Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы административно- правового регулирования деятельности таможенных представителей 20
1.1. Ретроспективный анализ административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей 20
1.2. Источники административного права, регулирующие деятельность таможенных представителей 38
1.3. Содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе 53
ГЛАВА 2. Административно-правовое регулирование еятельности таможенных представителей 64
2.1. Правовой статус таможенного представителя в условиях функционирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС 64
2.2. Особенности механизма административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей 88
2.3. Анализ судебной практики по вопросам деятельности таможенных представителей 111
ГЛАВА 3. Направления развития административно-правового регулирования деятельности таможенных редставителей 129
3.1. Предпосылки и перспективы развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей 129
3.2. Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей 151
Заключение 173
Список использованных источников
- Источники административного права, регулирующие деятельность таможенных представителей
- Содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе
- Особенности механизма административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей
- Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях динамичного развития Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации одной из приоритетных задач юридической науки становится совершенствование административно-правового регулирования таможенного дела с учетом норм международного права и практики их применения. В рамках ее решения одним из важных направлений является совершенствование регулирования правового статуса и деятельности субъектов таможенных правоотношений как непосредственно осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, так и третьих лиц, оказывающих услуги на профессиональной основе. Особое место в их числе занимают таможенные представители – юридические лица, осуществляющие посреднические функции под контролем таможенных органов, зарегистрированные в установленном порядке в соответствии с законодательством государства–члена Таможенного союза.
Длительный путь становления правового института посреднических услуг в сфере таможенного дела с момента появления декларантов на основе договора (в СССР организации начали функционировать с 1989 г.), образования института таможенных посредников, трансформировавшегося в институт таможенных брокеров, и до настоящего времени, характеризуется поэтапным развитием самостоятельного субъекта – таможенного представителя.
За истекшие 25 лет с момента появления первых предпосылок представительства в сфере таможенного дела в современной России законодательство неуклонно совершенствовалось, были приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулировавшие отдельные вопросы деятельности и правового статуса таможенных представителей, а также государственного контроля этих субъектов со стороны таможенных органов.
В силу специфики и сложности совершения таможенных операций наметилась устойчивая тенденция роста количества таможенных представителей в РФ: в 2011 г-. 201, в 2012 г. – 360, в 2013 г. – 459, в 2014 г -. 510, что
свидетельствует о востребованности профессиональных посредников в сфере таможенного дела, оказывающих услуги по совершению таможенных операций, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру.
Важно отметить тот факт, что таможенные представители осуществляют организацию взаимодействия декларантов и иных заинтересованных лиц (осуществляющих внешнеэкономическую деятельность) с таможенными органами, используют в работе информационные таможенные технологии, участвуют в подготовке законопроектов в составе профильных комиссий и групп. Вместе с тем, как показало исследование, существующий административно-правовой механизм не позволяет таможенным представителям действовать так же эффективно, как их зарубежные коллеги. Например, в США показатель доли деклараций, оформляемых таможенными представителями, при подведении итогов 2013 года составляет более 95 %, в то время как в РФ аналогичный показатель за тот же период не превышает 50 %.
Активная интеграция Российской Федерации в мировое экономическое
сообщество предопределила необходимость совершенствования
административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, что обусловлено рядом факторов:
во-первых, созданием Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (далее – Таможенный союз, ТС), что повлекло существенный рост товарооборота как между государствами–членами организации, так и с иными зарубежными государствами;
во-вторых, присоединением Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года (далее – Киотская конвенция), что, в свою очередь, требует соблюдения международных стандартов и должно привести к увеличению числа упрощений для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере таможенного дела;
в-третьих, вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (далее – ВТО), что привело к расширению международных связей и
использованию положительного опыта зарубежных коллег, в том числе с использованием ратифицированных государством международных соглашений и договоров;
в-четвертых, подготовкой институциональной основы и договорно-правовой базы для формирования Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), в связи с чем возникает острая необходимость анализа тех институтов, которые в дальнейшем призваны стать основой безопасной логистической цепи поставок.
В совокупности эти факторы определяют необходимость совершенствования административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Необходимо отметить, что действующие нормативные правовые акты, обеспечивающие административно-правовое регулирование деятельности таможенных представителей, не позволяют им осуществлять такой комплекс услуг по совершению таможенных операции, как это предусмотрено международными договорами и соглашениями, ратифицированными РФ.
Посреднические структуры играют особую роль в развитии логистической цепи поставок, поскольку оказывают существенное влияние на скорость и качество совершения таможенных операций. Создание максимально прозрачного и простого административно-правового механизма призвано повысить качество их деятельности, способствовать развитию околотаможенной инфраструктуры, минимизации затрат участников таможенных правоотношений и, как следствие, увеличению объема поступления таможенных платежей в федеральный бюджет.
Добросовестно исполняющий требования законодательства, качественно оказывающий услуги таможенный представитель, тем не менее, не обладает тем количеством преференций, которые предусмотрены международными договорами и соглашениями Российской Федерации.
Одним из путей устранения пробелов и преодоления коллизий существующего механизма административно-правового регулирования является внесение в нормы национального законодательства тех положений, которые
предусмотрены ратифицированными международными соглашениями и договорами РФ.
В рамках разработки Таможенного кодекса ЕАЭС важной задачей является либерализация законодательства РФ в сфере таможенного дела. При этом особое значение имеет разработка научного обоснования целесообразности этих изменений с учетом практики деятельности Таможенного союза. Следует отметить, что комплексные исследования института таможенных представителей до настоящего времени отсутствовали.
В результате произошедших экономико-политических и законодательных изменений внешнеэкономическая деятельность государств–членов Таможенного союза осуществляется в рамках единой таможенной территории. При этом нельзя не отметить тот факт, что существуют расхождения в части регламентации административно-правового статуса субъектов таможенных правоотношений национальным законодательством государств–участников Таможенного союза. Применительно к регулированию деятельности таможенных представителей данные вопросы в научной юридической литературе ранее не рассматривались, что также обусловливает необходимость их изучения.
Изложенное свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационного исследования, его научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы исследования. При написании работы были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследованиях ученых, специализирующихся в сфере административного таможенного права: О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, Н.А. Воронцовой, Б.Н. Габричидзе, Ю.Г. Давыдова, В.Г. Драганова, С.И. Истомина, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, А.Н. Митина, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, П.В. Павлова, М.М. Рассолова, П.П. Серкова, И.В. Тимошенко и др. Как показывает анализ различных источников, проблематике административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в юридической литературе уделено крайне мало внимания. На диссертационном уровне вопросы, посвященные деятельности данных субъектов,
рассматривались в исследованиях Н.Г. Гончаровой «Административно-правовые аспекты добровольного представительства в таможенной сфере» (дисс. … канд. юрид. наук, 12.00.14, 2002 г.), а также С.М. Мотуренко «Правовое положение таможенных посредников» (дисс. ... канд. юрид. наук, 12.00.03, 2005 г.).
Следует отметить, что в настоящее время научные исследования,
посвященные комплексному изучению административно-правового
регулирования статуса и деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза, отсутствуют, а существующие научные публикации не дают комплексного понимания содержания института, сформировавшегося в условиях функционирования Таможенного союза.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Предметом исследования выступают правовые нормы, лежащие в основе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза.
Цель исследования заключается в разработке теоретических положений для выработки практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
выявить роль и определить место института таможенных представителей в истории формирования правовых отношений в области таможенного дела;
изучить систему источников административного права, регулирующих деятельность таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза;
- раскрыть содержание и сущность административно-правового
регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе;
- определить и проанализировать понятие и структуру административно-
правового статуса таможенного представителя;
- выявить особенности административно-правового регулирования
деятельности таможенных представителей;
провести анализ и определить степень влияния правовых положений, формируемых высшими судебными инстанциями РФ, а также постановлений арбитражных судов РФ и судов общей юрисдикции РФ по вопросам деятельности таможенных представителей и их штатных сотрудников на законопроектную деятельность органов государственной власти;
определить предпосылки и перспективы развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей;
разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей и предложения по внесению изменений в административное и таможенное законодательство.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, позволивший установить взаимосвязь субъектов таможенных правоотношений, обнаружить противоречия, которые обеспечили предпосылки для организации поиска и разработки решения выявленных проблемных вопросов, а также положения философии права.
При проведении исследования были использованы также следующие общенаучные и частнонаучные методы:
метод системно-структурного и системно-функционального анализа – при последовательном рассмотрении понятий и процессов, связанных с деятельностью таможенного представителя, исходя из цели и задач исследования;
сравнительно-правовой метод – при проведении сравнительного анализа административно-правовых статусов таможенного представителя и декларанта, а также при сравнении соответствующих норм национального права государств-членов Таможенного союза;
- формально-логический метод – с целью аргументации и разработки
понятийного аппарата, а также формирования общей логики исследования;
- конкретно-социологический метод – в случаях приведения
статистических данных с целью конкретизации определенных положений
исследования;
- метод включенного наблюдения-участия – при изучении деятельности
таможенных представителей на практике, проведении опроса.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды российских и зарубежных ученых, специалистов в области юриспруденции, таможенного дела по вопросам, посвященным теоретическому исследованию понятия «добровольное представительство», характеристике основных элементов правового статуса посреднических организаций, исследованию межотраслевого характера института добровольного представительства, его отдельных отраслевых модификаций, соотношению структурных элементов правоотношений при осуществлении посреднической деятельности, а также административному процессу в части разрешительной системы и разрешительного производства в таможенном деле.
