) , не смогли в полной мере обеспечить его соответствие конституционным принципам и социально-экономическим преобразованиям. Это послужило одной из предпосылок последней реформы российского административно-деликтного законодательства и его новой кодификации.
Вступление 1 июля 2002 года в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)3 послужило началом формированию административно-деликтного законодательства, базирующегося на новых правовых принципах и подходах. Вместе с тем, первый этап реформы не решил всех законотворческих задач, и требуется дальнейшее продвижение в направлении совершенствования административно-деликтного законодательства РФ. В этой связи необходимо дальнейшее развитие правовых концепций в области правового регулирования ответственности за административные правонарушения.
Исторические аспекты формирования и развития административно-деликтного законодательства ФРГ
Правовые источники, содержащие предписания, похожие при ближайшем рассмотрении на современные административно-правовые наказания, относятся к периоду Средневековья, и приходятся в основном на этапы развитого Средневековья (XI - XV вв.) и позднего Средневековья (XVI — XVII вв.)
К XI веку в ходе интенсивного развития средневековые города приобрели достаточную автономность в осуществлении городского самоуправления. Реализация данного права и привела к формированию собственных систем наказаний за посягательства против первичных правовых установлений (в частности, городских и полицейских уложений). Наказания, которые предусматривались на тот период, не всегда носили уголовно-правовой характер, и были связаны с законодательством о полицейских наказаниях (Polizeistrafrecht)!.
Безусловно, что их применение носило довольно ограниченный характер, затрагивая преимущественно отношения, связанные с торговлей, порядком функционирования торговых рынков, оборотом продуктов питания, первичного налогообложения и некоторые другие. Наказания устанавливались первоначально исключительно в целях поддержания общественного порядка и безопасности в городах, в виде так называемых полицейских уложений (Polizeiordnungen) . В случае нарушения предписаний уставов или уложений (Satzungen, Willkueren) административные органы, например, могли взыскать с нарушителя денежные штрафы (Bruechen), которые были ограничены в размерах городским уставом (уложением).
Так, Берлинское городское уложение (Berliner Stadtbuch) 1397 года устанавливало денежный штраф в размере 36 пфеннигов. Следует отметить, что уже в то время возникали споры компетенционного характера между судебной властью и административными органами3.
В XVI веке наиболее значимыми правовыми актами в сфере регламентации административного наказания признаны Полицейские уложения (1530і, 15482 и 15773) годов.
Немецкие ученые Голдшмидт и Вюртенбергер4 рассматривали данные правовые акты, как начало кодификации норм административно-деликтного законодательства. Это утверждение не нашло поддержки в научных кругах, в которых превалировало мнение о том, что в реформированном уголовном закондательстве (в том числе и уголовном праве в широком смысле) нет места «полицейским правонарушениям» - «искусственным» деликтам5. Несмотря на столь явное расхождение во мнении представителей немецкой правовой школы, уже само наличие теоретической проблемы по разграничению видов противоправного поведения на уголовные и административные свидетельствовало о тенденциях к обособлению административно-наказуемых деяний от уголовных преступлений6.
Анализ нормативных правовых актов Германии в области уголовного права позволяет сделать вывод о начале в XIX - XX вв. качественно нового этапа развития немецкого административно-деликтного законодательства. В этот период наблюдалась устойчивая тенденция к выделению из уголовного законодательства норм, которые впоследствии образовали самостоятельную отрасль административного законодательства Германии.
Тенденции обособления административно-деликтного законодательства Германии прослеживались в иных актах уголовного права. Так, Уголовный кодекс Рейха 1871 года в разделе о проступках уделил большое место блан-кетным нормам , которые должны были быть конкретизированы правовыми актами органов управления. Уголовно-процессуальный кодекс Рейха (далее -УПК) 1877 года3 предусматривал упрощенный порядок рассмотрения дел судом присяжных при совершении проступка4 и, более того, возможность единоличного рассмотрения дела судьей суда общей юрисдикции5. Такого аналога в уголовной судебной практике еще не встречалось.
УПК 1877 года ввел в оборот правовые понятия: «процесс в соответствии с предварительным полицейским распоряжением о наказании» и «предписание о наказании»7. Эти нормы послужили основанием для издания земельных законов о полицейских наказаниях8. По своей сути проступок рассматривался как незначительное преступное деяние (Bagatell-Krimi), за которое предусматривалось умеренное, в сравнении с традиционной уголовной ответственностью, полицейское наказание (Bagatell-Krimiestraf). Союзное законодательство ограничило земельную юрисдикцию по установлению полицейских наказаний только проступками9. Этот квази-административный процесс лишь отчасти регулировался законодательством земель о полицейских наказаниях, которые по своей сути всё же оставались уголовным наказанием за преступления средней тяжести.
Понятие, предмет регулирования и основные институты современного административно-деликтного законодательства ФРГ
Исследование административно-деликтного законодательства предполагает точное понимание его содержания и его места в национальной системе законодательства Германии.
Анализ научных разработок в области правовой регламентации ответственности за административные правонарушения в ФРГ свидетельствует о неоднозначности подходов к трактовке правовой природы немецкого административно-деликтного законодательства1.
