Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Проводимая в России административная реформа вызвала к жизни абсолютно новое юридическое явление - публичные услуги. Последнее нуждается в обстоятельном теоретическом осмыслении, так как обладает неясным и многозначным содержанием.
Само понятие «услуга» для законодательства не новое, оно упоминается не только в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ, но также и, например, в Бюджетном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания населения» и т.п. Принципиально то, что если ранее услуги правомерно было рассматривать в качестве предмета частноправового регулирования, то с недавнего времени в нормативных правовых актах стали появляться такие понятия как «государственная услуга», «публичная услуга», отражающие феномены иного рода и качества. Категория услуги претерпевает существенную трансформацию, связанную с изменением природы и функций публичной власти. Рассматриваемые нами терминологические нововведения в правовую науку вызваны возникновением качественно новой ступени социально-экономического развития государства. Здесь происходит переоценка места и роли публичной власти в обществе, смещение акцентов с императива «власть-подчинение» в сторону установления партнерских, кооперативных взаимоотношений государства и социальных групп.
Как известно, оказание государственных услуг признано функцией федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой ими в различных сферах социального бытия, таких как здравоохранение, образование, культура. В этом же ряду должна, безусловно, найти свое место такая область общественных отношений как использование природных ресурсов, которая на сегодняшний день практически исключена из круга актуальных задач административного реформирования, что не может не вызывать возражений.
Отсутствие продуманной административной политики в области построения системы органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и частая реорганизация последних ведут к неэффективной реализации экологической функции российского государства.
Таким образом, хотя административная реформа сама по себе принципиально новых функций органов исполнительной власти не порождает (такое утверждение правомерно, если сравнивать не новые и прежние термины, а фактическую деятельность этих органов, осуществляемую ими до и во время реформы), государственное регулирование взаимодействия природы и общества всё же требует сочетания частных и публичных элементов. Насколько возможно это совмещение, показывает такое явление, как публичные услуги в сфере природопользования.
Степень научной разработанности темы. Для исследования ключевых проблем природопользования автор опирался на труды таких учёных, как Э.А. Арустамов, П.Я. Бакланов, С.Н. Бобылёв, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, А.П. Воронцов, Э.В. Гирусов, А.К. Голиченков, А.А. Голуб, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жариков, И.А. Игнатьева, О.С. Колбасов, Л.И. Кошкин, Ю.Н. Куражковский, В.Н. Лопатин, Н.Н. Лукьянчиков, К.В. Папенов, В.В. Петров, Ф.Реймерс, Б.Г. Розовский, Г.В. Сафонов, Д.О. Сиваков, Ю.И. Тютекин, К.Уатт, Е.В. Фомичева, Д.В. Хаустов, А.Ш. Ходжаев, Ю.С. Шемшученко.
Поскольку тема диссертационного исследования относится к области административной науки, автор использовал теоретические и прикладные научные работы по управлению и проблемам административной реформы следующих учёных: Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Р. Драго, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Г.Л. Купряшин, В.Н. Лексин, СЕ. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д. Осборн, П. Пластрик, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, А.В. Шаров.
Общетеоретической основой исследования феномена услуги и сферы обслуживания являются работы таких учёных, как Е.И. Балалова, Н.А. Баринов,
5 М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Е.П. Голубков, А.Ю. Кабалкин, Ю.Х. Калмыков, М.В. Кротов, В.В. Кулибанова, И.М. Лифиц, А.И. Лылов, Ф. Котлер, В.Д. Маркова, Р. Мердик, А.В. Нестеров, Н.Е. Николайчук, Е.В. Песоцкая, Н.В. Путило, Р. Рассел, Б. Рендер, В.К. Романович, Л.К. Терещенко, В.Г. Федцов, К.Хаксевер, Е.Г. Шаблова, А.Е. Шаститко, В.В. Ястржембский.
Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения по использованию окружающей природной среды в Российской Федерации и их правовое регулирование.
Предметом настоящего исследования выступают относительно обособленная группа правовых норм, регламентирующих вопросы природопользования и предоставления услуг, теоретические суждения, концепции относительно природы и содержания публичных и государственных услуг, относительно частных и публичных начал в сфере использования природных ресурсов.
Целью настоящей работы является теоретический анализ административно-правовых механизмов реализации публичных услуг в сфере природопользования, выработка рекомендаций по совершенствованию их предоставления.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
проанализировать экономическую и юридическую сущность природопользования;
обосновать основные особенности административно-правового регулирования природопользования;
выявить свойства услуг, провести классификацию услуг как социально-значимого феномена;
проанализировать сущность публичных услуг и их социальное значение, выявить отличия их от услуг государственных и социальных, определить место публичных услуг в общей классификации услуг;
5) определить особенности оказания и предоставления публичных услуг в природопользовании; рассмотреть важнейшие проблемы обслуживания в природопользовании, предложить пути и способы решения этих проблем.
Методология исследования. Основным методом, используемым в работе, является восхождение от абстрактного к конкретному, то есть переход от описательных воззрений на суть той или иной проблемы объекта исследования к конкретно-практическим рекомендациям.
Помимо этого, в работе использовались: методы анализа и синтеза, абстрагирования, методы юридической герменевтики (систематическое, филологическое, целевое и иные виды толкования правовых норм), сравнение, классифицирование и иные общелогические приемы научного исследования.
Эмпирическую основу исследования составляют судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судебная практика федеральных арбитражных судов округов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, дополненные материалы средств массовой информации, ресурсы сети «Internet», нормативные документы.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящее исследование является первой работой, в которой осуществлено комплексное исследование административно-правового регулирования предоставления и потребления публичных услуг в сфере природопользования. Научная новизна диссертации определяется:
разработкой теоретического содержания понятия «публичная услуга»;
развернутой и юридически значимой классификацией публичных услуг;
3) обоснованием системы принципов административно-правового
регулирования обслуживания в сфере природопользования;
4) обоснованием необходимости разграничения государственных и
публичных услуг в сфере природопользования;
5) комплексным исследованием правовых особенностей предоставления и
потребления публичных услуг в сфере природопользования;
6) обоснованием необходимости так называемых «навязанных
потребителю» публичных услуг в сфере природопользования;
7) предложениями по совершенствованию управления качеством
публичными услугами;
8) разработкой рекомендаций по специальным требованиям к содержанию
административных регламентов, регулирующих деятельность по
предоставлению государственных услуг в сфере использования природных
ресурсов.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
Публичная услуга в сфере природопользования - это целесообразная и требующая правового регулирования деятельность органа государственной власти или иного субъекта, которому делегировано право заниматься такой деятельностью от имени государства, направленная на достижение пользы физическим или юридическим лицами за счет предоставления им доступа к природным ресурсам или к информации о природных ресурсах. Основа возникновения правоотношения по публичному обслуживанию - обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав.
Сопоставление услуг должно проводиться по такому основанию, чтобы можно было видеть содержательное отличие между ними. Соответственно, государственные услуги следует сравнивать с муниципальными и частными, публичные - с персональными, а социальные услуги - с услугами, не имеющими общезначимого социального эффекта.
Не следует относить к государственным услугам выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами как это следует из п.п. 5.3.8. п. 5.3. Постановления Правительства от 17 июня 2004 года №293 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по недропользованию».
Безусловно, природопользование должно сопровождаться контролем со стороны властного субъекта, который возможен благодаря лицензированию.
8 Услуга же - это всегда добровольно принимаемая услугополучателем деятельность, в предоставлении которой изначально появилась заинтересованность у физического или юридического лица, а не государства. Поэтому оформление лицензии по смыслу не является услугой, а скорее выступает «навязанной» властью деятельностью, обязательной для получения заинтересованными лицами.
В основу административно-правового регулирования предоставления публичных услуг в сфере природопользования следует положить предлагаемую нами систему принципов: организационно-управленческие (приоритет общественных интересов над частными, гласность в работе управленческих органов, соразмерность величины ущерба, причинённого окружающей природной среде и наказания); экономические (обязательный учёт и социально-экономическая оценка природных ресурсов, достаточное финансирование и материально-техническое снабжение по охране окружающей природной среды, экономическое стимулирование рационального природопользования); экологические (всесторонняя экологическая обоснованность принимаемых решений, приоритет восстановления и улучшения качественного состояния окружающей среды, учёт изменений в окружающей природной среде при разработке управленческих решений); социальные (безопасность природопользования, достижение социальной справедливости в сфере природопользования). Указанные принципы должны не только находить отражение в структуре административных регламентов предоставления государственных услуг, но и являться обязательной частью договоров на предоставление услуг в сфере природопользования. Данное обстоятельство вызвано необходимостью сохранения публично-правовых средств воздействия на отношения по эксплуатации природной среды в целях сохранения законности, поддержания социальной справедливости и оптимизации воздействия общества на окружающую среду.
Для государства будет целесообразно осуществить делегирование права предоставления публичных услуг коммерческим и некоммерческим
9 организациям. Оказание услуг предполагает вступление с гражданами и юридическими лицами в равноправные отношения, что невозможно в полной мере при таком участнике правоотношений как государство-услугодатель, которое обязано выполнять функцию контроля за качеством предоставляемых услуг населению.