Особое влияние на формирование научной позиции автора, начальных
теоретических доводов, идей и взглядов имели фундаментальные труды по общей
теории права, административному, таможенному, финансовому, гражданскому,
налоговому, информационному праву, а также научные исследования:
Г.В. Баландиной, О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.М. Воронова,
Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончаровой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой,
О.В. Гречкиной, В.В. Денисенко, М.С. Денисовой, А.Ю. Кожанкова,
Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, К.А. Корнякова, Ю.А. Крохиной, А.А. Косициной,
В.Н. Кудрявцева, М.А. Лапиной, В.М. Манохина, Ю.И. Мигачева,
С.М. Мотуренко, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, С.Г. Пепеляева, Л.Л. Попова, М.А. Рыльской, А.В. Смирнова, А.И. Стахова, С.В. Халипова, Д.В. Чермянинова, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, А.А. Ялбулганова, Ц.А. Ямпольской и др.
Среди экономических исследований, включающих в себя правовые аспекты деятельности таможенных представителей, необходимо отметить работы А.А. Арского, И.В. Асеева, З.М. Баймуратовой, Н.М. Белоусова, А.В. Бондаренко, И.А. Гокинаевой, В.В. Ночвина, А.В. Салихова, Т.А. Тавберидзе, А.В. Чигака, Я.В. Шороховой и др.
Несмотря на то, что большинство исследований были проведены до образования Таможенного союза, данные работы стали необходимой теоретической базой для комплексного изучения представительских отношений в сфере таможенного дела.
Нормативную базу исследования составили: международные соглашения и договоры РФ по вопросам таможенного дела, Таможенный кодекс Таможенного союза, решения Евразийской экономической комиссии (ранее – Комиссии Таможенного союза), Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России) и иных федеральных органов исполнительной власти по тематике исследования.
Эмпирической основой исследования стали:
– материалы судебной практики (решения и постановления арбитражных судов РФ, судов общей юрисдикции РФ), опубликованные по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях за период 2010-2013 гг.;
материалы судебной практики, обобщенной судами высших инстанций (Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ);
аналитические материалы Евразийской экономической комиссии (далее – ЕЭК);
- информационно-аналитические отчеты о деятельности ФТС России
(в т.ч., УТРД ФТС России) за период 2010-2013 гг.;
- материалы анкетирования сотрудников таможенных органов
(Центральное таможенное и Южное таможенное управления) и специалистов по
таможенным операциям, входящих в штат таможенных представителей (общее количество респондентов составило 107 человек).
В диссертационном исследовании были использованы аналитические материалы официальных электронных порталов Минэкономразвития России, автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, информационного таможенного портала Республики Казахстан и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза и подготовки к началу функционирования ЕАЭС, основные выводы которого базируются на положениях административного права, таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства РФ о таможенном деле, результатах исследования правоприменительной практики.
В результате рассмотрения механизма административно-правового регулирования посреднической деятельности в сфере таможенного дела в условиях функционирования Таможенного союза, совершенствования его отдельных элементов посредством принятия новых нормативных правовых актов, научная новизна диссертационного исследования выражается в: разработке определения понятия «таможенный представитель», которое корреспондирует нормам ВТО и положениям Киотской конвенции; предложении авторской периодизации становления и развития института таможенных представителей; установлении особенностей административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, включающих в себя как разрешительную систему и разрешительное производство применительно к субъектам предпринимательской деятельности, так и контроль в процессе совершения таможенных операций; предложенной форме государственно-частного партнерства в рамках развития околотаможенной инфраструктуры, в
которой организацию сдачи квалификационного экзамена специалиста по таможенным операциям будет осуществлять профессиональная ассоциация таможенных представителей под контролем таможенных органов; предложений по формированию концепции саморегулирования деятельности таможенных представителей под контролем таможенных органов, а также авторском понятии «саморегулирование таможенных представителей» и др.
В диссертации впервые научно обоснованы направления развития института таможенных представителей, даны конкретные предложения по совершенствованию административно-правового регулирования данной деятельности в современных условиях.
Диссертационное исследование охватывает значительный круг теоретических и прикладных вопросов административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей, которые ранее не были рассмотрены в правовой литературе.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Предложена периодизация становления и развития института посредничества в сфере таможенного дела в отечественной правовой науке:
1) 1989-1993 гг. – период формирования посреднического института в
области таможенного дела в связи с геополитическими изменениями на
постсоветском пространстве, дальнейшим принятием Конституции РФ,
появлением предпосылок к созданию специализированных реестров лиц,
осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;
2) 1993-2003 гг. – принятие Таможенного кодекса РФ 1993 г.,
содержавшего главу, посвященную таможенному брокеру, в которой были
обозначены основные положения административно-правового регулирования
деятельности института таможенных брокеров (представителей);
3) 2003-2007 гг. – осуществление государственного курса на
либерализацию законодательства, регулирующего деятельность
профессиональных участников таможенных правоотношений, разграничение
понятий «таможенный брокер» и «декларант» в Таможенном кодексе РФ 2003 г., внесение соответствующих поправок в нормативные правовые акты РФ;
4) 2007 г. -по наст. время – совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей с учетом интеграции РФ в мировую экономику, вступления в ВТО и присоединения к Киотской конвенции, разработка Таможенного кодекса ЕАЭС, в котором особое внимание уделено административно-правовому статусу таможенного представителя.
