Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие административно — правового регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
1. Основные этапы развития государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции в России 13
2. Современная нормативно-правовая основа государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в России 29
3. Проблемы реализации действующего законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции 69
Глава 2. Формы и методы административно - правового регулирования производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в современной России .
1. Характерные черты методов государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. Проблема введения государственной монополии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции 92
2. Административная ответственность в механизме административно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции 125
Заключение 188
Список использованных источников 192
- Основные этапы развития государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции в России
- Современная нормативно-правовая основа государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в России
- Характерные черты методов государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. Проблема введения государственной монополии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
- Административная ответственность в механизме административно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организация производства и оборота алкогольной продукции в России занимает особое место как в экономике, так и в социальном развитии страны.
Эта проблема свойственна всем развитым странам. С одной стороны, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции составляет необходимый источник пополнения государственного бюджета, а с другой, - влечет негативные последствия для общества, имея в виду пагубное влияние употребления алкоголя на возраст активной жизнедеятельности населения, производительность труда, демографическую ситуацию, на здоровье населения в целом.
Особую тревогу вызывает высокая смертность граждан как от неумеренного употребления алкоголя, так и от употребления некачественной контрафактной алкогольной продукции и разного рода спиртосодержащих средств, предназначенных для технического использования.
В настоящее время продолжает возрастать актуальность поиска наиболее адекватных методов и форм государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и соответствующего правового оформления методов государственного управления в данной сфере.
Как известно, в начале девяностых годов XX века в России была ликвидирована существовавшая в СССР система государственной монополии на производство и оборот алкогольной продукции.
Однако переход только на рыночные методы регулирования в данной сфере себя пока не оправдал и породил многочисленные злоупотребления, особенно в торговле спиртными напитками.
Достаточно красноречиво об этом свидетельствуют данные Госкомстата России, за последние 15 лет продажа алкогольных напитков и
пива в абсолютном алкоголе выросла с 60.8 млн. декалитров до 120.8 млн. декалитров, т.е. возросло более чем вдвое потребление этой продукции на душу населения; одновременно значительно возросло производство некачественной алкогольной продукции, это привело к резкому увеличению отравлений суррогатной продукцией и смертности населения, в том числе граждан в активном трудоспособном возрасте1.
Естественно, сложившаяся ситуация требовала от государства принять меры, направленные на упорядочение производства и оборота этилового спирта, иной алкогольной продукции.
Принятый 22 ноября 1995г. Федеральный Закон №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» установил определенные правила государственного регулирования как производства, так и оборота алкоголя, в том числе порядок осуществления государственного контроля в этой области.
Однако практика применения данного Закона и анализ фактического положения дел в алкогольной отрасли и сфере потребления алкоголя гражданами обусловили необходимость внесения существенных изменений в формы и методы государственно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
В качестве тенденции государственного регулирования в указанной сфере следует отметить усиление и, в определенной мере, централизацию государственного контроля, что нашло отражение в введении в действие Единой государственной автоматизированной информационной системы учета производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС). Однако до сих пор, по нашему мнению, не выработана единая государственная концепция административно-правового регулирования в данной отрасли с учетом всех политических и социально-экономических факторов жизни современного
1 См. Россия в цифрах. Госкомстат России. М.2004. С.253, 254.
российского' 'общества, включая реализацию"Национальных "проектов развития здравоохранения, образования, повышения уровня жизни населения.
В настоящее время в обществе, включая политиков, юристов и представителей бизнеса, ведется дискуссия о наиболее оптимальных методах и формах воздействия государства на производство и оборот алкогольной продукции, в том числе о введении государственной монополии в этой сфере.
Все это, на наш взгляд, требует систематического научного обобщения нормативной правовой базы, на основе которой осуществляется государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, и, особенно, правоприменительной практики, анализа экономических и социальных последствий применения конкретных методов и форм государственного управления в рассматриваемой сфере.
В связи с этим представляется, что' избранная для данного диссертационного исследования тема имеет актуальное значение для разработки как научной базы, так и законотворческой деятельности в целях оптимального и наиболее рационального решения проблемы организации производства и оборота алкогольной продукции, выбора конкретных форм и методов государственного управления в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. Вопросы государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в России затрагивались в научных работах и учебных курсах по тематике административного права, в частности, в работах Е.А.Агеева, А.П.Алехина, Р.Г.Алексеева, Г.В.Антонова-Романовского, В.А.Багнычева, Д.Н.Бахраха, А.В.Гулечко, А.П.Коренева, Л.Л.Попова, С.С.Студеникина.
Историческое развитие государственного регулирования алкогольного рынка рассматривалось в работах: В.В.Похлебкина2 и В.К.Дмитриева3.
2 Похлебкин В.В. История водки. - М.:ЗАО Центрполиграф, 2007.
Проблемам государственного контроля в сфере производства и оборота
алкогольной и спиртосодержащей продукции посвящены диссертационные
исследования Э.Ю.Авагяна, С.Х.Алдатова, А.В.Демидова, М.А.Кауфмана,
А.В.Лекомцева, М.В.Переверзева, В.А.Рябкова, Н.Ю.Сабурова,
В.А.Томилова, Н.И.Фонарева, В.М.Фокина, С.Х.Хаматовой, С.В.Ходенко, Г.В. Хомерики, Г.Г.Ячменева.
Вместе с тем, в этих исследованиях затронуты лишь отдельные стороны проблемы, например, основное внимание уделено вопросам лицензирования, деятельности налоговых органов в рассматриваемой сфере либо таким методам регулирования алкогольной продукции, которые в настоящее время потеряли актуальность. Существенное реформирование государственного регулирования в сфере производства и оборота алкогольной продукции еще не нашло должного отражения в опубликованных работах представителей науки административного права, не проводилось комплексного исследования всех инструментов государственного регулирования в сфере производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование вопросов государственного регулирования алкогольного рынка России, его нормативно-правовой базы, анализ методов государственного управления и оценка их эффективности, выработка конкретных предложений, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере.
В соответствии с поставленной целью было намечено решение следующих задач:
- проанализировать исторические этапы правового регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции в России в XVII-XX веках;
В.К.Дмитриев. Критические исследования о потреблении алкоголя в России. Под. ред. Г.Н.Сорвиной «Русская панорама», M.:SPSL, 2001.
исследовать состояние правового регулирования рынка алкоголя в России в настоящее время;
выявить факторы, обусловившие изменения, внесенные в российское законодательство, регулирующее общественные отношения в рассматриваемой сфере;
провести анализ способов государственного управления в сфере производства и оборота алкоголя и выявить наиболее оптимальные методы;
на основе проведенного исследования подготовить предложения по совершенствованию системы контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в России и законодательства об административной ответственности.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; выявление особенностей этих отношений с позиции истории их развития и современного состояния.
Предмет диссертационного исследования составляют нормативно-правовая база государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в России, практика применения законодательства. Особое внимание уделено анализу норм, устанавливающие административную ответственность за нарушение соответствующих правил, и практика их применения судами.
Методологическая основа. В процессе исследования применялся комплекс общенаучных методов познания, на основе которых проводился анализ предмета исследования. Использовались, в частности, исторический, формально - логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, диалектический, статистический и технико-юридический методы.
Научная и нормативно - правовая база исследования. Теоретическую базу исследования составляют научные труды российских ученых-правоведов и экономистов, исследовавших проблемы государственного управления в сфере социально - экономической жизни
страны и в отдельных отраслях экономики. Эмпирическую базу исследования составили: практика применения законодательства РФ и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих административно - правовое регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также статистические данные, характеризующие состояние данной отрасли и социально значимые последствия потребления алкоголя населением России.
В диссертации, в частности в разделе об административной ответственности, проведен анализ судебной практики на основе изучения конкретных судебных дел, рассмотренных арбитражными судами, и материалов пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна. В диссертации выявлены основные тенденции развития государственного (административно - правового) регулирования производства и оборота алкогольной продукции на протяжении ряда исторических этапов развития российской государственности. Впервые проведен комплексный анализ государственного регулирования в сфере производства и оборота алкогольной продукции, в том числе, практики введения Единой государственной автоматизированной системы учета производства и оборота алкогольной продукции (ЕГАИС).
На основе обобщения регионального законодательства в области обеспечения контроля за оборотом алкогольной продукции выявлены новые тенденции в соотношении федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в указанной сфере.
Выявлены противоречия в судебной практике при применении норм Кодекса РФ об административной ответственности за нарушение правил производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и обоснованы предложения по совершенствованию законодательного регулирования в указанной области.
Положения выносимые на защиту:
В диссертации обосновывается вывод о том, что на современном этапе развития России одной из важных задач является выработка единой долгосрочной государственно-правовой политики в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. По сложившейся практике разработки такого рода документов в данной программе должен быть приведен обстоятельный комплексный анализ сложившейся в стране ситуации, состояние правового регулирования и определены наиболее адекватные, именно для России, меры административно - правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции, указаны конкретные сроки их выполнения с определением ответственных государственных органов.
С нашей точки зрения, в настоящее время в России нет достаточных предпосылок для введения монополии как на производство, так и на оборот алкоголя, поскольку введение монополии потребует значительных затрат на национализацию алкогольной промышленности и организацию производства алкоголя на государственных предприятиях, а также на организацию государственной торговли.
При этом в случае введения монополии нельзя исключать возможность значительного увеличения объема фальсифицированной алкогольной продукции, роста уровня потребления самогона и непищевых, ядовитых спиртосодержащих жидкостей.
Нельзя также не учитывать проблемы, которые могут возникнуть в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию, учитывая негативное отношение международного сообщества к монополизации отдельных отраслей промышленности.
3. Действующая система надзора и контроля в сфере производства и
оборота алкогольной продукции, в том числе ЕГАИС требует
усовершенствования её правового регулирования, в том числе, внесения
изменений в постановление Правительства РФ от 25.08.2006 г. № 522 (в ред.
Постановления Правительства РФ от 31.03.2007 N 197) «О
функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»4, имея ввиду, в том числе, установление ответственности государственных органов по внедрению системы в производственные процессы, а также определение федерального органа, который бы всецело отвечал за реализацию ЕГАИС.
4. Требует совершенствования профилактика преступности и
административных правонарушений в сфере производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе
путем проведения на территории всей страны, а не в отдельных регионах, как
это имеет место на практике, проверок деятельности производителей и
распространителей алкогольной продукции. На наш взгляд целесообразно
разработать и принять административный регламент осуществления
проверочных мероприятий, осуществляемых совместно с Федеральной
налоговой службой, органами Роспотребнадзора и органами внутренних дел
(милиции). Данный регламент мог бы быть утвержден совместным правовым
актом трех указанных выше федеральных органов исполнительной власти.
5. В целях повышения ответственности как производителей алкоголя,
так и лиц, осуществляющих торговлю им, представляется необходимым
значительно увеличить санкции за административные правонарушения в
рассматриваемой сфере и внести соответствующие изменения в Кодекс РФ
об административных правонарушениях. В частности, целесообразно внести
изменения в статьи 14.16-14.19 КоАП РФ, увеличив размеры
административных штрафов, назначаемых за незаконное производство,
поставку, закупку этилового спирта, использование спирта, произведенного
из непищевого сырья для производства пищевой продукции, и иных
правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, повысив тем самым
профилактическую и предупредительную функции административной
ответственности. С нашей точки зрения штрафы за подобные
4СЗРФ. 2006.N36. Ст.3830.
правонарушения должны быть увеличены в несколько раз (прежде всего, за правонарушения, выражающиеся в распространении в качестве питьевой заведомо непищевой спиртосодержащей продукции).
6. Представляется целесообразным создать специализированный
федеральный орган государственного контроля за производством и оборотом
алкоголя в стране, учитывая, в том числе, и зарубежный опыт.
Сосредоточение полномочий государственного контроля и надзора в сфере
производства и оборота алкогольной продукции в специализированном
федеральном органе исполнительной власти и его территориальных
подразделениях будет способствовать повышению эффективности
государственного регулирования в рассматриваемой сфере.
7. Одним из действенных способов улучшения ситуации на рынке
алкоголя должно стать усиление взаимодействия государства и бизнеса,
сбалансированное применение экономических и административных методов
государственного управления. Это касается, в частности, более тесного
взаимодействия органов государственной власти с объединениями
производителей алкоголя. Крупные производители и их некоммерческие
объединения, заинтересованные в пресечении распространения нелегального
спиртного, могут оказать значительную помощь органам государственной
власти в упорядочении контроля за производством и оборотом алкогольной
продукции. В частности, представителей бизнеса целесообразно привлечь к
разработке долгосрочных плановых прогнозов развития отрасли и
информационного обеспечения производителей продукции и населения,
методов воспитательного характера, касающихся потребления качественной
алкогольной продукции, а также введения определенных ограничительных
мер в сфере торговли алкоголем.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные выводы и рекомендации, а также предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы при определении методов и форм государственного регулирования производства
и оборота алкогольной продукции, а также при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных правовых актов в указанной сфере.
Результаты исследования также могут найти применение в практике юридической работы, связанной с процессом государственного контроля, осуществляемом как федеральными органами исполнительной власти, так и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Настоящая диссертация подготовлена и прошла обсуждение в секторе административного права Института государства и права Российской академии наук.
Результаты исследования нашли отражения в статьях, опубликованных в российских научных журналах.
Автор диссертации участвовал также в подготовке аналитических записок о состоянии алкогольного рынка для фирм ООО «Традиции качества», ЗАО «Синергия» и в обсуждении проблемных вопросов, рассматриваемых в ходе конференций проводимых под эгидой Национальной алкогольной ассоциации и Национального союза участников алкогольного рынка.
Основные этапы развития государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции в России
Освещая вопрос о государственном регулировании алкогольного рынка в царской России, следует отметить, что по сути дела речь идет о регулировании рынка водки, поскольку с 1448-1474 гг. (период создания российского винокурения) и первых государственных монополий, именно этот напиток доминировал как в производстве так и в потреблении. Кроме того, зачастую власти сознательно переориентировали население на крепкие спиртные напитки (повышая налоги на слабоалкогольные напитки или запрещая их) для получения большей выгоды. Любые действия властей, направленные на регулирование «питей», имели целью прежде всего повлиять на производство и распространение водки. Именно поэтому понятия «водка» и «алкоголь» для России XV-XIX вв. во многом тождественны.
История государственных монополий на алкогольную продукцию на Руси циклична. Начиная с 1474 года и до начала XX века, события развивались по приблизительно одному и тому же сценарию. Достаточно показательны и периоды, для которых было свойственно то или иное отношение власти к алкоголю. Срок 30-50 лет являлся ключевым, как в XV, так и в XVI, и в XVII, и XIX вв. Именно за такой промежуток времени те или иные действия аппарата управления (жесткая монополия или, напротив, полная либерализация) были губительны либо для казны, либо для народа.
Вкратце, можно представить следующий алгоритм:
- Первый этап. Осознание властью выгоды (экономической, политической), которую может принести ей алкоголь и, в зависимости от исторической ситуации, либо попытка жесткого регулирования, либо, разрешение на производство и оборот спиртного, выданное какой либо части населения (дворянам).
- Второй этап. По прошествии 30-50 лет, органы власти приходили к выводу, о том, что избранная система не действует либо по вине чиновников или людей, напрямую поставленных властью (целовальников, откупщиков), либо по вине той категории лиц, которой ради политической выгоды было отдано право на оборот крепкого алкоголя (сословие дворян в XVIII-XIX вв.). За этим следовала новая попытка реформировать отрасль но через 30 -50 лет все повторялось вновь.
На протяжении четырех веков алкоголь являлся, по сути, источником власти определенного слоя людей. Периодически представители государственной,власти озадачивались здоровьем и благосостоянием нации, пытались реформировать отрасль исходя из такого рода побуждений, но каждое начинание не доводилось до конца, так как срочно требовалось либо пополнить бюджет, либо даровать привилегии приближенным. Так или иначе, всегда, «в условиях России производство водки и торговля ею... приводили к гигантской коррупции, взяточничеству, злоупотреблениям в области администрации и финансов, распространению воровства, преступности, пьянства - ... к тем отрицательным явлениям, которые до сих пор считаются «специфически русскими»»5.
Чтобы проиллюстрировать данную картину, достаточно рассмотреть короткий по историческим меркам отрезок времени в 100 лет, с 1819 по 1915 годы, в котором, однако, соединились все типичные особенности регулирования рынка алкоголя в России. На протяжении ста лет государственная власть трижды вводила монополию на производство и оборот алкоголя и трижды принимала абсолютно противоположные решения. Причинами ужесточения государственной политики в указанной сфере традиционно были либо нехватка денег в казне, либо недолгая забота о здоровье населения. Послабления же в государственном контроле, как обычно, вводили либо с целью привлечения на свою сторону наиболее влиятельного на тот момент класса (для начала века -. это дворянство, в конце - зарождающаяся буржуазия), либо для грабительского для народа способа пополнения бюджета путем введения откупной системы.
Прежде чем подробнее остановиться на особенностях регулирования алкогольного рынка в России в XIX веке, необходимо отметить, что представляла данная отрасль промышленности к 1819 году. Благодаря указам и постановлениям Екатерины II (см., например, «Устав о винокурении» 1765 года) в стране действовала система откупа, которая, по сути, являлась передачей монопольного права на производство и распространение алкоголя частным лицам, которые платили достаточно большие суммы за возможность без помех со стороны конкурентов и государства заниматься данной деятельностью на определенной территории. Система откупа являлась хорошим средством для мгновенного и масштабного пополнения казны, однако, именно она на протяжении веков периодически приводила к катастрофам и бунтам, поскольку алчность и вседозволенность откупщиков с ужасающей быстротой разоряла огромное количество людей.
Современная нормативно-правовая основа государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в России
В системе правового регулирования РФ, направленной в том числе на государственное регулирование в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, особое место занимает Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» № 171-ФЗ от 22 ноября 1995 года (в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 18-ФЗ, от 29.12.2001 N 186-ФЗ, от 24.07.2002 N 109-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 21.07.2005 N 102-ФЗ (далее - Закон)13. Его главной целью является защита как экономических интересов РФ, так и обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также повышение ее качества.
Действие данного Закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, отвечающие требованиям, установленным рассматриваемым Федеральным законом, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по розничной продаже спиртосодержащей продукции.
В Законе установлено, что его действие не распространяется на: деятельность граждан (физических лиц), производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт; деятельность организаций, связанную с производством и оборотом лекарственных, лечебно профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, зарегистрированных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и внесенных в Государственный реестр лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также деятельность аптечных учреждений, связанную с изготовлением средств по индивидуальным рецептам, в том числе гомеопатических препаратов, препаратов ветеринарного назначения, парфюмерно-косметической продукции, прошедших государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти. Нормы закона не распространяются на деятельность по производству и обороту пива; натуральных напитков с содержанием этилового спирта не более 6 процентов объема готовой продукции, изготовленных из виноматериалов, произведенных без добавления этилового спирта. Не регулируются Законом деятельность по обороту спиртосодержащей непищевой продукции, расфасованной в металлическую аэрозольную упаковку емкостью не более 450 миллилитров: предусмотрены Законом и некоторые другие исключения из сферы его регулирования.
Одной из основополагающих статей рассматриваемого Закона, является ст.2, содержащая определение основных понятия, используемых как в данном законе, так в иных законодательных и подзаконных нормативных актах (в т.ч. в КоАП РФ) и в алкогольной отрасли в целом.
Так, четкое определение того, какая именно алкоголесодержащая продукция может быть задействована в незаконном обороте, позволяет правильно квалифицировать совершаемые правонарушения.
В Законе раскрыто понятия и этилового спирта и охарактеризованы его содержательные компоненты. Раскрыты также важные с точки зрения правового регулирования деятельности по производству и обороту алкоголя понятия: «спиртосодержащей продукции», «алкогольной продукции», «продукции пищевого и непищевого назначения» и т.п.
В Законе (ст.2) определено также содержание производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Подчеркнуто, что целью производства являются продажи продукции и получения прибыли, либо обеспечение собственных нужд. Под оборотом же понимается закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничная продажа подобной продукции.
Система российского законодательства посвященного государственному регулированию производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не ограничивается рассматриваемым Федеральным законом, и включает в себя иные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Среди наиболее значимых актов следует выделить:
Федеральный закон от 21.07.2005 N 114-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"14 (вступил в силу с 1 января 2006 г.); Постановление Правительства РФ от 11.12.2002 N 883 "Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"15; постановление Правительства РФ от 06.12.1999 N 1344 (ред. от 03.10.2002) "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции"
Характерные черты методов государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. Проблема введения государственной монополии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
1. Объективные предпосылки государственного регулирования рыночной экономики обусловлены неспособностью рынка регулировать себя самостоятельно, в частности учитывать задачи решения социально-экономических проблем, обеспечения безопасности личности, общества, государства. Многолетняя практика рыночных отношений в мире показывает, что без создания государством соответствующих условий функционирования рынка, в том числе правовых, экономика нормально развиваться не может.
Такого рода выводы относятся и к рынку алкогольных напитков в России, который, в рамках регулирования может подвергаться воздействию как административных, так и чисто экономических методов со стороны государственных структур.
Анализ норм современного российского законодательства позволяет сделать вывод о том, что существующая система административно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в настоящее время преимущественно связана с применением административных методов контроля, без учета рыночных реалий, что по мнению некоторых исследователей, недостаточно эффективно.
В исторические периоды жизни России господствовали различные схемы государственного регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции. Господствовавший в советский период порядок, предусматривающий государственную монополию почти на все виды экономической деятельности, после 1991 года был заменен прямо противоположным. Провозглашенная в начале 90-х годов экономическая доктрина предполагала полную саморегуляцию рынка.
В 1992 - 1993 гг. имел место практически полный отказ от вмешательства государства в регулирование алкогольной отрасли, отказ от монополии в этой сфере, опора только на рыночные методы регуляции;
В течение 1993 - 1995 гг. - монополия на производство алкогольной продукции была восстановлена, однако сложившаяся к тому моменту крайне тяжелая ситуация с проникновением в отрасль криминалитета не позволяла надеяться на позитивные изменения.
Принятие Федерального закона от 22 ноября 1995 года №171 - ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и последующие его изменения означали законодательное закрепление конкретных принципов и методов государственного регулирования в рассматриваемой сфере.
Экономическая наука, говоря о государственном регулировании рыночной экономики, в качестве ключевого выделяет вопрос о централизации и децентрализации подобного регулирования. При этом разделение на централизованный и децентрализованный тип управления проводиться в зависимости от того, кому принадлежат основные средства производства в той или иной отрасли хозяйствования .
Как известно, плановая экономика и сосредоточение всех ресурсов в руках государства приводят к жесткой централизации и неоправданному вмешательству государственных органов в экономическую жизнь общества. В странах с рыночной экономикой производственная база, как правило, принадлежат частным лицам, соответственно и методы воздействия на таких предпринимателей совершенно иные. В настоящее время, экономике большинства стран мира присуще своеобразное сочетание принципов централизации и децентрализации. Государству - активному участнику экономической жизни страны обычно на макроэкономическом уровне присуща политика централизации, а на уровне же регулирования предпринимательской деятельности (на микроэкономическом уровне), органы государственной власти предоставляют предпринимателям достаточную степень свободы и возможность регулировать рынок самостоятельно.
В связи с недостаточной развитостью в России рыночных механизмов, относительной их новизной государство предпочитает осуществлять достаточно жесткую и централизованную политику, как на макроэкономическом, так и на микроэкономическом уровнях. Более того, после принятия последних поправок в российское законодательство о регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции можно наблюдать тенденцию к концентрации всех основных нитей управления в руках государства, а также значительное сокращение полномочий субъектов РФ и повышение роли федеральных структур государственной власти в сфере регулирования, производства и оборота алкогольной продукции.
По мнению ряда исследователей, указанные изменения и сокращение роли субъектов РФ в регулировании алкогольной отрасли могут негативно сказаться как на качестве алкогольной продукции, так и на масштабе распространения фальсифицированного алкоголя. Связано это прежде всего с тем, что за период определенной децентрализации управления субъектами РФ были созданы и отлажены системы контроля, не позволяющие проникать фальсифицированной продукции на внутренние рынки регионов.
Административная ответственность в механизме административно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
Одним из важных методов обеспечения законности в сфере производства и оборота алкогольной продукции является институт административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Соответствующие меры административного воздействия закреплены в Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Основными субъектами административной ответственности здесь являются юридические лица. Особенности их административной ответственности определены в статьях 1.2 (части 2 и 3), 2.10 КоАП РФ.
На юридических лиц и индивидуальных предпринимателей распространяются также общие принципы и процессуальные правила, установленные КоАП РФ.
Ответственность указанных лиц за конкретные виды административных правонарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции предусмотрены статьями 6.14, 14.16, 14.17, 14.18, 14.19, 15.13 Кодекса.
Следует отметить, что до введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях (т.е. до 1 июля 2002г.) административная ответственность как юридических лиц, так и предпринимателей за нарушение правил производства и оборота алкогольной продукции регулировались Федеральным законом от 8 июля 1999 г. №143-Ф3 «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»
По сравнению с санкциями, содержащимися в данном Федеральном законе, санкции, предусмотренные нормами КоАП РФ были значительно выше.
В процессе применения норм КоАП РФ санкции за административные правонарушения в указанной сфере были значительно ужесточены. Кроме того, в 2005г. был введен такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Одновременно усиливалась и уголовная ответственность за преступления в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Вместе с тем продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования административной ответственности за правонарушения в сфере производства и оборота алкогольной продукции, учитывая широкое распространение фальсифицированной алкогольной продукции и связанный с этим рост смертности населения отравления фальсификатом, а также огромные убытки, наносимые казне в связи с нелегальным производством, в том числе и на государственных предприятиях, водки и иной алкогольной продукции.
В этой связи целесообразно рассмотреть конкретные составы административных правонарушений в данной сфере, ответственность за которые предусмотрена в КоАП РФ.
1. Одной из статей главы 6 КоАП РФ, предусматривающих ответственность за правонарушения посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, является статья 6.14, определяющая состав административного правонарушения и ответственность за производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам. Диспозиция нормы ст.6.14 раскрывается в действующих нормах федерального законодательства.
Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"123 под государственным стандартом (ГОСТ) понимается документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, соответственно под стандартизацией следует понимать деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Указанный Закон (в редакции Федерального закона от 01 мая 2007г. N 65-ФЗ) предусматривает следующие документы в области стандартизации: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций; своды правил
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции
