Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в последние годы стало одним из ведущих направлений деятельности российского государства. Глобализация и развитие финансовых рынков, усиливая взаимосвязь между различными финансовыми институтами, позволяет использовать практически любой из них для отмывания денег. В этих условиях совершенствование национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма рассматривается в контексте обеспечения экономической безопасности государства, борьбы с коррупцией, имеет высокую социальную значимость.
Активная интеграция Российской Федерации в международную систему борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма предопределила реализацию комплекса законодательных и организационных мер. К числу основных следует отнести принятие Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее - Федеральный закон о противодействии легализации), вступление России в Группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), создание национального механизма финансового мониторинга, основным связующим звеном которого является Федеральная служба по финансовому мониторингу - вновь образованный орган, аналогов которому в российской системе государственного управления не было. Данный орган занимает особое место в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, играет ключевую роль в системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. От того, насколько оптимальными будут его компетенция и организационная структура, во многом зависит
4 эффективное функционирование национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Реализация нормативно определенных целей, задач и функций Федеральной службы по финансовому мониторингу зависит от совершенной правовой базы, регулирующей административно-правовой статус данного органа. Надлежащее правовое обеспечение невозможно без выявления проблем, возникающих в процессе правоприменительной деятельности.
Анализ действующего законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в том числе регулирующего деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу, свидетельствует о том, что оно нуждается в дальнейшем совершенствовании. Анализ научной литературы показывает, что вопросы административно-правового статуса Федеральной службы по финансовому мониторингу и совершенствования ее деятельности должным образом не исследованы.
Необходимостью разработки основных направлений совершенствования административно-правового статуса Федеральной службы по финансовому мониторингу, обеспечивающего возможность эффективного осуществления имеющихся задач в установленной сфере деятельности, а также тем, что ее институциональный потенциал далеко не исчерпан, и обусловливается актуальность избранной темы исследования. Постановка и решение обозначенной проблемы актуализируется еще и тем, что в последнее время происходит укрепление правового статуса и расширение полномочий Федеральной службы по финансовому мониторингу. Усиление контрольной и координирующей роли данного органа, имеющего опыт проведения финансовых, в том числе международных расследований, налаженные контакты с контрольными и правоохранительными органами, в том числе за рубежом, особенно актуально в условиях переживаемого мирового финансового кризиса, затронувшего и финансово-экономическую систему
5 России, в контексте необходимости осуществления контроля за расходованием средств федерального бюджета, выделяемых на оздоровление ситуации в финансовом секторе, поддержку банковской системы и кредитование реального сектора экономики. Исследование сущностных и содержательных аспектов, в комплексе характеризующих административно-правовой статус Федеральной службы по финансовому мониторингу, представляется актуальным и значимым как в научно-теоретическом, так и в практическом отношении.
Перечисленные обстоятельства обусловливают необходимость проведения системного теоретико-прикладного анализа проблемных вопросов, связанных с нормативными и организационно-правовыми основаниями административно-правового статуса Федеральной службы по финансовому мониторингу, в рамках самостоятельного диссертационного исследования и предопределяют выбор его темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Имеющиеся научные статьи, монографии, диссертационные работы, посвященные исследованию проблем противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, носят специальный характер, в связи с чем лишь в немногих работах внимание акцентируется на отдельных аспектах деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу. Так, вопросы деятельности данного органа нашли отражение в научных исследованиях М. М. Прошунина, С. А. Набиева, А. А. Булаева, посвященных проблемам финансового мониторинга, вопросы осуществления данным органом международного сотрудничества рассматривались в диссертационных работах Э. А. Иванова, Д. В. Беседина и др., некоторые аспекты взаимодействия с Банком России и кредитными организациями анализировались в работах Е. С. Щетковой, М. И. Филимонова и др. Вопросы деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу затрагивались в научных работах экономического характера, выполненных В. А. Кузнецовым, С. И. Сухоруковым, А. Ю. Тарасовым и др.
