Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции 18
1. Понятие, цели, субъекты административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции 18
2. Предмет административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке 35
3. Метод административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке 64
Глава II. Способы административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции 94
1. Лицензирование как способ административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции 94
2. Налоговая политика государства как способ административно-правового регулирования правоотношений на алкогольном рынке 113
3. Государственная монополия как способ административно-правового регулирования правоотношений на алкогольном рынке 133
Заключение 147
Список использованных источников 151
Приложение 161
- Понятие, цели, субъекты административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
- Предмет административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке
- Лицензирование как способ административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
- Налоговая политика государства как способ административно-правового регулирования правоотношений на алкогольном рынке
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции. Существующая в настоящий момент ситуация на алкогольном рынке свидетельствует о «скрытом» кризисе алкогольной отрасли, который отражается на экономической картине государственного управления, социально-демографической ситуации в стране, культуре потребления алкогольных напитков, производственном потенциале, обороноспособности государства, статусе России как великой державы.
Алкогольный бизнес является одним из высокодоходных видов предпринимательской деятельности. В отдельные периоды развития России доходы от производства и оборота алкогольной продукции приносили государственному бюджету до четверти казенных поступлений. Именно- заинтересованностью государства в увеличении бюджетных поступлений от алкогольного бизнеса, во многом, объясняется неоднократное изменение Россией курса государственного регулирования алкогольной отрасли - от полной либерализации до всеобъемлющей государственной алкогольной монополии.
В последние годы эта важная сфера государственного управления необоснованно, на наш взгляд, вышла из списка приоритетных вопросов, требующих постоянного и непрерывного контроля со стороны государства, а также его участия. Доходы государственного бюджета стали обеспечиваться, в основном, за счет поступлений от нефте- и газодобывающих отраслей. Возможность значительного пополнения государственного бюджета за счет налоговых и иных поступлений от алкогольного бизнеса недостаточно внимательно рассматривается государством.
Некоторыми органами государственной власти (Счетной Палатой
Российской Федерации, Федеральной налоговой службой) предпринимались попытки обсуждения проблемных вопросов, связанных с администрированием алкогольной отрасли. Однако в силу строгой определенности компетенции указанных органов, за пределы которой они не вправе выходить, проблемные вопросы решаются с большим трудом и очень медленно.
Активное участие в правовом регулировании деятельности на рынке алкогольной продукции осуществляет Государственная Дума Российской Федерации. В последние годы она неоднократно принимала федеральные законы, направленные на совершенствование законодательства в области производства и оборота алкогольной продукции.
Влияние правотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации на функционирование рынка алкогольной продукции было столь значительным, что за изменениями в алкогольном законодательстве наблюдали не только участники алкогольного бизнеса, которых напрямую касались законодательные нововведения,- но и большинство жителей России, переживающих за судьбу русской водки.
Несомненно, прогрессивным оказалось введение единой государственной автоматизированной информационной системы учета объемов производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, призванной обеспечить всеобъемлющий контроль за объемами производства и движением алкоголя между участниками алкогольного бизнеса. Аналогов такой технологической модели государственного контроля нет ни в одной стране мира. При грамотной разработке единой государственной автоматизированной информационной системы многие проблемы со скрытым оборотом алкоголя, производимого легальными участниками алкогольного рынка, можно решить, что неминуемо повлияет на увеличение налоговых отчислений от алкогольного бизнеса.
Однако для разрешения проблем социального характера, связанных с алкоголизмом и смертностью населения от отравлений алкогольными суррогатами, а также проблем криминогенного характера эффективного функционирования единой государственной автоматизированной информационной системы, на наш взгляд, не достаточно.
По некоторым данным, объем потребления алкоголя на душу населения в России составляет в среднем 15 литров абсолютного алкоголя, что почти в два раза превышает предельный уровень, признанный Всемирной организацией здравоохранения критически опасным для здоровья нации. 18% мужского и 5% женского населения регулярно «злоупотребляют» алкоголем.
Потребителями алкоголя в России являются реально не менее 95 миллионов человек или не менее 67% населения. Более-10% в общей структуре потребления алкоголя занимают спиртосодержащие жидкости «двойного назначения» (парфюмерно-косметическая продукция, товары бытовой химии и другие).
Только по официальным данным в России от отравления алкоголем и, прежде всего, его суррогатами ежегодно умирает около 40 тысяч человек. При этом по данным переписи населения общая численность российского населения составляет немногим более 140 миллионов человек.
