Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и признаки административного судопроизводства .
1. Административная юрисдикция и судопроизводство, как научные категории и правовые институты административного права .
2. Перспективы формирования системы административных судов .
3. Модель административного процессуального кодекса.
Глава 2. Административное судопроизводства по делам об административных правонарушениях .
1. Аспекты производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции .
2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах.
Глава 3. Особенности административного судопроизводства не деликтного характера .
1. Правовая характеристика дел, относящихся к администратгвному судопроизводству не деликтного характера .
2. Производство по делам не деликтного характера в судах общей юрисдикции.
3. Производство по делам не деликтного характера в арбитражных судах.
Заключение.
Список использованной литературы и нормативных материалов.
- Административная юрисдикция и судопроизводство, как научные категории и правовые институты административного права
- Перспективы формирования системы административных судов
- Аспекты производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции
- Правовая характеристика дел, относящихся к администратгвному судопроизводству не деликтного характера
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Статьей 118 Конституции российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь Конституционный суд РФ указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом1.
Действующее законодательство выделяет в судебной системе следующие составные части: Конституционный Суд Российской Федерации, систему федеральных судов общей юрисдикции и систему федеральных арбитражных судов, Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи.
Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов Российской Федерации. Таким образом, в действующем законодательстве не имеется единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (в дальнейшем КоАП РФ) и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (в дальнейшем ГПК РФ). Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций. Так, в особенной части КоАП РФ содержится свыше 400 составов. Из них свыше половины подведомственны
судам, а другие различным должностным лицам и органам. Согласно главе 29 КоАП РФ суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое положение спорно само по себе и, кроме того, весь процесс регламентирован лишь в 12 статьях, что явно недостаточно. Весьма неполно и схематично представлен в КоАП РФ вопрос пересмотра вынесенных постановлений. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производство в суде первой инстанции, содержит 198 статей, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ — 88 аналогичных статей.
Распыление процессуальных норм по трем кодексам (КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ), их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ.
Выполнение распоряжения Президента Российской Федерации о подготовке раздельных Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации1 требует четкого понимания различия административного судопроизводства и административного процесса в законодательстве. В связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП РФ), подверглись изменению не только нормы материального административного права, но и нормы процессуальные. С введением в действие КоАП РФ утратили силу более 130 законодательных актов, среди которых есть акты, содержащие процессуальные нормы.
В связи с указанными существенными изменениями законодательства в области административного процесса, необходимо совершенствовать теоретиче скую базу административного процесса. В общей теории права, к сожалению, мало внимания уделяется изучению процессуальных вопросов, их решение предоставляется юристам, работающим в отдельных отраслях права. Среди редких высказываний теоретиков права о процессе можно привести работу 1987 года1. Состояние теории административного процесса во многом связано с пробелами в научных исследованиях вопроса о сущности, функциях и положении административно-процессуальных норм. В научной литературе должного внимания изучению административно-процессуальных норм, регламентирующих адмигистра-тивное судопроизводство, не уделялось. В фундаментальных работах ученых, исследующих административный процесс2, анализируются общие положения административного процесса и возможности выделения административного процесса в самостоятельный институт административного права. Прежде всего он понимается во взаимосвязи с нормами КоАП РФ, которые определяют порядок рассмотрения дел при привлечении виновных лиц к ответственности за административные правонарушения.
Диссертант считает, что прежде чем исследовать особенности рассмотрения отдельных категорий дел в рамках административного процесса, необходимо в теории административного права и на законодательном уровне определить дефиницию и содержание административного судопроизводства. Это относится к принципиальным вопросам правоведения, потому как это методологический и общий вопрос. В данном контексте уместно вспомнить высказывание В.И.Ленина о том, что : «...кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность»3. В об ласти административного процесса мы все еще сталкиваемся с массой частного, не будучи достаточно теоретически подготовленными, в осмыслении общего.
Обеспечение законности, правопорядка и дисциплины во всех сферах общественных правовых отношений — одна из наиболее острых проблем, необходимость разрешения которой очевидна для государства, общества и граждан. Указанная проблема многоаспектная и должна разрешаться комплексно: идеологическими, правовыми, психологическими и иными средствами, разработанными на научной основе. В число правовых средств входит и совершенствование концепции административного судопроизводства, направленной на установление баланса публичных (государства и общества) и частных (граждан) интересов, и закрепление ее в нормах российского законодательства. Необходимость реформирования административной юрисдикции предопределяется рядом обстоятельств. Прежде всего, требование о новом подходе к определению сущности административного судопроизводства вытекает из ряда положений Конституции Российской Федерации о приоритете прав личности, верховенстве права и усилении роли правосудия, презумпции добропорядочности граждан, защите права собственности от произвольных изъятий и др. Новейшие концепции теории государственного управления в демократически организованной публично-правовой среде определяют функциональное содержание административной юрисдикции в системе корректирующе-властных воздействий государства на управляемую подсистему, а также управленческую сущность юрисдикционных актов. Наконец, подъем гражданского самосознания предполагает значительное увеличение объема юридических дел о защите субъективных прав граждан.
