Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Административный процесс как юридическая форма реализации исполнительной власти 13
1. Понятие, признаки и принципы административного процесса 13
2. Структура административного процесса. Виды производств 38
ГЛАВА II. Особенности административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора 62
1. Правовые основы организации и осуществления государственного пожарного надзора 62
2. Проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности 86
3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности 130
Заключение 180
Приложения 192
Список использованной литературы 196
- Понятие, признаки и принципы административного процесса
- Структура административного процесса. Виды производств
- Правовые основы организации и осуществления государственного пожарного надзора
- Проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена наличием комплекса социально-правовых проблем, связанных с материальными и процессуальными аспектами административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности. В настоящее время назрела потребность совершенствования правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора.
Очевидно, что сам факт создания таких надзорных органов свидетельствует об официальном признании общественной опасности пожаров и актуальности организационно-правовых мер борьбы с ними. Закон определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров . Следовательно, пожарная безопасность - неотъемлемая часть системы общественной безопасности, а ее обеспечение и защита - одна из главных внутренних функций государства.
Пожары в России стали жестокой повседневной реальностью. Наиболее часто они происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный ущерб организациям и государству. Причем в большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности2. Кроме того, в недостаточном объеме осуществляется финансирование мероприятий по противопожарной защите объектов производственной и социальной инфраструктуры. Неутешительны и оценки экспертов, прогнозирующих высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами и пожарами3.
Итак, названные обстоятельства инициируют адекватную реакцию государства - повышение роли административно-правовой защиты пожарной безопасности. Причем главным элементом этой защиты является институт административной ответственности. Как известно, административная ответственность может быть реализована только при строгом соблюдении особых юридических процедур, которые как раз и составляют содержание админист-ративно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее - органов госпожнадзора или ГПН).
Следует отметить, что принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее - КоАП)1 привело к существенному усложнению административно-юрисдикционного производства, вызванному тенденцией приоритетной защиты прав и законных интересов личности, ограничения вмешательства государства в экономическую и иную законную деятельность граждан и организаций. По нашему мнению, именно данная тенденция вызвала активное восприятие (рецепцию) административно-процессуальным правом ряда прогрессивных положений уголовно-процессуального права. К последним, например, относятся: презумпция невиновности, система доказательств и правила доказывания, институт юридической защиты, право на ходатайства (отводы), детальное регулирование стадий производства и т.п. Соответственно возросли требования к форме и содержанию процессуальных документов по делам об административных правонарушениях, доказательствам вины, обоснованности принимаемых решений. Как и следовало ожидать, в административной практике органов госпожнадзора возникает множество проблем, о чем свидетельствуют многочисленные протесты и представления прокуроров, судебные решения.
По своему нормативному содержанию административно-юрисдикцион-ная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) ха рактер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, строительных норм, правил устройства электроустановок и др.)1. Таким образом, необходимо исследовать не только юридическую составляющую административной деятельности органов ГПН, но и связанные с ней нормативно-технические параметры правонарушений в области пожарной безопасности.
При осуществлении административной юрисдикции недостаточна эффективность взаимодействия между органами госпожнадзора и внутренних дел (милиции, далее - ОВД). В то время как наиболее близкими к населению сотрудниками правоохранительных органов являются участковые уполномоченные милиции. Благодаря специфике своей работы, они часто выявляют нарушения правил пожарной безопасности. В связи с этим законодатель наделил должностных лиц ОВД правом составления протоколов о таких административных правонарушениях. Однако, в ряде случаев качество первичных процессуальных документов не позволяет привлечь виновных к административной ответственности (например, если не обеспечено процессуальное закрепление доказательств или не соблюдены сроки направления материалов дела по подведомственности). Следовательно, необходим анализ проблем взаимодействия указанных правоохранительных органов.
На основании изложенных аргументов мы можем констатировать, что предлагаемое исследование вызвано потребностями юридической науки и правоприменительной практики. При этом выдвинутый автором на обсуждение круг вопросов обладает существенным потенциалом развития.