Приведенные данные свидетельствуют не просто о проблемах в алкогольной отрасли, а о трагедии государства, которая некоторыми пока не осознается. Действующий механизм административно-правового регулирования алкогольной отрасли отличается бессистемностью, непоследовательностью, не всегда поддается обоснованию с точки зрения экономических интересов государства и защиты прав человека.
Относительно вывода алкогольной отрасли из неблагополучного состояния высказываются самые разнообразные предложения.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации выступают за введение в России государственной монополии на оборот этилового спирта, которая обеспечит решение проблем с сокращением объемов нелегального алкоголя.
По мнению Министерства финансов Российской Федерации, большие объемы оборота некачественной или нелегальной алкогольной продукции обусловлены высокой налоговой составляющей в цене на алкогольную продукцию при сохранении в налоговом законодательстве многообразных льгот и возможностей применения налоговых вычетов. Высокие ставки налогов нередко стимулируют участников алкогольного бизнеса к переходу в нелегальный сектор экономики, а несовершенство налогового законодательства порождает использование незаконных схем уклонения от налогообложения и незаконное возмещение из государственного бюджета сумм налогов, фактически в бюджет не поступавших. В связи с этим, первоочередной мерой в борьбе с теневым рынком алкогольной продукции специалисты Министерства финансов Российской Федерации называют исключение всех налоговых льгот в отношении товаров, содержащих этиловый спирт, а также совершенство налогового законодательства.
На наш взгляд, многие проблемы государственного регулирования алкогольной отрасли связаны с недостаточно высоким уровнем правового и организационного обеспечения осуществляемых государством преобразований. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», определяющий основы администрирования алкогольного рынка, а также принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты отличаются несогласованностью, в некоторых случаях противоречивостью, неопределенностью по многим ключевым вопросам.
Нормы налогового законодательства допускают возможность широкого и многозначного толкования, что приводит к дуализму интересов сторон публичных отношений.
Несовершенство правовой основы государственного регулирования затрудняет государственное управление в алкогольной отрасли, подрывает доверие к власти и уверенность участников алкогольного рынка в завтрашнем дне, мешает проведению диалога между государством и бизнесом.
Участники алкогольного рынка, при стремлении к развитию своих производств и заинтересованности в повышении качественного уровня своей продукции, не видят в государстве гаранта своих интересов. Некоторые организации уходят из алкогольного бизнеса, осуществляя перепрофилирование своих производств на более прибыльные виды деятельности.
Неэффективность административно-правового регулирования отражается также на функционировании многих государственных предприятий, а также предприятий с государственным участием. Деятельность некоторых из них (например, некоторых филиалов ФГУП «Росспиртпром», реорганизованного в настоящее время в акционерное общество) является убыточной. Арбитражными судами Российской Федерации рассматриваются дела, связанные с банкротством алкогольных предприятий, которое, по мнению автора, в некоторых случаях можно было бы предотвратить.
Не приходится говорить также о культуре потребления • населением алкогольной продукции. В структуре потребления алкоголя первые места занимают крепкие спиртные напитки (такие как водка, коньяк) и пиво, деятельность по производству и реализации которого не регулируется законодательством о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Деятельность по производству натуральных вин, употребление которых в небольших количествах медициной признается благоприятствующим здоровью, не обеспечивается должной поддержкой государства. Кроме того, население нередко отдает предпочтение алкогольной продукции зарубежных государств, полагая, что российское вино проигрывает своему иностранному конкуренту по качественным характеристикам.
Безусловно, на качественные характеристики вина огромное влияние оказывают климатические условия и особый состав почв винодельческого региона. В силу этого, в России вряд ли возможно производство натуральных вин, которыми по праву могут гордиться винодельческие регионы Божоле, Бордо, Кот-д Ор (Бургундия), Кьянти, Шампань, долина Луары и некоторые другие.
В то же время, климатические и (или) производственные условия функционирования многих российских предприятий позволяют производить винодельческую продукцию, не уступающую по своим органолептическим и вкусовым качествам иностранной. Указанное обстоятельство, по мнению автора, необоснованно не учитывается при осуществлении административно- правового регулирования алкогольного бизнеса.
Таким образом, проблемы в области производства и оборота алкогольной продукции представляются очевидными. Государственное регулирование отличается бессистемностью, низкой организованностью, неэффективностью. Отсутствует стройная, концепция государственного регулирования алкогольной отрасли, специальная программа ее развития. Алкогольное законодательство характеризуются эклектичностью, а цели декларативностью и неясностью.
