Содержание к диссертации
Введение
Глава 1.Теоретические основы банковского надзора за
деятельностью кредитных организаций
1.1 .Финансово-правовой статус Центрального банка как органа банковского
надзора
1.2.Понятие, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью
кредитных организаций
1.3.Виды и формы банковского надзора
1 АПринципы банковского надзора
Глава 2.0бъекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций
2.1. Деятельность кредитных организаций как объект банковского надзора 2.2.0бъекты пруденциального банковского надзора
Глава 3. Особенности финансово-правового регулирования пруденциального банковского надзора
3.1.Пруденциальный банковский надзор: понятие и взаимосвязь с государственным финансовым контролем
3.2.Меры государственного принуждения, применяемые Центральным банком при осуществлении пруденциального банковского надзора
Заключение
Библиография
Введение к работе
В проводимой в России реформе финансовых отношений важная роль отводится формированию и развитию банковских отношений. С началом реформ российские коммерческие банки стали практически единственным институтом, осуществляющим перераспределение финансовых ресурсов на рыночных принципах.
С сожалением следует констатировать, что до сих пор кредитные организации России находятся на переходном этапе становления банковской системы, основанной на правовых основах регулирования и принципах рыночной экономики.
Сокращение государственного вмешательства в экономику и финансовая либерализация, низкая эффективность правореализационной деятельности, конкуренция, меняющаяся структура цен, нестабильность финансовых институтов и другие факторы повышают риски банковской системы. Вместе с тем банковская деятельность объективно требует государственного регулирования в силу правового статуса кредитных организаций и публичного (в большей степени) характера выполняемых ими банковских операций. Характер банковских операций, осуществляемых кредитными организациями, свидетельствует о высокой степени финансовых фисков, которым подвергаются не только сами коммерческие банки, но и их клиенты, и, как следствие, возрастает риск финансовых операций на всем кредитном рынке. Каждая из банковских, операций подвергается различного рода финансовым рискам, а в совокупности банковская деятельность подвергается значительным кризисным факторам.
Представляется необходимым прежде всего усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, что включает в себя усиление государственного финансового контроля. Вместе с тем усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых, отношений требует наличия адекватной требованиям
сегодняшнего дня нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, а также системы действенного контроля 1.
Большинство банковских правоотношений имеет публичную финансово-правовую природу, поскольку в первую очередь направлены на обеспечение интересов государства как субъекта финансовой деятельности. Следовательно, государство обязано охватить сферой своего воздействия банковскую деятельность.
Перед государственным регулированием стоят три основные задачи -безопасность, стабильность и поддержание конкуренции. Одновременно происходят процессы концентрации и централизации капитала: слияние банков; поглощение более сильными мелких; придание банкам, не отвечающим новым стандартам, статуса небанковских кредитных учреждений. Проблемы обеспечения стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для соблюдения публичных финансовых интересов. Решение названных проблем обуславливает возникновение государственного надзора за банковской деятельностью, в том числе государственного управления банковскими рисками.
После банковского кризиса 1998г. процесс становления банковской системы летом 2004 г. вновь сопровождался снижением доверия вкладчиков, клиентов банков и инвесторов к банковской системе. В подобных ситуациях особую значимость приобретает контроль и надзор государства за соблюдением финансового законодательства участниками банковской системы.
Государственное управление банковской системой предполагает обособления на правовых принципах группы отношений, складывающихся между Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями, которые возникают по поводу обеспечения соблюдения коммерческим банками финансового, в частности банковского, законодательства. Одной из основных целей деятельности Центрального
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000, с. 3-4.
банка РФ является развитие и укрепление банковской системы. В этой связи Центральный банк приобретает публично-правовую обязанность содействовать развитию и стабилизации банковской системы, создавать необходимые условия для реализации права на осуществление банковской деятельности.
Обеспечивая устойчивость банковской системы, а также защиту вкладчиков кредитных организаций, Банк России осуществляет пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор. Данный вид банковского регулирования и банковского надзора направлен на снижение риска банковских операций посредством установления специальных финансово-правовых средств.
В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банком России устанавливаются обязательные нормативы - финансово-правовые требования публичного характера, регулирующие отношения по поводу банковских рисков и направленные на поддержание кредитной организацией определенных показателей финансово-кредитной деятельности. Банковский надзор направлен на обеспечение устойчивости банковской системы и представляет собой определенные формы воздействия на кредитные организации, гарантируя реализацию финансово-правовых норм в части регулирования банковской деятельности и создавая тем самым предпосылки для становления развитой банковской системы.
Одним из главных недостатков правового регулирования банковского надзора является отсутствие до настоящего времени нормативного закрепления ряда основополагающих категорий. Поэтому разработка основных юридических понятий в сфере надзора Центрального банка за деятельностью кредитных организаций по-прежнему остается необходимой и актуальной задачей, имеющей теоретическую и практическую значимость.
Банковский надзор неоднократно становился предметом научных исследований. Однако большинство исследований рассматривают только отдельные объекты банковского надзора (за созданием и реорганизаций кредитных организаций, финансовыми рисками банков, пруденциальный и т.д.), а также рассматривают его в качестве элемента такой комплексной правовой общности как банковское право или как управленческую
деятельность Центрального банка в рамках административного права. Проблемы надзорных функций Центрального банка РФ, в частности, исследовались в следующих монографических работах: М.С. Студеникиной «Государственный контроль в сфере управления» (М., 1974); Я. А. Гейвандова «Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (теоретический и организационно-правовой анализ)» (СПб., 1998); С.А. Голубева «Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны» (М., 2000); А.Г. Братко «Центральный банк в банковской системе России» (М., 2001); А.Ю. Викулин «Антимонопольное регулирование рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства».
Различные аспекты надзора Банка России за отдельными сторонами банковской деятельности освещен в диссертационных работах, к числу которых, в частности, относятся: СВ. Рыбакова «Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций» (Саратов, 2001); Журавлев А.В. «Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы» (М., 2002); Дашкова И.Г. «Формы взаимодействия кредитных организаций и Центрального банка Российской Федерации» (М., 2002); Ерицян А.В. «Пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор» (М., 2002).
Значимость постановки вопроса в названных аспектах не вызывает сомнения, однако при исследовании банковского надзора необходимо учитывать его публичное предназначение и публичную природу финансовых средств. Банковский надзор, как отмечает Е.Ю. Грачева, возможно рассматривать в качестве разновидности государственного финансового контроля 2.
Следовательно, целесообразно поставить вопрос об отнесении банковского надзора к предмету финансового права и актуально изучить как финансово-правовую категорию. Многообразие и сложность правовых изменений, происходящих в финансовой сфере России, требуют их дополнительного осмысления, а также разработки новых эффективных
2 Грачева Е.Ю. Страховой и банковский надзор / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М., 2004. с. 185.
законодательных норм для реализации государственного регулирования банковской деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Правовым аспектам банковского надзора большое внимание уделялось в дореволюционной научной литературе. Многие работы того времени не утратили свою актуальность. Для изучения банковского надзора важное значение имеют труды таких авторов как: Белявский Н., Бернарди А.Г., Бернацкий М.В., Бородаевский В. С, Варшавский Л.М., Гамбаров П.К., Гурьев А., Евзлин З.П., Зак А.Н., Кауфман И.И., Корелин А.П., Ламанский Е.И., Левин И.И., Мигулин П.П., Ососов В., Петелин Н.С., Печорин Я.И., Рафалович Л.А., Судейкин В., Хрулев С.С. Шмановский М, Шипов А., Яснопольский Л.Н.
Примечательно, что в советский период развития банковские отношения, связанные с деятельностью Госбанка СССР, Промстройбанка СССР и Внештогрбанка СССР, рассматривались в системе финансового права, что не вызывало научных дискуссий. В этой связи заслуживают внимания труды И.С. Гуревича, Е.А. Ровинствого, С.Д. Цыпкина, М.И. Пискотина и др.
Особое внимание при исследовании банковского надзора за деятельностью кредитных организаций уделялось трудам современных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права. Большое значение для исследования статуса кредитных организаций имеют труды таких ученых, как М.М. Агарков, А.А. Акимов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, СВ. Кечекьян, Козлов Ю.М., А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Ю.Н. Старилов, Сергун П.П., Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина, Л.С. Явич и др.
Основу представленной диссертационной работы составляют труды исследователей финансового и налогового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали работы таких ученых, как Викулин А.Ю., Гейвандов Я.А., Голубев С.А., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Жданов А.А Ерицян А.В., Ерпылева Н.Ю., Ефимова Л.Г., Крохина Ю.А., Олейник О.М., Пастушенко Е.Н., Топорнин Н.Б. Тосунян Г. А., Химичева Н.И.
Изучение банковского надзора как финансово-правовой категории потребовало обращения к трудам зарубежных авторов: Буасье К., Гавальда
К., Коэн Д., Мюллер Х.И., Понбриа Г., Стуфле Ж., A. Alesina, J. Forder, J. Biank, E. Dolan, R.C. Effros, S.C.W. Eijffmger, D. Gamer,, P. Gaie, J. Haan, A. Posen, B. J. Sikken, J.V. Wintenberg и др.
Тем не менее, не смотря на большое внимание, уделяемое российскими и зарубежными учеными проблемам банковского надзора, существует потребность в комплексном исследовании надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций в аспекте отнесения названных правоотношений к предмету финансового права и с позиций достижения финансово-правовой науки.
Таким образом, актуальность проблемы банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на современном этапе реформы управленческих функций государства и соответствующего изменения финансового законодательства определила выбор темы, постановку цели и задач, методологию и структуру исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации Центральным банком РФ функций по надзору за деятельностью кредитных организаций и составляющие предмет финансового права. Надзор Центрального банка РФ за созданием, реорганизаций и ликвидацией кредитных организаций не являются объектом настоящего исследования.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие отношения банковского надзора за деятельностью кредитных организаций и правоприменительная практика в названной сфере.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства и имеющихся достижений правовой науки выработать понятие, определить сущность, виды, формы, принципы и основные составные элементы и процедуры банковского надзора как финансово-правовой категории, а также предложить способы повышения эффективности финансово-правового регулирования банковского надзора.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
- определить финансово-правовой статус Центрального банка РФ как органа банковского надзора;
выработать понятие, выявить сущность и цели надзора Центрального банка РФ за деятельностью кредитных организаций;
установить формы и виды банковского надзора;
определить принципы банковского надзора и раскрыть их сущность;
определить объекты банковского надзора и выявить их сущность;
исследовать особенности финансово-правового регулирования пруденциального банковского надзора как имеющего особую значимость для финансовой деятельности государства.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический, методы сравнительно правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории, что по мнению автора, позволяет наиболее точно раскрыть финансово -правовую природу банковского надзора. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актах, а также на обобщении судебной практики по теме исследования.
Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы, использованием новых . идей и тенденций относительно банковского надзора как финансово-правовой категории, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование финансово-правовой основы надзора Центрального банка РФ за деятельность кредитных организаций. Диссертация содержит комплекс новых и содержащих элементы научной новизны положений, обосновывающих и развивающих концепцию банковского надзора. В работе выявлены финансово-правовой статус Центрального банка РФ, содержание, сущность и цели надзора Центрального банка РФ за деятельностью кредитных организаций, виды, формы, принципы и объекты банковского надзора. Особое внимание уделено финансово-правовому регулированию пруденциального банковского надзора, поскольку актуальность его изучения обусловлена направленностью
на снижение риска банковских операций посредством установления специальных финансово-правовых средств.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Финансово-правовой статус Центрального банка основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности: является юридическим лицом, что не свойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке. Финансово-правовой статус Центрального банка РФ включает целый ряд запретов. Одним из основных элементов финансово-правового статуса Центрального банка является осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.
Предложено следующее определение финансово-правового статуса Центрального банка (Банка России) — это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях, обусловленное статусом органа государственной власти, содержание которого заключается в совокупности законодательно закрепленных финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.
Банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому понятие банковского надзора включает государственно-правовой (публично-правовой) и экономический аспекты.
Деятельность Банка России по воздействию на кредитные организации можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления и связанную с обеспечением посредством проводимых проверочных мероприятий и применяемых мер реагирования стабильности работы нижнего уровня банковской системы, а соответственно, защиты прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций.
5. Предложено следующее определение банковского надзора — это
наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и
соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства. Сформулированное определение содержит все необходимые юридические признаки, позволяющие считать банковский надзор финансово-экономической категорией.
6. Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой
нормативного и экономического содержания банковской деятельности,
которая является предметом надзора. Для юридической науки и
правоприменительной деятельности наибольшее значение имеет
классификация по нормативному критерию, соответственно которому
банковский надзор можно подразделить на два вида: общий (юридический) и
пруденциальный (финансово-правовой). Надзор за деятельностью кредитных
организаций может быть предварительным, текущим и последующим.
7. Финансово-правовой институт пруденциального надзора
представляет собой правовую процедуру, направленную на выявление
возможных составов пруденциальных правонарушений, состоящих из трех
стадий: получения ЦБ РФ необходимой информации, правовой
квалификации и принятия решения о применении мер принуждения к
подконтрольным субъектам. Осуществление процедуры пруденциального
банковского надзора обеспечено процессуальными мерами принуждения.
8. Правовыми формами надзора Банка России выступают:
предоставление отчетности и расчетов показателей деятельности; проверка
предоставленной информации о показателях деятельности кредитной орга
низации; проверка учета (бухгалтерского, оперативного, статистического);
проверка исполнения вынесенных решений.
9. Предложена следующая классификация принципов осуществления
банковского надзора: общеправовые принципы финансового права;
принципы финансовой контрольно-надзорной деятельности; специальные
принципы (принципы банковского надзора).
10. Финансово-правовой статус Банка России необходимо дополнить
правом осуществлять надзор за деятельностью межгосударственных
кредитных организаций. Обосновано предложение о необходимости внесения изменения в действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и дополнения его правовым механизмом осуществления надзора за межгосударственными банками,
действующими на территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов банковского надзора как категории финансового права. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы, поскольку банковский надзор впервые стал объектом комплексного исследования в аспекте включения его в предмет финансового права.
Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию финансовых правоотношений, складывающихся в процессе осуществления Центральным банком надзора за деятельностью кредитных организаций. В диссертации содержатся новые подходы к анализу банковского надзора как одному из актуальнейших направлений развития финансового права России.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем правового регулирования банковского надзора, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития финансовых (в частности, банковских) правоотношений, при разработке нового или совершенствовании действующего финансового законодательства, практики банковской деятельности государства. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике осуществления банковской деятельности в Российской Федерацией. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием процедур банковского надзора, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и
исследование основных вопросов банковского надзора за деятельностью кредитных организаций может представлять интерес для законодательной ветви власти, работников Центрального банка РФ, кредитных организаций, финансовых органов, теоретиков права.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право», а также в преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурсов «Правовые основы финансового контроля», «Ответственность за нарушения финансового законодательства» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому праву в Северо-Кавказском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, в научных публикациях автора, при выступлениях на научных конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