В настоящее время процесс реформирования административной юрисдикции государственных органов осуществляется законодателем непоследовательно, без единого замысла и системы, что приводит к принятию недоброкачественных (как с системно-правовой, так и с технико-юридической стороны) норм действующего законодательства. Позитивная мотивация законодателя на усиление роли судебного контроля в сфере отношений административной юрисдик
ции соседствует с процессуальным нигилизмом . Установив в ст. 104 Налогового кодекса Российской Федерации принцип, согласно которому налоговая санкция может быть взыскана с налогоплательщика, привлеченного к ответственности за совершенное налоговое правонарушение и несогласного с квалификацией его деяния налоговым органом, исключительно в судебном порядке, возбужденном по инициативе налогового органа, законодатель фактически не определил процессуальную форму досудебных взаимоотношений налогоплательщика и налогового органа, в том числе полностью игнорировал процессуальные права налогоплательщика в административно-юрисдикционном производстве.
Административное производство будет востребовано и в ходе проводимой административной реформы. Есть все основания полагать, что наличие административного судопроизводства является своеобразным гарантом эффективности этой реформы. Так., Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ Яковлев В.Ф., отметил, что процессуальная реформа еще не закончена, так как не принят административно-процессуальный кодекс. По его мнению, арбитражный процессуальный кодекс, хотя и предусматривает дифференциацию гражданского и административного судопроизводства, но он не решил и не мог решить этой задачи в целом1.
Все вышеупомянутое обусловливает актуальность темы диссертации.
Степень разработанности проблемы.
Концепция административной юрисдикции органов государственного управления, разработанная в науке административного права в 60—70-х годах и нормативно закрепленная в начале 80-х, не отражает в полной мере объективные закономерности современного конституционного строя в России. До настоящего времени не существует ни одной общедоступной научно-практической монографии, посвященной указанной проблеме. Авторы, рассматривающие про блемы административной юстиции не исследовали комплексно организационные и процессуальные вопросы административного судопроизводства, исходя из конституционных положений. Обстоятельное изучение данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности, в работах Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по видам судопроизводства в арбитражном процессе следует выделить ряд исследований по данному вопросу, например, СМ. Петровой, Н.В. Сухаревой, И.П. Баклановой2. Однако они не решили ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в целом, и в арбитражном процессе, в частности. Поэтому потребность научного подхода к проблеме административного судопроизводства продолжает оставаться достаточно высокой.
Все вышеуказанное, а также наметившая тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории административного судопроизводства и необходимости совершенствования административного процессуального законодательства и соответствующего судопроизводства.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу создания системы административных судов и осуществления административного производства судебными органами.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические источники, теоретико-прикладные проблемы правового регулирования административной юстиции в целом и административного судопроизводства, в частности, а также действующее законодательство в исследуемой сфере деятельности и практика его применения, направленная на устранение нарушения законности, в сфере государственного управления и защиту прав и интересов граждан.
Цель и задачи диссертационного исследования
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в структурном и содержательном анализе проблем административного судопроизводства и разработки концептуальных основ ее совершенствования.
Цель настоящего исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать, сложившиеся в научно-юридической литературе взгляды и представления об административной юстиции в целом и административном судопроизводстве, в частности;
- изучить действия норм позитивного законодательства, регулирующих отношения в области административной судопроизводства;
- провести сравнительный анализ административно-процессуальных норм и иных видов российского процессуального законодательства и на основании этого установить имеющиеся коллизии и пробелы в действующем административном процессуальном законодательстве;
- исследовать основные признаки, характеризующие административную юрисдикцию, выполняемые функции, а также основополагающих принципов, на которых она базируется;
- определить систему административных судов Российской Федерации;
- предложить конкретные меры, направленные на повышение эффективности административной судопроизводства и административного процесса других органов юстиции и укрепление законности;
- изучить опыт зарубежных стран по созданию процессуальных норм и их последующей практической реализации.
