Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретике - методологический анализ правового регулирования таможенной службы 13
1. Исторические аспекты становления и развития таможенной службы в России 13
2. Анализ международного законодательства в области организации таможенной службы 42
3. Конституционные основы организации таможенной службы 51
ГЛАВА 2 Административно - правовой статус таможенной службы в системе органов государственной власти 62
1. Особенности правового статуса таможенной службы Российской Федерации 62
2. Особенности правового статуса сотрудников таможенной службы 74
ГЛАВА 3 Организация и деятельность таможенной службы в условиях административной реформы 90
1. Особенности правоприменительной деятельности таможенных органов 90
2. Перспективы совершенствования организации и правового регулирования таможенной службы на современном этапе 110
Заключение 126
Использованные источники и литература 130
- Исторические аспекты становления и развития таможенной службы в России
- Анализ международного законодательства в области организации таможенной службы
- Особенности правового статуса таможенной службы Российской Федерации
- Особенности правоприменительной деятельности таможенных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется:
Во-первых тем, что Российская Федерация заняла место полноправного участника международных экономических отношений и необходимость качественного таможенного администрирования в перспективе присоединения России к ВТО является одним из приоритетных направлений государственной политики в области внешнеэкономической деятельности.
Во-вторых, реформирование системы исполнительной власти существенно изменило как правовое положение самих сотрудников таможен, так и систему приоритетов решаемых таможенными органами задач в рамках осуществления государственного управления в установленной сфере деятельности.
Изменение правового статуса таможенной службы в структуре исполнительной власти Российской Федерации, преобразование Государственного таможенного комитета в Федеральную таможенную службу, отнесение ее подведомственности к Правительству Российской Федерации, усиливающаяся международная интеграция, необходимость участия России во Всемирной торговой организации и других межгосударственных и межнациональных союзах и ассоциациях, все эти факторы неизбежно приводят к существенным изменениям методов «работы на границе».
В-третьих принципы, положенные в основу новой редакции Таможенного кодекса РФ, подходы к осуществлению внешнеэкономической деятельности приведены в соответствие с международными правовыми актами, многие положения нового кодекса построены на основе Киотской конвенции1. Вместе с тем, применение основных международных принципов ведения таможенного дела для России имеет свои особенности, и уяснение этого обстоятельства является одним из ключевых аспектов в понимании
1 Kyoto Convention (1999), General Annex, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls
4 российского таможенного права в современных условиях развития таможенного законодательства и правоприменительной практики.
Вышеизложенное, делает попытку системного подхода к пониманию нового таможенного менеджмента, формирования правильного видения таможенного законодательства в качестве нормативной основы современного правового регулирования организации и правоприменительной деятельности таможенной службы в аспекте совершенствования ее административно-правового статуса не только актуальным, но и необходимым.
В ходе проводимой административной реформы закладывается основа для дальнейшего строительства и совершенствования правового государства. В этой связи, одна из важных задач - формирование на этом этапе четкого понимания места таможенной службы в структуре органов исполнительной власти, ее административно-правового статуса, урегулированного комплексом специальных юридических норм, реализация которых имеет важнейшее практическое значение для дальнейшего совершенствования системы государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности.
Исследование вышеобозначенной проблемы актуализируется также и
тем, что в научной юридической литературе по таможенной тематике до
настоящего времени отсутствуют исследования правового статуса
таможенной службы, которая рассматривалась бы одновременно: как система
государственных органов и как специализированная служба,
осуществляющая профессиональную деятельность в сфере
внешнеэкономических отношений. Кроме того, измененная Законом от 11.06.2008 № 103-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области таможенного дела»" и в соответствии в Указом Президента от 11.05.2006 № 473 «Вопросы таможенной службы»3, нормативная база,
2 СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3022.
3 СЗ РФ. 2006. № 20. Ст. 2162.
5 выводящая ФТС России из подчинения Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации не могла быть комплексно проанализирована по причине недостаточной практики применения. В связи с чем, приводится анализ нормативных документов перераспределяющих функции и полномочия Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной таможенной службы.