В сложившейся ситуации очень» важным представляется, глубокий системный анализ проблем, существующих в области производства и оборота алкогольной продукции. При этом важная роль в разработке эффективного механизма административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции принадлежит научному обоснованию государственной политики. Кроме того, влияние стратегии государственного регулирования алкогольной отрасли на экономическую, социальную, организационную, политическую и иные сферы общественных отношений обуславливает необходимость учета экономических законов развития рынка, социально- культурных особенностей российского общества и прочих факторов при определении оптимальной модели административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции.
Настоящее научное исследование посвящено глубокому изучению проблем, существующих на российском алкогольном рынке, и основано на анализе научных трудов известных правоведов, политиков, независимых экспертов, а также специалистов сопряженных областей знаний. Только глубокое, последовательное и всестороннее рассмотрение требующих разрешения вопросов позволит выстроить устойчивую концепцию административно-правового регулирования, способную активировать эффективное функционирование алкогольной отрасли внутри страны и занятие российской алкогольной продукцией достойных позиций на мировом товарном рынке.
Степень научной разработанности проблемы.
Проблема административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции всегда являлась актуальной и изучаемой юридической наукой ввиду особого отношения российского общества и государства к этой стороне жизнедеятельности.
Известные дореволюционные ученые (в частности, В.В. Дерюжинский, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов) большое внимание уделяли изучению проблем государственного управления алкогольным рынком с позиций борьбы с пьянством.
Несколько позже проблемы правового регулирования исследовались С.С.Алексеевым, A.M. Витченко, В.Д. Сорокиным, J1.C. Явичем и некоторыми другими учеными.
В современной юридической литературе проблемы производства и оборота алкогольной продукции рассматриваются; прежде всего; с позиций организационно-управленческой модели функционирования алкогольного рынка, обеспечивающей поэтапное развитие экономики.
Интересными представляются работы С.Х. Алдатова, А.П. Алегина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.B. Демидова, С.Н. Каверинской, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, В.В. Лазарева, А.Б. Лунева, Л.Л. Попова, В.А. Рябкова, В.Ю. Сальникова, В.К. Старостенко, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Э.Р. Ханухова, Г.Г. Ячменева и других ученых.
Исторический аспект развития государственного регулирования рассмотрен в работах В.Д. Калинина, С.И. Лушина, В.В. Похлебкина, И.Г. Прыжова, В.А. Ребрикова, М.И. Смирнова, С.М. Соловьева, И.Р. Такалы. Очень интересна работа историка A.B. Никишина «Водка&Сталин», в которой
рассматривается история русской водки в период правления И.В. Сталина.
Проблемам налогообложения и эффективного построения государственной налоговой политики посвящены труды основоположников классических экономических теорий В. Пети, А. Смита, А. Лаффера, Д. Риккардо, а также отечественных ученых С. Витте, И. Озерова, В. Твердохлебова и других ученых.
Несмотря на большое количество научных работ, многие из них освещают лишь общие вопросы административно-правового регулирования общественных отношений, безотносительно к особенностям функционирования алкогольного рынка.
Рассмотрению проблем алкогольной отрасли посвящены работы A.B. Демидова, В.А. Рябкова, И.В. Синицыной, Н.И. Фонарева, А. Мартынова и некоторых других ученых, однако в них рассматриваются лишь отдельные аспекты государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. Попытки комплексного исследования проблемного института государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции пока не обеспечили возможность разработки четкой концепции административно-правового регулирования алкогольной отрасли. Проблема научного осмысления ситуации, сложившейся на алкогольном рынке, остается открытой и требующей неотложного разрешения.
Объектом научного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции.
Предметом научного исследования выступают научные труды ученых, исследования практических деятелей, нормативно-правовая база, регламентирующая порядок производства и оборота алкогольной продукции, а также судебно-арбитражная практика, складывающаяся по спорным вопросам административно-правового регулирования.
Основная цель диссертационного исследования - комплексное научное исследование современных проблем функционирования алкогольной
отрасли, заключающееся в обосновании концептуальных основ административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции и выработке предложений по повышению эффективности государственного регулирования.
В соответствии с этой целью в диссертации предусматривается решение следующих научно-исследовательских задач:
определить понятие и цели административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции, а также круг субъектов, участвующих в регулирующем процессе;
провести на базе теоретических обобщений, анализ проблем, связанных с определением предмета административно-правового регулирования- алкогольной отрасли;
исследовать специфику и проблемы применения метода административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в алкогольной сфере;
рассмотреть основные способы административно-правового регулирования- общественных отношений, складывающихся в алкогольной отрасли: лицензирование, налогообложение, государственную монополию; разработать рекомендации по совершенствованию государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции.
