Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория бюджетного процесса: становление, развитие, современное состояние 21
1.1. Эволюция понятия бюджета. Виды бюджетов 21
1.2. Дореволюционный период становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России 51
1.3. Бюджет и бюджетный процесс в советский период развития государства 62
1.4. Бюджет и бюджетный процесс в условиях рыночных отношений в Российской Федерации 75
Глава II. Бюджетный процесс - институт бюджетного права Российской Федерации 85
2.1. Бюджетный процесс в системе юридического процесса и финансового права 85
2.2. Понятие бюджетного процесса и его стадии 110
2.3. Принципы бюджетного процесса 135
2.4. Бюджетно-процессуальные правоотношения. Участники бюджетного процесса 163
Глава III. Правовое регулирование стадий бюджетного процесса в Российской Федерации 201
3.1. Стадия составления проекта бюджета 201
3.2. Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета 234
3.3. Стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета 273
3.4. Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности 316
3.5. Бюджетный контроль на стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации 337
Заключение 360
Библиография 388
- Эволюция понятия бюджета. Виды бюджетов
- Дореволюционный период становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России
- Бюджетный процесс в системе юридического процесса и финансового права
- Стадия составления проекта бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет первостепенное значение для Российской Федерации с точки зрения обеспечения устойчивости бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.
В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления общественными финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к проведению ответственной бюджетно-налоговой политики, средне и долгосрочному бюджетному планированию в целях финансовой стабильности и эффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс начинался с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х годов перешел на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.
В настоящее время в экономике Российской Федерации происходят качественные преобразования, что нашло отражение в финансовом законодательстве Российской Федерации и, в частности, в бюджетном законодательстве России. Принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетно-процессуальных отношений в Российской Федерации. За восемь лет, прошедших с момента введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, было принято более 25 федеральных законов об изменении Бюджетного кодекса Российской Федерации, что, с одной
стороны, обусловлено потребностями современного развития нашего общества и создания адекватной рыночной экономике бюджетной системы Российской Федерации, а с другой стороны, явилось следствием достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий бюджетно-процессуальных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В 2004 году в России была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах,1 направленная на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В последние годы идет большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства, а именно Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации . Данные поправки направлены на создание целостной системы регулирования бюджетных отношений, укрепление методологической основы бюджетного процесса и улучшение управления государственными финансами. Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»// СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. 2 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
Усиливается роль среднесрочного финансового планирования, что необходимо по нескольким основаниям:
во-первых, увеличение сроков бюджетного планирования необходимо для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики;
во-вторых, среднесрочное финансовое планирование — это необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты;
в-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие
составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального
бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения
федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период в трех чтениях.
Вместе с тем, при разработке изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации не удалось отразить важнейшие положения, в частности, касающиеся понятия и сущности бюджетного процесса, разграничения стадий бюджетного процесса. Многие ранее действующие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации были из него исключены.
Актуальность данного исследования определяется также
требованиями новых подходов к бюджетному праву, а именно бюджетному процессу как институту бюджетного права, что обусловлено процессами всемирной глобализации, которые оказывают непосредственное влияние на формирование современного российского государства, как на международном, так и на внутригосударственном уровне.
Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об
отсутствии комплексных исследований в области теоретических основ бюджетного процесса в Российской Федерации и перспектив его развития в условиях рыночных отношений.
В процессе диссертационного исследования использовались, помимо разработок ученых в области финансового права, современные достижения теории государства и права, конституционного права, административного права и других отраслей права.
Теоретической основой исследования послужили труды
ученых, занимающихся проблемами финансового и бюджетного права: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Д. В. Винницкого, Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Г. С. Гурвича, И. Г. Денисовой, Т. С. Ермаковой, А. А. Жданова, С. В. Запольского, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Т. В. Конюховой, С. А. Котляревского, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, Н. А. Куфаковой, Е. В. Покачаловой, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишниковой, Э. Д. Соколовой, А. Д. Селюкова, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна, Р. О. Халфиной, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, НА. Шевелевой, С. О. Шохина.