В этом ключе актуализацией рассмотрения теоретических и прикладных аспектов правового регулирования таможенной службы Российской Федерации обосновывается построение настоящего исследования. В нем осуществлена одна из первых попыток определить место таможенной службы в системе государственного управления, а также выявить содержание и особенности правового статуса таможенного служащего в условиях совершенствования организационно-функциональной структуры таможенной службы под влиянием изменений происходящих в процессе административной реформы.
Степень разработанности проблемы В связи с исторически сложившимися особенностями правового регулирования таможенной службы, а также присущей данному государственному органу специфики, вопросы научного анализа таможенной службы связаны с имеющимся дефицитом обстоятельных работ, посвященных комплексному правовому исследованию этого вида государственной деятельности. Вместе с тем, специалистами данной отрасли права и законодательства проведено множество исследований, касающихся вопросов функционирования таможенного ведомства, что отражено в большом количестве научных трудов по таможенной тематике. В их числе прежде всего работы Витюка В.В., Ванина М.В., Борисова К.Г., Габричидзе Б.Н., Зябкина В.М., Золиной О.В., Шамахова В.А., Кротова И.Е., Ноздрачева А.Ф., Федасовой Ю.В.,
Прусаковой Н.В. и других, внесших большой вклад в развитие и исследование проблематики таможенной службы .
Однако, вплоть до настоящего времени комплексного анализа
таможенной службы в ее современном виде, рассмотрения ее
конституционных основ и административно-правовых аспектов проделано не
было. На данном этапе таможенная служба находится в стадии качественных
организационно-функциональных преобразований, связанных с
формированием комплекса правовых норм, образующих особенности правового статуса с учетом особенностей таможенной службы, сформировавшихся за весь исторический период существования таможенной службы, и новейшего опыта, полученного в процессе административных преобразований 2004-2008 гг. Таким образом, в связи с необходимостью совершенствования административно-правового статуса таможенной службы, необходимо выявить структуру таможенного ведомства РФ и оценить его функциональные характеристики опираясь на практическую составляющую опыта предыдущих лет и перспективы намеченного развития. Данное обстоятельство, характеризующее имеющиеся правовые пробелы как в законодательстве, так и в теоретико-правовых исследованиях организации и деятельности таможенной службы также определяет актуальность диссертационной работы.
Цель настоящего исследования состоит в изучении вопросов организации таможенной службы под влиянием административной реформы и выявлении специфики административно-правового статуса таможенной службы, как организационно-институциональной системы и как вида
4 См.: Борисов К.Г. Международное таможенное право. М.,2001; Ванин М.В. Реформа таможенной системы и эффективность экономики// Проблемы теории и практики управления.2001 №2; Витюк В.В. Таможенная служба, как особый вид государственной службы РФ М., 2000 г. РТА; Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. М.:Инфра-М-Норма, 1997; Зябкий В.М. Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правой аспект) — Спб, 2000; Золина О.В.Объект таможенного правоотношения. Финансово-правовой аспект. Саратов, 2005; Шамахов В.А. Таможенное право Российской Фдерации СофтИздат. 2007; Кротов И.Е. Таможенная служба в системе государственных органов регулирования внешнеэкономической деятельности - Москва, 2000; Федасова Ю.В. Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации - Москва, 2004; Ноздрачев А.Ф. Административная организация таможенного дела. М., 2005; Прусакова Н.В. Таможенные органы в механизме современного государства. Сравнительно — правовое исследование - 2002 — МВД, РТА.
7 профессиональной служебной деятельности государственных служащих Российской Федерации.
Достижение поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач настоящего исследования:
Проведение исторического анализа формирования законодательной базы в таможенной отрасли, а также сравнительного анализа международного законодательства об организации таможенной службы.
Обозначение конституционно-правовых основ организации таможенной службы и административно-правового статуса федеральной таможенной службы.
Обобщение научных и практических подходов к проблемам организации таможенной службы РФ на основных этапах административной реформы в Российской Федерации, в части касающейся правового регулирования таможенной службы РФ.
Выделение особенностей правового статуса таможенной службы и сотрудников таможенных органов
Выявление признаков качественных изменений таможенного администрирования в ходе административной реформы на основе анализа правоприменительной практики таможенных органов в процессе осуществляемого реформирования.