Методология и методика исследования. Обобщение нормативных, эмпирических и теоретических источников потребовало применения комплекса методов и способов познания, присущих современной науке. Универсальным методом познания является диалектический, выступающий в качестве логики и теории познания. В качестве общенаучного в исследовании применен системный метод, позволяющий рассмотреть юридическое содержание административно-правового регулирования, сущность и цели государственной политики администрирования алкогольной отрасли, проблемы оптимизации способов организации и совершенствования алкогольного рынка.
В работе применяются также такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, метод анализа- и синтеза, метод аналогии, логический, статистический, философский, исторический и некоторые другие методы. Использование системы методов научного познания позволило автору исследовать вопросы административно-правового регулирования в области производства и оборота алкогольной продукции как комплексную правовую проблему, затрагивающую социальные, экономические, культурные и управленческие аспекты жизнедеятельности.
Следует отметить обширность нормативно-правовой базы по рассматриваемому вопросу - только одних федеральных законов, регулирующих те или иные аспекты государственного администрирования производства и оборота алкогольной продукции, насчитывается несколько десятков. Однако анализ споров по алкогольным вопросам, рассматриваемым в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, позволяет утверждать,. что многие из них обусловлены несовершенством законодательного регулирования.
Многочисленные судебные споры демонстрируют наличие существенных проблем в области лицензирования, налогообложения, маркировки алкогольной продукции, контроля за объемами производства и оборота и некоторых других. В подтверждение сказанного можно сослаться на то, что вопросы, затрагивающие нарушение прав участников алкогольного рынка, неоднократно являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляют в общей сложности материалы более 400 судебно-арбитражных споров, связанных с проблемами применения участниками алкогольного рынка и органами государственной власти законодательства о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Для обеспечения- высокого теоретического уровня исследования были использованы научные труды ведущих ученых в сфере административного права.
Теоретическая база исследования представлена трудами В.В. Дерюжинского, И.Т. Тарасова, А.И. Елистратова, С.С.Алексеева, A.M. Витченко, В.Д. Сорокина, JI.C. Явича, А.П. Алегина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.B. Демидова, С.Н. Каверинской, Ю.М. Козлова, A. П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, В.В. Лазарева, А.Б. Лунева, Л.Л. Попова, B. А. Рябкова, В.Ю. Сальникова, В.К. Старостенко, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Э.Р. Ханухова, Г.Г. Ячменева и других ученых.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автором впервые проводится комплексное исследование актуальных проблем административно- правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции во взаимосвязи с экономическими законами развития общества и определение на основе рассмотренного материала путей совершенствования административно- правового регулирования алкогольной отрасли.
В результате непосредственного обсуждения актуальных проблем алкогольной отрасли с государственными служащими федеральных органов исполнительной власти (Федеральной налоговой службы, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации), представителями общественных организаций, судьями арбитражных судов, депутатами и служащими Государственной Думы Российской Федерации, производителями и поставщиками алкогольной продукции, адвокатами, медиками и обычными жителями России автором определены приоритетные вопросы, требующие детального рассмотрения, научного и практического обоснования и юридического решения.
На основе исследования трудов ученых-теоретиков, специалистов- отраслевиков, а также в результате анализа материалов из практики государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции в диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере производства и оборота алкогольной продукции в виде проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и, оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», а также отмечены вопросы, которые важно учитывать при разработке государственной программы развития алкогольного рынка:
Кроме того, результаты диссертации были неоднократно апробированы автором при участии в научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах-совещаниях, организуемых органами государственной власти и посвященных обсуждению проблемных вопросов правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Концептуальное обоснование административно-правового регулирования как приоритетной основы государственного управления, призванной обеспечивать организацию, упорядочивание, развитие и совершенствование общественных отношений, складывающихся в алкогольной отрасли.
2. Обоснование необходимости совершенствования юридических норм как главного юридического средства, при помощи которого осуществляется административно-правовое регулирование алкогольной отрасли. В этой связи, признание важности внесения изменений и дополнений в законодательство о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции, а также разработки государственной программы развития алкогольного рынка.
3. Признание в качестве субъектов, участвующих в административно- правовом регулировании алкогольной отрасли, органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
4. Установление необходимости вовлечения в регулирующий процесс общественных организаций, осуществляющих обеспечение интересов участников алкогольного бизнеса.
5. Обоснование необходимости формирования государством иерархии целей государственного регулирования, а также определение в качестве приоритетной цели государственного регулирования защиты жизни и здоровья
потребителей алкогольной продукции.