В дореволюционной финансовой науке значительный вклад в разработку финансовой науки и науки финансового права внесли В. А. Лебедев, С. И. Иловайский, Д. М. Львов, И. X. Озеров, В. И. Тарасов, И. И. Янжул, Л. Н. Яснопольский и др.
В диссертационном исследовании отражены идеи ведущих ученых в области теории права и конституционного права, таких как С. С. Алексеев, М. В. Баглай, М. И. Байтин, А. М. Васильев, А. Б. Венгеров, Г. А. Гаджиев, В. М. Горшенев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, Н. И. Матузов, А. Л. Малько, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянц, П. Е. Недбайло, В. С. Основин, А. В. Осипов, И. В. Панова, А. С. Пиголкин, В. И. Протасов, Т. Н. Радько, Ю. В. Сорокина, Л. С. Явич.
Использованы исследования в области административного
права: Д.Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана,
Ю. М. Козлова, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой,
Ю. Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г. А. Туманова и др.
Особое внимание было уделено научным работам экономического
характера, посвященным вопросам бюджетного права и процесса,
которые выполнили: А. М. Бирман, Е. В. Бушмин, О. В. Врублевская, Л. А. Дробозина, В.А. Парыгина, В. М. Родионова, М.В. Романовский, А. А. Тедеев, а также результаты фундаментальных и прикладных исследований многих экономистов, философов, социологов.
Полезными оказались также классические и современные работы иностранных авторов - юристов и экономистов, в частности, А. С. Ангелова, П. М. Годме, Г. Жеза, Л. Штейна, Джона Кейнса и некоторых других.
Отдельные проблемы, исследуемые в настоящей работе, находили свое отражение в диссертационных исследованиях Е. М. Ашмариной, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, А. Д. Селюкова, А. Д. Соменкова, Н. И. Химичевой, М. И. Пискотина, Н. А. Шевелевой, С. О. Шохина.
В работе использовались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в научных исследованиях по проблемам в области регулирования бюджетно-процессуальных норм в Российской Федерации:
А. А. Васильева «Правовое регулирование государственного
бюджетного контроля в Российской Федерации», О. Ю. Горбачевой «Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации», Д. Л. Комягина «Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса Российской Федерации», И. И. Мальцевой «Организация бюджетного
процесса в субъекте РФ (по материалам Сибирского федерального округа)» и др.3.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются финансовые отношения в сфере бюджетной деятельности, т. е. бюджетно-процессуальные правоотношения по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета и осуществлению бюджетного учета, а также по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в Российской Федерации и зарубежных странах, практика их применения, теоретические исследования по выбранной теме, материалы судебной практики.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе критического изучения монографических, литературных источников, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, судебной практики, разработать концептуальные основы бюджетного процесса в Российской Федерации, рассмотреть соответствующие теоретические положения, определить роль бюджетно-процессуальных норм в системе бюджетного права, исследовать концептуальные принципы и перспективы развития бюджетного процесса в Российской Федерации, выявить недостатки в действующем законодательстве и предложить способы их устранения.
3 Кузьмина А. В. Правовые основы исполнения бюджета в РФ: диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2004; Мартыиенко В. Е. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте РФ (на примере Санкт-Петербурга): диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. СПб , 2006; Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права. Питер. 2003; Поветкина Н. А. Российская Федерация как субъект бюджетного права: диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2004; Полын М. И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в РФ: диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2001; Пешин М. А. Бюджетный процесс в субъекте РФ (региональный аспект) : диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2004;. Хорина Л. Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета в РФ: диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2002; Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ в области регулирования бюджетного процесса: диссертация на соискание уч. степени к.ю.н. М., 2003.