Определение перспектив дальнейшего совершенствования законодательства о таможенной службе, посредством формулирования принципов дальнейшего повышения эффективности таможенной службы как государственного механизма настройки внешнеэкономической деятельности и внесением предложений по совершенствованию законодательства об организации таможенной службы РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации таможенной службы, и ее правового
8 регулирования, а также подходы к решению новых задач в реализации современной внешнеэкономической политики.
Предметом исследования являются конституционные основы и административно-правовые аспекты статуса таможенной службы в условиях административной реформы, проводимой на современном этапе развития российской государственности. При этом таможенная служба анализируется одновременно в двух своих составляющих: таможенная служба - как орган государственной власти и таможенная служба - как особый вид профессиональной служебной деятельности таможенных служащих. Подобный подход позволяет проанализировать и обобщить теоретико-правовые связи и представить наиболее полную картину реального состояния государственного администрирования в рамках функций и полномочий, реализуемых таможенной службой.
Поставленные вопросы рассматриваются в соответствии с положениями и нормами Конституции Российской Федерации, в части касающейся правового статуса федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, а также Таможенного кодекса Российской Федерации, как правового акта, предполагающего исчерпывающее, детальное правовое регулирование определенной области юридической деятельности, конкретезирующего основные задачи и функции реализуемые в государственном регулировании внешнеторговых отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована фундаментальными научными трудами в области теории и истории государства и права, в их числе работы Краснова Ю.К., Нерсесянца B.C., Шаповалова И.А.; конституционного права - Баглая М.В., Енгибаряна Р.В., Краснова М.А., Эбзеева Б.С.; административного права - Ноздрачева А.Ф., Тихомирова Ю.А., Козбаненко В.А., Старилова Ю.Н., Гуриновича А.Г.; таможенного права - Витюка В.В., Ванина М.В., Габричидзе Б.Н., Лозбенко
9 Л.А.; финансового права - Грачевой Е.Ю., Коровкиной Е.Б., Бакаевой О.Ю.; гражданского права - Калпина А.Г., Носковой Ю.Б.; международного права -Колосова Ю.М., Вылегжанина А.Н. и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс методов научного познания: диалектического, конкретно-исторического, системно-функционального, формально-логического, статусно-юридического, сравнительно-правового, методов системного и сруктурного анализа и другие.
Нормативно-правовой основой исследования явились международные акты, Конституция РФ, федеральные законы, указы президента РФ, постановления правительства РФ и иные акты, прежде всего ФТС России, а также других государственных органов и акты органов судебной власти.
Научная новизна исследования состоит в системном анализе динамики развития, совершенствования правового регулирования деятельности таможенной службы в процессе перехода Российской государственности к следующему этапу демократизации общества, позиционирования ФТС России в ходе формирования принципиально нового аппарата государственного управления. В диссертации впервые комплексно проанализировано состояние таможенного администрирования после реформирования основных составляющих таможенной службы: административно-правового статуса таможенной службы, методов осуществления профессиональной деятельности и принципиального изменения задач решаемых таможенными органами, а также правовое положение таможни после переподчинения ФТС России непосредственно Правительству РФ, минуя подведомственность курирующему министерству. В этой связи выявлены основные тенденции развития организационных основ, форм и методов деятельности таможенных органов в условиях проводимой в стране административной реформы, обосновываются перспективные пути совершенствования организации и правового регулирования таможенной службы.
10 Положения, выносимые на защиту:
1. Институт таможенной службы в России к рубежу XIX-XX вв.
организационно сформировался и получил надлежащее закрепление в
специальном законодательстве, имеющем кодифицированный характер.
Историко-правовой анализ правовых норм, которые регламентируют
институт таможенной службы, позволил сделать вывод о частичной
преемственности и существенной практической значимости накопленного
отечественного исторического опыта для успешного проведения реформы
таможенной службы в современных условиях. Так например, элементы таких
основных институтов таможенного права как декларирование, таможенные
режимы, таможенная стоимость встречаются в Уставных грамотах «О сборе
таможенных пошлин...», датированных XVI веком и они широко
применяются в современной таможенной практике.
2. Специфика таможенной службы предопределяет ее особый правовой
статус. Поэтому его анализ необходимо проводить одновременно в двух
плоскостях: таможенная служба — как система государственных органов,
обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства на территории
Российской Федерации и осуществляющих государственное регулирование
внешнеэкономической деятельности Российской Федерации - с одной
стороны, а с другой, таможенная служба - как система норм,
регламентирующих прохождение федеральной государственной службы на
государственных должностях в таможенных органах и нормативно
закрепляющих круг прав и обязанностей таможенных служащих,
замещающих должности федеральной государственной гражданской службы,
и должностных лиц, осуществляющих полномочия по реализации
правоохранительных функций.
3. В диссертации обосновывается положение о том, что институт
таможенной службы, являясь частью института государственной службы,
обладает специфическими признаками, предопределяющими его сущность,
основным из которых является совмещение черт государственной
гражданской и государственной правоохранительной службы. Кадровый состав служащих таможенных органов неоднороден по своей правовой природе и разделен на сотрудников таможенных органов и государственных гражданских служащих, проходящих службу в таможенных органах, в связи с чем перечень нормативных актов, регламентирующих деятельность таможенных служащих объединяет нормы законодательства о гражданской службе и нормы законодательства, регулирующего правоохранительную составляющую таможенной службы с особенностями, обусловленными предметом деятельности ФТС России.
4. Анализ международного законодательства, регламентирующего
деятельность таможенных органов Европейских стран, позволил сделать
вывод о создании в Российской Федерации структуры таможенных органов,
аналогичной структурам таможенных служб стран Европы, например
Германии или Дании . Немаловажное значение в работе по вступлению
России в ВТО отведено гармонизации международных таможенных
процедур, что предопределило качественный пересмотр норм Российского
законодательства в таможенной сфере.
В этой связи, необходимо наращивать темпы имплементации международных правовых норм, что в конечном итоге упрощает присоединение России к ВТО, и сделает этот шаг логичным продолжением реформирования таможенного законодательства.
5. Анализ действующего законодательства, регламентирующего
правовой статус Федеральной таможенной службы России и её функций в
реализации внешнеэкономической политики государства, позволил
предложить в качестве оптимизации системы федеральных органов
исполнительной власти, уполномоченных в области таможенного дела,
создание Федерального таможенного агентства, посредством
перераспределения функций не относящихся к контрольным, и связанных с
5 См.: «The Federal Customs Administration» по данным Интернет-портала
6 См.: «The Danish Ministry of Taxation» по данным Интернет-портала
12 оказанием государственных услуг от ФТС России к вновь созданному агентству. Такая модель могла бы упростить в дальнейшем административный контроль в области таможенного дела, как в случае реализации контрольных функций самой ФТС России, так и в случае передачи данных функций в МВД России, либо вновь созданному федеральному органу, осуществляющему контроль за соблюдением административного законодательства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, выступлениях на научно-практических конференциях, прошли апробацию в ежедневной юридической практике правового отдела Шереметьевской таможни.
Исторические аспекты становления и развития таможенной службы в России
Авторы большинства исторических исследований считают, что историю таможенного дела государства Российского принято вести с 907г. Именно в этом году был подписан договор Руси с Византией.
Так, Князь Олег в 907 г., осадив Царьград, направил к Византийским правителям (Леону и Александру) послов для заключения договора. . Дань, о полагавшаяся победителю составляла 12 гривен на уключину, каждого из 2000 кораблей. В тоже время были вытребованы льготы для русских купцов, а именно: снятие ограничений на торговлю освобождение от пошлин (мыта)9 снабжение купцов продовольствием (месячное)10 получение продуктов и снаряжения на обратную дорогу.
Ради сохранения мира Византия принимает эти условия, но, для обеспечения своей безопасности она требовала включить в договор ряд мер, ограничивающих русских купцов: регламентировалось с обязательной регистрацией их количество - не более пятидесяти человек, постоянное место купцам на время торга — в предместье города.
Можно предположить, что таким образом был обозначен первый в истории нормативно-правовой акт, касающийся правоотношений, который можно определить как таможенный.
Продолжением таможенного нормотворчества явился договор Руси с Византией 944г. заключенный князем Игорем.11
После неудачного похода князя Игоря на Византию 941г. военные неудачи отражаются на торговле русских купцов, и в договоре появляются изъятия из предоставленных ранее привилегий: ограничение на покупку драгоценных тканей не более чем на 50 золотников12 вводится пошлина и клеймение Византийскими чиновниками тканей.
Следующим правовым актом, регламентирующим торговые отношения, которые сейчас мы относим к отрасли таможенного права, была Русская Правда (пространная редакция) — памятник древнерусского права.
В IX в: одновременно с арабской торговлей усиливаются торговые отношения Древней Руси с Византией, Херсоном и Константинополем. Знаменитый торговый путь «из Варяг в Греки» приобретает большое значение для внешней торговли и роста городов Киева и Новгорода. Примерно с середины IX в. появляются купцы профессионалы, с этого времени можно датировать начало развития купеческого капитала во внешней торговли Киевской Руси.
Феодальная раздробленность ставила большие препятствия для развития торговли, был крайне затруднен путь "из Варяг в Греки". Распад Киевского Государства на отдельные феодальные княжества под влиянием роста крупного феодального землевладения и усиление роли землевладельцев, а также отдельных городов Киевской Руси, происшедший в XII внес большие изменения и во внешнюю торговлю Древней Руси.
Во время татаро-монгольского ига появилось множество пошлин, и вообще, всякая услуга, оказываемая правительством, облагалась пошлиной. Всем этим сборам было присвоено название таможенных пошлин. Все они носили очень запутанный и противоречивый характер, хотя и были незначительны, например тамга (самый важный сбор) не превышала 7%.
Подробное исследование системы таможенных пошлин и сборов того времени содержится в трудах графа Д. Толстого "История финансовых учреждений в России"15 и профессора Е. Осокина "Внутренние таможенные пошлины в России"16, поэтому считаем возможным только перечислить названия отдельных пошлин.
Исторические названия таможенных пошлин: Сборы за пользование искусственными и водными путями сообщения (проезжее, мыто сухое, мыто водное, промыт, заповедь, посаженное, головщина, задние калачи и костки, мостовщина, перевозы); сборы за наем помещения под торговлю и склады (гостиное, амбарное); сборы за определение количества товаров (весче или пудовое, контарное, подъемное, рукознобное, померное, покоречное); фискальная пошлина, взимавшаяся с продажи товаров (тамга или торговая пошлина, порядное, восьминичее, искупное); в специальном смысле торговая пошлина, взимавшаяся с продажи людей (головщина); специальные сборы с продажи лошадей (пятно, писчее, поводное); сборы с продажи скота (роговое, придворное); Сбор с наложения таможенных знаков (узловое, поузолыцина).
Анализ международного законодательства в области организации таможенной службы
В соответствии с п.4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В рамках реализации данной нормы Конституции в части, касающейся таможенной службы необходимо отметить следующее.
Россией ратифицирован ряд международных правовых актов в области таможенного дела.
В силу исторических особенностей нашего государства задача углубления интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств, в том числе в рамках Единого экономического пространства, Евразийского экономического сообщества занимает вторую позицию в списке задач, установленных целевой программой развития таможенной службы на 2004-2008 гг.51, в связи с чем, большое практическое значение в этом списке придается Основам таможенных законодательств государств -участников Содружества Независимых Государств.
Данные основы определяют принципы правового, экономического и организационного регулирования таможенного дела государств - участников Содружества. Важность этого документа трудно переоценить, учитывая наличие сложившихся за время существования СССР административно-хозяйственных связей. Особый правовой режим взаимоотношений между государствами постсоветского пространства еще долго будет присутствовать в политической жизни России, а следовательно найдет свое отражение в актах таможенного законодательства.
Также необходимо проанализировать ряд международных актов, имеющих значение для упрощения и гармонизации таможенных процедур, осуществления более эффективного таможенного контроля в международном масштабе, в условиях усиливающейся международной экономической интеграции.
К таким актам в первую очередь нужно отнести Международную конвенцию о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров, включающую в себя товарные позиции, субпозиции и относящиеся к ним цифровые коды, примечания к разделам, группам и субпозициям, а также основные правила классификации. Впоследствии, на базе Гармонизированной системы описания и кодирования товаров сформировалась Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности СНГ, а потом и Российской Федерации. Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности представляет собой многоуровневый классификатор товаров, находящихся во внешнеторговом обороте. Указанной конвенцией обеспечивается единообразие классификации товаров, присвоение этим товарам в различных государствах идентичных цифровых кодов, что значительно упрощает процедуры декларирования и последующего таможенного контроля, создает необходимые предпосылки для эффективной интеграции Российской Федерации в мировое сообщество и имеет огромное значение для унификации международных таможенных процедур.
Значимым международным правовым актом, упрощающим прохождение таможенных процедур, является Таможенная Конвенция о карнете А.Т.А. для временного ввоза товаров. Договорившиеся стороны настоящей Конвенции установили, что национальные таможенные органы вместо своих национальных таможенных документов и в качестве обеспечения сумм уплачиваемых в связи со временным ввозом и международным транзитом, будут принимать карнеты А.Т.А. ", действующие на ее территории и выданные и используемые в соответствии с положениями настоящей Конвенции. Присоединение к Конвенции регламентировано постановлением Правительства РФ от 2.11.1995 № 1084 «О присоединении Российской Федерации к Таможенной Конвенции о карнете АТА для временного ввоза товаров от 6.12.1961 и Конвенции о временном ввозе от 26.06.1990 с принятием ряда положений»
Особенности правового статуса таможенной службы Российской Федерации
Правовой статус таможенной службы Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, в том числе Таможенным кодексом РФ, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
Сформированная в процессе административной реформы и в развитие Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»73, и утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2004 № 6497 система органов исполнительной власти в Российской Федерации обозначена следующей структурой.
Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, сформированная в процессе административной реформы состоит из трех уровней: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство, и каждый из перечисленных органов, по общему правилу, реализует следующие государственные функции - соответственно: нормативно-правового регулирования, контроля и надзора и функции по оказанию государственных услуг, за исключением случаев прямо установленных Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Следует отметить, что корректировка административной реформы и новая структура органов исполнительной власти, утвержденная Указом президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» не затронула административного статуса ФТС России, в связи с чем, определяющем для статуса ФТС России в рамках административной реформы, следует считать Указ президента от 20.05.2004.
Таким образом, федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Таможенным кодексом Российской Федерации дается определение Федеральной таможенной службе России, в соответствии с которым федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, в пределах своей компетенции обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела и единообразное применение таможенного законодательства Российской Федерации всеми таможенными органами на территории Российской Федерации.
Вывод о федеральном статусе и наличии правоохранительной составляющей в правовом регулировании таможенной службы вытекает из положений статьи 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах» в соответствии с которой: служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации (далее - граждане), осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.
Комплексный анализ вышеуказанных нормативных правовых актов, позволяет определить таможенную службу, как федеральный, правоохранительный орган исполнительной власти, реализующий функции государства по контролю и надзору в области применения таможенного законодательства на территории Российской Федерации.
Здесь важно отметить, что наличие правоохранительной функции в деятельности Федеральной таможенной службы сразу влечет за собой расширение перечня законодательных актов, определяющих эту составляющую правого статуса. К ним относится целый комплекс нормативных документов, касающийся реализации административно-принудительных функций государства, проанализировать которые целесообразно при рассмотрении правового статуса сотрудников таможенных органов.
Для осуществления полномочий возложенных на таможенную службу, как на государственный орган федерального уровня необходима разветвленная структура территориальных органов. Возможность создания ФТС России территориальных органов непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 78 Конституции России, в которой указывается, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Статьей 402 Таможенного кодекса установлено, что система таможенных органов состоит их таможенных управлений, таможен, таможенных постов, кроме того, в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые находятся в ведении федеральной таможенной службы. Подобная структура позволяет в должной мере обеспечить соблюдение государственных интересов, в области таможенного дела на всей территории Российской Федерации.
Исследуя вопрос о правовом статусе Федеральной таможенной службы России необходимо рассмотреть изменения правового статуса ФТС России в условиях административной реформы, что позволит определить была ли найдена оптимальная форма для государственного органа, уполномоченного в области таможенного дела.
Особенности правоприменительной деятельности таможенных органов
Вопросы стимулирования прогрессивных структурных изменений национальной экономики особенно актуально стояли перед Российской Федерацией в конце 20 века. Обеспечение на практике реализации государственной политики в сфере внешнеэкономической деятельности возлагалось на таможенные органы Российской Федерации. Законодатель наделил таможенную службу большими властными полномочиями, которые были закреплены в принятом 18 июня 1993 года Таможенном кодексе112, и построенной системе подзаконных актов. Вместе с тем многие правовые механизмы со временем утратили свою актуальность и при практическом применении не работали с той четкостью, с которой должно работать федеральное законодательство.
Кроме того, эскалация процессов международной экономической интеграции, планы по вступлению Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (ВТО), потребовали от государства качественного изменения таможенного законодательства и методов государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности, венцом этих преобразований стало принятие в 2004 нового кодифицированного законодательного таможенного акта — Таможенного кодекса.
Анализ правоприменительной деятельности таможенных органов подтверждает важность кодифицирования таможенного законодательства, проведенного в период административной реформы, так как практика таможенного администрирования обозначила ряд проблемных вопросов.
Например, Постановлением Конституционного суда РФ от 11 марта 1998г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ст.266 Таможенного кодекса РФ...» статья 266 ТК РФ (редакция 1993 года) была признана несоответствующей Конституции Российской Федерации, ее ст. 19, 35 и 55, постольку поскольку она предусматривает в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения и являющуюся несоразмерной деянию, указанному в данной статье.
Статья 266 Таможенного кодекса РФ, предусматривала ответственность за нарушение режима склада временного хранения, т.е. непринятие мер по обеспечению выпуска или получения в распоряжение в соответствии с таможенным режимом товаров и транспортных средств, срок нахождения которых на складе временного хранения превысил установленные предельные сроки хранения.
В логике правовой позиции Конституционного суда санкция ст. 266 Таможенного Кодекса РФ явно не соразмерна правонарушению, описанному в диспозиции данной статьи, но лишив таможенные органы права конфисковывать товары, предельный срок хранения которых на СВХ истек, законодатель породил проблему бесхозяйных грузов. Дело в том, что в соответствии с «Конвенцией для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок»11 , подписанной в Варшаве 12 октября 1929г., по прибытию груза в аэропорт назначения владелец склада временного хранения должен уведомить получателя о прибытии в его адрес груза. Чтобы получить свой груз получатель должен определиться с судьбой этого груза, заявить его под соответствующий таможенный режим и уплатить таможенные платежи и сборы, что зачастую бывает экономически нецелесообразно. Похожая ситуация складывается и с ручной кладью пассажиров: при нехватке средств на уплату таможенных платежей груз сдается на хранение таможенному органу на хранение по квитанции (Форма ТС-20) на срок не более 2-х месяцев.
Второе действие владельца СВХ в соответствии с вышеуказанной конвенцией — это уведомление отправителя данного груза, с целью возврата невостребованного груза. Но в сумме со стоимостью обратной пересылки получение этого груза делается еще более невыгодным.
Самостоятельно эту проблему владелец СВХ решить был не вправе. Груз находился под таможенным контролем, таможенное оформление в отношении него не только не завершено, но и не начато.
В результате на складах крупнейшего таможенного брокера «Шереметьево-карго» скопилось более 150 тонн невостребованных грузов. Они занимали складские помещения, которые в результате этого были выведены из коммерческого оборота.
Раньше эта.проблема решалась в рамках ст. 266 Таможенного Кодекса РФ (редакция 1993 года). Груз подвергался конфискации, собственником груза становилось государство. Впоследствии груз реализовывали, средства от продажи поступали в федеральный бюджет. В силу указанного постановления Конституционного суда этот механизм был утерян.
Статья 225 Гражданского кодекса РФ115 регулирует правоотношения, возникающие при обнаружении бесхозяйных вещей, но в данном конкретном случае вещи необходимо подвергать «таможенной очистке», что усложняет возможность воспользоваться этим правовым механизмом. Тем более в соответствии со ст. 225 ГК РФ правом собственности после реализации механизма этой правовой нормы наделяется орган муниципальной власти, следовательно доход от реализации этих грузов пойдет в бюджет местного уровня.