Решение указанных задач позволит четко определить состояние административного процесса в целом и административного судопроизводства в частности, а также позволит сформулировать концепции путей разрешения существующих коллизий между административно-процесуальными нормами и нормами иных отраслей процессуального законодательства. Решение указанных задач позволит также выявить наиболее обоснованную позицию в имеющихся спорах между учеными-административистами по вопросу существа, понятия и функций административного процесса.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования
Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс общенаучных и частно-научных методов познания: диалектический, формальнологический, системно-структурного и функционального анализа и синтеза, формально-юридический метод. Активно использовались исторический метод и метод сравнительного правоведения.
Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, общей теории управления, философии, политологии, экономики и финансов, где исследуются проблемы и вопросы, затрагивающие заявленную автором тему диссертации. В частности, проведенным в работе исследованиям способствовали труды следующих российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, В.Е. Чиркина, А.П. Шерги-на, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской.
В настоящем диссертационном исследование обобщен и опыт иностранных авторов, в частности: Г. Брэбана, Г. Бухарта, Д. Вагтса, Н. Винера, Г. Нэша, Е. Ста-росьцяка.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации и действующее российское законодательство. Нормы административной юрисдикции в основной массе сосредоточены в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ), Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — ГПК РФ) и КоАП РФ, обращаясь к которым можно выделить две формы юрисдикционного производства: судебная, путем решения конфликта в порядке гражданского, административного или арбитражного судопроизводства, и внесудебный, то есть путем решения спорного вопроса уполномоченным органом в административном порядке. В работе также используются ссылки на нормативные положения актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу, и на нормы, так и оставшиеся проектами законодательных инициатив.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация представляет собой попытку всеобъемного научного исследования комплексных проблем административной производства судебных органов Российской Федерации на основе создания функционально-правовой концепции административного судопроизводства. Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
- функциональная система административных судов позволит оптимизировать параметры эффективности контрольной и административно-юрисдикционной деятельности;
- для структурирования и выделения административного судопроизводства необходимо исходить из традиционных системообразующих признаков данного производства (наличие своего предмета в судебной деятельности, особенностей совершенствования процессуальных действий);
- административному судопроизводству, осуществляемому всеми компетентными судами: арбитражными, общей юрисдикции, присущи определенные общие черты и признаки, которые не зависят от вида судебного органа, рассматривающего дело. Отмечая общую тенденцию к специализации судебной системы, автор полагает возможным создавать административные суды. Такой путь соответствует Федеральному конституционному закону «О судебной системе в Российской Федерации»;
- новейшее законодательство усиливает гарантии судебного контроля за деятельностью субъектов административной юрисдикции;
- для унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в таких спорах, необходимо разработать и принять Административный процессуальный кодекс;
- автор выделяет основные признаки административного судопроизводства, делая акцент на тех из них, которые присущи административному судопроизводству в гражданском, арбитражном и административном процессе. К таким признакам относятся:
а) административное судопроизводство является формой осуществления судебной власти судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
б) дела административного судопроизводства рассматриваются по правилам искового производства, за исключениями, установленными гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным кодексами;
в) административное судопроизводство регулируется нормами АПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ;
г) административное судопроизводство обусловлено спецификой субъектного состава и содержания отношений сторон в споре и осуществляется по делам с участием государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов;
д) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений;
- реформа законодательства, регулирующего административное судопроизводство , будет продолжена в направлении правовой регламентации различных видов административно-юрисдикционных производств и институтов. В частности, заключение мирового соглашения предусмотрено в арбитражном процессе (ст. ), но не предусмотрено в гражданском процессе. В связи с этим, данный процессуальный институт требует законодательного единства.
Практическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные в результате проведенной работы выводы и предложения могут быть использованы:
- в административной практике судебных органов Российской Федерации;
- в работе над совершенствованием законодательства Российской Федерации;
- при подготовке и проведении лекций, семинарских и практических занятий по дисциплинам «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс» и специальному курсу «Административное принуждение», а также при разработке соответствующих учебно-методических пособий;
- при дальнейшей теоретической разработке концепции административной юрисдикции в Российской Федерации, проблем административной юрисдикции налоговых органов, а также иных частных проблем, связанных с предметом диссертационного исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, использовались при проведении лекционных и практических занятий со студентами в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, а также были публично изложены автором на научных и научно-практических конференциях различного уровня. Рецензирование и обсуждение диссертации проводилось на кафедре Административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Архитектоника диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Административная юрисдикция и судопроизводство, как научные категории и правовые институты административного права
В специальной литературе часто понятия «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное судопроизводство» отождествляются, хотя все они тесно взаимосвязаны, но вместе с тем и неравнозначны. А, в действующем законодательстве, наоборот, такие понятия, как административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях рассматриваются как разные виды процессов1. Поэтому, обращение еще раз к понятийному аппарату является актуальным вопросом как с теоретической, так и практической стороны.