В соответствии с обозначенной целью исследования ставятся следующие задачи:
изучить и проанализировать эволюцию понятия бюджета, виды бюджетов;
рассмотреть этапы становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России;
3) определить место бюджетного процесса в системе юридического
процесса и бюджетно-процессуальных норм в системе финансового права
Российской Федерации;
4) проанализировать проблему понятия бюджетного процесса, его
стадий, количества стадий в современном бюджетном процессе Российской
Федерации;
5) рассмотреть основные элементы категориального аппарата с целью
определения и уточнения ключевых понятий бюджетного процесса в
Российской Федерации;
обосновать концепцию развития бюджетного процесса в Российской Федерации как института бюджетного права;
проанализировать и разработать концептуальные принципы бюджетного процесса;
8) исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения,
сформулировать определение данного понятия, выявить характерные черты
и особенности бюджетно-процессуальных правоотношений;
9) провести комплексный анализ состава участников бюджетного
процесса, определить их роль в бюджетном процессе, провести их
классификацию;
10) проанализировать стадию составления проекта бюджета как
начальную стадию бюджетного процесса, раскрыть значение Бюджетного
послания Президента Российской Федерации, определить характерные
признаки стадии составления проекта бюджета и обосновать ее назначение;
исследовать стадию рассмотрения и утверждения бюджета, выявить преимущества трехлетнего планирования, изменения количества чтений проекта федерального бюджета, роль законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления на данной стадии бюджетного процесса;
рассмотреть стадию исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, проанализировать преимущества казначейской системы исполнения бюджета, определить место и значение бюджетного учета в бюджетном процессе Российской Федерации;
обосновать положение о том, что составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности является завершающей стадией бюджетного процесса в Российской Федерации;
доказать, что бюджетный контроль имеет место не только на стадии исполнения бюджета, а является неотъемлемой процедурой стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
15) выработать научные рекомендации по совершенствованию
бюджетно-процессуального законодательства и практики его применения.
Методологической основой исследования служит диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет комплексного применения методов историко-правового анализа, системно-структурного, сравнительно-правового, статистического, формально-юридического, логико-теоретического методов, а также метода описания понятий и терминов, метода анализа, толкования, классификации.
Эмпирическая база исследования. Основной эмпирический материал в диссертации составили законодательные и подзаконные акты Российской
Федерации в области бюджетного права и финансового учета, материалы судебной практики.
Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первой обобщенной и системной работой, посвященной разработке концептуальных теоретических основ и проблем современного бюджетного процесса в Российской Федерации, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы. Это определяет перспективы развития бюджетно-процессуального права в условиях рыночных отношений, в связи с чем, работа является новым научным направлением в области финансового права. Впервые на основе осмысления нормативного, теоретического, практического материала обосновывается вывод о месте бюджетно-процессуальных норм в системе общей теории юридического процесса и финансового права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических предложениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту.
1. Бюджет как источник информации социально-экономического
развития государства и его индикатор в системе прямых и обратных связей
сигнализирует о поступлении финансовых ресурсов в распоряжение
государства и муниципальных образований и их достаточности для
осуществления задач и функций государства и муниципальных образований.
Это дает возможность государству управлять финансовыми потоками всей финансовой системы Российской Федерации, используя императивный метод правового регулирования.
2. Закрепить в БК РФ определение бюджета как основного
финансового плана образования, распределения и использования
централизованного денежного фонда государственного или
административно-территориального образования, утверждаемого
соответствуюіщши представительными (законодательными) органами государственной власти или муниципального образования в форме закона (или в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципального образования) для осуществления задач и функций государства и муниципального образования.
3. Разработана Концепция дальнейшего развития института
бюджетного процесса в Российской Федерации. Обосновывается, что
бюджетный процесс является институтом бюджетного права Российской
Федерации и объединяет бюджетно-процессуальные нормы, регулирующие
однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные
общественные отношения по составлению проектов бюджетов, их
рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению
бюджетного учета, составлению внешней проверки, рассмотрению и
утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного
контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Иные особенности
процессуальных норм заключаются в том, что они носят служебный характер
и выступают формой, в которой реализуются материальные нормы
бюджетного права. В целом процессуальные нормы бюджетного права по
своему характеру являются публичными, обеспечивающими выполнение
задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными
образованиями.