2. Предложена классификация источников административно-правового
регулирования деятельности таможенных представителей:
-
национальный;
-
уровень региональных интеграционных объединений;
-
международный. Нормы права национального уровня на современном этапе устанавливают
порядок и правила регулирования таможенного дела в РФ, а также дополняют существующие нормы ТК ТС в процессе административно-правового регулирования. Важной составляющей данного уровня является установление норм, закрепляющих ответственность за совершение административных правонарушений.
Решения ЕЭК, положения которых носят императивный характер, составляют принципиально новый для РФ уровень норм права региональных интеграционных объединений.
Международный уровень представлен обязательными нормами ВТО, положениями Киотской конвенции и иными международными договорами и соглашениями, ратифицированными РФ, а также положениями ТК ТС, который в настоящее время составляет основу таможенного законодательства.
3. Установлено, что деятельность таможенного представителя, являясь
предпринимательской, представляет собой объект административно-правового
регулирования, она подконтрольна таможенным органам. В рамках ее
осуществления субъекты таможенных правоотношений обладают правами и несут
обязанности, закрепленные нормами административного права, таможенного
законодательства Таможенного союза и таможенного законодательства РФ в сфере таможенного дела.
Доказано, что деятельность в сфере таможенного дела на возмездной основе, частью которой является деятельность таможенных представителей – это новая сфера административно-правового регулирования.
-
С учетом требований норм ВТО и положений Киотской конвенции предложено авторское определение понятия «таможенный представитель», под которым следует понимать юридическое либо физическое лицо государства– члена Таможенного союза, зарегистрированное в установленном порядке и возмездно оказывающее услуги по совершению таможенных операций на профессиональной основе от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза.
-
Разработана классификация функций таможенных органов по контролю за деятельностью таможенных представителей:
1) функции таможенных органов в рамках осуществления ими
разрешительной деятельности;
2) функции таможенных органов, связанные с необходимостью повышения
квалификации специалистов по таможенным операциям, выраженные в
проведении необходимых для этого мероприятий в соответствии с таможенным
законодательством Таможенного союза и законодательством РФ;
3) контрольные функции таможенных органов в рамках регулирования
деятельности таможенных представителей;
4) функции по информированию и консультированию таможенных
представителей;
5) иные функции таможенных органов, связанные с административно-
правовым регулированием деятельности таможенных представителей.
6. С целью совершенствования таможенного законодательства в
обозначенной сфере, предлагается:
1) дополнить статью 16 ТК ТС пунктом 7, изложив его в следующей
редакции: «При совершении таможенных операций таможенный представитель несет солидарную обязанность по уплате таможенных пошлин, налогов до момента выпуска товаров. После выпуска товаров таможенный орган вправе направить запрос об уплате лишь в том случае, если имеются доказательства ошибки таможенного представителя, повлекшей доначисление платежей после выпуска товаров»;
2) внести в Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 311) принцип защиты физических и юридических лиц от неоднозначного толкования законодательства, дополнив статью 2 частью 6 следующего содержания: «Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о таможенном деле толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности». Подобный подход позволит обеспечить защиту субъектов таможенных правоотношений и повысить качество принимаемых нормативных правовых актов.
7. Разработаны направления совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ в части, касающейся административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей:
- либерализация норм права, связанных с деятельностью таможенных
представителей, выраженная в виде расширения круга лиц, имеющих
возможность получения административно-правового статуса обозначенного
субъекта, предоставления ему льгот и преференций;
- отмена принципа «резидентства», оказывающего влияние на
юрисдикционную принадлежность государству лиц, осуществляющих
деятельность в сфере таможенного дела;
- закрепление принципа саморегулирования таможенных представителей
путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;
- предоставление возможности объединениям профессиональных
участников таможенных правоотношений самостоятельно разрабатывать
образовательные программы и осуществлять прием экзаменов на площадках, представляемых таможенными органами.
8. Предложены дополнения в раздел III плана мероприятий «Совершенствование таможенного администрирования», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1125-р:
рассмотрение возможности исключения из реестра таможенных представителей только за совершение умышленных административных правонарушений;
разработка правового механизма предоставления таможенному представителю льготных условий осуществления деятельности в сфере таможенного дела в случае, если в течение двух лет им добросовестно исполнялись посреднические функции.
Теоретическая значимость. Выводы и рекомендации, нашедшие свое отражение в диссертации, формируют концептуальное представление об институте таможенных представителей в условиях существования и развития Таможенного союза, а также направлены на устранение пробелов административного законодательства и таможенного законодательства в части регламентации разрешительной системы и разрешительного производства в таможенном деле.
Разработанные теоретические положения являются личным вкладом автора в теорию административного и таможенного права, могут использоваться при проведении дальнейших системных исследований в области административно-правового регулирования деятельности субъектов таможенных правоотношений; при разработке перспективных направлений таможенного администрирования.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на расширение круга лиц, имеющих возможность получения административно-правового статуса таможенного представителя, сокращение числа административных барьеров (введение критериев для отбора добросовестных таможенных представителей для получения ими льготных условий осуществления таможенных операций, прекращение избыточного
государственного контроля деятельности таможенных представителей), а также передачу части полномочий ФТС России саморегулируемым организациям таможенных представителей, находящимся под контролем таможенных органов.
