Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и значение финансовой деятельности в Российской Федерации 13
1.1. Понятие, содержание и особенности финансовой деятельности ... 13
1.2. Конституционно-правовые основы финансовой деятельности: становление и развитие 42
1.3. Роль функций финансовой деятельности государства в экономике 73
Глава 2. Организационно-правовые принципы, формы и методы осуществления финансовой деятельности в современных условиях 93
2.1. Правовые принципы финансовой деятельности 93
2.1. Организационно-правовые формы финансовой деятельности 121
2.2. Методы осуществления финансовой деятельности, реализации се задач и функций 135
Глава 3. Основные направления совершенствования финансовой деятельности государства 160
3.1. Совершенствование правовых основ финансовой деятельности государства 160
3.2. Перспективы повышения эффективности финансовой деятельности в новых условиях 185
Заключение 205
Библиографический список 210
- Понятие, содержание и особенности финансовой деятельности
- Конституционно-правовые основы финансовой деятельности: становление и развитие
- Правовые принципы финансовой деятельности
- Совершенствование правовых основ финансовой деятельности государства
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование правового государства в условиях демократизации общественного развития и новой системы федерализма предопределяет роль финансового обеспечения для всех направлений государственной политики. Бюджет, налоги, кредиты и иные элементы финансового рынка выступают важнейшими инструментами для эффективного функционирования российской экономики. Финансовая деятельность приобретает новые свойства, от которых зависят все сферы жизнедеятельности Российского государства.
Финансовое право, в отличие от других отраслей российского права, строится на основе фундаментального понятия, объединяющего отдельные, далеко не всегда технологически связанные между собой институты в единый финансовый механизм, которым является финансовая деятельность государства. Она получила право на существование как юридическая категория в работах Е. А. Ровинского, М. И. Пискотина, С. Д. Цыпкина, других известных ученых.
Вместе с тем сущностная сторона финансовой деятельности как в обеспечении ее задач, так и особенно в анализе функций, формах и методах их реализации, несмотря на их огромную значимость, осталась недостаточно разработанной. Правовые характеристики категорий финансовой деятельности, их правовых основ не получили достаточного научного обоснования и отражения в законодательном процессе в области финансов.
Несовершенство законодательной, в том числе и конституционной базы в сфере финансов, противоречивость и слабость принятых кодифицированных актов усложняют правоприменительную практику и вызывают необходимость их совершенствования. В научном исследовании и последующей выработке теоретических выводов и предложений нуждаются не только нормативно-правовые основы, но и становление, а главное, развитие финансово-правовых институтов, повышение эффективности всех составляющих финансовой деятельности.
Необходимость рассмотрения в комплексном варианте цели, задач и функций финансовой деятельности, их роли, правовых основ, принципов, форм и методов осуществления представляется назревшей и наиболее значимой для последующего развития отрасли финансового права.
Финансовая деятельность имеет сложное функциональное содержание, определенное социальными задачами и единством цели. Именно этим обусловлено внимание к организационно-функциональной специфике финансовой деятельности, которая оказалась в ряду наиболее дискуссионных и актуальных вопросов. Неотложность их решения вызвана не только научными интересами, но и сугубо практическими потребностями развития нормотворческой деятельности в сфере финансов, что обусловливает актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Рассмотрение финансовой деятельности в качестве предмета правового регулирования отрасли финансового права началось сравнительно недавно – в 40-х годах прошлого столетия.
В начале 50-х годов категория «финансовая деятельность государства» впервые комплексно сформулирована и предложена в качестве предмета отрасли финансового права Е. А. Ровинским как основанная на финансовом законе деятельность советского государства, направленная на мобилизацию денежных средств в один глобальный фонд, формируемый и используемый в интересах плановой социалистической экономики в целом.
Категория «финансовая деятельность» исследовалась в работах: К. С. Бельского, Л. К. Вороновой, Д. В. Винницкого, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, В. М. Зуева, М. В. Карасевой, Ю. А. Крохиной, М. И. Пискотина, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, С. Д. Цыпкина, чьи труды составили теоретическую базу исследования.