4. На основе анализа бюджетно-процессуальных норм определено
понятие бюджетно-процессуальных правоотношений, как урегулированных
бюджетно-процессуалъными нормами публичных, имущественных
общественных отношений, носящих властный характер, участники
которых выступают как носители юридических прав и обязанностей,
реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по составлению
проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению
бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней
проверки, рассмотрению и утверэ/сдению бюджетной отчетности.
Бюджетно-процессуальные правоотношения являются видом
специальных финансовых правоотношений, имеющих ряд особенностей.
Обосновано отличие процесса и процедуры в бюджетной сфере. Бюджетный процесс можно рассматривать как урегулированную нормами права деятельность по реализации материальных норм бюджетного права, обеспечивающую принятие закона о бюджете на финансовый год и плановый период, его последующее исполнение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процедура - это внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения бюджета на каждой стадии.
В бюджетном процессе Российской Федерации теснейшим образом переплетаются экономические, правовые и политические аспекты. Бюджетный процесс также является составной частью бюджетной политики Российской Федерации, эффективность которой определяется степенью правовой регламентации бюджетного процесса в Российской Федерации. Законодательное определение понятия бюджетного процесса нуоісдается в уточнении и совершенствовании. Автором разработано новое понятие бюджетного процесса: бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюдзісетно-процессуального права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюдэ/сетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а такоісе осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
7. Для бюджетного процесса характерны признаки, присущие
юридическому процессу, а именно: стадийность юридического процесса,
обязательное наличие государственно-властного субъекта, динамичный
характер процесса, юридическая, правовая природа процесса,
последовательность, правовая регламентированность, целенаправленность
юридического процесса и ряд других. К специальным признакам стадии
бюджетного процесса относятся единая задача каждой стадии,
определенный круг субъектов, ограниченные сроки стадии, результативность. На основании этого можно предложить следующее определение стадии бюджетного процесса в Российской Федерации: стадия бюджетного процесса - это регулируемый нормами бюджетного права самостоятельный и завершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, иных участников бюджетного процесса, связанный с образованием, распределением и использованием бюджета, как финансово-правового акта и финансово-планового акта.
8. По результатам исследования понятий и терминов, применяемых в БК РФ и непосредственно структуры БК РФ, обосновывается позиция о необходимости четкого разграничения стадий бюджетного процесса в редакции статьи 6 БК РФ и приведение ее в соответствие со структурой БК РФ. Выделяются следующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации, которые включают в себя ряд последовательных процедур.
Начальная стадия бюджетного процесса - составление проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:
а) подготовительная процедура по составлению проекта бюджета или проі}едура бюджетного планирования и прогнозирования (Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики);
16 б) непосредственное составление проекта бюджета Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Вторая стадия бюджетного процесса - рассмотрение и утверждение проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:
а) внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение
законодательного (представительного) органа;
б) принятие к рассмотрению закона (решения) о бюджете;
в) экспертиза проекта федерального закона о федеральном бюджете
Счетной палатой РФ и дача заключения;
г) рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях
(необходимо исключить из практики нулевое чтение, что противоречит
одному из ваоїснеиших принципов бюджетного процесса — последовательного
вступления в бюджетный процесс законодательной и исполнительной
власти);
д) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации (для федерального бюджета);
е) рассмотрение секретных статей федерального бюджета;
ж) рассмотрение, подписание и обнародование Президентом РФ,
высшим должностным лицом субъекта РФ и муниципального образования;
з) временное управление бюдэюетом.
Третья стадия бюджетного процесса - исполнение бюджета и осуществление бюджетного учета, которая включает следующие процедуры:
а) составление и ведение сводной бюджетной росписи;
б) составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание
исполнения бюджетов;
в) исполнение бюдэюета по доходам;
г) исполнение бюджета по расходам;
д) внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;
е) заключение бюдоісета.