Состояние разработанности темы диссертационного исследования. Институт административной ответственности - объект пристального внима ния отечественной теории административного права. К анализу его материальных и процессуальных аспектов обращались такие ученые-юристы, как: А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, Е.В. До-дин, М.И. Еропкин, Б.В. Зыкин, С.Д. Князев, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Л.А. Николаева, И.В. Панова, И.Н. Пахомов, П.А. Петухов, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Сту-деникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. Проблемы административно-правовой защиты пожарной безопасности нашли отражение в диссертациях и научных статьях Ю.Н. Коряковцева, А.И. Стахова и В.Г. Татаряна1.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют монографические исследования, основанные на современном нормативно-правовом материале, посвященные процессу (динамике) реализации органами госпожнадзора своих юрисдикционных полномочий. В связи с этим представленная авторская работа ориентирована на устранение существующего в правовой доктрине пробела.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере организации и осуществления административной юрисдикции органов государственного пожарного надзора.
Предмет диссертационного исследования составляют:
1. Теоретические представления об административных процессе, правонарушении и ответственности;
2. Содержание и тенденции развития производства по делам об административных правонарушениях;
3. Правовое регулирование административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора и способы его оптимизации;
4. Проблемы взаимодействия органов внутренних дел и государственного пожарного надзора в производстве по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.
Цели и задачи исследования. Целями настоящей работы являются:
1. Анализ основных теоретических и практических проблем админист-ративно-юрисдикционного производства;
2. Разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора;
3. Совершенствование административно-деликтного законодательства и практики его применения.
Достижение поставленных целей предполагает решение следующих задач:
1. Определение сущности и содержания государственного пожарного надзора в РФ;
2. Изучение законодательства об административной ответственности и доктринальных источников;
3. Исследование особого юридического факта - административного правонарушения в области пожарной безопасности как основания административной ответственности;
4. Формулировка понятий производства по делам об административных правонарушениях и административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора;
5. Рассмотрение стадий административно-юрисдикционного производства;
6. Выявление проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях;
7. Анализ правоприменительной практики органов госпожнадзора и внутренних дел (милиции).
Методология и методика исследования. Решение поставленных задач осуществлялось автором на основе диалектического метода научного позна ния, позволяющего отразить взаимосвязи теоретических положений и практики правоприменения, вскрыть внутренние противоречия в регулировании исследуемых социально-правовых явлений, наметить пути преодоления юридических коллизий.
В рамках общей диалектической направленности исследования применялись основные логические приемы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), методы системного анализа, а также специальные юридические методы (теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, сравнительно-правового анализа, юридической статистики, формально-юридический метод и др.).
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, федеральное конституционное и текущее законодательство, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных министерств, постановления высших судебных инстанций, нормы специального технического регулирования в области пожарной безопасности.
Теоретической основой исследования являются труды отечественных ученых-юристов, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. В процессе подготовки диссертации были проанализированы теоретические концепции юридической ответственности, получившие отражение в работах С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, Б.В. Волженкина, Ю.А. Денисова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, В.А. Тархова, А.П. Чиркова и др.
Эмпирической основой диссертационного исследования выступает анализ правоприменительной практики органов государственного пожарного надзора и внутренних дел. При подготовке диссертации учтен личный опыт автора, имеющего девятилетний стаж службы в органах госпожнадзора; изучено 270 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; приняты к сведению представления и протесты прокуроров, судебные акты, связанные с нарушениями законности административно-юрис дикционного производства; использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертации, в первую очередь, определяется выбором ее темы. Представленная работа - одно из первых комплексных теоретико-прикладных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора. Автором предпринята попытка дать системный анализ основных параметров теории административного процесса, правовых основ организации и осуществления государственного пожарного надзора в РФ, проблем административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.
Инновационный подход исследования обусловлен также предлагаемой композицией проблемных вопросов, к которым, в частности, относятся: сущность и содержание административной ответственности, дискуссия о распространении последней на юридические лица, взаимодействие органов внутренних дел и государственного пожарного надзора, обеспечение законности ад-министративно-юрисдикционного производства, пути его нормативно-правовой оптимизации и др.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административный процесс - эффективный государственно-правовой механизм, обеспечивающий законность деятельности, главным образом, органов исполнительной власти, а также иных субъектов права. Предлагается выделить особую функцию административного процесса - мониторинг правового режима законности в сфере реализации исполнительной власти.