Наиболее распространенная точка зрения на административный процесс выражена Ю.М.Козловым : «Реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные». На основании такого широкого понимания административного процесса невозможно выполнить ранее отмеченное указание Президента Российской Федерации о создании Административно-процессуального кодекса, поскольку требуется разграничение процессуальных и материальных административных правоотношений. И в научном смысле широкое понимание административного процесса неверно, ибо выполнение администрацией своих полномочий непосредственно, внесудебным путем - это не всегда процессуальные отношения. При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином. Поэтому А.Е. Лунев отмечал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, и применение норм материального административного права. Он писал: «Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса» .
В связи с этим, на представляется примечательной дискуссия виднейшего процессуалиста в административном праве Н.Г. Салищевой с венгерским ученым Ференцем Толди. Последний комментировал Административно-процесуальный закон 1957 года Венгерской народной Республики и для определения круга отношений, охватываемых процессуальным правом, сослался на работу молодого К.Маркса, который в статье «Дебаты по поводу закона о краже леса» писал, что процесс есть только форма жизни закона, проявление его внутренней жизни3. Представляется, что в этом вопросе происходила вполне очевидная подмена слова. Совершенно ясно, что К.Маркс высказался в философском смысле, и применение данного высказывания к правоотношениям процессуальным не совсем является правильным. Процесс как специальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле.
На наш взгляд, сущность административной юрисдикции во взаимосвязи с внешними формами ее осуществления должна быть основанием определения понятия «административной юрисдикции» как категории науки административного права. Такое понятие, будучи, разумеется, абстрактно-теоретической моделью, сможет отразить более или менее точно объективно существующие в публично-правовой действительности факты, события, отношения и процессы. Как справедливо подчеркивает Г.В. Атаманчук, «понятийный аппарат, воплощающий в себе в глубоко осмысленной форме научные знания» о предмете исследования, «выполняет большую ориентирующую и эвристическую роль в теоретической и практической деятельности людей». Следовательно, установление сущности административной юрисдикции позволит нам, во-первых, качественно и достоверно раскрыть содержание и формы административной юрисдикции уполномоченных органов Российской Федерации, используя научный аппарат познания, во-вторых, уяснить логику развития новейшего и перспективного законодательства в области административной юрисдикции и содействовать всеобщему единообразному восприятию действующего законодательства, в-третьих, сформулировать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства в сфере административной юрисдикции и в частности в области судопроизводства.
Традиционно административная юрисдикция определяется исключительно через внешние формы ее осуществления как вид правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и других компетентных органов, охватывающий: 1) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти); 2) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях в установленных законом формах и порядке1. Поэтому настоящий параграф исследования будет всецело направлен на раскрытие соотношения и сущности административной юрисдикции, как родового понятия и административного судопроизводства, как составной части этого понятия, определения этих понятий в комплексе и взаимосвязи всех присущих им проявлений: социально-управленческих, функциональных, правовых, организационных и других.
Перспективы формирования системы административных судов
Административное производство по делам, возникающим из административных правоотношений развивалось по двум направления. Первое связано с привлечением к административной ответственности за административное правонарушение, которое в научной литературе называется административно-юрисдикционный процесс1. Второе направление связано с обжалованием решений, действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц, которое в научной литературе называют как судебный контроль1.
Институт «административной юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности, основанный на теории разделении властей, уже давно существует в цивилизованных странах. Мировой опыт показывает, что сложились две основные системы административной юстиции, анализ которых подробно изложен Д.М. Чечотом2, В.В. Бойцовым, В.Я. Бойцовым3, А.Н. Пилипенко4, К.П. Зоммерманном, Ю.Н. Стариловым5 и другими специалистами.