Четвертая стадия бюджетного процесса - составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, которая включает следующие процедуры:
а) составление бюджетной отчетности;
б) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;
г) рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Данные стадии бюджетного процесса носят цикличный, повторяющийся характер и последовательно сменяют друг друга. Завершение и выполнение одной стадии является условием и началом другой стадии бюджетного процесса.
9. Необходимо концептуальное осмысление принципов бюджетного
процесса, на которых базируется построение и функционирование бюджетной
системы Российской Федерации, закрепленных в главе 5 БК РФ. Названные
принципы носят общий характер для бюджетной деятельности в целом.
Представляется возможным выделить специальные принципы
бюджетного процесса, которые в большей степени отражают его сущность и
нуждаются в законодательном закреплении. К ним относятся принципы:
законности, облечения бюджета в форму нормативного правового акта,
разграничения компетенции между представительными и исполнительными
органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном
процессе, специализации бюджетных показателей, непрерывности
(цикличности) бюджетного процесса, гласности и публичности, плановости бюджетного процесса, организации бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
10. Государственный и муниципальный финансовый контроль не
является самостоятельной стадией бюджетного процесса, поскольку он
осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и сопровождает весь
процесс образования, распределения и использования централизованного
фонда денежных средств - бюджета. Бюджетный контроль является
необходимой процедурой, сопровождающей стадии составления проекта
бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
11. В качестве мер совершенствования бюджетного законодательства выдвинут ряд предложений:
- уточнить понятия и термины, используемые в БК РФ, включая новые определения понятия «бюджета» и «бюджетного процесса», содержащиеся в статье 6 БК РФ. Дополнить данную статью понятиями «стадия бюджетного процесса», «принципы бюджетного процесса», «бюджетный контроль», «финансовые обязательства государства»;
- включить в часть III раздела V БК РФ статью 151 "Система органов, обладающих бюджетными полномочиями";
в главу 19 «Полномочия участников бюджетного процесса-федерального уровня» необходимо ввести законодательное определение и закрепление бюджетных полномочий Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, а также Счетной палаты РФ;
- дополнить раздел V БК РФ главой 19.2, регламентирующей принципы
бюджетного процесса;
- включить в главу 20 «Основы составления проектов бюджетов»
статью, регламентирующую порядок составления проекта федерального
бюджета;
дополнить пункт 2 статьи 172 БК РФ словами «сводный финансовый баланс»;
дополнить раздел 8 «Исполнение бюджетов» главой 25 «Исполнение федерального бюджета»;
внести изменения в ст. 215.1 БК РФ по урегулированию порядка возможности передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительному органу власти;
дополнить главу 25.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерацией» статьей,
содержащей нормы, регламентирующие правовые последствия отклонения проекта закона (решения) об исполнении бюджета;
- главу 26 БК РФ переименовать «Основы бюджетного контроля». Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в разработке концепции развития института бюджетного
процесса в Российской Федерации, в обосновании места бюджетного
процесса в системе юридического процесса и бюджетно-процессуальных
норм в системе финансового права, комплексной разработке
основополагающих концептуальных положений науки бюджетного права и вытекающих из них рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в России и практики его применения.
Практическое значение данной работы состоит в том, что выводы, сформулированные на основе исследования, имеют целью способствовать совершенствованию российского бюджетного законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы:
1) в дальнейшей разработке и решении теоретических и практических
проблем финансового и бюджетного права;
2) в учебном процессе при проведении всех видов занятий по
финансовому и бюджетному праву;
3) в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и
обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.