2. Административная ответственность выступает действенным средством защиты пожарной безопасности, представляет собой вид юридической ответственности, урегулированный нормами материального и процессуального административного права, определяющими статус субъектов администра-тивно-деликтных правоотношений; основание ответственности; виды наказаний, назначаемых виновным лицам; порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, а также исполнения административных наказаний.
3. Производство по делам об административных правонарушениях — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, главным образом, субъектов административной юрисдикции (судей, компетентных органов и должностных лиц), а также иных участников производства, направленная на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях.
Развитие системы стадий данного производства оказало существенное влияние на становление общего порядка административно-процессуальной деятельности как юрисдикционного, так и позитивного характера.
4. Административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора - это совокупность процессуальных действий государственных инспекторов по пожарному надзору по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в специально предусмотренных законом случаях - по возбуждению дел об иных административных правонарушениях, а также применению других мер административно-правового принуждения (например, обеспечения производства, пресечения).
5. Обоснование вывода о близости задач и функций органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) и госпожнадзора, необходимости их эффективного взаимодействия.
6. Предложения по организации территориальных подразделений органов ГПН, специализирующихся в сфере административной юрисдикции, и определению их основных функций.
7. Целесообразность введения в КоАП РФ новой нормы (ст. 2.6.1), устанавливающей сущность института необходимой обороны в административно-деликтном праве, а также дополнения ст. 24.5 КоАП указанием на данное обстоятельство как исключающее административную ответственность. Предложения о внесении изменений и дополнений в ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»1; ч. 1 ст. 4.5, ст. 19.6, 19.26, ч. 2 и 3 ст. 20.4, ст. 25.4, п. 3 ч. 1 ст. 25.11, ст. 27.16, п. 42 ч. 2 ст. 28.3, ч. 2 ст. 28.5, 1 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
4.5 ст. 28.7, ст. 30.9, 30.10, ч. 4 ст. 30.11, ч. 3 и 4 ст. 31.8, ч. 5 ст. 32.2 КоАПРФ и другие нормативно-правовые акты.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Научная работа носит комплексный теоретико-практический характер, содержит детальный анализ проблем административно-деликтного права и предложения по совершенствованию административного законодательства. Сформулированные в диссертации положения конкретизируют и дополняют ряд таких разделов общей теории права и административного права, как: «Юридическая ответственность», «Юридический процесс», «Применение права», «Проблемы административного процесса и административно-процессуального права», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Стадии производства по делам об административных правонарушениях», «Государственное управление в сфере общественной безопасности».
Таким образом, результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
1. В нормотворческой деятельности по устранению пробелов и коллизий в действующем административном законодательстве;
2. В правоприменительной практике органов госпожнадзора и внутренних дел с целью повышения уровня их взаимодействия и обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях;
3. В дальнейших научных исследованиях проблем административной ответственности и административно-процессуального права;
4. В организации учебно-методической деятельности по следующим направлениям:
1) преподавание учебных дисциплин «Теория государства и права», «Административное право РФ», «Административная деятельность ОВД»;
2) преподавание спецкурсов «Административно-процессуальное право РФ», «Административная юрисдикция» при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией позитивных и юрисдикционных полномочий органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования нашли отражение в научных публикациях автора и были озвучены в ходе региональной научно-практической конференции «Правоохранительная деятельность в Псковской области: история и современность» (Псков, апрель 2003, 2004 гг.); международной научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, май 2003 г.); Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «История и современность правоохранительных органов России» (Псков, июнь 2003 г.); международной научно-практической конференции «Пенитенциарная система России: состояние, проблемы, перспективы» (Псков, июнь 2004 г.).
Результаты исследования используются в правоприменительной деятельности органов госпожнадзора и милиции общественной безопасности Псковской области1, а также в учебном процессе (в преподавании учебных дисциплин: «Теория государства и права», «Административное право РФ», «Административная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция»).
Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация включает введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, приложения и список использованной литературы.
Понятие, признаки и принципы административного процесса
Административный процесс - особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой своего юридического содержания, уникальной структурой. Проблема понятия и содержания административного процесса относится к числу дискуссионных в российской административно-правовой науке. По справедливому замечанию В.А. Юсупова, проблемы административного процесса в России обсуждаются уже более века, но своей актуальности они при этом не потеряли1. В ходе развития советской и российской теории административного права не прекращается острая научная полемика по поводу понимания юридической природы и структуры административного процесса. При этом ученые-юристы, аргументируя свои взгляды на проблему, создают и развивают различные научные концепции. Эта дискуссия послужила важным стимулом развития не только материального и процессуального административного права, но и ряда ключевых общетеоретических категорий.