6. Передача коммерческой организации функций по оказанию
государственной услуги превратит данную услугу в чисто публичную, поэтому
необходимо исключать совмещение одной и той же организацией деятельности
по потреблению природных ресурсов, контролю за потреблением и оказанию
услуг в этой сфере. Не должно создаваться никакой конкурентной ситуации при
функционировании субъектов, управомоченных на оказание публичных услуг
(то есть коммерческая организация не должна конкурировать с
государственным органом).
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в статью 146 Налогового кодекса РФ, согласно которой не признаётся объектом налогообложения налога на добавленную стоимость оказание услуг органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий в определенной сфере деятельности. Изменить норму надо таким образом, чтобы оказание услуг, переданных органами государственной власти коммерческим организациям также не облагалось НДС, что снимет необходимость в несении со стороны субъекта-потребителя услуги дополнительных затрат.
7. Все без исключения федеральные органы исполнительной власти:
министерства, службы и агентства осуществляют предоставление
государственных услуг, что нами критикуется. Предлагаем законодательное
закрепление полномочий по предоставлению услуг лишь за федеральными
агентствами.
8. В перечне полномочий федеральных агентств много таких, которые по
сути нельзя отнести ни к оказанию услуг, ни к управлению государственным
10 имуществом. Поэтому логично представить полномочия агентств в группах: 1) по организации управления; 2) по предоставлению услуг; 3) по управлению государственным имуществом.
9. Определён и предлагается законодательно закрепить исчерпывающий перечень публичных услуг в сфере природопользования с обязательным выделением тех групп услуг, которые подлежат передаче муниципальным образованиям и коммерческим организациям.
Теоретическое и практическое значение результатов
диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной административно-правовой науке разработаны концептуальные вопросы публичных услуг, даны определения понятиям «услуга», «государственная услуга», «публичная услуга», «качество услуги». Также обоснована система принципов административно-правового регулирования публичных услуг в сфере природопользования, всесторонне исследованы особенности их предоставления и потребления. Содержащиеся в работе теоретические выводы послужат основанием для дальнейших разработок феномена государственных услуг в иных отраслях хозяйства и сферах общественного бытия.
Практическое значение результатов настоящего диссертационного исследования определяется тем, что они направлены на совершенствование правового механизма предоставления публичных услуг, связанных с экономической эксплуатацией природных ресурсов. Предложены критерии разграничения государственных и публичных услуг, разработаны комплексные требования к процессу и результату обслуживания.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в 12 научных статьях. Кроме того, основные идеи апробированы в выступлениях на 3-х международных конференциях (международная научно-практическая конференция «Проблемы доказывания в судопроизводстве», Урюпинск, Урюпинский филиал Волгоградского госуниверситета, 30 июня 2007г., доклад «Проблемы доказывания при оказании некачественных
11 публичных услуг»; 8-я ежегодная международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 7-8 декабря 2007 г., доклад «Проблема соотношения понятий «государственная функция» и «государственная услуга»; 8-я международная научная конференция «Россия: ключевые проблемы и решения», Москва, ИНИОН РАН, 18-19 декабря 2007 г., доклад «Государственные услуги и социальная справедливость: единство и противоречия»); на 4-х всероссийских конференциях (всероссийская научно-практическая конференция «Вторые Державинские чтения», Москва, РПА МЮ РФ, 9-10 ноября 2006 г., доклад «Государственные, публичные и социальные услуги: постановка проблем определения и предоставления»; всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности», Томск, Юридический институт Томского госуниверситета, 26-27 января 2007 г., доклад «Некоторые проблемы оказания публичных услуг»; 2-я всероссийская научно-практическая конференция «Государственная и муниципальная служба в России: опыт, проблемы, перспективы», Воронеж, ВФ РАГС при Президенте РФ, 30 ноября 2007 г., доклад «Принцип высокой культуры обслуживания в деятельности государственных служащих как фактор снижения напряжённости между обществом и государством»; всероссийская научно-практическая конференция «Правовое регулирование экономической деятельности», Саратов, ПРЮИН СГАП, 17 апреля 2008 г., доклад «Принципы административно-правового регулирования экономики природопользования»); на 1-й межрегиональной конференции (межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права», Саратов, ПРЮИН СГАП, 19 апреля 2007 г., доклад «Институциональные следствия административной реформы (на примере публичных услуг)» и иных научных и научно-практических конференциях, а также при обсуждении диссертационного исследования на кафедре административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
12 Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и специальной литературы.