Научные выводы и предложения автора могут быть использованы в практической деятельности таможенных органов, в законопроектной деятельности, при подготовке учебно-методических рекомендаций и программ, проведении лекций и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Таможенное право».
Апробация и внедрение результатов. Подготовка и предварительная экспертиза материалов диссертации проводились на кафедре таможенного права Российской таможенной академии. Полученные результаты исследования докладывались автором на совместном заседании кафедры таможенного права и кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии.
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 11 научных статьях, 3 из которых – в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации, и 8 – в иных научных изданиях.
Отдельные положения диссертационного исследования нашли свое отражение при подготовке отчета о научно-исследовательской работе Российской таможенной академии на кафедре таможенного права на тему «Административно-правовое регулирование взаимодействия таможенных органов с таможенными представителями». Внедрение подтверждается соответствующим актом.
Основные теоретические положения, рекомендации и выводы, изложенные в диссертации, обсуждены на следующих конференциях Российской таможенной академии: научно-практической конференции «Правовое обеспечение национального законодательства в рамках Таможенного союза» (Люберцы,18 октября 2011 г.), международной молодежной научно-практической конференции «Основные аспекты совершенствования таможенного дела в условиях формирования Единого экономического пространства» (Москва, 10–12
апреля 2012 г.), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования теории и практики таможенного дела в условиях членства России во Всемирной торговой организации» (Москва, 19 октября
-
г.), межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета «Проблемы и перспективы развития современного законодательства» (Москва, 20 декабря 2012 г.), международной молодежной научно-практической конференции «Таможенному делу – идеи молодых» (Москва, 24–25 апреля
-
г.).
Материалы исследования использованы в педагогической деятельности при проведении лекций и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Таможенное право» в Российской таможенной академии, а также в практической деятельности Федеральной таможенной службы, что подтверждается соответствующими справками и актами о внедрении.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Источники административного права, регулирующие деятельность таможенных представителей
В совокупности эти факторы определяют необходимость совершенствования административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Необходимо отметить, что действующие нормативные правовые акты, обеспечивающие административно-правовое регулирование деятельности таможенных представителей, не позволяют им осуществлять такой комплекс услуг по совершению таможенных операции, как это предусмотрено международными договорами и соглашениями, ратифицированными РФ.
Посреднические структуры играют особую роль в развитии логистической цепи поставок, поскольку оказывают существенное влияние на скорость и качество совершения таможенных операций. Создание максимально прозрачного и простого административно-правового механизма призвано повысить качество их деятельности, способствовать развитию околотаможенной инфраструктуры, минимизации затрат участников таможенных правоотношений и, как следствие, увеличению объема поступления таможенных платежей в федеральный бюджет.
Добросовестно исполняющий требования законодательства, качественно оказывающий услуги таможенный представитель, тем не менее, не обладает тем количеством преференций, которые предусмотрены международными договорами и соглашениями Российской Федерации.
Одним из путей устранения пробелов и преодоления коллизий существующего механизма административно-правового регулирования является внесение в нормы национального законодательства тех положений, которые предусмотрены ратифицированными международными соглашениями и договорами РФ.
В рамках разработки Таможенного кодекса ЕАЭС важной задачей является либерализация законодательства РФ в сфере таможенного дела. При этом особое значение имеет разработка научного обоснования целесообразности этих изменений с учетом практики деятельности Таможенного союза. Следует отметить, что комплексные исследования института таможенных представителей до настоящего времени отсутствовали.
В результате произошедших экономико-политических и законодательных изменений внешнеэкономическая деятельность государств–членов Таможенного союза осуществляется в рамках единой таможенной территории. При этом нельзя не отметить тот факт, что существуют расхождения в части регламентации административно-правового статуса субъектов таможенных правоотношений национальным законодательством государств–участников Таможенного союза. Применительно к регулированию деятельности таможенных представителей данные вопросы в научной юридической литературе ранее не рассматривались, что также обусловливает необходимость их изучения.
Изложенное свидетельствует об актуальности избранной темы диссертационного исследования, его научном и практическом значении.
Степень научной разработанности темы исследования. При написании работы были использованы выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследованиях ученых, специализирующихся в сфере административного таможенного права: О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, Н.А. Воронцовой, Б.Н. Габричидзе, Ю.Г. Давыдова, В.Г. Драганова, С.И. Истомина, М.Н. Кобзарь-Фроловой, А.Н. Козырина, А.Н. Митина, А.Б. Новикова, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, П.В. Павлова, М.М. Рассолова, П.П. Серкова, И.В. Тимошенко и др. Как показывает анализ различных источников, проблематике административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в юридической литературе уделено крайне мало внимания. На диссертационном уровне вопросы, посвященные деятельности данных субъектов,
рассматривались в исследованиях Н.Г. Гончаровой «Административно-правовые аспекты добровольного представительства в таможенной сфере» (дисс. … канд. юрид. наук, 12.00.14, 2002 г.), а также С.М. Мотуренко «Правовое положение таможенных посредников» (дисс. ... канд. юрид. наук, 12.00.03, 2005 г.).