В правовой системе, основанной на английском общем праве (Англия, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль), контроль за административными актами возложен главным образом на обычные суды. Юрисдикция этих судов по контролю за административной деятельностью, однако, ограничена, даже если им предоставлена общая юрисдикция по административным вопросам. Юрисдикция судов по административным вопросам может быть ограничена требованием «исчерпывания альтернативного средства правовой защиты» (в Англии предусмотрено в качестве необходимого условия обжалование решений определенных административных органов в административный трибунал, в США - пересмотр акта органом, который издал его, или рассмотрение жалобы вышестоящим должностным лицом). Тем не менее, на практике обычные суды всегда допускали без какого-либо специального упоминания закона общий контроль за административной деятельностью. В США там, где закон не предоставляет право жалобы в обычные суды на решения административных органов, эти суды могут оспаривать административный акт в рамках своей общей юрисдикции. Доступность альтернативного средства правовой защиты не лишает обычный суд возможности осуществлять юрисдикцию по административным вопросам, но скорее оставляет ее на усмотрение суда, который может рассмотреть вопрос об административном акте, когда альтернативное средство непригодно или неэффективно. Презумпция судебного контроля обусловливает игнорирование судьями положения закона об окончательности административных решений или узкое толкование правовых норм, которыми исключается судебный контроль. Таким образом, в действительности юрисдикция обычных судов по контролю административных актов такая же широкая, как и у административных судов в других государствах.
В странах, где отсутствует система административных судов, поразительно велико количество специальных административных трибуналов, являющихся своего рода англо-американским вариантом административных судов. В Англии их свыше 50, в США несколько меньше. Их состав образуют должностные лица администрации (исключительно или преимущественно), граждане (в качестве экспертов или представителей общественности). Иногда административные трибуналы возглавляют судьи или практикующие юристы.
В некоторых государствах, где отсутствуют административные суды, неоднократно высказывались предложения об учреждении таких судов, однако они не нашли единодушной поддержки:
Административные суды, отделенные от системы обычных судов, функционируют во многих странах Западной Европы (Франция, германия, Польша, Италия) и в некоторых других частях мира. Основной отличительной чертой этих судов, в отличие от общих судов, является ограниченность их компетенции административными вопросами. В государствах, где существует такая система, административные суды выполняют основную функцию в процессе контроля за административными актами, а общие суды — второстепенную, а иногда значительную. Согласно общему принципу, являющемуся выражением теории разделения властей, только административные суды имеют право аннулировать административный акт. Во Франции в соответствии с концепцией «неподконтрольности администрации обычным судам» контроль осуществляется административным судом, являющимся составной частью администрации.
Аспекты производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции
Судьи районных судов и мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к их подведомственности1 статьей 23.1. КоАП РФ. То, что в главе 23 КоАП РФ среди субъектов административной юрисдикции судьи поставлены на первое место, подчеркивает, что именно они являются основными органами, правомочными рассматривать дела об административных правонарушениях. Исходя из содержания указанной статьи, можно сделать вывод, что судьи решают все дела деликтного характера, за исключением тех, которые отнесены к компетенции комиссий по делам по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также органов исполнительной власти. Этим подчеркивается их ведущая роль в обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с ч.І анализируемой статьи судьи рассматривают 34 состава административных правонарушений из предусмотренных кодексом 44, посягающих на права граждан.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года №.1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»3 (в ред. Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 года № 5-ФКЗ), все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой компетенцией.
Районный суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанций. Районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, осуществляющим правосудие на территории соответствующего судебного района.
Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает административные дела в качестве суда первой инстанции.
Подсудность дел определена в ст.29.5 КоАП РФ. Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, но, по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Если по делу установлена императивная, или условная подведомственность1, то дело, по которому было проведено административное расследование, рассматривается судом на территории которого находится орган, проводивший это расследование. Дела об административных правонарушениях несовершеннолетних; работодателей, не выполнивших обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры; должностных лиц, уволивших работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки, а также в других случаях, предусмотренных в ст. 6.10; 20.22 КоАП РФ, рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу. Если в качестве наказания за административное правонарушение, предусмотрено лишение права управления транспортным средством, то дело может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.
Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»1 определяет, что военные суды РФ входят в судебную систему РФ, являются федеральными судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
В данном параграфе не рассматривается деятельность арбитражных судов, так как материал, посвященный им расположен во второй главе диссертации.
С учетом того, что порядок рассмотрения дел во всех судах одинаковый, в настоящей главе, судебное производство будет рассматриваться без отнесения его к виду судебных органов.
Производство по делам об административных правонарушениях в судах ведется на русском языке - государственном языке Российской Федерации (ст. 24.2 КоАП РФ). Наряду с государственным языком РФ производство по делам об административных правонарушениях может на государственном языке республики, на территории которой находится судья. Однако данный принцип не может в полном объеме применяться при производстве в военных судах, так как, в соответствии со ст. 6 вышеуказанного федерального закона о военных судах, а также ст. 18 Закона РСФСР «О языке народов Российской Федерации» судопроизводство в них ведется только на русском языке. Учитывая, что в КоАП РФ отсутствует статья, устанавливающая приоритет норм административного процессуального права, содержащихся в этом кодексе перед другими нормами, находящимися в других федеральных законах, а также исходя из положений общей теории права о преимуществе специальных норм перед общими нормами права, в военных судах производство будет вестись только на русском языке.