6. Признание важности усиления государственной поддержки алкогольного рынка в целях защиты жизни и здоровья потребителей алкогольной продукции, обеспечения экономических интересов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, развития рынка алкогольной продукции.
7. Установление специфики предмета административно-правового регулирования алкогольной отрасли, обусловленной особым статусом алкоголя как товара, ограниченного в обороте. В этой связи, признание необходимости дополнительной нормативной конкретизации объектов общественных отношений (видов продукции), субъектов общественных отношений (круга организаций) и юридических фактов (в частности, событий и состояний), влияющих на возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.
8. Обоснование важности совершенствования лицензирования производства и оборота алкогольной продукции как одного из главных способов государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции. В этой связи, признание необходимости расширения границ целевого назначения лицензирования как института, обеспечивающего защиту интересов не только потребителей алкогольной продукции и государства, но и интересов предпринимательских структур.
9. Установление необходимости совершенствования налогового законодательства (в первую очередь, юридической техники возмещения сумм налогов), оказывающего существенное влияние на развитие правоотношений в алкогольной отрасли.
10. Обоснование важности оптимизации взаимодействия органов государственной власти, осуществляющих полномочия в сфере производства и оборота алкогольной продукции, четкого определения и согласования их компетенции и порядка взаимодействий между собой как альтернативы установления государственной монополии.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющихся знаний, определенное подведение итогов в ключе современных теоретических представлений, о сущности административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции. С другой стороны, исследование служит восполнению пробелов в административно- правовой науке, касающихся малоизученных аспектов государственного регулирования алкогольного рынка.
Практическая значимость проведенного исследования выражается в том,, что теоретические выводы, положения, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы:
при разработке законопроектов и подзаконных нормативных правовых актов;
в правоприменительной деятельности органов исполнительной и судебной власти;
в научно-исследовательской работе по дальнейшему углубленному изучению актуальных проблем в области применения норм административного права;
в учебном процессе образовательных учреждений, в системе служебной подготовки и повышении квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные теоретическйе положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в семи научных статьях. Из них две работы опубликованы в научных журналах, включенных в перечень изданий; рекомендованных Высшей аттестационной комиссией; Министерства образования и науки Российской Федерации для научных публикаций.
Кроме того, содержащиеся в диссертации и. опубликованных автором работах выводы № предложения были, использованы при подготовке Федеральной; налоговой службой заключений по проектам нормативных правовых актов, исковых заявлений и отзывов на них, разъяснений государственным органам и налогоплательщикам по вопросам применения законодательства о государственном регулировании производства и оборота алкогольной продукции.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает три параграфа, заключения и списка использованных источников.
Понятие, цели, субъекты административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
Одним из первоочередных вопросов, требующих научного осмысления в рамках рассмотрения концептуальных основ административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции, является вопрос о понятии и целях административно-правового регулирования.
Актуальность научного исследования проблем административно- правового регулирования, связанных с определением понятия и целей административно-правового регулирования, обусловлена отсутствием единообразного понимания административно-правового регулирования со стороны ученых-теоретиков и практиков, различными взглядами ученых на назначение, цели административно-правового регулирования, субъ ектов; осуществляющих административно-правовое регулирование и т.д. - то есть тех ключевых моментов, которые формируют основу административно-правового регулирования и предопределяют картину его результативности в будущем.
Перед началом исследования отметим, что в настоящее время основы административно-правового регулирования алкогольной отрасли определяются Федеральным законом от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»1 (далее - Федеральный закон о государственном регулировании).
Федеральный закон о государственном регулировании наряду с категорией «алкогольная продукция» содержит определения понятий «этиловый спирт», «спиртосодержащая пищевая продукция» и «спиртосодержащая непищевая продукция». Деятельность по производству и обороту пива не относится к сфере действия указанного закона.
Под алкогольной продукцией в соответствии со статьей 2 Федерального закона о государственном регулировании понимается пищевая продукция, которая произведена с использованием этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, с содержанием этилового спирта более 1,5 процентов объема готовой продукции. При этом алкогольная продукция подразделяется на такие виды, как питьевой этиловый спирт, спиртные напитки (в том числе водка) и вино (в том числе натуральное вино).
Административно-правовое регулирование производства и оборота таких видов продукции, как этиловый спирт, алкогольная продукция и спиртосодержащая продукция является схожим по своей правовой природе, и проблемы, которые возникают в данной области общественных отношений применительно к различным видам продукции, требуют комплексного и системного решения.