Итак, по поводу понимания административного процесса в юридической литературе встречаются различные подходы ученых. Однако, несмотря на существенное разнообразие мнений, все они являются той или иной разновидностью двух уже сложившихся научных концепций - «юрисдикционной» и «управленческой». Рассмотрим особенности указанных точек зрения, отметив при этом, что важнейшим критерием их сравнительного анализа следует признать степень научного отражения органической связи административного процесса со специфической государственно-управленческой деятельностью, в ходе которой реализуются задачи и функции исполнительной власти.
Фактическим началом научной разработки комплекса проблем административного процесса послужила монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованная в 1964 году. Указанная работа является своеобразным «манифестом» концепции административного процесса, которая получила название «юрисдикционной»1. Монография Н.Г. Салищевой, в которой нашли отражение ряд существенных признаков административно-процессуальной деятельности, вызвала огромный резонанс в научном мире. Одним из важнейших результатов разработки «юрисдикционной» концепции стало, по нашему мнению, инициирование последующего интенсивного научного поиска в данной области, появление иного взгляда на проблему, в результате чего появилась возможность более глубокого и разностороннего исследования сущности и социально-правового назначения административного процесса. Причем возникшая в качестве своеобразной ответной реакции на «юрисдикционный» подход «управленческая» концепция, опираясь на передовые научные позиции ученых-теоретиков и администрати-вистов, привела к нахождению новых специфических свойств административного процесса и вызвала стремительный прорыв научной мысли через «отраслевую правовую материю» к концептуальной проблематике общетеоретического характера .
Характеризуя юрисдикционную концепцию, отметим, что наиболее яркой ее особенностью служит применение к предмету исследования метода аналогии. Ее сторонники предлагают полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующей отрасли материального права и применения принудительных мер при их нарушении1. В связи с этим Н.Г. Салищева дает ограничительное толкование понятия «административный процесс», считая его регламентированной законом деятельностью по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административ-ного принуждения . Н.Г. Салищева также отмечает, что административный процесс в правовом смысле - это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции, поэтому, по ее мнению, процессуальные нормы начинают «работать» только при условии возникновения правового спора, при необходимости проведения соответствующей «юрисдикционной» оценки (квалификации) того или иного фактического обстоятельства (деяния, акта) . Но автор признает, что из всего массива дел, разрешаемых органами государственного управления, количество административно-правовых споров составляет незначительную часть. Следовательно, в данной интерпретации административный процесс воспринимается, большей частью, как некий «вспомогательный инструмент» для реализации санкций материальных административно-правовых норм, ввиду чего его социально-правовая роль, по нашему мнению, существенно занижается.
Принципиально важным является вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. С позиций юрисдикционного под- хода административное производство, представляющее собой наиболее объемную часть государственно-управленческой деятельности, регулируется специальной группой норм материального административного права, а процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения».
Следовательно, характерным признаком юрисдикционной концепции является включение совокупности административно-процессуальных норм в состав материального административного права в качестве его института.
С указанной точкой зрения солидарен и М.И. Пискотин, который пишет, что «административный процесс есть там, где идет спор о праве административном». Если же речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то, по его мнению, имеет место административное производство.
Структура административного процесса. Виды производств
Ученые-административисты по-разному подходят к решению вопроса о структуре административного процесса. Так, сторонники юрисдикционной концепции формируют ее исключительно из видов деятельности компетентных органов по разрешению споров в сфере государственного управления и применению административно-принудительных мер. Представители управленческой концепции понимают структуру административного процесса как совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Мы считаем последнюю точку зрения в наибольшей мере соответствующей теории права и законодательству.
«В структуру административного процесса, - пишет М.Я. Масленников, - традиционно включается определенная совокупность его составляющих -производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно - производство по применению мер административного принуждения. Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий «процесс» и «производство» и конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В.Д. Сорокина: «Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство -часть процесса, процесс есть совокупность производств».
По мнению Д.Н. Бахраха, административное производство, как часть административного процесса, - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.
При характеристике основных признаков административного процесса нами было отмечено, что он имеет более сложную структуру, чем уголовный и гражданский процессы. Сложность структуры обусловлена объемом административного процесса, охватывающим широчайшую сферу реализации правотворческих и правоприменительных функций органов исполнительной власти. Структура административного процесса включает в себя совокупность производств, отличающихся по характеру индивидуально-конкретных дел, по особенностям правового статуса органов, их разрешающих, а также по некоторым другим административно-процессуальным параметрам. Определяющим критерием классификации производств в административном процессе, по нашему мнению, является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. При этом под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы администра-тивных дел . Как полагает А.П. Коренев, данный критерий обусловливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. «Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом».
В науке административного права пока еще не выработано единого мнения о видах административных производств, образующих структуру административного процесса. А.П. Коренев, например, выделяет следующие административные производства: по обращениям граждан, по делам о поощрении, по делам о дисциплинарных проступках, по делам об административных правонарушениях. В дополнение к ним он также называет: производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий.
Мы разделяем точку зрения В.Д. Сорокина, включающего в структуру административного процесса следующие производства, имеющие законодательное закрепление: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; по делам об административных правонарушениях; по дисциплинарным делам; регистрационное; лицензионное; исполнительное производство. Критерием приведенной классификации административных производств является характер индивидуально-конкретных дел, под которым ученый понимает свойства, типичные для соответствующей категории дел.
Правовые основы организации и осуществления государственного пожарного надзора
Нормативно-правовой основой организации и осуществления в РФ государственного пожарного надзора являются: Федеральные законы от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»1, от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» ; указ Президента РФ от 11 июля 2004г. № 868 «Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»3; постановления Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государственном пожарном надзоре» ; от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе»5; приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ» .
Приступая к исследованию деятельности органов госпожнадзора (ГПН), определим ряд основных понятий в сфере обеспечения пожарной безопасности. Как уже отмечалось, пожарная безопасность - элемент общественной безопасности , представляет собой состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от полсаров. Пожар - это неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Требования пожарной безопасности -специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством РФ, нормативными документами или уполномоченным государственным органом. Под нарушением требований пожарной безопасности понимается их невыполнение или ненадлежащее выполнение2.
Государственная противопожарная служба является частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства, координирует деятельность других видов пожарной охраны. К ней относятся федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Федерации. Организационная структура, полномочия, задачи, функции, порядок деятельности федеральной противопожарной службы определяются соответствующим Положением . Органы государственного пожарного надзора включены в систему федеральной противопожарной службы .
Государственная противопожарная служба (далее - ГПС) ранее входила в состав МВД России5. Однако, во исполнение указа Президента РФ от 9 ноября 2001 г. №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»1 с 1 января 2002 года она была передана в ведение Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ)2.
В ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» государственный пожарный надзор определяется как осуществляемая в порядке, установленном законодательством РФ, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.
Организационно-правовые основы деятельности органов ГПН урегулированы: в ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г., «Положении о государственном пожарном надзоре», утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года № 8203, «Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в РФ», утвержденной приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 1324.
В соответствии с этими нормативно-правовыми актами органами гос-пожнадзора в РФ являются:
1) структурное подразделение центрального аппарата МЧС РФ, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора (Управление ГПН МЧС РФ);
2) управления ГПН территориальных органов МЧС РФ - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
3) управления (отделы, отделения) ГПН территориальных органов МЧС РФ - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам РФ, и их территориальные отделы (отделения, инспекции);
4) отделы (отделения, инспекции, группы) ГПН подразделений федеральной противопожарной службы, созданных в целях организации профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях.
В своей деятельности органы ГПН руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами МЧС РФ.
Компетенция органов ГПН реализуется государственными инспекторами по пожарному надзору - должностными лицами органов управления или подразделений ГПС МЧС России, наделенными в соответствии с законодательством полномочиями по осуществлению государственной надзорной деятельности в сфере обеспечения пожарной безопасности.
Проблемы административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности
Государственно-правовое регулирование в рассматриваемой сфере включает множество разнообразных норм и институтов административного права, особое место среди которых занимает институт административной ответственности. Очевидно, что без развитого механизма административной ответственности органы госпожнадзора и внутренних дел не могут эффективно противостоять массиву ежедневно совершаемых правонарушений. Следовательно, практическая потребность разработки правовых мер борьбы с правонарушениями актуализирует научные исследования проблем административной ответственности.
В юридической литературе административное правонарушение (проступок) характеризуется как деяние, нарушившее установленные правила поведения общего характера, адресованные широкому кругу субъектов. Таких правил множество (например, правила законного экономического оборота, порядка управления, дорожного движения, пожарной безопасности и т.д.). Нарушения установленных правил, если в них заключена большая степень общественной опасности, рассматриваются законодателем как преступления, влекущие уголовную ответственность. Однако большинство правонарушений не настолько серьезны, чтобы оценивать их как преступления и привлекать виновных к уголовной ответственности .
Официальное определение административного правонарушения дается в части первой статьи 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее - КоАП). Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В приведенном определении содержатся основные признаки административного правонарушения. Анализ статьи 2.1 КоАП позволяет выявить общие признаки, присущие всем административным правонарушениям, отличающие их как от правомерного поведения, так и от иных правонарушений (преступлений, гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков). К числу таких признаков традиционно относят следующие: наличие деяния (т.е. действие или бездействие); общественная опасность; противоправность; виновность; административно-правовая наказуемость1. Дадим краткий анализ этих признаков.
1) Административное правонарушение как деяние представляет собой внешнее выражение акта человеческого поведения в форме действия или бездействия, предусмотренных в диспозиции конкретной административно-де-ликтной нормы.
Действие - это активная форма противоправного поведения, нарушение конкретного нормативно-правового запрета (например, когда требования пожарной безопасности нарушаются путем проведения огнеопасных работ без изоляции от сгораемых материалов или проверки утечки газа с помощью открытого огня и т.д.).
Бездействие - пассивная форма поведения правонарушителя, невыполнение лицом возложенных на него законом обязанностей, которые оно должно было и могло исполнить (например, уклонение ответственного лица от технического обслуживания и ремонта противопожарной автоматики; непринятие мер по контролю за выполнением противопожарных норм в соответствующей организации и т.п.).
«Противопожарные деликты», указывает В.Г. Татарян, преимущественно совершаются именно в форме юридического бездействия. На основании проведенного исследования ученый приходит к выводу, что в 35% случаев правила, нормы и стандарты, обеспечивающие пожарную безопасность, нарушаются путем активного противоправного действия, а в 65% случаев - путем бездействия1.
2) Признаком, определяющим сущность административного правонарушения, является его общественная опасность2. Любой административный проступок, посягая на управленческие отношения, причиняет им тот или иной вред, нарушает их упорядоченность, согласованность, гармоничность. При этом негативный результат проступка может проявляться как в фактическом вреде материального (или физического) характера (например, при умышленном уничтожении или повреждении чужого имущества, не повлекшем причинения значительного ущерба), так и в создании реальной угрозы наступления общественно опасных последствий (например, при нарушении противопожарных правил в здании с массовым пребыванием людей). Мы разделяем точку зрения О.Э. Лейста, согласно которой «любое правонарушение, даже если оно и не возымело осязательных вредных последствий, приносит вред правопорядку, причиняя урон общественному правосознанию, внося беспорядок в урегулированные правом отношения. Особенно вредны правонарушения, оставшиеся безнаказанными»3.
Законодатель при определении в ст. 2.1 КоАП РФ административного правонарушения в числе его признаков не называет общественную опасность, в отличие от данного в ст. 14 УК РФ понятия преступления. Однако, наличие признака общественной опасности со всей очевидностью вытекает из самого содержания диспозиций административно-деликтных норм, составляющих Особенную часть КоАП. Например, нельзя не признать общественной опасности административных правонарушений, которые посягают на пожарную безопасность (в результате пожаров ежегодно гибнут и получают травмы десятки тысяч наших сограждан) либо связаны с нарушением установленных правил эксплуатации опасных производственных объектов, учета и обращения оружия, взрывчатых, радиоактивных веществ и т.п. Например, общественная опасность правонарушений в области пожарной безопасности вполне наглядно проявляется в следующих среднестатистических показателях. «Ежегодно в Российской Федерации регистрируется около 300 тыс. пожаров, которыми наносится материальный ущерб до 40 млрд. рублей. При пожарах погибает свыше 18 тыс. человек, столько же получает травмы. По данным Международного технического комитета по предупреждению и тушению пожаров, каждый четвертый погибший при пожаре в мире - россиянин».