Это один из принципов производства по делам об административных правонарушениях - принцип национального языка. Более детальная правовая регламентация права граждан на пользование родным языком закреплена в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языке народов Российской Федерации»1 (с изм. и доп. от 24.07.1998 г., 11.12.2002 г.).
Производство осуществляется, открыто (ст. 24.3. КоАП РФ). Это призвано предупреждать поверхностное рассмотрение дел, способствовать соблюдению админитсративно-процессуальных норм, обстоятельному разрешению возникающих при рассмотрении дел вопросов в целях выполнения задач производства в полном, объективном, всестороннем и своевременном разрешении дела.
Правовая характеристика дел, относящихся к администратгвному судопроизводству не деликтного характера
Дела, возникающие из публично — правовых отношений, являются специфической категорией дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих.
В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ установлено, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. А ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов и лиц. В гражданском процессуальном законодательстве административное судопроизводство предусмотрено по делам, возникающим из административно-правовых отношений . В настоящее время к делам, возникающим из публично - правовых отношений, относятся следующие категории дел (ст. 245 ГПК): по заявлениям граждан, организаций, прокурора, президента , государственных органов об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Теперь кодекс не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 года устанавливает КоАП РФ.1 Однако, некоторые ученые не согласны с этим подходом и считают, что глава 23 ГПК РФ распространяется и на порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, связанных с обжалованием примененных к гражданам административных наказаний2. В настоящее время для данной категории дел употребляется понятие дела, возникающие из публично - правовых отношений, так как применяемый ранее термин « производство по делам, возникающим из административно -правовых отношений»3 до известной степени носит условный характер. Обращающиеся в суд субъекты не всегда состоят с органами и лицами, чьи действия они обжалуют, в административно - правовых отношениях. Предметом судебного разбирательства могут быть как административно - правовые, так и государственно - правовые отношения ( дела, связанные с проверкой законности тех или иных аспектов выборов либо референдума; оспаривание отказа в разрешении на выезд из РФ за границу или на въезд в РФ из- за границы). Но поскольку все перечисленные правовые отношения имеют несомненные черты сходства между собой, то и в новом ГПК их и обозначили термином «дела, возникающие из публично - правовых отношений». В арбитражном процессе, дела данной категории предусмотрены в главах 23 и 24 АПК РФ. К ним относятся: дела об оспаривании нормативных правовых актов и об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. При рассмотрении дел, возникающих из публично - правовых отношений, суд сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями по одному и тому же вопросу. Суд призван определить, чья же позиция по делу основана на законе. При этом в гражданском процессуальном законодательстве для этих категорий дел закреплены правила, определенные главами 23, 24, 25 и 26 ГПК РФ. В арбитражном процессуальном законодательстве аналогичные правила закреплены в главах 19 и 22 АПК РФ. Административное судопроизводство предусмотрено по делам об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Особенность рассмотрения этих дел предусмотрены Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1. Дангый закон, в частности, определяет: 1) круг лиц, подлежащих ответственности; 2)действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд; 3) порядок подачи жалобы; 4) порядок рассмотрения жалобы; 5) особенности содержания решения по жалобе и порядок его исполнения. Пленумом Верховного Суда РФ от 21.12.93 г. № 10 в разъяснение названного закона принято Постановление «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», в котором, в частности, указано, что гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования . Отличие данного вида судопроизводства от искового заключается в том, что: A) у них разный характер спора. В исковых делах спор возникает из ма териальных правоотношений, субъекты которых полностью равны между со бой. Для участников же конституционных и административных правоотноше ний, напротив , характерны отношения власти и подчинения, поскольку с од ной стороны в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны организация, гражданин, не обла дающие такими полномочиями; Б) специфика публичных материально - правовых отношений определяет некоторые процессуальные особенности судебного рассмотрения дел. В частности, по действующему законодательству дела, возникающие из публично — правовых отношений, рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями и дополнениями, установленными законом; B) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, как по исковым делам, а в производстве судебного контроля за законностью действий органов государства и должностных лиц; Г) производство по этим спорам, включает в себя дела не только из административных отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих отношений.