На наш взгляд, следует рассматривать административно-деликтное зако-нодательство ФРГ (Ordnungswidngkeitenrecht) в нескольких значениях.
Во-первых, как часть национального публичного законодательства3, поскольку оно регулирует правовые отношения между государством и гражданами на основе принципа субординации (Subordination).
В условиях правового государства основными задачами административно-деликтного законодательства ФРГ (в публично-правовом смысле) являются легализация и ограничение государственной исполнительной власти (управления) и усиление правовой защищенности личности4.
Государство через предписания административно-деликтного законодательства реализует также карательные функции посредством установления юридической ответственности для физических и юридических лиц в случае совершения ими правонарушения.
Во-вторых, как одну из отраслей административного законодательства Германии (Verwaltungsrecht).
Полагаем, вряд ли допустимо рассматривать административно-деликтное законодательство ФРГ в качестве абсолютно самостоятельного элемента правовой системы Германии. Являясь отраслью законодательства, оно основано на принципе единства предмета и методов правового регулирования административного законодательства ФРГ. Это представляется логичным, поскольку деятельность государства по преследованию административных правонарушений — одна из форм государственного (публичного) управления1.
Ряд немецких ученых рассматривает административно-деликтное законодательство в теоретико-правовом смысле как составную часть юридической ответственности административного права (ein Bestandteil der ju-ristischen Verantwortlichkeit des Verwaltungsrechts) . Данное мнение также подтверждает зависимость отношений, регулируемых административно-деликтным законодательством ФРГ, от норм административного законодательства Германии.
Правовой основой материальной части административно-деликтного законодательства ФРГ является рамочный федеральный закон «Об админист-ративных правонарушениях» . Преобладающее число норм, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, содержится в отраслевых законах и нормативных постановлениях, относящихся к источникам административного законодательства ФРГ.
Тем не менее, невозможно не признать существование в административно-деликтном законодательстве ФРГ автономных юридических институтов.
В-третьих, как уголовное право в широком смысле. Федеральный конституционный суд Германии при толковании норм Основного закона ФРГ1 дал официальную юридическую трактовку администра-тивно-деликтного законодательства через понимание его как «уголовного права в широком смысле - das Strafrecht im weiteren Sinn»2.
Этапы и предпосылки зарождения данной концепции оформления адми-нистративно-деликтных норм сформировались исторически, основываясь на национальных традициях немецкого уголовного и административного права.
Известный немецкий ученый В. Митч придерживается позиции, что понимание административно-деликтного законодательства как уголовного права в широком смысле является единственно верным3. Ключевое место в его теории занимают противоправные и виновные деяния, за которые админист-ративно-деликтное законодательство установило репрессивные правовые последствия. Нарушение предписаний - это условие для наложения ответственности. В уголовном праве в узком смысле предпосылкой наложения наказания ледует считать преступление (Straftat), в административно-деликтном законодательстве - административное правонарушение (Ordnungswidrigkeit).
Следует признать, что первичные научные концепции административно-деликтного законодательства ФРГ по большей части зарождались в рамках теории наказания немецкого уголовного права
Конституционно-правовые основы административно-деликтного законодательства ФРГ
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами признается одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти в федеративном государстве. Рассматривая условия реализации законодательных полномочий Федерации и земель Германии по установлению ответственности за административные правонарушения, следует исходить из особенностей немецкого федерализма1, характеризуемого как кооперативный федерализм, и основанного на сотрудничестве между Федерацией, землями и общинами .
Правовая система федеративного государства предполагает необходимость четкого определения объема компетенции законодателя, а также создание эффективного механизма взаимодействия норм, издаваемых в идентичной сфере на федеральном и региональном уровнях. Не вызывает сомнения и то, что правотворчество субъектов Федерации частично ограничено предписаниями федеральных правовых актов. Порядок распределения законодательной компетенции на федеральную и земельную определяется в главе 7 Основного закона ФРГ. Федеральный конституционный суд Германии признал статью 70 Основного закона ФРГ «основным правилом федеральной Конституции»1 и провозгласил приоритет Федерации в законодательной области. Особенности распределения законодательной компетенции между Федерацией и землями Германии закреплены в Основном законе ФРГ2. Кроме того, конституционные положения, характеризуемые в научной литературе как «особые предписания», можно найти и за пределами конституционных каталогов законодательной компетенции3.
Разграничение полномочий между Федерацией и землями Германии в законодательной сфере реализуется через предписание об «исключительной»4 и «конкурирующей»5 законодательной компетенции Федерации. К этому присоединяется статья 75 Основного закона ФРГ, которая отдельно оговаривает «рамочное законодательство», рассматриваемое иногда в научной литературе как разновидность конкурирующего законодательства6.
. Основной закон ФРГ допускает возможность делегирования землям полномочий по регулированию в сфере исключительного законодательства Федерации. Это означает, что Федерация может в отдельных случаях передавать землям свои правотворческие полномочия вопреки конституционно установленному перечню предметов исключительного ведения Федерации через издание обычного федерального закона.
Возможность делегирования Федерацией полномочий не следует воспринимать как безграничную и бесконтрольную. Правовое регулирование и реализация общественных отношений, отнесенных в силу их юридической природы к вопросам федерального значения (выборы федеральных органов государственной власти, вопросы гражданства, валютное регулирование и др.), не может быть передана на уровень земельного законодателя .
Несколько иначе, чем исключительную компетенцию Федерации, Основной закон ФРГ регулирует конкурирующую законодательную компетенцию .
Конкурирующая законодательная компетенция допускает «конкуренцию» между Федерацией и землями, поскольку в данных предметах ведения могут действовать принципиально и Федерация, и земли Германии3. Вместе с тем, конкуренция ограничена принципами Основного закона ФРГ4. Земли в этих сферах обладают «полномочиями на законодательное регулирование настолько широко, насколько Федерация не использовала свою законодательную компетенцию»5. Совместная Конституционная комиссия Бундестага и Бундесрата отметила, что принцип, сформулированный в статье 72 Основного закона ФРГ, может рассматриваться как «преграда для истощения земельной компетенции»6. В случае неиспользования Федерацией права на законодательное регулирование действует правило статьи 70 Основного закона ФРГ, при реализации полномочий на федеральном уровне для законодательной компетенции земель в действие вступает «заградительный барьер» (Sperrwirkung).
Под «использованием» федеральной законодательной компетенции понимается регулирование конкретного вопроса федеральным законом. С тем, чтобы избежать коллизии между федеральными и земельными нормами, федеральные правовые акты зачастую содержат отсылки к земельному праву, с целью расширения «незатронутых» сфер регулирования8.
Федеральное административно-деликтное законодательство Германии
Более чем 1000 федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов ФРГ, регулирующих различные сферы правоотношений (отраслевые, межотраслевые), включают нормы, устанавливающие составы админи- стративных правонарушений, и предусматривают административные наказания за них. Примерами могут являться: федеральные законы «Об оружии»1, «Об охоте» , «О местах общественного питания» , «О взрывоопасных веществах»4 и многие другие.
Основой же федерального административно-деликтного законодательства Германии является Федеральный закон «Об административных правонарушениях»5.
Указанный закон сформулировал понятийный аппарат, принципы ответственности за административные правонарушения, основы процессуального рассмотрения дел об административных правонарушениях компетентными органами, а также отдельные составы административных правонарушений. С точки зрения теории права данный закон является рамочным.
Принцип обязательности установления ответственности только законом однозначно решен в уголовном праве, и первично — в Основном законе ФРГ, заложившем классические конституционные принципы: «нет преступления без закона, и нет наказания без закона» 6.
Поскольку административно-деликтное законодательство Германии отнесено к уголовному праву в широком смысле, полагаем, данные принципы должны распространяться и на сферу регламентации ответственности за административные правонарушения.
В подтверждение этому Закон ФРГ «Об административных правонарушениях» установил7, что административное правонарушение может быть подвергнуто административному наказанию только в случае, если:
во-первых, оно таковым признается на основании закона; во-вторых, административное наказание установлена законом.
Фактически Закон ФРГ «Об административных правонарушениях» служит усилению конституционно-правового принципа, носящего скорее декларативный характер. С другой стороны, нарушение предписаний Закона одновременно влечет нарушение конституционных положений.
В любом случае административное наказание должно базироваться на формальном (установленном правовым актом) основании. Обычное право в случае с понятием административного наказания в Германии не существует.
Федеральный законодатель заложил в Законе «Об административных правонарушениях» возможность правового регулирования ответственности за административные правонарушения на уровне как федерального, так и земельного законодательства Германии1. Кроме того, он создал в каждой отраслевой сфере, для которой ему установлена законодательная компетенция, специальные составы административных правонарушений. Наиболее широко административно-деликтное законодательство ФРГ представлено в области экономики2, предпринимательской деятельности3, дорожно-транспортного движения, природоохраны4 и антимономопольного законодательства5.
. Предпринимательское право Германии предопределило появление первых составов административных правонарушений6. Сегодня соответствующие нормы содержатся в многочисленных отраслевых законах и иных правовых актах
Базовыми нормами, в случае совершения административных правонарушений в области экономики, являются нормы Закона «Об административных правонарушениях»1, регулирующие общие вопросы ответственности юриди-ческих лиц и иных субъектов предпринимательской деятельности .
Данные нормы получили последующее развитие в подотраслях Особенной части административного законодательства Германии: экологическом законодательстве; законодательстве, регулирующем деятельность различных предприятий и мест общественного питания (Gewerberecht, Gaststaetterecht); законодательстве, устанавливающем требования к хранению и реализации продуктов питания (Lebensmittelrecht), и других.
В качестве еще одной наиболее распространенной группы административных правонарушений рассматриваются налоговые административные правонарушения3, решения по которым в большинстве случаев принимаются финансовыми службами и лишь изредка судами. По статистике4 только в 1993 году за административные правонарушения, регулируемые федеральным налоговым законодательством, было вынесено приблизительно 3268 решений о наложении административных штрафов
