Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-контрольная деятельность в российской федерации: понятие, история развития 14
1.1. Понятие, сущность и назначение финансово-контрольной деятельности государства 14
1.2. История становления и развития финансово-контрольной деятельности в Российской Федерации 42
Глава 2. Государственно-правовой механизм организации и осуществления финансово- контрольной деятельности в российской федерации 71
2.1. Понятие и содержание государственно-правового механизма организации и осуществления финансово-контрольной деятельности 71
2.2. Правовые основы формирования финансово-контрольных органов в Российской Федерации ...95
2.3. Основные направления совершенствования государственно-правового механизма организации и осуществления финансово-контрольной деятельности в Российской Федерации 117
Заключение 146
Список использованных источников 153
Приложение
- Понятие, сущность и назначение финансово-контрольной деятельности государства
- История становления и развития финансово-контрольной деятельности в Российской Федерации
- Понятие и содержание государственно-правового механизма организации и осуществления финансово-контрольной деятельности
- Правовые основы формирования финансово-контрольных органов в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что с
переходом Российской Федерации к рыночной экономике и ростом
количества негосударственных хозяйствующих субъектов,
вступающих в договорные отношения друг с другом и государством по коммерческому использованию имущества и денежных средств, неизбежно возникает потребность в разработке и активном использовании эффективных механизмов рыночной самоорганизации, эта цель не может быть достигнута без соответствующего достаточно жесткого государственного регулирования. В современных условиях возникла острая необходимость в системности управления и использования государственных финансов, государственного имущества, в совершенствовании работы государственного аппарата в этой сфере. Достижение указанной цели невозможно без создания действенной системы финансового контроля, являющегося неотъемлемой составной частью обеспечения экономической безопасности государства.
В основу рыночных преобразований в России, в начале 1990-х гг., был положен монетаристский подход, заключающийся в том, что формирование саморегулирующейся экономики, функционирующей стабильно и эффективно, возможно без вмешательства государства. Это послужило ослаблению общегосударственного и ведомственного контроля. В немалой степени этому способствовало и введение независимого аудиторского контроля, который постепенно заменил основные формы финансового контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых государством в управление субъектам хозяйственной деятельности.
В настоящее время, несмотря на проведение в Российской
4 Федерации административной реформы, у руководства государства и
экономической элиты еще не сформировалось целостного представления о единой общегосударственной системе финансового контроля, законодательно не закреплены основы государственно-правового механизма контроля за социально-экономическим развитием государства в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики. Названные факторы явились причиной неэффективности использования общенациональных ресурсов, финансовых средств Российской Федерации, нанесения невосполнимого ущерба интересам государства, общества и личности.
Неэффективность социально-экономического развития
государства, а значит, и низкое обеспечение защиты государственных экономических интересов, обусловлены также отсутствием в российской науке административного и финансового права единых теоретических и методологических разработок по осуществлению финансово-контрольной деятельности в системе
«
государственного управления экономикой. В этой связи, разработка научных административно-правовых основ государственной финансово-контрольной деятельности становиться одним из важнейших направлений реформы государственного управления в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых источников. Исследование проблем финансового контроля основано на положениях общей теории права и государства, конституционного, административного, финансового права. Основы теории финансового контроля в российском государственном праве были заложены в трудах таких ученых конца XIX века, как: В.П. Гриневич, СИ. Иловайский, В.А. Лебедев, В.А.
5 Сакович. В отечественной литературе советского периода
государственная финансово-контрольная деятельность была
предметом исследования как ученых- юристов (И.А. Андреев, Э.Э.
Понтович, Н.Н. Ровинский) так и представителей экономических
наук (Д.И. Аленчиков, А.О. Альский, И.А. Белобжецкий, Г.А.
Кутузов).
Современные условия требуют комплексного изучения финансового контроля, базирующегося на классических советских и новейших теоретико-правовых исследованиях, проводимых и осуществляющихся С.С. Алексеевым, Л.И. Антоновой, В.М. Боером, Э.П. Григонисом, Р.А. Ромашовым, посвященных государственному механизму, механизму правового регулирования, а также на базе административно-и финансово-правовых исследованиях, проблем государственного управления (регулирования) экономикой, которые исследовались в работах Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Н.В. Бугеля, П.П. Глущенко, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.А. Старовойтова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, A.M. Ходачека).
В последние годы государственная финансово-контрольная
деятельность рассматривалась в работах таких авторов, как: В.В.
Бурцев, Е.Ю. Грачева, О.А. Ногина, Н.М. Родионова, Н.А. Шевелева,
СО. Шохин, А.А. Ялбулганов. Отдельные аспекты данной темы:
правовое регулирование государственного бюджетного контроля1,
административно-правовая организация бюджетно-финансового
контроля , финансово-правовые проблемы межбюджетных
Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - M., 2003 - 33с
2 Кодинцев С.А. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Хабаровск, 2003. - 24
отношений1 были предметом специальных исследований в последние пять лет.
Отмечая проработанность отдельных аспектов
диссертационной проблематики, вместе с тем следует
констатировать, что вопросы организации и осуществления
финансово-контрольной деятельности затрагивались лишь
фрагментарно; однозначно не определен государственно-правовой механизм организации и осуществления финансового контроля, не раскрыты с исчерпывающей полнотой принципы проведения контрольных мероприятий, отсутствует должное научное обоснование единой системы финансового контроля, требуемой современным федеративным устройством российского государства, с четким распределением управленческих функций между финансово-контрольными органами Российской Федерации и ее субъектов.
В процессе исследования изучались зарубежные источники, посвященные организации и осуществлению финансово-контрольной деятельности, что имеет большое значение при определении общих подходов в разработке указанной проблематики (Axelrod D., Додж Р., Shuman Hovard Е.).
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансово-контрольных функций государства специально уполномоченными компетентными органами государственной власти в целях обеспечения защиты общенациональных экономических интересов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие механизм организации и осуществления деятельности
1 Ивлев A.M. Финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - M., 2005. -35 с.
7 финансово-контрольных органов Российской Федерации и ее
субъектов.
Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в разработке концептуальных административно-правовых основ организации и осуществления финансово-контрольной деятельности Российской Федерации, необходимых для эффективного управления экономикой российского государства, обосновании государственно-правового механизма организации и осуществления финансово-контрольной деятельности, а также представлении обоснованных конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере финансового контроля.
Для достижения указанных целей диссертационного исследования было предпринято решение следующих задач:
1) раскрыть понятие, сущность и социально-правовое
назначение института финансово-контрольной деятельности;
2) осуществить всесторонний анализ становления и развития
существующей системы финансового контроля в Российской
Федерации;
3) исследовать основные проблемы и противоречия,
существующие в правовом регулировании деятельности
государственных финансово-контрольных органов;
4) определить конституционно-правовые основы и содержание
государственно-правового механизма финансового контроля как
формы защиты экономических интересов государства;
5) обосновать необходимость внедрения новых принципов
финансового контроля в условиях внедрения рыночных элементов в
организацию экономики;
6) разработать практические и методологические
рекомендации по совершенствованию государственной финансово-
8 контрольной деятельности в управлении экономикой, а также
организационного механизма осуществления контрольных функций
уполномоченными органами государственной власти.
Методологическая основа исследования. В диссертации
использовались общенаучные методы исследования: анализ, синтез,
диалектический, а также специально-юридические методы: историко-
правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический,
моделирования законодательных актов. Использовались прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции, материалы международных, всероссийских и региональных совещаний и конференций, проводимых по данной проблематике, материалы статистических исследований.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Федерации, законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства Российской, указы Президента Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, а также судебная практика Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация является одним из первых комплексных
монографических административно-правовых исследований проблем
правового регулирования финансово-контрольной деятельности
Российской Федерации и ее субъектов в условиях проводимой в
Российской Федерации административной реформы. На основе
исследования нормативно-правовых актов, научной литературы, а
также практики применения законодательства, регулирующего
финансово-контрольную деятельность, государства автором
предпринята попытка системного анализа: проблем финансово-контрольной деятельности; правового механизма ее организации и
9 осуществления через действующую систему финансово-контрольных
органов Российской Федерации; основных причин неэффективности
системы финансово-контрольной деятельности, существующих как на
федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской
Федерации. В диссертации сформулированы рекомендации по
совершенствованию законодательства и предложены направления
дальнейшего развития системы органов, осуществляющих
финансово-контрольную деятельность.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственно-правовой механизм организации и
осуществления финансово-контрольной деятельности государства -
это совокупность органов государственной власти и единой системы
конституционных, административных, финансово-правовых норм,
определяющих основополагающие принципы государственного
финансового контроля, правовой статус финансово-контрольных
органов, процессуальный порядок осуществления финансово-
контрольной деятельности, и методы контрольной деятельности,
применяемые данными органами при осуществлении своих
полномочий.
2. В целях совершенствования государственно-правового
механизма организации и осуществления финансово-контрольной
деятельности, необходимо развивать тенденцию выделения
финансово-контрольной деятельности в подотрасль финансового
права, объединяющую финансово-правовые нормы общей и
особенной частей финансового права, с целью придания внутреннего
единства в регулировании однородных по содержанию
общественных отношений, возникающих в процессе осуществления
финансово-контрольных функций государства специально
уполномоченными компетентными органами государственной
10 власти.
В основу построения единой и эффективной системы финансового контроля, исходя из сущности и назначения государственной финансово-контрольной деятельности, должны быть, положены принципы государственного управления с преломлением содержания этих принципов применительно к рассматриваемому виду деятельности: принцип плановости; принцип системности; принцип непрерывности; принцип объективности; принцип независимости; принцип гласности; принцип эффективности.
Для обеспечения единства правовых основ финансово-контрольной деятельности органов государства необходимо принять Федеральный закон Российской Федерации «О государственном финансовом контроле Российской Федерации». В нем целесообразно закрепить: понятие государственного финансового контроля., его принципы организации, виды, методы осуществления и полномочия финансово-контрольных органов. Принятие такого закона будет способствовать обеспечению экономической безопасности Российской Федерации, защите государственных экономических интересов, разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
5. В целях минимизации недостатков действующего
законодательства Российской Федерации и предупреждения
наступления негативных последствий применения несовершенных
норм необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 104 Конституции
Российской Федерации и Конституции (Уставы) субъектов
Российской Федерации о наделении Счетной Палаты Российской
Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федераций
правом законодательной инициативы.
Для повышения эффективности проводимых контрольных мероприятий в Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации» необходимо внести дополнение о наделении Счетной палаты Российской Федерации правом обращения в судебные органы за защитой нарушенных интересов государства. Аналогичное право должно быть предусмотрено для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Для обеспечения организационной и функциональной
независимости контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации от представительных органов государственной власти
субъектов Федерации и в целях обеспечения единства контрольных и
экспертно-аналитических функций в финансовой сфере, требуется
законодательно закрепить правовой статус контрольно-счетных
органов субъектов Федерации на федеральном уровне. Контрольно-
счетным палатам субъектов Российской Федерации целесообразно
придать статус постоянно действующих органов государственного
финансового контроля, и наделить их властными полномочиями по
привлечению к юридической ответственности (финансовой,
административной) должностных лиц за финансовые
правонарушения.
6. В силу особого статуса, закрепленного Конституцией Российской Федерации за Президентом Российской Федерации, в системе Администрации Президента Российской Федерации целесообразно создать единый координирующий финансово-контрольный орган. Координационный совет по вопросам организации и осуществления государственной финансово-контрольной деятельности при Президенте Российской Федерации должен стать самостоятельным подразделением Контрольного управления Президента Российской Федерации.
12 Теоретическая значимость исследования определяется
возможностью широкого применения положений и выводов
диссертации в дальнейшей научно-исследовательской работе по
формированию и развитию единой концепции государственного
финансового контроля в Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации о сущности
государственного финансового контроля и государственно-правового
механизма его организации и осуществления развивают науку
административного права, финансового права, дополняя такие
разделы, как: «Механизм административно-правового
регулирования»; «Субъекты административного права»;
«Обеспечение законности в сфере исполнительной власти»; «Субъекты финансового права»; «Государственный финансовый контроль», а также теорию государственного управления.
Вместе с тем необходимо отметить, что диссертант не претендует на исчерпывающий анализ, поставленной проблемы, отдельные аспекты которой остались за рамками диссертационного исследования и требуют дальнейшей разработки.
Практическая значимость исследования состоит в том, что
конкретные предложения по совершенствованию правового
регулирования государственной финансово-контрольной
деятельности могут быть использованы законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов как в ближайшей перспективе для устранения пробелов в действующих законах, так и в будущем для формирования единых законодательных основ государственного финансового контроля и разграничении полномочий органов, его осуществляющих.
Материалы диссертации могут быть использованы в практике финансово-контрольных органов Российской Федерации :* ее
13 субъектов для совершенствования их организации и методов
деятельности в процессе повышения квалификации государственных
и муниципальных служащих, непосредственно осуществляющих
финансово-контрольную деятельность; для проведения в жизнь
организационно-кадровой политики в органах государственного
финансового контроля; в учебном процессе по административному и
финансовому праву, теории государственного управления,
подготовке учебников и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Основные положения диссертационной работы прошли апробацию в учебном процессе по административному праву в Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов, выступлениях с научными сообщениями на ежегодных межвузовских научно-практических конференциях и научно-практических конференциях аспирантов и соискателей Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов (2002, 2003, 2004, 2005 гг.) и Северо-западной академии государственной службы (2005 г.) и в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Понятие, сущность и назначение финансово-контрольной деятельности государства
Управление общественно значимыми делами осуществляется под воздействием различных, в том числе неконтролируемых факторов (цены на нефть, инфляция, чрезвычайные и стихийные бедствия, внутренняя и внешняя безопасность государства и граждан), что приводит к отклонению фактического процесса управления от желаемого и необходимого, предусмотренного законами и нормативными актами, а также программами, планами, проектами и соглашениями. Для выявления этих отклонений и нужен повседневный, повсеместный общефедеральный государственный контроль - проверка обоснованности, законности и эффективности действий государственных органов, организаций, а так же граждан.
Содержанием контроля как одного из видов социальной деятельности является сравнение фактического состояния управляемых процессов и объектов с нормативным, для установления соответствия, либо отклонения от заданного режима. При этом контроль рассматривается как самостоятельный вид государственной деятельности, охватывающий все формы осуществления власти; как неотъемлемая функция государства по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе управления делами государства и общества. Обеспечение всеобъемлющего контроля за общезначимыми процессами является неотъемлемой функцией государства, распространяющей свой суверенитет на всю территорию государства (см.: ст.ст. 4, 5, 11,12,71 Конституции Российской Федерации).
Системообразующим фактором для формирования
государственной финансово-контрольной деятельности является государственная власть. Рассматривая финансовый контроль в системе государственной власти, мы понимаем значение устройства этой власти для определения задач и содержания деятельности российского государства, ибо в устройстве власти выражается сущность политики. Результативность государственной финансово-контрольной деятельности определяется своевременностью, полнотой устранения нарушений в области управления общественными ресурсами, а также предусмотренным в необходимых случаях возмещением виновными лицами причиненного ущерба. Такой подход к предмету государственной финансово-контрольной деятельности, ее роли и места в деятельности государства общепризнан в странах с развитой экономикой и закреплен в международных нормативных документах. В преамбуле Лимской «Декларации руководящих принципов контроля», принятой 9 Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году закреплено: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»1.
Рассматривать государственную финансово-контрольную деятельность следует в двух аспектах: как вид государственной управленческой деятельности, имеющий свой предмет и методы деятельности и как самостоятельный правовой институт, в котором предметом правового регулирования является качественно однородный вид общественных отношений, на который воздействуют нормы определенной отрасли права, а методом правового регулирования выступает совокупность приемов, способов воздействия права на определенную область общественных отношений1.
Предметом государственной финансово-контрольной деятельности как правового института выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере образования, распределения, формирования и использования финансовых ресурсов на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, а также на уровнях отраслей, территориальных единиц, регионов и государства в целом.
Если предмет отвечает на вопрос, какие общественные отношения регулируются нормами, то метод показывает, как, каким образом регулируются данные отношения. Такой подход к определению метода правового регулирования общественных отношений в целом сохраняется в правовой науке и в настоящее время. Так, профессор Алексеев С.С. полагает, что в системе права методы служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения - в отрасли права . Данное утверждение абсолютно справедливо, тау как право регулирует различные социальные сферы, и каждая сфера требует для себя различные комбинации, различные сочетания юридических приемов воздействия.
Понятий метода правового регулирования, представленных в общетеоретической правовой науке множество, но наиболее точно, как нам кажется, отражает суть данного правового явления профессор А.С. Пиголкин2. Он указывает, что каждая область содержит исчерпывающий набор юридических средств, методов правового регулирования, установленных государством в процессе регулирования отношений соответствующей сферы. Справедливым является и то обстоятельство, что именно государство в лице органов государственной власти, посредством нормативного закрепления устанавливает способы (приемы) правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования отдельной области. Диссертант поддерживает данную точку зрения и соглашается с тем, что методы правового регулирования определяются особенностью регулируемых общественных отношений - это объективный фактор. Но в то же время диссертант отмечает, что следует учитывать также и заинтересованность государства в правовом регулировании соответствующих отношений, выраженную в определении задач, целей их правового регулирования с учетом экономической, политической обстановки, а также социально-общественных приоритетов данного исторического периода.
История становления и развития финансово-контрольной деятельности в Российской Федерации
В дореволюционной России основные подходы к финансово-контрольной деятельности подробно излагались в трудах таких известных правоведов, как: В.А. Лебедев , СИ. Иловайский , В.А Сакович3, В.П. Гриневич4 и др. С точки зрения нормативной правовой литературы дореволюционного периода, большой интерес представляет «Полное собрание Законов Российской Империи», изданное под руководством М.М. Сперанского.
Советский период развития теории финансово-контрольной деятельности представлен такими авторами, как: А.О. Альский5, Э.Э. Понтович6, Н.Н. Ровинский7, Г.А. Кутузов8, Д.И. Аленчиков9, И.А. Белобжецкий10, И.А. Андреев11 и др. Нужно заметить, что практически все советские исследователи рассматривали историю финансового контроля России, и надо сказать, проводили достаточно полный анализ этапов формирования контрольных органов и методов осуществления государственного контроля.
В источниках финансово-правового характера современного периода также весьма подробно рассматриваются проблемы организации и осуществления финансово-контрольной деятельности. Среди исследователей этой проблематики: В.М. Родионова1, Е.Ю. Грачева2, А.А. Ялбулганов3, В.В. Бурцев4, СО. Шохин5 и др.
Рассмотрим данные основные этапы в развитии и становлении государственного финансового контроля в России.
Государственный контроль в России как отдельное независимое установление в составе государственного управления получил начало со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811г. Но фактически учреждения, наделенные функциями государственного контроля, в стране появились значительно раньше.
В.И. Шлейников предполагает, что возникновение финансово-контрольной деятельности на территории будущей России относится к X веку. «Подати, которые платило население, и прежде г,сего смерды, своим удельным князьям, а те - князьям великим, дань татарским ханам - все это были платежи в натуральной, а позднее в денежной форме, контролируемые властью».6 Конечно, говорить о том, что в то время складывалась система органов финансово- контрольной деятельности, не приходится. Это были всего лишь
предпосылки. Важнейшим периодом становления финансового контроля в царской России считается эпоха формирования абсолютизма, когда появляются первые органы государственного финансового контроля, то есть во второй половине XVII века -начале XVIII века.
Итак, во второй половине XVII века, в царствование Алексея Михайловича Романова, был учрежден Приказ счетных дел (с 1656 по 1701 гг. он назывался Приказом столовых и счетных дел , поскольку в это время на него была возложена также проверка отчетности по содержанию царского стола)1. Счетный приказ занимался ревизией доходов, расходов и остатков денежных сумм по книгам во всем Российском государстве, для чего по окончании года все приказы представляли ему на ревизию свои приходно-расходные книги за истекший год.2 Однако данный метод контроля представлялся скорее напрасной тратой времени, в приходно-расходных книгах можно было написать что угодно, так как каких-либо сопроводительных документов предоставлять в Счетный приказ не требовалось. Сакович В.А. по этому поводу отмечает: «так как эти книги представляли одни валовые итоги прихода и расхода за весь год по каждому отдельному приказу и, кроме того, не сопровождались никакими документами, то сколько-нибудь успешная ревизия делалась фактически невозможною и сводилась к простой арифметической проверке голых цифр».3
В начале XVIII века Петром I была учреждена Ближняя канцелярия, в которую был реформирован Счетный приказ. Указом 22 января 1714 года1 на Ближнюю канцелярию возлагалась обязанность «обревизовать приходно-расходные книги за четыре предшествовавших года...» Далее в Указе излагались правила относительно того, как и в каком порядке должна производиться проверка отчетных ведомостей. Для более правильной и быстрой проверки Указ предписывал назначить по приходу и расходу отдельных дьяков и подьячих, от которых требовать ежегодные и ежемесячные ведомости, завести настольные книги для ежедневных записей прихода и расхода, денежную казну держать за печатями дьяков и до окончания проверки дьяков не менять и не увольнять2.
Несмотря на такую строгость предписаний, сложность проведения ревизии и опоздания с доставкой приходно-расходных книг обусловили задержку ревизий на годы. Например, в 1714 году ревизовались книги 1709 и 1710 годов. «Это привело к тому, что в последние годы царствования Петра I финансово-контрольные учреждения по существу отказались от документальных ревизий (т.е. ревизий, проводимых с использованием подлинных документов или точно по перечневым выпискам; подлинные же книги оставались в архивах отчетных учреждений).
Указом от 12 декабря 1718 г.4 в качестве органа финансового контроля была учреждена Ревизион-коллегия «для проверки счетов по государственным доходам и расходам, как в деньгах, так и в вещах». А Указом от 12 января 1722 г. Ревизион-коллегия была включена в состав Канцелярии Сената и переименована в Ревизион контору Сената1. Тогда же была издана Инструкция Ревизион конторе2, в которой впервые достаточно четко и систематично закреплялся порядок проведения ревизии отчетности. Согласно этой Инструкции все места и лица, заведовавшие финансовыми операциями, должны были но окончании года доставлять свои подлинные приходно-расходные книги тем коллегиям и канцеляриям, которым они были непосредственно подчинены. Там должна была производиться документальная «поверка» книг, по ре зультатам которой составлялись «счетные выписки», удостоверявшиеся «за руками всей коллегии». Надлежащим образом оформленные счетные выписки направлялись для контроля в Ревизион-контору. Последняя могла, не ограничившись знакомством только со счетными выписками, запросить для изучения подлинные книги. Такое право предоставлялось Ревизион-конторе в том случае, если возникали сомнения относительно правильности составления счетных выписок. Сенат строго требовал представления ведомостей в Ревизион-контору, угрожая штрафами и заключением членов коллегий и канцелярий под арест до тех пор, пока ведомости не будут поданы.
Понятие и содержание государственно-правового механизма организации и осуществления финансово-контрольной деятельности
Государственно-правовой механизм можно представить как два крупных субинститута: государственный механизм и механизм правового регулирования1. "Механизм правового регулирования" — это единство взаимодействующих правовых средств, с помощью которых обеспечивается эффективное воздействие на общественные отношения. Большинство авторов считают, что механизм правового регулирования объединяет три основных правовых элемента: юридические нормы; субъективные права и обязанности; акты применения права2. Но многие ученые дополняют их и другими элементами. Так, С. С. Алексеев добавляет еще властные акты органов государственного управления (индивидуальные веления, направленные на каузальное регламентирование общественных отношений), акты юрисдикционных органов (акты органов государства, направленные на властную принудительную реализацию юридических обязанностей) , а В. Б. Исаков — юридические факты2. Несмотря на обособленность структурных элементов механизма правового регулирования, они последовательно и закономерно связаны между собой, образуя слаженную систему юридических средств воздействия на общественные отношения, посредством которых законодатель стремится достичь определенных результатов. Государственный механизм и механизм правового регулирования, сливаясь, образуют государственно-правовой механизм, все звенья которого юридически связаны между собой. Государственный механизм и механизм правового регулирования взаимодополняют друг друга, тесно взаимодействуют между собой, имеют точное назначение и конкретную цель. Таким образом, государственно-правовой механизм представляет собой совокупность органов государственной власти и единой системы конституционных, административных, финансово-правовых норм, определяющих основополагающие принципы проведения государственного финансового контроля, правовой статус финансово-контрольных органов, процессуальный порядок осуществления финансово-контрольной деятельности, и методы контрольной деятельности, применяемые данными органами при осуществлении своих полномочий.
Указанная деятельность осуществляется на всей территории Российской Федерации, как непосредственно федеральными и региональными органами финансового контроля, так и путем привлечения к их деятельности в установленных законом формах негосударственных организаций и граждан для обеспечения социально-экономической политики государства.
Правовые нормы, регулирующие финансово-контрольную деятельность, неоднородны и имеют свои особенности. Одни из них, так называемые, материальные нормы права, определяют круг общественных отношений, составляющих предмет государственной финансово-контрольной деятельности, и определяют субъектов этих отношений; которые отвечают на вопросы: «Кто и Что?». Ими определены и закреплены цели и задачи государственной финансово-контрольной деятельности, статус и полномочия финансово-контрольных органов, регламентирована их компетенция (права и обязанности) в области организации и проведения государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Что касается организации и осуществления финансово контрольной деятельности, то они регламентированы специфическими нормами, которые в науке принято называть процедурными или процессуальными. Они отвечают на вопросы: «Как? Каким образом осуществляется общегосударственная финансово-контрольная деятельность в Российской Федерации?». К ним относятся нормы права, которые регулируют порядок образования финансово-контрольных органов и определяют методы, контрольной деятельности, применяемые ими при осуществлении своих полномочий.
Нормы права, образующие государственно-правовой механизм организации и осуществления финансово-контрольной деятельности можно классифицировать следующим образом:
1) нормы, содержащиеся в правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления, определяющие порядок формирования региональных и местных контрольно-счетных органов, их компетенцию;
2) нормы, содержащиеся в актах издаваемых органами данной системы в процессе реализации своих полномочий, направленных на достижение максимальной эффективности, такие как станд&рты, положения, постановления, инструкции, Этический кодекс сотрудников и иные нормативные документы, определяющие условия и порядок проведения проверок и ревизий, устанавливающие методики оценки управления общественными ресурсами .(Особое значение в их ряду занимает Регламент Счетной палаты РФ, утвержденный Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 24.03.98 г. N 9 (122), которым определены внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, закреплен и урегулирован процесс осуществления аудиторами Счетной палаты своей компетенции (должностных прав и обязанностей), определен порядок взаимодействия структурных подразделений аппарата Счетной палаты и порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты2).
Правовые основы формирования финансово-контрольных органов в Российской Федерации
На основе конституционных предписаний, а так же, исходя из принципа оптимальности, создание финансово-контрольных органов осуществлялось на базе теории разделения властей, в основе которой заложен механизм сдержек и противовесов. Конституционное установление об осуществлении государственной власти в Российской Федерации законодательными, исполнительными и судебными органами (ст. 10 Конституции Российской Федерации) не означает разделения самой власти. Речь здесь, главным образом, идет о конституционном установлении очередности выполнения операций по управлению делами государства и общества и самостоятельности органов государства, эту власть осуществляющих.
Одним из видов контроля в данной системе является контроль, осуществляемый представительными органами государственной власти (парламентский контроль), за которым исторически закреплено право утверждения и проверки исполнения бюджета. Современный этап развития парламентского финансового контроля связан с принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.), Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" (1995 г.), Указа Президента Российской Федерации "О государственном финансовом контроле" (1996 г.), Федерального закона "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (1998 г.) и др.
Основной целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины, но и создание эффективной системы бюджетного финансирования, вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности, целесообразности, экономного расходования средств1.
Парламентский финансовый контроль - это контроль исполнения бюджета, отличающийся от других направлений государственной финансово-контрольной деятельности (например, налогового, валютного) объектом (предметом), составом контролирующих органов и контролируемых лиц, целями, задачами и содержанием. Соответственно и контрольная деятельность осуществляется с использованием специфических форм и методов. Функциональное назначение парламентского финансового контроля обеспечение успешной реализации финансово-экономической политики государства политики государства в сфере формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов2, содержание которого определено Бюджетным кодексом Российской Федерации.
К общим целям парламентского финансового контроля относятся: обеспечение стабильности финансово-экономической системы, увеличение доходной части федерального бюджета, экономия средств его расходной части, сокращение количества и объемов правонарушений в бюджетной сфере. Эффективность исполнения федерального бюджета есть результат достижения поставленных перспективных целей социально-экономического развития страны, конкретизированных в годовом и бюджетном посланиях Президента Российской Федерации.
Эффективной деятельности парламентского финансового контроля мешает отсутствие цельного представления о сущности, видах и признаках финансовых нарушений, санкциях, соответствующих каждому виду нарушений. Нет отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, использование которых осуществлено посредством финансовых нарушений . Законодательно не закреплены общепринятые положения, регламентирующие взаимоотношения органов парламентского контроля с другими органами, на которые возложены отдельные функции органов системы ведомственной финансово-контрольной деятельности. Отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной финансово-контрольной деятельности. Нет единой методологии, стандартов и методики проведения контрольных мероприятий, единых критериев обобщения результатов ревизий и проверок2. Центральным звеном совершенствования парламентского финансового контроля является развитие структуры, которая включает Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальные органы финансового контроля.
Анализ системы и структуры парламентского финансового контроля в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что их формирование еще не завершено, деятельность органов финансово-бюджетного контроля далека от совершенства. В России еще не получили четкого разграничения предметы ведения и полномочия финансово-контрольных органов разных уровней системы парламентского финансового контроля, что, в свою очередь, приводит к дублированию и параллелизму компетенций, отсутствию законодательно установленных общих целей деятельности. Не во всех субъектах Российской Федерации созданы органы финансового контроля законодательной (представительной) власти. Федеральным законодательством не определен статус региональных и муниципальных органов парламентского финансового контроля, не описаны их функции1.
Конституция Российской Федерации определила Счетную палату Российской Федерации внешним по отношению к исполнительной власти контролирующим органом.
На федеральном уровне Счетная палата Российской Федерации создана и работает в соответствии с Федеральным законом № 4-ФЗ от 11 января 1995 г «О Счетной палате Российской Федерации». По закону Счетная палата функционально и организационно независима в своей деятельности и подотчетна Федеральному Собранию Российской Федерации. Палата уполномочена не только наблюдать за деятельностью государственных органов, но и принуждать к исполнению закона: предписания Счетной палаты обязательны к исполнению для всех должностных лиц, в том числе для руководителей органов исполнительной власти. Однако, поскольку ответственность за неисполнение предписаний самой Счетной палаты федеральными законами не установлена (давать правовую оценку выявленным нарушениям могут только соответствующие правоохранительные органы) эффективность проводимых ее проверок существенно снижается.