Постоянное внимание ученых к категории финансовая деятельность государства во многом связано с изменением содержания, функций, форм и методов осуществления, с усложнением ее структуры, вызванным обособлением финансовой деятельности муниципальных образований. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики непосредственно зависит от уяснения и юридической реализации существа финансовой деятельности государства и муниципалитетов в каждом сменяющем друг друга периоде социально-экономического развития страны. В диссертации исследована система организационно-правовых форм, методов реализации конкретных функций финансовой деятельности и механизма их осуществления в рыночной экономике.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере финансовой деятельности, теоретические и практические вопросы организации финансовой деятельности.
Предмет диссертационного исследования составили нормы законодательства, регулирующие отношения в сфере финансовой деятельности, практические аспекты их проявления в достижении целей и задач финансовой дельности, а также судебная и правоприменительная практика в сфере финансовой деятельности.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное и углубленное познание финансовой деятельности, определение законодательной ценности финансовой деятельности, путем выявления ее роли в механизме правотворчества и правоприменения в области финансов и финансовых отношений.
Достижение постановленной цели обусловило постановку и решение таких задач, как:
– определение правовой природы финансовой деятельности государства;
– историко-правовой анализ становления конституционно-правовых основ финансовой деятельности в Российской Федерации, в аспекте их влияния на ее развитие;
– определение роли финансовой деятельности государства и ее отдельных видов в экономике;
– выделение специальных правовых принципов финансовой деятельности, классификация видов финансовой деятельности;
– выявление организационно-правовых форм и методов осуществления финансовой деятельности, а также ее задач и функций;
выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в части организации финансовой деятельности и перспектив ее развития в современных условиях.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы исследования, в том числе метод системного анализа, нормативно-логический метод, метод сравнительного правоведения и другие.
Эмпирическую основу исследования составляют относящиеся к теме диссертации положения Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов; постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов.
Научная новизна исследования заключается:
– в обосновании прямого характера действия и влияния финансовой деятельности государства на законодательную и правоприменительную практику, вследствие чего система финансово-правовых институтов формируется и совершенствуется как результат организующего воздействия, конституирующего влияния государства на экономику;
– предметом исследования впервые является содержательная сторона финансовой деятельности, складывающаяся из ее цели, задач и функций, в отличие от сложившегося в научной литературе процессуального подхода.
В диссертационном исследовании содержится комплекс новых с точки зрения научной новизны положений, обусловленных правовой природой финансовой деятельности: выявлено функциональное содержание финансовой деятельности, предложена разновидность функций финансовой деятельности, классификация видов финансовой деятельности, выделены специальные правовые принципы финансовой деятельности, новой является систематизация методологии осуществления функций финансовой деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Финансовую деятельность государства следует рассматривать как инициирование под влиянием реалий экономического развития действий и мероприятий, направленных на повышение эффективности финансового механизма и состоящих в разработке, принятии, организации исполнения гармонизированного ряда финансовых программ и выражающих их федеральных, региональных законов и актов муниципальных органов.
2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и неотъемлемая часть механизма социального управления, определяющая экономическую политику, функционирование бизнеса путем законодательного закрепления эффективной системы налогообложения, стимулирования приоритетных видов предпринимательской деятельности, с учетом общегосударственных интересов. С развитием экономики содержание финансовой деятельности существенно изменяется путем вовлечения в сферу финансового правового регулирования рынка ценных бумаг, рынка инвестиций, существенного расширения сферы налогообложения, использования бюджетных методов стимулирования экономического развития посредством инструментов права.
3. Финансовая деятельность создает условия для возникновения, изменения и прекращения имущественных отношений, направленных на проведение справедливой социальной политики и выступающей основой для стабильности общества, что является проявлением организаторской, созидательной роли государства, сознательно идущего на то, чтобы основные ключевые элементы экономического механизма были «финансовоорганизованными».
4. По своему содержанию финансовая деятельность представляет собой систему разнообразных функций, обусловленных единой целью и задачами формирования, распределения и расходования денежных фондов, включая весь механизм их практической реализации. Функциональное содержание финансовой деятельности проявляется через объективно необходимые, устойчивые группы специализированных действий по планированию, прогнозированию, регулированию, координации и контролю в сфере финансов.
5. Организационная сущность финансовой деятельности несет в себе статическое и динамическое начало. Оно проявляется, с одной стороны, в упорядочивании денежных потоков, их фондовой оболочки, построения денежно-фондовой системы, в установлении правового статуса всех ее структурных элементов. С другой – финансовый механизм подчинен непосредственному осуществлению задач финансовой деятельности, то есть процедуре сбора доходов и временно свободных денежных средств, целенаправленного распределения финансовых ресурсов по потребностям, использования денежных фондов в режиме экономии.
6. Совершенствование правовых основ финансовой деятельности предполагает разработку и принятие нового Федерального закона «Об основах финансов и финансовой деятельности Российской Федерации», призванного обеспечить трансформацию общих конституционных принципов и положений в стабильные ориентиры для развития законодательства об эмиссионной деятельности и обороте ценных бумаг, бюджетного и налогового законодательства и других сфер правового регулирования финансов.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предметом специального анализа выступила содержательная сторона финансовой деятельности, ее цели, задачи и функции, организационно-правовые формы и методы их реализации. Ряд положений финансового законодательства получили в работе дальнейшее теоретическое обоснование, в частности: конституционные и правовые основы, специальные принципы, формы, методы финансовой деятельности и иные финансово-правовые категории.
Практическое значение. Практическая значимость состоит в том, что результаты научного исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в дальнейшем совершенствовании нормотворческого процесса. Основные положения диссертации могут применяться в последующих научных исследованиях, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, в процессе подготовки специалистов в области финансово-правовой специализации.
В работе высказаны практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, повышению эффективности финансовой деятельности и отраслевой принадлежности правовых норм, позволяющие адекватно оценивать сущность и содержание финансовой деятельности, прогнозировать тенденции ее развития.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы получили апробацию в таких формах, как публикация автором шести статей, в том числе одной статьи – в журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации; обсуждение диссертации на кафедре финансового права Российской академии правосудия; выступления на итоговых научно-практических конференциях в Томском государственном университете, посвященных тематике: «Правовые проблемы крепления российской государственности» в январе 2002, 2003, 2006 и 2007 годах; практическая работа в сфере правового обеспечения банковской деятельности в должности главного юрисконсульта Филиала № 4207 в г. Кемерово Банка ВТБ 24 (закрытое акционерное общество).
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения.
Понятие, содержание и особенности финансовой деятельности
Финансовая деятельность, являясь основой для определения предмета финансово-правового регулирования, охватывает широкий круг общественных отношений в сфере практической организации государственных и муниципальных финансов. Категория «финансовая деятельность», будучи центральной н объединяющей все финансово-правовые явления, составляет исходный пункт отрасли, науки и курса финансового права. Но отношению к ней субардинированы все другие базисные и специализированные категории науки финансового права, а также иные финансово-правовые понятия (бюджетные, налоговые, денежно-кредитные, валютно-расчетньте и другие), которые являются структурно зависимыми или непосредственно вытекающими из нее.
Без этого понятия любая гипотеза о предмете, методе и системе финансового права будет страдать неполнотой и ущербностью. Отталкиваясь от финансовой государства как осуществления известных функций, мы должны признать первичность этой деятельности но отношению к возникающим в результате финансово-правовым институтам.
Совершенно права М. В. Карасева, что понимание сущности и основных характеристик финансовой деятельности государства должно способствовать не только научному, но и законодательном} процессу в области финансов: К этому следует добавить и практическое значение данных исследований, позволяющих выявить оптимальную структуру и эффективность механизма повседневной практики сбора, распределения и расходования государственных и муниципальных финансов. Вместе с тем, следует признать справедливым и замечание СВ. Запольского, что пока не ощущается заметного влияния ученых, специализирующихся в области финансового права, на формирование планов законопроектных работ и на подготовку нормативных актов в сфере финансов.1 Финансовая деятельность как составная часть деятельности государства, а ныне и местного самоуправления, предопределена общественными потребностями не только экономического, но и политического характера и решает задачи финансового удовлетворения как внешних, так и внутренних функций государства и его территориальных структур. Она позволяет государству решать политико-правовые и социально -экономические задачи путем обеспечения денежными средствами различных направлений его функционирования. В муниципальном образовании финансовая деятельность призвана обеспечить финансами решение вопросов местного значения, реализацию задач и функций органов местного самоуправления. Финансовая деятельность как процесс социального управления представляет собой механизм практической реализации целенаправленного упорядочивающего воздействия на финансовые общественные отношения2.