В связи с этим, в настоящем научном исследовании при рассмотрении особенностей административно-правового регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции будет использоваться понятие «алкогольная продукция», обобщающее иные виды продукции (этиловый спирт, спиртосодержащую пищевую и спиртосодержащую непищевую продукцию), определенные законодательством о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
При необходимости рассмотрения особенностей административно- правового регулирования конкретного вида продукции, в научном исследовании вместо термина «алкогольная продукция» будет использоваться термин, установленный действующим законодательством применительно к продукции данного вида.
Федеральный закон о государственном регулировании при определении правовых основ производства и оборота алкогольной продукции использует термин «государственное регулирование». Термин «административно-правовое регулирование» в Федеральном законе о государственном регулировании, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах не встречается.
Предмет административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке
Проблема предмета административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке, относится к одной из сложных и мало разработанных в науке административного1 права. Она, несомненно, нуждается в дальнейшем исследовании, поскольку имеет нетолько теоретическую, но и первостепенную практическую значимость.
Определение предмета административно-правового регулирования существенным образом влияет на степень урегулиррвания общественных отношений, складывающихся- на алкогольном рынке, их качественное состояние, возможность развития, совершенствования и охраны. Общественные отношения, выходящие за пределы предмета административно-правового» регулирования, лишаются правовой охраны и какой-либо правовой поддержки. В их осуществлении становятся более вероятными препятствия, сопряженные с конфликтом встречных интересов участников алкогольного рынка и контролирующих органов, с хаотичным развитием и произвольным регулированием на основе так называемых неписаных правил представителей алкогольного бизнеса.
В свою очередь, расплывчатые и неясные формулировки предмета административно-правового регулирования могут порождать ситуации, при которых административно-правовому регулированию могут подвергаться общественные отношения, в нем не нуждающиеся. В таких случаях административно-правовое регулирование не только не способствует упорядочению и организации связей между участниками алкогольного бизнеса и государственными органами, но и напротив, затрудняет развитие общественных отношений на алкогольном, рынке, являясь излишним или чрезмерным.
Именно поэтому предмет административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в алкогольной отрасли, подлежит детальному определению, обоснованию и законодательному закреплению.
В наиболее обобщенном виде в юридической науке под предметом правового регулирования понимаются устойчивые, волевые взаимосвязи между людьми, которые регулируются или подлежат регулированию нормами права. При этом, как отмечает A.M. Витченко, предметом правового регулирования является не просто поведение людей, а общественное отношение, так как второе значительно объемнее первого: общественные отношения охватывают не только действия отдельных лиц, но и их многогранные социальные связи, предпосылки и условия, возникновения этих связей и поведение людей. Общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования, обладают рядом признаков:
во-первых, в их правовом регулировании должно быть заинтересовано государство, государственная власть;
во-вторых, они должны быть устойчивыми и характеризоваться повторяемостью событий, социальных связей и действий людей, что дает государству возможность четко фиксировать реальное положение взаимоотношений субъектов;
в-третьих, по своим внутренним свойствам и внешним проявлениям допускать возможность правового контроля за ними;
в-четвертых, по своей природе они должны быть способны воспринимать требования права. Кроме того, в составе указанных общественных отношений должны отражаться следующие обязательные элементы: 1) субъекты общественных отношений - люди, их общественные организации, государство и его органы; 2) содержание общественных отношений, которое состоит из волевых поступков; 3) объекты общественных отношений - предметы объективного мира, с которыми связано -поведение людей; 4) условия возникновения и развития- общественных, отношений или юридические факты.
Как отмечает С.С. Алексеев, на практике бывает очень сложно отделить тот или иной элемент предмета правового регулирования от другого в силу всеобщей связи предметов и явлений. Элементы общественных отношений существуют только в единстве и отражают в различной форме качество предмета правового регулирования. Расчленение предмета на составные части требуется для того, чтобы познав явление в статике, мы легче потом обнаруживали закономерности в движении.
Эта методологическая установка заслуживает внимания и будет положена нами в основу рассмотрения вопросов, связанных с определением предмета административно-правового регулирования алкогольной отрасли.
Объектом общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, выступают этиловый спирт, алкогольная продукция, спиртосодержащая пищевая и спиртосодержащая непищевая продукция. Определение указанных видов продукции представлено в статье 2 Федерального закона о государственном регулировании.
По смыслу гражданского законодательства и законодательства о государственном регулировании указанные виды продукции относятся к продукции, ограниченной в обороте. Указанный вывод основывается на следующих нормах права.