Некоторые положения были использованы автором при подготовке экспертных заключений для Конституционного Суда Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Результаты исследования были изложены в виде докладов на международных, межвузовских и вузовских конференциях, в частности, на
Общероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения национальных приоритетных проектов», (8- 9 декабря 2006 г. МГУ им. М.В. Ломоносова); на VIII Международной научной конференции «Модернизация экономики и общественное развитие» (3-5 апреля 2007 г. Государственный университет - Высшая школа экономики); на Международной научно-практической конференции «Становление и перспективы развития финансового права» (23-24 ноября 2007 г. Научно- исследовательский институт финансового права в Украине г. Ирпень) и других.
Основные теоретические положения, выводы и практические
рекомендации, сформулированные в результате проведенного
исследования, использовались при подготовке учебных программ, иных методических материалов по финансовому и бюджетному праву, а также в учебном процессе при проведении всех видов занятий в МГЮА.
Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в двух монографиях, учебниках и учебных пособиях, научных статьях, выступлениях на конференциях по проблемам финансового права.
Эволюция понятия бюджета. Виды бюджетов
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе Российской Федерации и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями. Бюджет - это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают: откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться 5.
Теория бюджета начала разрабатываться в Англии и Франции с последующим развитием в иных цивилизованных странах. «Исходным пунктом было то положение, что налог подлежит одобрению со стороны представителей налогоплательщиков. После того как это положение было усвоено, а это далось с немалым трудом - представители налогоплательщиков стали доказывать, что право вотирования налогов включает в себя право наблюдения за расходованием собранных средств и обсуждением мотивов, вызывающих необходимость данного налога, то есть, следовательно, и данных расходов. Затем они добились признания за ними права обсуждения всех доходов и расходов без исключения. И, наконец, они завоевали себе право регулярно вотировать доходы и расходы государства». Только с этого дня бюджет начал свое существование
«Эпоха феодализма не знала единого финансового документа, объединявшего расходы и доходы. Расходы данного периода были как временными, так и постоянными. Расходы и закрепленные за ними доходы оформлялись в отдельные самостоятельные сметы, общее количество которых достигало многих десятков. Глава государства полновластно и бесконтрольно распоряжался всеми государственными средствами. Финансы государства не были отделены от финансов главы государства. Господствовало расточительство, что приводило к полному расстройству финансов феaодальных государств, разорению народа. На содержание французского короля Генриха IV (1594-1610 гг.) ежегодно расходовалось около половины всех собираемых в стране государственных доходов.
Впоследствии нарождающаяся буржуазия выступала против неограниченных финансовых прав монархов. Она требовала установления контроля за государственными расходами. Борьба буржуазии в области финансов послужила исходной предпосылкой возникновения и развития бюджета, бюджетного права буржуазии, представляющего совокупность норм и правил, относящимся к различным стадиям бюджетного процесса» .
Бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII века, а во Франции накануне революции8.
В конце XVIII - начале XIX в. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 70-х годах XIX века существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете, что каралось смертной казнью.
Бюджет (от англ. budget) - старинное нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga) и значит кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи9.
В Англии бюджет получил общее значение в XVII столетии, во Франции только с 1820-х годов возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и расходов в единое целое.
Определение «бюджет» претерпевало изменения и являлось предметом изучения представителями науки финансового права в различные периоды существования государства.
Л.Штейн отмечал , что бюджет по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов и доходов, что и делает его предметом ведения государственной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства.
Ф.Нити рассматривал бюджет как роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов11.
И.Х. Озеров12 отмечал, что с XIX века начинается быстрое развитие идеи бюджета от частноправовой, чисто-хозяйственной сметы короля до идеи о высшем законодательном акте, точно обозначающем все статьи расходов и приходов государства и имеющим связующее для правительства значение в сфере финансового хозяйства, - акт, исполнение которого обеспечено строгой ответственностью исполнительной власти и контролем. И далее определяет бюджет как план ведения государственного хозяйства на данный период времени.
Дореволюционный период становления и развития бюджета и бюджетного процесса в России
Русский правовед М. Ф. Владимирский-Буданов предполагал, что уже в XVII в. существовал единый общегосударственный бюджет74. Из центра в область направлялись сведения о сумме, которую надлежало перечислить в государственный бюджет. Земские органы распределяли по округам. Это называлось «разруб».
Сведения о существовании «годовой» большой сметы доходов и расходов относятся к первым годам царствования дома Романовых. Так, в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала».
В эпоху Петра I, эпоху больших экономических и политических преобразований, проводились и реформы по увеличению доходов казны, создавались особые губернаторские съезды для сокращения местных расходов, чтобы полученными таким путем суммами покрыть государственный дефицит. В Полном собрании законов имеется указ 1710 г., которым предусмотрено слить государственные доходы и расходы.
В 1717 г. Петром I были учреждены восемь коллегий -государственных органов отраслевого управления. Три коллегии были финансовыми. Камер-коллегия представляла главный орган финансового управления. Она занималась вопросами государственных доходов, а также государственными подрядами, соляными промыслами, монетным двором, содержанием городских дорог, снабжением населения хлебом во время неурожаев
Штабс-контор-коллегия ведала вопросами расходных статей бюджета, определяла основные направления расходов. Каждый год Штабс-контора составляла расходную смету, которую представляла на утверждение царю. Коллегия оценивала необходимость и правильность предстоящих расходов. Костомаров Н.И. писал, «что если находила какую-нибудь статью ненужной, представляла Сенату или Государю. О выдаче суммы, выходящей из пределов утвержденной годовой росписи, предварительно докладывала только самому Государю» .
Ревизион-коллегия наделялась функциями финансового контроля. Она осуществляла надзор за расходованием денежных средств всеми государственными учреждениями, производила сверку доходной и расходной частей бюджета.
В 1722 г камер-коллегия составила роспись доходов и расходов, встречаются и другие росписи за царствование Петра I.
Из царствования Екатерины II имеется несколько ведомостей и табелей государственных доходов и расходов. Первая относится к 1769 г. с учреждением в 1779 г. должности Государственного казначея, на него возложено по прошествии каждого года тщательно подавать императрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед началом года - табель о доходах, расходах, остатках. Постоянных правил для оставления этих табелей не было. Из ведомостей эпохи Екатерины II следует, что состояние казны было нецветущее.
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I «Об учреждении Министерств» в России вводилась министерская система управления страной. Было создано Министерство финансов, которое было обязано ежегодно составлять на основании смет министерств подробную роспись доходов и расходов. И с 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств. В 1810 году был учрежден Государственный Совет, который играл важнейшую роль во внешней и внутренней политике государства, в том числе в управлении финансовой системой. В Государственный Совет вносились на рассмотрение ежегодные сметы государственных приходов и расходов, им рассматривались штаты, устанавливаемые для всех государственных учреждений, он назначал суммы для удовлетворения непредвиденных издержек, встречающихся в течение года, обсуждал способы уравнения приходов и расходов, устанавливал чрезвычайные финансовые меры, рассматривал министерские отчеты о приходах и расходах, устанавливал чрезвычайные меры, рассматривал министерские отчеты о приходах и расходах по вверенным им частям.78
«Составление настоящих государственных росписей начинается в России с изданием Наказа министру финансов 1811 г., но до 1862, более полустолетия они составляли для публики тайну. Роспись 1810 г. содержала в себе доходов 170 млн. и расходов 209 млн., а при исполнении оказалось 229 млн. рублей».
Бюджетный процесс в системе юридического процесса и финансового права
Правовые системы стран мира формируются путем постепенного складывания отдельных норм в правовые институты, отрасли права и т.д., от частного к общему. Право - многогранное явление и в его понимании можно обнаружить разные грани. Одна из них отражает сочетание правовых норм и, прежде всего, материальных и процессуальных. Но последним явно не повезло в отечественном правоведении, их недооценка приводит и в современный период к слабой развитости процессуальных норм внутри закона собственно процессуальных актов и соответствующих отраслей законодательства141.
Термин «процесс» (лат. processus - прохождение, продвижение) -означает последовательную смену состояний, тесную связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение142.
Юридический процесс и его категории - процессуальная форма, процессуальные стадии, процессуальные режимы, особенности процессуальной нормы и процессуального правоотношения и прочие -исследовались многими учеными, как в советский период развития правовой науки, так и в современный период.
В. Д. Сорокин, анализируя научный смысл термина «процесс» указывал, что процесс, во-первых - это «последовательные изменения», «совокупность последовательных действий» и лишь, во-вторых, и в праве -разбор судебного дела.
Следует отметить, что основы теории юридического процесса были заложены еще в XIX - начале XX веков первоначально в виде единства трех процессов - уголовного, гражданского, административного. В середине шестидесятых годов прошлого века возникла дискуссия по вопросу содержания и объема понятий «процессуальные нормы», «процессуальное производство», что привело к признанию в общей теории права понятия «узкого» и «широкого» понимания процесса.
Смыслом «узкого» понимания процесса является признание за ним только того объема, который предусмотрен для юрисдикционной деятельности управомоченных государственных органов, а «широкое» понимание подразумевает выход за рамки юрисдикции и включение в это понятие всего того, что регламентирует урегулирование возникшего разногласия между участниками правовых отношении .
Большинство ученых придерживаются идеи «широкого» понимания юридического процесса, и считают, что смыслом такого понимания является не только регламентация принуждения в рамках уголовного и гражданского процесса, но и любая деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм.
Важное место среди работ ученых в этой области принадлежит трудам В.М.Горшенева, который выдвинул идею о наличии в каждой отрасли права самостоятельной части — процессуального права. Нормы процессуального права должны регулировать не только деятельность управомоченных органов и должностных лиц по реализации материальных предписаний, сопряженную с возможностью использования принудительной силы государства, но и устанавливать порядок, очередность действий в тех случаях, которые он назвал делами положительного характера. Иными словами, процесс как таковой имеет место всегда, когда осуществляется правоприменительная деятельность по реализации материально-правовых предписаний любых отраслей права. Правоприменительная деятельность — это и есть процесс.
И затем отмечает, что юридический процесс - это комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права, которая выражается: а) в совершении операций с нормами права в связи с разрешением определенных юридических дел; б) осуществляется уполномоченными органами государства и должностными лицами в пользу заинтересованных субъектов права; в) закрепляется в соответствующих правовых актах - официальных документах; г) регулируется процедурно-процессуальными нормами; д) обеспечивается соответствующими способами правовой техники.
А.В. Малько рассматривает юридический процесс как нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, направленные на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъектов права. Таким образом, в вышеперечисленных определениях приводятся признаки, которые характеризуют любую процедуру.
Стадия составления проекта бюджета
Составление проектов бюджетов — это первая, начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации.
Раздел VI. БК РФ регламентирует составление проектов бюджетов, а именно гл. 20 «Основы составления проектов бюджетов».
Проект бюджета согласно ст. 169 БК РФ составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.
Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период. Непосредственно виды муниципальных образований определены в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».
В ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ)333 даны следующие виды муниципальных образований: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок,
где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным выше Федеральным законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; внутригородская территория города федерального значения -часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как мы уже ранее отмечали, начиная с 1931 года, в России происходит утверждение годовых бюджетов, действующих с 1 января по 31 декабря соответствующего года. И первоначально в ст. 12 БК РФ было закреплено понятие «годовой бюджет», который составлялся на один финансовый год (соответствует календарному и длится с 1 января по 31 декабря).
Действующая редакция БК РФ содержит понятия: текущий финансовый год, очередной финансовый год, плановый период, отчетный финансовый год. Плановым периодом являются два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, очередной финансовый год год, следующий за текущим финансовым годом, а текущий финансовый год - год в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
В соответствии со ст. 169 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ.
Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.
Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.
В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию в 2004 г. отмечено, что «... основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный характер»334. И 2006 г. стал переломным для бюджетного процесса в Российской Федерации, впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года.