Финансовая деятельность государства (а в работах последних лет выделяегся еще и аналогичная деятельность муниципальных образований)-именно тот движитель, который запускает в том или ином режиме действие налогового, бюджетного, внешнеэкономического, страхового и многих других конкретных финансовых механизмов. В конечном счете, финансовая деятельность государства — реализуемая властная воля применительно к конкретным финансово-правовым институтам." Поскольку финансовая деятельность, как любая социальная деятельность, весьма подвижное явление, она зависит от экономики, политики, структуры государства и иных его проявлений, ибо общественное развитие и научно-технический прогресс непрерывно изменяет естественный ход экономической жизни. И именно в процессе взаимодействия всех этих элементов происходит развитие, совершенствование, изменение сферы деятельности, что влечет за собой изменение содержания, как целесообразного изменения и преобразования этого мира в интересах людей1.
Попытки ряда ученых отделить финансовую деятельность местного самоуправления от финансовой деятельности государства для перенесения ее в отрасль муниципального права" не нашли должной поддержки в науке. Муниципальное право всего лишь комплексная отрасль. В связи с чем, отношения, входящие в ее предмет, одновременно выступают и составляющими предмета иных отраслей, в том числе и финансового права. Таким образом, отношения по муниципальному бюджету, местным налогам и сборам, организации местных займов и управления муниципальным долгом, составляющие финансовую базу местного самоуправления, являются одновременно и финансово-правовыми, и мушщипальными. Их финансово-правовую сущность предопределяет единство бюджетной и налоговой систем России, составной частью которых являются местные финансы. Не входя в систему государственных органов власти, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления являются одним из уровней властного управления в государстве.
Конституционно-правовые основы финансовой деятельности: становление и развитие
Понятие конституционных основ финансовой деятельности в специальных научных исследованиях получило широкое применение и одновременно различные подходы к его трактовке1. Конституционные основы финансовой деятельности одни авторы справедливо рассматривают как закрепленные в конституционном законодательстве принципы, иные начала и требования, обязательные для всех форм и видов государственно-правопой системы . Другие, не менее обоснованно, находят конституцию в качестве главного источника финансового права, закрепляющего основы правовой организации финансовой деятельности и финансовой системы . Ю. А. Крохина, соглашаясь с О. Е. Кутафиным, находит в констит\ционных основах научно обоснованные и конституционно закрепленные требования объективных законов общественного развития, на основе которых осуществляется государственная деятельность.3
Это позволяет при анализе юридической базы государственной деятельности отграничить конституционные основы от иных правовых основ и дать тем самым более обстоятельную характеристику деятельности государства .
Термин «конституционно-правовые основы» используется нами для обоснования наиболее значимого объема правового обеспечения финансовой деятельности, базовыми началами которого являются конституционные нормы. Становление и развитие законодательства, в том числе и в сфере финансовой деятельности, базируется на федеральной конституции как акте высшей юридической силы, особого характера нормативности и обеспеченности. Таким образом, конституционно-правовое регулирование приобретает особое значение как средство воздействия на отношения между государством и обществом, установленный нормами права компромисс между ними по распределению общенационального дохода. Необходимость компромисса вызвана тем, что аппарат государства, получая достаточно средств, должен поддерживать общее развитие государства в нужном направлении, то есть решать наряду с политическими задачи экономические и социальные, и эта сфера деятельности государства не может быть урегулирована без применения норм финансового права5.
Конституционные основы финансовой деятельности служат базой для текущего законодательства и закреплены в федеральной конституции, как политико-правовом учредителе, основном координаторе системы законодательства1. Основы как исходные, главные положения финансовой деятельности имеют свой источник, в зависимости от которого они в качестве базового явления приобретают определенное качество и свою социальную направленность. В зависимости от права как источника, правовые основы включают в себя изначально конституционные требования и базирующиеся на них все другие юридические обоснования того или иного вида государственной деятельности. Конституционные основы как особое юридическое обоснование финансовой деятельности обусловливают ее общие политико-правовые принципы, устанавливают экономико-правовые требования и предопределяют организационно-правовые правила системно-структурного характера.
По замечанию Ю. А. Крохиной и ряда других авторов, категория «финансовая деятельность» - сравнительно новое понятие в системе финансово-правовых категорий. В 1940 году издается Программа по советскому финансовому праву, в которой впервые дано понятие финансовой деятельности. Так, в п. 3 темы 1 говорится, что нормы финансового права регулируют деятельность государства в области собирания и распределения денежных ресурсов в целях обеспечения строительства коммунистического общества.2 Далее финансовая деятельность в качестве предмета финансового права была предложена Е. А. Ровинским 1 и значительно позже получила признание и разработку в работах М. А. Гурвича и Б. А. Ровинского. Как общепризнанная категория она используется в специальной литературе и до настоящего времени, заменив термины «государственное (публичное) хозяйство», «финансовое хозяйство». По еущесгву, термин «финансовая деятельность» в названном качестве не применялся и в законодательстве. В этой связи представляется, что используемый в конституциях термин «финансовая политика» по своей объемности и сложности правового проявления включает в себя и этот вид общественной деятельности.
Политика (от греческого politike искусство управления государством) представляет собой общественную деятельность, направленную на защиту государственных интересов, укрепление власти. И ныне не теряет своей актуальности известное ленинское предупреждение о том, что «всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике». Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» отмечается, что налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.
Правовые принципы финансовой деятельности
По своей природе, функциональной сложности, характеру организации финансовая деятельность формируется на основе целого комплекса принципов. Финансовая деятельность как разноасиектная и многофункциональная категория базируется на принципах, отражающих различные ее проявления, в том числе политико-правовые, социально-экономические и организациошю технические требования к ее осуществлению. Как и любой вид государственной деятельности, в политико-правовом обосновании финансовая деятельность предопределена основами конституционного строя Российской Федерации. Консгагуционные положения, закрепляющие принципы права, определяют основные правовые понятия, временные, пространственные и субъективные пределы действия юридических норм, содержащие указания на цели и так далее1.
По отношению к другим правовым началам финансовой деятельности конституционные принципы законности, демократизма (народовластия), федерализма, разделения властей, единства экономического пространства являются общими, основополагающими. В демократическом обществе, в котором утверждается верховенство права, принципы и идеалы правового общества, фундаментальные прирожденные права человека приобретают непосредственно юридическое значение2. По Конституции РФ (ст. 15) составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и ее международные договоры.
Специальные правовые принципы, являясь отражением и конкретизацией общих конституционных начал, получают свое самостоятельное становление и развитие в финансовом законодательстве. На них базируется отрасль финансового права, а также ее отдельные институты, предметом правового регулирования которых является сама финансовая деятельность. Специальные принципы служат ориентиром правотворчества, правоприменения и функционального назначения финансовой деятельности.
В специальной, в том числе юридической литературе определению принципа как особой категории общественного развития уделено значительное внимание. Вместе с тем единства в выявлении сущности принципа как объективной или субъективной субстанции, а также в его соотношении с другими категориями, так и не достигнуто. Базой для всех дефиниций служит перевод с латыни, в котором принцип - principium - означает основу, первоначало, исходное положение теории, учения, деятельности. При этом только в правовой науке различных дефиниций правового принципа, как, например, это увидела Ю. А. Крохина1, около сорока, причем с различными определениями как родовых, так и видовых признаков. Не вдаваясь в предысторию поисков прошлого и дискуссий современного подхода к выявлению сущности принципа, следует отметить, что крайние суждения и оценки объективности и субъективности данной категории не проясняют данного вопроса, если вообще не уводят от решения проблемы. Не способствует решению и ограничительное толкование принципа как основополагающей идеи, положения, правил или требований, выражающих наиболее существенные особенности и целенаправленность2. Для учебной литературы по финансовому праву чаще характерен уход от определения понятия принципа и дается показ только системы отраслевых принципов3.
Принципы отрасли финансового права есть отражение финансово-правовых исходных начал, поэтому преломляются с требованиями к сущности финансовой деятельности. При выявлении признаков, характеризующих принцип финансовой деятельности во всех его проявлениях, мы исходим из того, что принципы - это проявление объективных законов в субъективной форме, в общественном сознании. То есть принцип - всегда есть результат человеческой деятельности, направленный на выявление и познание объективных закономерностей исследуемого явления. Неразрывность объективного и субъективного составляет весь гносеологический «секрет» проблемы принципов4. Как утверждал К. Маркс, люди создают принципы соответственно своим общественным отношениям . Ни одно из действий в сфере финансовой деятельности не должно идти вразрез с естественными экономическими законами, законами рынка, стоимости, денежного обращения. непрерывности оборота фондов. И здесь следует согласиться с И. Кантом, что «рассудок не черпает свои законы (a priori) из природы, а предписывает их ей»\ Еще В. И. Ленин отмечал, что «образование (абстрактных) понятий и операции с ними уже включают в себе представление, убеждение, сознание закономерности объективной связи мира»2. Таким образом, принцип есть абстракция, при которой из огромного количества различных идей и положений путем их обобщения выявляются наиболее глубинные, существенные требования как высшая степень их обобщенности. Такая степень обобщенности всего лишь приближает к познанию закономерности, но не отождествляется с ней3 и не может подменить ее4. В окончательном выводе руководящее начало финансовой науки можно видеть в том, что она должна указать правильные и справедливые основания для пользования источниками государственных доходов, соответствующих времени и мест} , словом, тем условиям, при которых данное государство существует. В основе финансовой деятельности должны лежать принципы правды н справедливости . Наконец, для практического применения принципа необходима обязательность исполнения его требований, которая достигается нормативным закреплением в правовых нормах или традициях, обычаях и иных социальных правилах. Как отмечал Л. С. Явич, принципы права находят свое выражение в нормах законодательства, в объективном праве. И не только в самой юридической форме, ВО и в тех общественных отношениях, которые она опосредует
Совершенствование правовых основ финансовой деятельности государства
Реформы в России не могут состояться без сильного государства и надежного правопорядка. Демократическое государство и рыночная экономика допускают только один диктат - диктат права. Такой подход к законодательному процессу был заложен в первом Послании Президента РФ Федеральному Собранию.
Он должен оставаться неизменным и дальше1. Однако и через пять лет Президент РФ в своем Бюджетном послании вынужден отмечать: «к сожалению, на протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой, так и не были достигнуты. Трудно назвать другое направление работы всех ветвей власти, где с таким же постоянством срывались бы задания и обязательства, а успехи были бы столь относительны и скромны». В Бюджетных посланиях последних лет среди проблем Президент РФ отмечает: сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактических финансовых ресурсов. Бюджетное законодательство пока не в полной мере отвечает современным требованиям. Сложившиеся механизмы и процедуры ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами; неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части финансирования бюджетных учреждений. Не завершено упорядочение сети федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений. Недопустимо медленно принимаются решения о дальнейшей судьбе учреждений, функции которых признаны избыточным; отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. При формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы. Действующие федеральные целевые программы в основной своей массе не являются эффективным инструментом структурных реформ; высокий уровень номинальной налоговой нагрузки для предпринимательской деятельности. В налоговой системе все еще сохраняются элементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию и препятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса; краткосрочность бюджетного планирования и его несоответствие задачам среднесрочной экономической политики. Необходима разработка и утверждение перспективного финансового плана на 2006 - 2008 годы. В нем должны быть раздельно отражены действующие и вновь принимаемые расходные обязательства Российской Федерации.
Особенно важно в новых условиях хозяйствования решить вопросы организации финансового планирования для всех видов финансовой деятельности. Все еще при формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы. Действующие федеральные целевые программы в основной своей массе не являются эффективным инструментом структурных реформ. Процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета излишне затянуты и громоздки. Акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Бюджет следует формировать, исходя из целен и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям. Думается, в этой связи необходимо принятие специального закона, регламентирующего «Основы финансового планирования и прогнозирования». Из ныне действующих 11 тысяч актов только 100 содержат данный термин. В 254 действующих федеральных законах термин «финансовая деятельность» упоминается всего в семи. Но и в них речь идет лишь о финансовой деятельности политических партий. Правительства РФ. арбитражных судов, потребительской кооперации и нигде не упоминается финансовая деятельность государства или муниципального образования. К сожалению, и основные кодифицированные акты в сфере финансов (Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ) вообще не используют термин «финансовая деятельность» или ее основные виды, бюджетную или налоговую. В подзаконном федеральном нормотворчестве, то есть актах Правительства РФ. Минфина России, Банка России и других ведомственных актах также речь идет только о финансовой деятельности фондов, предприятий, организаций (в основном, кредитных, страховых). При этом в некоторых актах в содержание финансовой деятельности вкладывается собственное толкование. При этом к ключевым показателям финансовой деятельности кредитных организаций отнесены нормативы достаточности капитала, величина резервов на покрытие сомнительных активов, отчетность о прибылях и убытках. В «Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов»к финансовой деятельности отнесены операции со средствами, внешними по отношению к инвестиционным проектам, т. е. поступающими не за счет осуществления проекта.