Следует отметить, что в настоящее время научные исследования, посвященные комплексному изучению административно-правового регулирования статуса и деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза, отсутствуют, а существующие научные публикации не дают комплексного понимания содержания института, сформировавшегося в условиях функционирования Таможенного союза.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Предметом исследования выступают правовые нормы, лежащие в основе административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза.
Цель исследования заключается в разработке теоретических положений для выработки практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей.
Цель настоящего исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач: - выявить роль и определить место института таможенных представителей в истории формирования правовых отношений в области таможенного дела; - изучить систему источников административного права, регулирующих деятельность таможенных представителей в условиях функционирования Таможенного союза; - раскрыть содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе; - определить и проанализировать понятие и структуру административно правового статуса таможенного представителя; - выявить особенности административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей; - провести анализ и определить степень влияния правовых положений, формируемых высшими судебными инстанциями РФ, а также постановлений арбитражных судов РФ и судов общей юрисдикции РФ по вопросам деятельности таможенных представителей и их штатных сотрудников на законопроектную деятельность органов государственной власти; - определить предпосылки и перспективы развития административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей; - разработать рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей и предложения по внесению изменений в административное и таможенное законодательство.
Содержание и сущность административно-правового регулирования деятельности в сфере таможенного дела на возмездной основе
Для оценки роли исторических этапов становления института посреднических услуг в таможенном деле и при формировании правового института таможенных представителей целесообразно обратиться к ретроспективному анализу, как одному из первичных методов при детализации исследуемого объекта. Использование данного метода в настоящей работе позволяет прогнозировать перспективу сложившегося института таможенных представителей в РФ на основе сформировавшихся в прошлом тенденций для разработки новой стратегии его развития с учетом исторического опыта прошлых лет.
Уместно отметить, что в процессе формирования правовых основ и постепенного усложнения экономических связей между государствами, общество все больше нуждалось в профессиональных посредниках, которые могли бы представлять интересы лица или группы лиц с целью осуществления торговых операций, которые в настоящее время сводятся к порядку перемещения товаров через таможенную границу государства, либо союза. Разумеется, данная помощь должна была выполняться квалифицированными специалистами на высоком уровне с минимальными затратами во времени. Исторический аспект представительства в его общем виде, а также конкретных «околотаможенных», либо торговых отношений декларантов и (или) иных заинтересованных лиц был представлен в работе Н.В. Гончаровой1.
В настоящее время особого внимания заслуживает исторический период с 1993 г., поскольку именно в Таможенном кодексе РФ 1993 г. впервые официально было закреплено понятие таможенного брокера в РФ. С этого момента началось совершенствование и либерализация института представительства, имеющее непосредственное отношение к административному праву в силу необходимости контроля субъектов ВЭД и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела.
Необходимо отметить, что в РФ институт таможенных брокеров2 (в настоящее время – представителей, ранее – посредников) имеет достаточно длительную историю, так как существует на территории государства более 20 лет.
Как показывает анализ нормативных правовых актов, отправной точкой становления обособленного института представительства принято считать 5 ноября 1991 г., то есть связывать момент возможности осуществления декларирования товаров с Указом Президента РФ № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»3. Существенным отличием от европейского права (если рассматривать исторический этап формирования института), а также положительным аспектом индивидуального подхода является незначительная роль римского права в формировании предпосылок для создания института представителей, а затем и таможенных представителей, как одного из видов посредничества в РФ.
В рамках проведения исторического экскурса следует заключить, что институт, имеющий конкретные функции и полномочия по таможенному декларированию и выполнению иных таможенных операций сформировался достаточно поздно, однако, предпосылки к нему, как и во многих западных государствах, появились намного раньше. Еще в начале XVII века у крупных торговцев и купцов появлялась необходимость в представлении своих интересов с целью скорейшего совершения определенных сделок. Ранним примером посредничества можно считать представление служащими монастыря сделок от имени самого церковного учреждения. При этом отличительной особенностью первоначальных отношений представительства, подчеркивающей самобытность русского права, являлись правовые последствия подобной сделки. В отличие от римского права, они считались произведенными самим учреждением с момента возникновения правоотношений, а не исходили от представителя лица, а уже далее, после подписания документа (акта) переходили на представляемую организацию. Эти данные стали известны благодаря купчим, которые относятся к XIV-XV векам4. Монастыри несли ответственность перед третьими лицами по тем сделкам, которые заключали их представители. Представитель духовного учреждения мог также совершать иные сделки в связи с предоставленными ему полномочиями.
Однако русское право дает нам лишь возможность формирования вывода о необходимости представительских отношений в древнее время без каких-либо связей правовых источников с римским правом. Несмотря на это, представители в процессе торговых отношений совершали определенные «юридические» действия, оказывали посреднические услуги. Несомненно, в данный период времени имелось небольшое количество правовых памятников, однако даже отдельные документы позволяют судить о востребованности посреднических услуг среди крупных учреждений того времени.
Дальнейшее развитие института представителей с уточнением и упорядочиванием регламентации правоотношений произошло лишь в XVII веке. Упоминания о представителях можно найти как в № 1158 Полного Собрания Законов за 1686 год, так и в Соборном Уложении 1649 года. Регламентация норм присутствовала как в как процессуальном, так и в материальном праве. В XVII веке представители назывались поверенными. Известны, например, нормы, в соответствии с которыми в случае заболевания или отъезда поверенного, его дело возможно было поручить новым людям. Одним из главных правовых памятников, в котором фиксируется непосредственное представительство, связанное с торговлей – Сенатский указ от 28 апреля 1749 года5. Устав таможенный в главе 14, п. 12 гласит, что «приказчики и комиссионеры, которые занимались покупкой и продажей товара, должны были иметь при себе документ, удостоверяющий их полномочия». Такой бумагой являлось кредитное письмо, без которого данные лица не могли осуществлять свою деятельность. Данное письмо давало им полномочия так же, как если бы эти действия осуществлял сам продавец или покупатель6. В типовой форме имелась запись о том, что представляемое лицо осознает последствие подобного соглашения и подтверждает переданные полномочия.
Особенности механизма административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей
Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. «Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»20.
Сопоставление этих норм права позволяет утверждать, что ТК ТС в данный момент является составной частью правовой системы РФ. В условиях функционирования Таможенного союза необходимо обеспечить унификацию законодательства государств-членов, следовательно, перевести нормы национального законодательства на международный уровень, учитывая при этом обеспечения отсутствия дискриминации для участников правоотношений. Условия осуществления таможенных операций представителями РФ не должно быть хуже, чем те, что представляются РК, РБ или другим государствам, которые в дальнейшем могут присоединиться к Таможенному союзу. Так, 24 декабря 2013 года на заседании Высшего Евразийского экономического совета была одобрена «дорожная карта», в рамках которой планируется присоединение Армении к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству, а 5 марта 2014 года Председатель коллегии Евразийской экономической комиссии В.Б. Христенко отметил о готовности подготовки проекта по присоединению Армении к Таможенному союзу21.
Кроме того, важной вехой в формировании межгосударственных отношений стало подписание в Астане 29 мая 2014 г. договора о создании Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), который начнет свою работу 1 января 2015 г. В рамках его подписания интерес к вступлению в ЕАЭС выразили и другие государства.
Еще одним примером взаимосвязи ТК ТС с национальным указано, что термины гражданского и других отраслей законодательства государств-членов Таможенного союза, используемые в ТК ТС, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства государств-членов таможенного союза, если иное не предусмотрено ТК ТС.
В этой и других подобных формулировках отражается преемственность международного уровня источников правового регулирования по отношению к национальному уровню административного права. Становление ЕЭП создает необходимость для перехода общей части административно-правового регулирования статуса таможенных представителей, а также иных субъектов таможенных правоотношений на наднациональный и международный уровни источников административного права, однако, сохраняет возможность регулирования таможенных правоотношений в виде ответственности за совершение правонарушений, а также иных условий, не указанных в ТК ТС, либо являющихся дополнительными, что и отмечается в регулировании таможенных представителей в настоящий момент.
Административно-правовое регулирование ответственности за таможенные правонарушения является национальной прерогативой, поскольку является наиболее сложной в части унификации. В каждом государстве сформировались свои особенности наказаний за совершение административных правонарушений, однако, функционирование Таможенного союза предполагает отсутствие дискриминации по отношению к участникам ВЭД и лицам, осуществляющим деятельность в сфере таможенного дела на территории государств-членов, в связи с чем одним из приоритетных направлений совершенствования таможенного администрирования является пересмотр санкций за правонарушения в области таможенного дела. Отсюда следует заключить, что меры административной ответственности должны быть унифицированы до определенной степени, которая регулируется исключительно национальным законодательством, с целью удобства правоприменения.
Вопрос приведения законодательства в соответствие с международными нормами права является одной из приоритетных задач РФ. Об этом свидетельствует факты проведения большого количества научных и политических конференций, а также совещаний глав государств-членов Таможенного союза. Одним из примеров служит состоявшийся в Государственной думе международный круглый стол на тему: «О гармонизации национального законодательства в соответствии с нормами Генерального приложения Киотской конвенции» (7 июня 2013 года). В ходе мероприятия обсуждались возможные поправки в законодательство РФ, практическая значимость дорожной карты «Совершенствование таможенного администрирования», однако, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по международным делам А.Л. Романович подчеркнул, что «поиск единого подхода к направлению работы по совершенствованию нормативных правовых актов все еще ведется»22. Анализируя вопросы унификации, нельзя не упомянуть об усложнении правовой системы таможенного законодательства и формированием в этой связи различных научных подходов.
В своей диссертации С.В. Халипов выделяет 3 уровня таможенного регулирования: межнациональный, наднациональный и национальный23. Данная классификация подчеркивает трехуровневую систему таможенного регулирования, поскольку Российская Федерация действует в соответствии с национальным законодательством, которое в свою очередь уточняет и не противоречит международным договорам, конвенциям (как заключенным в рамках функционирования Таможенного союза, так и иным международным договорам и соглашениям), а также решениям Межгоссовета ЕврАзЭС и ЕЭК. При этом отдельно стоит упомянуть наднациональный уровень, который сформирован в рамках установления определенных правил в решениях ЕЭК.
Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей
В рамках изучения административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей необходимо, прежде всего, обратиться к правовому статусу данного субъекта, поскольку в условиях функционирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС таможенное администрирование производится как на национальном, так и на наднациональном и международном уровнях источников административного права. Для предпринимателей эти факты выражаются в условиях, которые они обязаны соблюдать при заявлении данных о включении в профессиональные реестры. В случае, когда юридическое лицо удовлетворяет всем необходимым условиям, оно может быть включено в реестр таможенных представителей, получив документ, подтверждающий правовой статус субъекта – свидетельство о включении в реестр таможенных представителей (см. Приложение 1). Кроме того, таможенный орган издает приказ о включении организации в соответствующий реестр (см. Приложение 2).
При рассмотрении статуса таможенного представителя необходимо соотнести понятия статуса и деятельности. Статус лица проявляется в деятельности, что дает основания утверждать о том, что в рамках деятельности можно рассматривать статус в динамике. Данное заключение подчеркивает непосредственную взаимосвязь данных понятий, объясняя необходимость рассмотрения статуса таможенного представителя.
С момента включения юридическое лицо приобретает комплекс прав и обязанностей, а также несет ответственность за соблюдение законодательства РФ, а также законодательства Таможенного союза.
Для более точного определения правового статуса, прежде всего, следует обратиться к понятию таможенного представителя в РФ, а также рассмотреть ключевые функции данного юридического лица.
В рамках активной интеграции бизнес-сообщества в таможенное дело свою актуальность приобретает деятельность квалифицированных посредников, которые должны проявлять свой профессионализм ввиду одновременного членства РФ в Таможенном союзе и в ВТО. Фактически, таможенный представитель является субъектом предпринимательской деятельности, который выполняет таможенные операции по поручению декларанта или иного заинтересованного лица. Он является посредником между таможенными органами и декларантом, либо иным заинтересованным лицом. Контроль таможенных представителей осуществляется ФТС России, которая занимается ведением реестров таможенных представителей, а также непосредственно контролирует совершаемые ими операции, взимает таможенные пошлины, налоги, выявляет, предупреждает, пресекает преступления и административные правонарушения и выполняет другие административно-правовые функции.
В ТК ТС обозначено легальное определение таможенного представителя. В пп. 34 п.1 ст. 4 ТК ТС41 межгосударственный совет ЕврАзЭС трактует его таким образом: «таможенный представитель – юридическое лицо государства-члена Таможенного союза, совершающее от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица таможенные операции в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза».
Следует сказать о том, что понятие «таможенный представитель» заменяет дефиницию «таможенный брокер», которая использовалась ранее. В таможенном кодексе РФ данное понятие трактовалось иначе: «посредник, совершающий таможенные операции от имени и по поручению декларанта или иного лица, на которого возложена обязанность или которому предоставлено право совершать таможенные операции в соответствии с настоящим Кодексом»42. В настоящий момент таможенные брокеры именуются таможенными представителями, но стоит отметить, что указанная в легальном определении трактовка о том, что он является юридическим лицом государства-члена Таможенного союза не означает его возможность представлять интересы любого из трех государств, так как таможенный представитель получает свидетельство и заносится в реестр таможенных представителей именного того государства, на территории которого он зарегистрирован. Обозначенная ситуация может значительно измениться в случае отмены принципа «резидентства», поскольку в этом случае подача декларация может быть осуществлена любому таможенному органу Таможенного союза, однако сроки данного мероприятия в настоящий момент не определены. Причиной является большое количество задач, которые органы стран-участниц должны будут осуществить, поскольку отмена вышеназванного принципа потребует большого количества поправок как в законодательство Таможенного союза, так и в национальное законодательство каждого из государств в сфере уплаты налогов, процедур валютного контроля, выдачи классификационных решений и др. Отсюда следует заключить, что таможенные представители, находятся на новом этапе формирования таможенного законодательства, осуществляют деятельность в новых условиях. На сегодняшний день в науке административного и таможенного права не выработано единого понятийного аппарата в исследуемой сфере, так как его изменение законодательства не отражает всех необходимых дополнений в соответствии с Киотской конвенцией, а также с нормами ГАТТ ВТО, следовательно, нуждаются в дальнейшей разработке. Так, в соответствии с определением E27./F26. главы 2 Генерального приложения данной конвенции третьей стороной может быть как физическое, так и юридическое лицо государства. Не меньшее значение при рассмотрении данного вопроса представляют положения Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли. Мишель Дане, занимавший должность