Целостного, комплексного теоретико-правового исследования проблем административно-правового статуса и совершенствования деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу, практика их применения; доктринальные идеи отечественных правоведов, раскрывающие сущность правового статуса государственного органа; теоретические и практические аспекты реализации административно-правового статуса Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационного исследования являются системный, комплексный анализ основных теоретических и практических вопросов административно-правового статуса Федеральной службы по финансовому мониторингу, определение ее места и роли в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, роли и значения в национальной системе противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
- исследовать и раскрыть на основе имеющейся правовой доктрины и практики административно-правовой статус Федеральной службы по финансовому мониторингу, его эволюцию, основные элементы; сущность, место и роль данного органа в системе федеральных органов исполнительной власти;
-подвергнуть системному анализу основные функции и виды деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, которые имеют существенное, определяющее значение для раскрытия правового
7 статуса и характеристики деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу; обосновать их классификацию;
-провести комплексный анализ правовой основы деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу;
-раскрыть внутреннюю организационную структуру Федеральной службы по финансовому мониторингу;
исследовать объем, формы и методы осуществления Федеральной службой по финансовому мониторингу контрольно-надзорных полномочий;
рассмотреть координационную деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу в целях реализации государственной политики в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
-исследовать порядок взаимодействия Федеральной службы по финансовому мониторингу с Банком России и кредитными организациями;
определить формы участия Федеральной службы по финансовому мониторингу в международном сотрудничестве;
раскрыть роль, значение и место Федеральной службы по финансовому мониторингу в системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, определить возможные направления совершенствования административно-правового статуса и правового регулирования деятельности данного органа для разработки предложений по изменению действующего законодательства.
Методологической основой исследования являются общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический). Использование этих методов в совокупности позволило осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы. Указанные методы применялись в сочетании с требованиями
8 объективности, всесторонности познания.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют фундаментальные положения общей теории государства и права, теории конституционного, административного, финансового, международного и уголовного права. Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в работе, оказали труды отечественных ученых-правоведов С. С. Алексеева, В. М. Алиева, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. В. Бурцева, А. В. Васильева, Н. В. Витрука, Е. Ю. Грачевой, О. Н. Горбуновой, В. М. Горшенева, С. В. Запольского, И. Д. Камынина, М. В. Карасевой (Сенцовой), В. Н. Карташова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Е. А. Лукашевой, И. И. Лукашука, А. В. Малько, В. М. Манохина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мелехина,
B. В. Милинчука, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, А. С. Пиголкина,
Л. Л. Попова, А. В. Румянцева, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной,
Ю. А. Тихомирова, Г. П. Толстопятенко, Б. Н. Топорнина, Т. Я. Хабриевой,
C. Д. Хазанова, Н. Ю. Хаманевой, Н. И. Химичевой, В. Ф. Цепелева и др.
Нормативную основу исследования составляют международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, подзаконные акты Федеральной службы по финансовому мониторингу и других государственных органов.
Эмпирическая основа диссертации представлена результатами проведенного автором исследования значительного числа правовых актов различного уровня и юридической силы, в том числе подзаконных актов Федеральной службы по финансовому мониторингу, анализа судебной практики (в том числе постановлений федеральных арбитражных судов за последние три года по вопросам административно-юрисдикционной деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу), информационных и аналитических материалов Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), других
9 международных организаций, статистических данных и текущих материалов деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу и ее территориальных управлений. Эмпирическую основу дополняет анализ Интернет-ресурсов, в частности, материалов официальных сайтов международных организаций, Федеральной службы по финансовому мониторингу, других федеральных органов исполнительной власти, материалов средств массовой информации. Социологический опрос не проводился. В диссертационном исследовании нашел отражение также личный опыт работы автора в правоохранительных органах.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного, системного исследования теоретических и практических аспектов административно-правового статуса и организационно-правовых вопросов деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу в соотношении с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества, что позволило определить правовой статус Федеральной службы по финансовому мониторингу, существующие проблемы правового регулирования организации и деятельности данного органа и обосновать выводы и предложения, имеющие теоретическую и практическую значимость, рекомендации по совершенствованию российского законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Кроме того, автором проведен сравнительный анализ административно-правового статуса финансовых разведок государств - участников Содружества Независимых Государств.
На защиту выносятся следующие основные положения, имеющие элементы научной новизны:
1) делается вывод, что административно-правовой статус Федеральной службы по финансовому мониторингу - это совокупность присущих данному органу целей, задач, функций, компетенции, принципов, форм, методов и гарантий деятельности, организационной структуры, ответственности,
10 отражающих его правовое положение и социальное предназначение в механизме правового государства. Статус данного органа изменяется в зависимости от характера преобразований административной системы государства, социально-экономических и политических условий, изменений в системе, функциях и основных направлениях деятельности контрольных и правоохранительных органов, имеет тенденцию к укреплению, что выражается, в частности, в придании большей административной независимости (исключение из структуры Министерства финансов Российской Федерации и подчинение Правительству Российской Федерации), расширении функций и полномочий. Федеральная служба по финансовому мониторингу представляет собой федеральный орган исполнительной власти, созданный в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, действующий от имени государства, наделенный специальной компетенцией и властными полномочиями, выполняющий задачи и функции в установленной сфере деятельности с помощью присущих ему форм и методов деятельности;
доказывается, что основными функциями Федеральной службы по финансовому мониторингу являются: политическая, нормотворческая, исполнительная (правоприменительная), контрольно-надзорная, информационно-аналитическая, правоохранительная, функции межведомственной координации, международного сотрудничества;
обосновывается положение, согласно которому правовые нормы, регулирующие правовой статус и основы деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу, содержатся в различных отраслях права -конституционном, международном, административном, финансовом и образуют межотраслевой (комплексный) институт, динамично развивающийся, но нуждающийся в дальнейшем совершенствовании для эффективного исполнения функций, достижения целей реализации государственной политики в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обеспечения
11 финансовой безопасности государства;
4) доказывается, что в целях приведения национального
законодательства в соответствие с международными обязательствами
Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией, а также
совершенствования правового механизма противодействия отмыванию
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в
том числе в части противодействия отмыванию коррупционных доходов, в
статье 7.3 «Обязанности организаций, осуществляющих операции с
денежными средствами или иным имуществом, при приеме на обслуживание
и обслуживании иностранных публичных должностных лиц» Федерального
закона о противодействии легализации целесообразно закрепить нормы об
установлении контроля за операциями с денежными средствами или иным
имуществом не только иностранных, но и российских публичных
должностных лиц - в названии и по тексту статьи 7.3 фразу «иностранные
публичные должностные лица» изменить на фразу «иностранные и
российские публичные должностные лица» в соответствующем падеже;
5) обосновывается целесообразность учреждения территориальных
органов Федеральной службы по финансовому мониторингу в субъектах
Российской Федерации - региональных управлений по субъектам Российской
Федерации, наряду с функционированием созданных межрегиональных
управлений по федеральным округам; предлагается внести дополнения в
Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по
финансовому мониторингу, утвержденное приказом Росфинмониторинга от
29 мая 2008 года № 138, в целях закрепления полномочий межрегиональных
управлений по федеральным округам в части оперативного подчинения,
осуществления контроля, управления и координации деятельности
региональных управлений по субъектам Российской Федерации,
расположенных на территории соответствующего федерального округа.
Разработан проект Типового положения о территориальном органе
Федеральной службы по финансовому мониторингу по субъекту Российской
12 Федерации (Приложение А);
6) обосновывается следующая редакция пункта 9 статьи 7 Федерального
закона о противодействии легализации: «9. Контроль за исполнением
физическими и юридическими лицами настоящего Федерального закона в
части фиксирования, хранения и представления информации об операциях,
подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и
осуществлением внутреннего контроля осуществляется уполномоченным
органом, а также надзорными органами в соответствии с их компетенцией и в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Надзорные органы, осуществляющие контроль за исполнением физическими и юридическими лицами настоящего Федерального закона в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля, обязаны сообщать уполномоченному органу или его территориальным органам по месту нахождения проверяемых организаций о запланированных сроках проведения проверок законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, о выявленных в деятельности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, нарушениях требований, предусмотренных статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона, за исключением пункта 3 статьи 7 настоящего Федерального закона.
В случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, такие организации подлежат постановке на учет в уполномоченном органе в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации»;
7) предлагается дополнить статью 13 Федерального закона о
противодействии легализации абзацами вторым, третьим и четвертым в
следующей редакции:
«Лицензирующие (надзорные) органы обязаны осуществлять предварительное согласование с уполномоченным органом решения об отзыве (аннулировании) лицензии при неоднократном в течение одного года нарушении требований, предусмотренных статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона, за исключением пункта 3 статьи 7 настоящего Федерального закона, организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом.
Уполномоченный орган имеет право обратиться в лицензирующий орган с представлением об отзыве (аннулировании) лицензии у организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, допустившей неоднократное в течение одного года нарушение требований, предусмотренных статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона, за исключением пункта 3 статьи 7 настоящего Федерального закона.
Уполномоченный орган имеет право обратиться с иском в суд о принудительной ликвидации организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, деятельность которой не лицензируется, допустившей неоднократное в течение одного года нарушение требований, предусмотренных статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона, за исключением пункта 3 статьи 7 настоящего Федерального закона»;
8) доказывается целесообразность расширения компетенции
Федеральной службы по финансовому мониторингу и наделения ее
полномочиями по проведению проверок и контролю за операциями
кредитных организаций, получающих денежные средства из федерального
бюджета, с целью выявления схем, направленных на нецелевое
использование выделенных на поддержку финансовых институтов и
реального сектора экономики государственных ресурсов;
9) предлагается отменить установленное статьей 73 Федерального
Закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» ограничение на проведение Банком России
повторных проверок кредитных организаций (по одним и тем же вопросам за
14 один и тот же отчетный период) в части соблюдения требований законодательства о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В связи с этим следует дополнить часть шестую статьи 73 Федерального Закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» абзацем третьим следующего содержания: «если такая проверка проводится по вопросам соблюдения кредитными организациями требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
10) обосновывается принятие Правительством Российской Федерации
Положения о координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти и Банка России в сфере противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма. Разработан проект Положения (Приложение Б);
11) доказывается, что международное сотрудничество является
необходимым условием эффективного осуществления Федеральной службой
по финансовому мониторингу надзорных, координационных,
информационно-аналитических и иных полномочий в установленной сфере
деятельности. Международное сотрудничество Федеральной службы по
финансовому мониторингу - это основанная на внутреннем законодательстве,
нормах и принципах международного права совместная согласованная
деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу,
уполномоченных органов иных государств, международных организаций,
направленная на решение задач в сфере противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма, требующих межгосударственного взаимодействия.
Научно-практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что его положения развивают и конкретизируют определение административно-правового статуса
15 федерального органа исполнительной власти, его элементов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты исследования и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы в следующих направлениях:
1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего
совершенствования законодательства о противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма;
2) в правоприменительной деятельности Федеральной службы по
финансовому мониторингу;
3) в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных
курсов «Административное право», «Финансовое право», «Банковское
право», специального учебного курса «Финансовый мониторинг», а также в
ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий, практикумов и
учебных программ.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Полученные исследовательские результаты были предметом обсуждения на международных научно-практических конференциях: «Современное состояние и перспективы развития финансового права» (Украина, г. Ирпень, 2007 г.), «Актуальные проблемы современной юридической науки и практики» (г. Орел, 2007 г.), «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 2008 г.).
Основные положения и выводы диссертации использованы автором при разработке учебного пособия «Финансовый мониторинг», нашли отражение в статьях, опубликованных в центральных юридических журналах и научных сборниках, а также внедрены в учебный процесс Юридического института ФГОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс» по специальному учебному курсу «Финансовый
16 мониторинг», где реализуются в лекциях и семинарских занятиях, проводимых автором.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных материалов, судебной практики, специальной литературы, двух приложений.