В соответствии с пунктом 1 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс РФ) объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
Лицензирование как способ административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции
Термин «налоговая политика» давно уже стал общеупотребимым и встречается в заголовках работ, опубликованных еще в конце XIX - начале XX веков. Однако современные исследователи в большинстве своем хотя и упоминают отдельные направления налоговой политики и обозначают некие ее результаты, но при этом не пытаются сформулировать соответствующее определение, исходя из того, что содержание налоговой политики является общеизвестным. Лишь отдельные правоведы уделяют налоговой политике особое внимание в своих научных трудах. Тем не менее, при рассмотрении проблем, связанных с осуществлением налоговой политики (и акцизной политики в частности) очень важным представляется изучение категории налоговой политики, поскольку от понимания содержания, целей и механизма осуществления налоговой политики во многом зависит ее эффективность.
По мнению И.И. Кучерова, специфика налоговой политики может быть раскрыта на основе знания того, кто именно осуществляет налоговую политику от имени государства, с какой целью, по каким направлениям, и посредством каких механизмов.
К субъектам, осуществляющим налоговую политику, относятся органы государственной власти. Если говорить о федеральном, уровне власти, то наряду с высшими органами власти, обладающими общей компетенцией, такими, как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание
Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, налоговую политику осуществляют органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией.
Не умаляя значимости высших органов государственной власти в деле выработки стратегических позиций налоговой политики, следует признать, что непосредственно ее проводят и реализуют именно органы специальной компетенции, осуществляющие управление в сфере налогов и сборов. В данном случае управление как-метод осуществления налоговой политики заключается в организующей, распорядительной и регулирующей деятельности соответствующих государственных органов, которая нацелена на создание совершенной , системы налогообложения и основывается на изучении и использовании объективных закономерностей ее развития:
Следует принять во внимание, что управление налогообложением на федеральном уровне осуществляется органом, исполнительной власти, выполняющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию- в сфере налоговой деятельности на территории Российской .Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Положения, о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2005 № 329, указанные функции возложены на Министерство финансов Российской Федерации.
Этот федеральный орган исполнительной власти принимает соответствующие нормативные правовые акты, утверждает формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и сборам, порядок заполнения налоговых деклараций, осуществляет организацию распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы и выполняет иные полномочия в сфере осуществления налоговой политики.
Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506, Федеральная налоговая служба осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.
Определяя соотношение компетенции Министерства финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службы, следует согласиться с суждением, что в целом реализация правительственной налоговой политики закреплена за Министерством финансов Российской Федерации. Однако опыт применения налогового законодательства формируется в налоговых органах. Кроме того, взаимодействие Министерства финансов» Российской Федерации и Федеральной налоговой службы осуществляется не только в рамках непосредственного осуществления налоговой политики, но и в процессе осуществления государственной политики на алкогольном рынке страны.
Кроме обозначенных выше функций по контролю и надзору в сфере налоговых правоотношений Федеральная налоговая служба осуществляет функции по контролю и надзору в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
В- свою очередь, в октябре 2007 года в Департаменте налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Российской Федерации создан отдел, на который возложено осуществление функций по нормативному регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Таким образом, указанные органы государственной власти имеют возможность осуществлять оперативное и слаженное взаимодействие при осуществлении государственной политики на рынке алкогольной продукции и выработке оптимальных моделей налогового администрирования алкогольной отрасли.
Налоговая политика государства как способ административно-правового регулирования правоотношений на алкогольном рынке
При осуществлении административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции,. сопровождающего борьбой с пьянством; органы, государственной власти на протяжении всей- истории российской государственности, периодически возвращались к вопросу о целесообразности установления алкогольной монополии. .
Помимо решения задач формирования?доходной- чисти государственного бюджета; с помощью государственных монополий на .протяжении столетий решался? целый ряд задач? экономического . социального а в ряде случаев: и политического характера: В частности большое значение придавалось, возможности решения проблемы ограничения потребления алкоголя в стране. .:.
Преимущества введения! монополии на алкогольную: продукцию для государства, заинтересованного в пополнении: и укреплении государственного бюджета и сохранении здоровья нации, отмечались еще Великим: российским императором Петром Г который ненавидим был широкими народными массами в том: числе, потому, что в поисках-средств;для ведения войны со шведами ввел государственную монополию на водку, существенно? повысив, цены на указанный продукт. Создав; Всепьянейший Собор и; запретив соборянам трезвыми ложиться; спать, Петр I настойчиво проводил в жизнь нещадную карательную политику в отношении подданных за: невоздержанность в. питие, вешал пьяницам на шею позорные пудовые медали «За пьянство»; гонял.сквозь строй и порол плетьми, от чего народ был в недоумении. Недопивший; народ роптал, бунтовал, проклинал царя реформатора: «...Царь бороды бреет, и с немцами- водится.и вера стала: немецкая, ... чего ждать от бусурманина?», «...Он не государь - латыш; поста никакого:не имеет; он льстец,, антихрист, рожден от нечистой девицы...». Несмотря на широкое недовольство народных масс установлением в стране государственной винной монополии, доходы от питейного дела за время правления Петра Великого составили1 более 30 % всех государственных поступлений.
В11885-1894 годах государственный.бюджет Российской империи в 18851894 годах формировался за счет: 4 % доходов от торговли, 1,2 % доходов от банков, 0,8 % доходов от продажи нефти, 0,5 % доходов от горного дела, 0,2 % доходов от продажи недвижимости и от 28 до 35% в разные годы приносила в. казну водка. После введения государственной винной монополии 1894 года (ее ход контролировал лично премьер-министр России С.Ю. Витте) доходы страньь от водки превысили 50 %. В 1914 году самыми- крупными бюджетными поступлениями являлись: казенные железные дороги - 858 5562 077 рублей, таможенный доход - 370 472 500 и доход от «казенной винной операции» - 936 077 500 рублей, плюс «сборы с питей» - 55 560 000 рублей. Примечателен факт, что!при установлении монополии в.России в конце XIX века был введен жесткий водочный стандарт. В. производстве водки должен был использоваться ректификованный ржаной спирт, очищенный горячим способом, крепостью не ниже 40 градусов. Кроме того; ректификованный спирт, поступивший в. казну, подлежал холодной угольной очистке на очистных складах, где также производилось разведение спирта до нужной крепости, его розлив, укупорка и рассылка на оптовые склады, и в винные лавки. Для контроля качества алкогольной, продукции была создана центральная лаборатория в Санкт-Петербурге, а также химические лаборатории при губернских акцизных управлениях.
Необходимость установления монополии для осуществления контроля качества отмечал В. Петти, который в главе XI. «О монополиях и должностях» своего знаменитого трактата о налогах и сборах указывал, что при первоначальном появлении нового продукта на рынке полезным является введение на него монополии, поскольку в силу новизны товара на рынке «...большинство людей не может быть-компетентно в производстве его», и «требуется большая точность для того, чтобы его хорошо сделать». Вместе с тем, при очевидной пользе государственной монополии на алкоголь в те времена, введение монополии с экономической точки зрения имело ряд недостатков. В их числе - большие затраты на ее создание и содержание.
На практике в большинстве стран кажущаяся максимальная доходность государственных монополий часто себя не оправдывала, поскольку для оценки подлинного фискального1 эффекта государственной монополии из валового дохода следовало вычесть издержки по ее организации и проценты на вложенный капитал, размер которых был значителен. Кроме того, государственная монополия диктовала необходимость организации и постоянного проведения контрольных мероприятий в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Например, введение государственной винной монополии в 1894 году потребовало крупных государственных затрат на налоговое администрирование. Так, до 1901 года на казенные средства было построено около 500 винных складов, оборудованных сложными технологическими приспособлениями для приготовления казенного вина, сооружено около 30 тысяч казенных винных лавок, организованы целые отрасли промышленности по ректификации спирта, изготовлению посуды, розливу водки, проверке ее качества и т.д. На все эти мероприятия, было потрачено 296,6 млн. рублей. Только на оборудование алкогольной монополии складами, ректификационными и очистительными заводами, машинами и инвентарем в пределах европейской, части страны российскому правительству с 1892 по 1902 годы пришлось затратить огромные по тем временам суммы - 122 млн. рублей. Расходы государства на создание и внедрение дорогостоящего оборудования дополняли затраты на выплату заработной платы работникам управляющего аппарата монополии, чья численность составляла более тысячи человек.
Еще одним недостатком питейных монополий указанного периода было то, что доходы от их введения с трудом поддавались прогнозированию, а основная часть дохода, как правило, не попадала в казну, а оседала в карманах чиновников.
И главное, по мнению экспертов, в России введение государственной винной монополии ,не содействовало решению насущной проблемы сокращения пьянства и роста культуры потребления алкоголя. Хотя по статистическим данным Министерства финансов за период 1895 - 1898 годов отмечалось некоторое сокращение потребления водки- (душевое потребление водки в. 1894 году 0,58 ведра в год, 1898 году - 0,5, в 1900 - 0,51), общие масштабы пьянства продолжали оставаться, пугающими. Например, в 1904 году русский народ потратил на водку около 1 млрд. рублей.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции
