Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы осуществления органами внутренних дел надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств в сфере обеспечения безопасности дорожного движения 16
1. Становление и развитие ГИБДД и института надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств 16
2. Правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств 37
3. Задачи и функции органов внутренних дел в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств 56
Глава 2. Организационные основы и пути совершенствования деятельности ГИБДД в осуществлении надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств 83
1. Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД и организационные аспекты осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств 83
2. Административно-правовые методы деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспорта . 103
3. Пути совершенствования взаимодействия органов внутренних дел с юридическими лицами в проведении диагностирования технического состояния автомототранспортных средств 123
Заключение 149
Список использованной литературы 156
Приложения
- Становление и развитие ГИБДД и института надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
- Правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
- Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД и организационные аспекты осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
- Административно-правовые методы деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспорта
Введение к работе
Роль автомобильного транспорта в современном мире трудно переоценить, он имеет огромное значение для удовлетворения не только экономических, но и социальных потребностей населения. Без автомототранспортных средств невозможны работа промышленных предприятий, сельскохозяйственное производство, торговля, медицинское, бытовое и иные виды обслуживания населения. Без них стали немыслимы перевозки, отдых и общение людей. Развитие транспорта во всех странах мира оказало огромное влияние, даже, можно сказать, послужило толчком развитию экономики вообще. В условиях страны с такой территорией, как наша, развитие автомобильного транспорта способствует и устранению социально-экономических, культурных различий между различными регионами, между городским и сельским населением.
Однако процесс автомобилизации имеет и негативные стороны. Существенным отрицательным последствием автомобилизации является аварийность на автомобильном транспорте.
Как свидетельствует статистика, ежегодно на дорогах мира погибает не менее 250 тысяч человек и более 10 миллионов получают ранения. Крайне неудовлетворительное положение с аварийностью на дорогах отмечается и в нашей стране. За один лишь 2003 год в России совершено почти 160 тысяч дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло более 30 тыс. человек и около 180 тыс. получили ранения. На недопустимо высоком уровне остаются относительные показатели аварийности - тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий, число погибших в расчете на 10 тыс. транспортных средств, доля погибших среди всех пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях. Как показывают результаты проведения государственного технического осмотра автотранспорта с использованием средств диагностирования, около 20% транспортных средств, находящихся в эксплуатации, имеют неисправности, угрожающие безопасности дорожного
4 движения1. При этом тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий, вызванных неисправностями тормозной системы, рулевого управления, тягово-сцепного устройства в составе поезда и внешних световых приборов, значительно выше средней.
Показатели тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий у нас значительно выше, чем в большинстве стран с высоким уровнем автомобилизации. Число погибших в расчете на 10 тыс. транспортных средств в России в 5 - 6 раз больше, чем в развитых странах. Доля погибших среди всех пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях на порядок превышает аналогичный показатель США. В результате происшествий значительное число пострадавших получает тяжелые телесные повреждения.
Безопасность дорожного движения стала серьезной государственной проблемой, имеющей огромное социальное и политическое значение. Опыт развитых государств свидетельствует о том, что проблема может быть решена только на государственном уровне.
Сложившееся положение с аварийностью обусловливается отставанием дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низким качеством дорог, недостаточным их оснащением техническими средствами регулирования, конструктивными недостатками транспортных средств, плохой подготовкой водительских кадров и многими другими факторами. Процессы, происходящие сейчас в нашем обществе, лишь обострили эти причины, но не породили их. Они складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, местных органов в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.
Переломить неблагоприятные тенденции с ростом аварийности на ав-
1 По данным ГИБДД ГУВД г. Москвы за 2002-2003 it.
5 томобильном транспорте можно, лишь полностью используя преимущества происходящих преобразований в политической и экономической жизни страны, в системе государственного управления, совершенствуя всю деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.
Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий министерств, ведомств, других государственных органов, многих предприятий и организаций. В этом направлении за последние годы сделано многое: приняты Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О техническом регулировании», приводятся в соответствие законодательству и реалиям нашей жизни положения об органах государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Но система обеспечения безопасности дорожного движения в настоящее время далека от оптимальной. И даже при более или менее эффективной работе отдельных субъектов, входящих в систему, в целом деятельность, направленная на предотвращение дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, в стране не может быть признана удовлетворительной.
Необходимость отказа от старых, изживших себя методов управления государственной системой обеспечения безопасности дорожного движения требует разработки организационно-правовых направлений ее совершенствования в условиях построения правового государства и перехода страны к рыночной экономике. Однако недостаточно принять комплекс хороших законов и иных нормативных актов, разработать организационно-правовые формы обеспечения безопасности дорожного движения, запланировать комплекс мероприятий по повышению уровня этой безопасности и обеспечить соблюдение всеми участниками дорожного движения действующих нормативных актов (пусть даже и отстающих от требований сегодняшнего дня), выполнение предусмотренных мероприятий. В первую очередь необходимо воздействовать на глубинные причины аварийности, которые кроются в качестве под-
готовки водителей, проектирования улично-дорожной сети и, безусловно, в техническом состоянии автомобильного парка страны. В условиях развития рыночных отношений с преимущественно частной формой собственности на средства производства, с разрешительным порядком осуществления предпринимательской деятельности в сфере дорожного движения все большую роль в обеспечении выполнения всеми участниками дорожного движения правил, нормативов и стандартов играет деятельность по обеспечению законности в управлении. Важное методологическое значение имеют работы С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, С. И. Бертуша, А. М. Воронова, В. М. Горше-нева, М. И. Еропкина, В. И. Жулева, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, В. В. Лукьянова, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Н. Г. Салищевой, П. И. Сатлейкина, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. П. Соловья, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, A. IO. Якимова, О. М. Якубы и других ученых.
В течение последнего десятилетия в системе обеспечения безопасности дорожного движения произошли существенные изменения: появились новые субъекты государственного управления, изменилась компетенция существовавших ранее, изменились объем и содержание стоящих перед ними задач. Административный надзор стал одним из активнейших способов обеспечения законности в управлении и наряду с контролем охватывает практически все сферы жизни общества. Деятельность органов административного надзора является правоохранительной, поэтому от научно обоснованной специализации ее субъектов, четко определенной их компетенции и системы поднадзорных объектов зависит ее эффективность. От организационного и правового обеспечения административного надзора зависит правопорядок в стране в целом, поскольку надзор направлен на борьбу с административными правонарушениями в сфере дорожного движения, составляющими значительную долю правонарушений в стране. Органы административного надзора имеют богатую практику правоприменения, что определяет повышенные требования к соблюдению законности в процессе самого надзора, воздействующего
7 на широкий круг объектов, включающий и граждан. Обеспечение прав и защита законных интересов человека и гражданина - важнейшая задача государства и органов административного надзора в частности. Административный надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества объектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его процесс (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т. д.). Число субъектов общественных отношений, возникающих в процессе административного надзора, настолько велико, что можно говорить об участии в них всего населения страны. Основные направления административного надзора в сфере безопасности дорожного движения, специфика охраняемых общественных отношений обусловили существование широкого круга надзорных органов и должностных лиц, обладающих правом применения мер административного принуждения. Следовательно, необходимы особые требования к законности правоприменения и к нормотворческой деятельности, устанавливающей реальные в исполнении правовые режимы охраняемых объектов.
Актуальность проблеміл обусловила появление множества научных работ, посвященных рассмотрению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции) и, в частности, Государственной инспекции безопасности дорожного движения в рассматриваемой сфере деятельности, на надзорной деятельности милиции вообще. Наиболее яркие работы за последнее время были сделаны Р. И. Денисовым, Б. В. Российским, А. С. Ловинюко-вым, А. Т. Дмитриевым, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, С. М. Зыряновым, 10. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Ю. Н. Тупиком, С. Н. Чмыревым, X. А. Юсуповым, и другими. Но система государственных органов, осуществляющих надзор за техническим состоянием автомототранс-
8 портных средств, в комплексе, особенности самой надзорной деятельности в рассматриваемой сфере оставались вне поля зрения ученых-административистов.
Проведение такого исследования позволяет дать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование административного надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств, изменение методов управления данной деятельностью, проведение реорганизации системы надзорных органов, распределения их компетенции в соответствии с объективными потребностями нынешнего этапа социально-экономического развития нашего общества.
Актуальность темы исследования определяется тем, что безопасность дорожного движения стала серьезной государственной проблемой, имеющей огромное социальное и политическое значение. Проблема предотвращения ДТП является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий министерств, ведомств, других государственных органов, многих предприятий и организаций. В системе обеспечения безопасности дорожного движения в последние годы произошли существенные изменения: появились новые субъекты государственного управления, изменилась компетенция существовавших ранее, изменились объем и содержание стоящих перед ними задач. Административный надзор стал одним из активнейших способов обеспечения безопасности дорожного движения.
Административный надзор за техническим состоянием автомототранспортных средств затрагивает деятельность множества объектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его процесс (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств и т. д.).
Начиная с 2000 года в органах внутренних дел России осуществляется комплекс мероприятий, направленных на их существенное реформирование с целью укрепить вертикаль власти и повысить управляемость системой МВД России, перераспределить задачи и функции его подразделений таким
9 образом, чтобы оптимизировать процесс оперативно-служебной деятельности, а на этой основе добиться эффективных результатов в борьбе с преступностью и охране общественного порядка.
В настоящее время осуществляется комплекс организационных и практических мероприятий по приведению нормативной правовой базы, системы финансового и материально-технического обеспечения, структуры и штатной численности подразделений Госавтоинспекции в соответствие с законодательством. На наш взгляд, исследование проблем деятельности ГИБДД по осуществлению надзора за техническим состоянием транспортных средств в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в современных условиях имеет самостоятельное значение.
С такой позиции и в комплексе проблемы административного надзора за техническим состоянием транспортных средств ранее не исследовались.
В качестве объекта исследования в рамках раскрываемой темы рассматриваются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления ГИБДД надзора за техническим состоянием автомототранснорта в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В предмет исследования входят:
компетенция органов внутренних дел в системе обеспечения безопасности дорожного движения;
историческая эволюция становления и развития института надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств;
правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в осуществлении надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств, а также роль и место ГИБДД в данной сфере;
сущность задач и функций ГИБДД в осуществлении надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств;
организация, современное состояние и пути совершенствования участия ГИБДД в проведении диагностирования технического состояния автомототранспортных средств.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в изучении тенденций и проблем развития административного надзора за техническим состоянием транспортных средств и системы надзорных органов; в комплексном анализе деятельности ГИБДД по надзору за техническим состоянием автомототранспортных средств, выявлении проблем в ее реализации и выработке научных рекомендаций, направленных на совершенствование исследуемой деятельности ГИБДД.
В рамках достижения указанной цели решались следующие задачи:
исследование становления и развития института надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств, определение роли и места ГИБДД в системе обеспечения безопасности дорожного движения;
определение объекта административного надзора за техническим состоянием транспортных средств;
уточнение понятия административного надзора за техническим состоянием транспортных средств;
исследование особенностей административного надзора за техническим состоянием транспортных средств;
исследование правового статуса субъектов административно-правовой деятельности и их системы;
анализ практики осуществления административного надзора за техническим состоянием транспортных средств и действующего законодательства;
исследование деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения по осуществлению административного надзора за техническим состоянием транспортных средств;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности ГИБДД в проведении диагностирования технического состояния автомототранспортных средств;
прогноз возможных последствий передачи функций Госавтоинспекции по проведению государственного технического осмотра транспортных средств негосударственным организациям.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составили фундаментальные положения социологии, общей теории управления, теории права. При разработке конкретных вопросов темы использованы работы по административному праву, социальному управлению, теории и практике обеспечения безопасности дорожного движения, положения ряда других правовых и технических наук.
При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания автором использовался широкий круг методов формально-юридического, сравнительно-правового, социологического и статистического анализа, системного подхода, наблюдения, анализа документов, анкетный опрос и другие.
В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения общей теории управления, социального управления, административного права, экономики, теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения, других правовых и технических наук, относящихся к теме диссертации. Общий объем изученной литературы превышает 256 источников. Результаты исследования базируются на изучении эмпирического материала по обеспечению безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, планов и отчетов о работе региональных комиссий по безопасности дорожного движения, опыта разработки комплексных целевых программ повышения безопасности дорожного движения, практики работы ГИБДД, других субъектов обеспечения безопасности дорожного движения.
В процессе исследования автором проведен анализ нормативных и других документов, литературных источников, проанализированы статистические сведения, изучены многие аспекты работы различных субъектов обеспечения безопасности дорожного движения. Обработано и изучено 1200 опросных листов респондентов.
Научная новизна исследования определяется тем, что в работе впервые комплексно изучена система субъектов административного надзора за техническим состоянием транспортных средств, рассмотрены особенности
12 административного надзора в данной области и соотношения его со смежными функциями государственного управления, исследован механизм реализации методов административного надзора за техническим состоянием транспортных средств и мер административного принуждения в этой сфере.
Автором рассмотрены организационно-правовые принципы функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения в условиях построения правового государства. Сформулировано положение об усилении в этих условиях значимости Государственной инспекции безопасности дорожного движения как основного органа, обеспечивающего надлежащее техническое состояние транспортных средств. Сформулированы особенности осуществления надзора за техническим состоянием транспортных средств в современных условиях, дан критический анализ состояния его правового обеспечения и на этой основе определены меры по дальнейшему повышению эффективности надзорной деятельности ГИБДД.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что работа является монографическим исследованием, в котором комплексно рассмотрены различные аспекты деятельности ГИБДД по осуществлению надзора за техническим состоянием транспортных средств. Проанализированы возможные варианты их устранения, в первую очередь, за счет совершенствования нормативно-правового обеспечения рассматриваемой деятельности.
Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование правовых актов, регламентирующих деятельность ГИБДД, а также на повышение эффективности мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения. Актуализирован ряд направлений в научных исследованиях по правовым проблемам в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Положения, выносимые на защиту:
вывод об исторической обусловленности института надзора за техническим состоянием транспортных средств;
научно обоснованное положение автора о том, что надзор ГИБДД за техническим состоянием автомототранспортных средств — это относительно самостоятельный вид деятельности, осуществляемый в соответствии с законами и иными правовыми актами на межведомственном уровне в отношении государственных органов, юридических, а также физических лиц, заключающийся в надзоре за точным и неукоснительным выполнением ими правовых и технико-юридических норм, устанавливающих требования к техническому состоянию транспортных средств, с целью выявления, предупреждения и пресечения нарушений, а также восстановления предписанного порядка и привлечения нарушителей к ответственности;
научное обоснование положения о ведущем месте ГИБДД в системе субъектов обеспечения безопасности дорожного движения вообще и в системе субъектов надзора за техническим состоянием транспортных средств в частности;
вывод о негативных последствиях расчленения процесса технического осмотра и передачи части функций коммерческим организациям;
предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности ГИБДД в сфере обеспечения технического состояния транспортных средств;
авторские рекомендации по активизации деятельности субъектов Российской Федерации по совершенствованию надзора за техническим состоянием транспортных средств.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения дополняют теоретическую базу о содержании и правовом регулировании надзора за техническим состоянием транспортных средств, о субъектах и объектах административного надзора, о соотношении этой деятельности со смежными функциями государственного управления в рассматриваемой сфере.
Сформулированные автором выводы призваны служить связующим звеном между научными сотрудниками, работающими над решением вопро-
14 сов обеспечения безопасности дорожного движения, и специалистами, занимающимися практической деятельностью в этой сфере. Результаты исследования направлены на совершенствование правового регулирования деятельности ГИБДД по осуществлению надзора за техническим состоянием транспортных средств, а также форм и методов осуществления рассматриваемого вида деятельности, повышения результативности надзора за техническим состоянием транспортных средств, снижение аварийности на автомобильном транспорте, повышение уровня законности в деятельности ГИБДД.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем, обусловленных темой диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании правового регулирования общественных отношений в сфере дорожного движения и обеспечения его безопасности.
Рекомендации, высказанные автором по улучшению законодательства в деятельности ГИБДД при осуществлении надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, способствуют дальнейшему повышению эффективности деятельности ГИБДД в указанной сфере.
Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении научных исследований по проблемам правового регулирования деятельности и взаимодействия ГИБДД и других служб милиции и общественности в обеспечении безопасности дорожного движения. Они могут быть полезны для ученых и практиков, занятых этой проблематикой, при выборе перспективных направлений их работ.
Апробация результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертации прошли апробацию на научно-практических конференциях во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России, а также Московском университете МВД России.
Результаты диссертационного исследования использованы при разработке Постановления Правительства г. Москвы, учебно-методических мате-
15 риалов Научно - исследовательским центром ГИБДД МВД России, а также предложений но совершенствованию нормативных актов, регулирующих деятельность ГИБДД.
Основные теоретические положения, практические предложения и рекомендации опубликованы в 4 работах. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право и административная деятельность ОВД» Московского университета МВД России.
Результаты диссертационного исследования использованы при разработке распорядительных документов Правительства г. Москвы, подготовке выходных документов ВНИИ МВД России, а также предложений по совершенствованию нормативных актов, регулирующих деятельность ГИБДД.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Объем диссертации - 156 страниц машинописного текста.
Становление и развитие ГИБДД и института надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
Правила дорожного движения появились еще во времена гужевого транспорта во многих странах мира, в том числе и в России. Каждое их положение вызывалось к жизни изменяющимися условиями быта, культуры, экономики. Однако особенностью всех правил на протяжении долгого времени было то, что они защищали интересы пешехода и карали всадников, возчиков, водителей.
Например, царский указ от 3 января 1683 г. воспрещал наездникам, сопровождавшим вельмож, хлестать прохожих для расчистки пути экипажу. Далее в нем излагались меры по упорядочению движения гужевого транспорта, а также наказанию извозчика за «резвую» езду. Их били батогами (палками с прутьями), «кнутьями», а наиболее строптивых ссылали в «украйные города на вечное поселение»2.
В первой половине XVIII в. на улицах городов появились новые транспортные средства, кареты, дрожки, дилижансы, фаэтоны, роспуски и др. Движение становилось более интенсивным, росло количество нарушений правил дорожного движения и несчастных случаев с людьми. Для наведения порядка издаются новые указы (1732, 1737, 1742 гг.), в которых дифференцируется ответственность и для владельцев экипажей, и для возниц. К владельцам экипажей применялись штрафы и физические наказания. Для более четкого регулирования дорожного движения вводились специальные караулы «для смотрения, чтобы никто скоро на бегунах или санях с дышлом не ездил и чтобы извозчики сидели не в санях, но на лошадях верхами»3.
Контроль за выполнением этих правил вели караульные, располагавшиеся в будках. В первой половине XIX в. в Петербурге и Москве уже действовали Правила дорожного движения. Они включали в себя много положений современных правил: правостороннее движение, ограничение скорости движения и рядности, определение мест стоянок экипажей, требование их технической исправности, наличие номерных знаков, пешеходные переходы и т. д. За нарушение указанных требований извозчики подвергались телесному наказанию, а имущие сословия - денежному штрафу.
С появлением автомобиля устанавливались новые нормативные акты, регулировавшие организацию и безопасность дорожного движения.
История регулирования автомобильного движения в международном масштабе восходит еще к международной конференции, состоявшейся в 80-х гг. XIX в. в Лондоне и наметившей основы такого регулирования. На пути интернационализации автомобильного движения, однако, лежали значительные трудности, так как каждое государство по-своему упорядочивало движение механического транспорта, предъявляя к нему свои, отличные от другого государства, требования. Например, в Англии и Австрии движение допускалось по левой стороне дороги, между тем как в Германии и Франции машины должны были держаться правой стороны.
Различия в государственном законодательстве затрудняли межгосударственное автомобильное сообщение. Между тем жизнь указывала на необходимость поиска такого способа, который примирил бы интересы всех стран. Достигнуть этого можно было путем выработки единых правил. Первым таким документом стала международная Конвенция относительно передвижения автомобилей, подписанная в 1909 г. в Париже шестнадцатью государствами, включая Россию. Кроме общих положений, относящихся к техническим характеристикам автомобилей и правилам пользования ими, Конвенция утвердила 4 дорожных знака: лоток, вираж, железнодорожный переезд, перекресток. Этот международный документ явился основой для разработки многими странами правил дорожного движения и системы дорожных знаков, направленных на совершенствование регулирования дорожного движения и обеспечение его безопасности4. В России в 1912 г. Московской городской Думой были приняты Правила дорожного движения. Назывались они так: «Обязательные постановления о порядке движения по городу Москве автоматических экипажей». Их целью были обеспечение безопасности дорожного движения и четкая его организация. Этими Правилами регулировалась скорость дорожного движения, устанавливалось правостороннее движение, а также оговаривалось техническое состояние средств движения5.
Итак, изобретение автомобиля с двигателем внутреннего сгорания открыло дорогу формированию качественно нового вида транспорта — автомобильного, а сравнительно быстро развивающаяся автомобильная промышленность заняла ведущее место в машиностроении многих стран. «В дореволюционной России пока отсутствовала автомобильная промышленность, — отмечал Е.А. Чудаков, - автомобильный транспорт не имел практически никакого значения в хозяйственной жизни страны. Однако это отнюдь не значит, что в России не было попыток создания автомобилей. Целый ряд исключительно ценных предложений по автомобильной технике сделан был впервые именно в России»6.
Правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
Деятельность Госавтоинспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению надзора за техническим состоянием транспортных средств регламентируется правовыми и технико-юридическими нормами, содержащимися в разнообразных нормативных актах. В юридической литературе принято классифицировать источники права но различным основаниям. Наиболее репрезентативная классификация осуществляется по их юридической силе и по субъектам, принимающим эти акты36.
По нашему мнению, все акты, составляющие правовые основы деятельности ГИБДД по надзору за техническим состоянием транспортных средств, целесообразно разделить на две группы: акты, регулирующие деятельность но обеспечению должного технического состояния транспортных средств, и акты, устанавливающие сами требования к техническому состоянию. Обе эти группы содержат нормативные акты, находящиеся на разных уровнях иерархии правовых актов, — нормы международного права, федеральные законы, законы РФ, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и действующие законы и подзаконные акты СССР.
Рассмотрим нормативные правовые акты, устанавливающие требования к техническому состоянию транспортных средств.
В данном массиве актов выделяются нормы международных договоров, к которым присоединился в свое время Советский Союз, правопреемником которого является Российская Федерация. Это Соглашение о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, утвержденное в Женеве в 1958 г., Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ), утвержденное в Женеве 30 сентября 1957 г., Конвенция о дорожном движении, заключенная в Вене 8 ноября 1968 г.
Приложение 5 к Конвенции о дорожном движении содержит технические условия, касающиеся автомобилей и прицепов, в частности, требования к рабочему, стояночному и аварийному тормозу, к огням и светоотражающим приспособлениям, к рулевому управлению, зеркалу заднего вида, глушителю, к шинам и т. д. Национальное законодательство, в том числе и российские нормы, не должны противоречить требованиям данного приложения, но могут быть более жесткими.
Кроме того, он содержит программу обеспечения дорожной безопасности, основные требования по ее выполнению, меры по усилению государственного надзора и контроля и другие важные положения. В соответствии со ст. 18 данного Федерального закона техническое обслуживание и ремонт транспортных средств в целях содержания их в исправном состоянии должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Нормы, правила и процедуры технического обслуживания и ремонта транспортных средств устанавливаются заводами - изготовителями транспортных средств с учетом условий их эксплуатации. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, выполняющие работы и предоставляющие услуги но техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, обязаны иметь сертификат соответствия на выполнение этих работ и услуг и обеспечивать их проведение в соответствии с установленными нормами и правилами. Транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг.
Названный Федеральный закон устанавливает правовые основы проведения государственного технического осмотра транспортных средств, находящихся в эксплуатации на территории Российской Федерации и зарегистрированных в установленном порядке, а также запрещения эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Обязанность по установлению порядка проведения обязательного государственного технического осмотра возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 17 Федерального закона). Правительство Российской Федерации также устанавливает перечень неисправностей транспортных средств, при которых запрещается их эксплуатация.
Нормы Федерального закона от 17 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»38 направлены на обеспечение безопасности продукции, в том числе транспортных средств, запасных частей и комплектующих к ним. В указанном Федеральном законе дается определение безопасности продукции как состояния, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей; единой системы и правил аккредитации; единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия; недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации; недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации, недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Федеральный закон устанавливает условия ввоза на территорию Российской Федерации продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия требованиям технических регламентов. Такая продукция, к которой относятся транспортные средства, запасные части и комплектующие, при помещении ее под таможенные режимы, предусматривающие возможность отчуждения или использования этой продукции в соответствии с ее назначением на таможенной территории Российской Федерации, обеспечивается декларацией о соответствии или сертификатом соответствия либо документами о признании результатов подтверждения соответствия, полученного за пределами территории Российской Федерации.
Технические параметры транспортных средств устанавливаются государственными стандартами, отраслевыми стандартами, техническими условиями. Основной из них - ГОСТ Р 51709-2001 «Автотранспортные средства.
Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД и организационные аспекты осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспортных средств
Задачей ГИБДД является обеспечение безопасности дорожного движения - составной части безопасности вообще. Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства67.
Юридическими гарантиями необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации являются система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определение основных направлений деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формирование органов обеспечения безопасности и механизма контроля и надзора за соблюдением норм права68.
Существующая система норм права определяет лишь меру возможного поведения69. Для достижения целей, установленных в регулятивных нормах права, охраны урегулированных правом общественных отношений нужны специальные средства, гарантирующие соблюдение требований этих норм: установление дополнительных запретов, обязанностей и разрешительного порядка реализации прав участников дорожного движения, проведение предварительных (превентивных) проверок, проведение специальных мер для установления и поддержания режимных правил (экспертизы, учет показателей безопасности дорожного движения, государственная регистрация, лицензирование), осуществление контроля и надзора.
В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» действенность режима обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации достигается посредством установления полномочий и ответственности субъектов управления и участников дорожного движения, координации их деятельности, разработки и утверждения правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, организации дорожного движения, материального и финансового обеспечения, организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам безопасности движения, медицинским обеспечением, обязательной сертификацией, лицензированием деятельности, связанной с обеспечением безопасности дорожного движения, страхованием на транспорте, осуществлением государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Исследованию контрольно-надзорной деятельности посвящено множество научных работ70, на основе анализа которых можно утверждать, что административный ведомственный и надведомственныи контроль, прокурорский надзор, административный надзор и судебный надзор имеют единую правовую природу и являются видами социального контроля. Основное назначение рассматриваемых управленческих функций - обеспечение законности в управлении, наблюдение и проверка процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров71.
Как управленческая категория контрольно-надзорная деятельность исторически связана с государственным управлением, возникновение которого связано с общественным процессом труда72 и отражает этапы его развития. Изменения, происходящие в политической и экономической жизни общества, привели к размежеванию видов социального контроля. Ведомственный контроль свойственен всякой коллективной деятельности и исторически осуществлялся с незапамятных времен, надведомственныи контроль получил наибольшее развитие в тоталитарных государствах с их жесткой вертикалью государственного регулирования всех вопросов развития общества. Прокурорский надзор имеет довольно богатую историю своего существования, устоявшиеся формы и методы деятельности, нормативное регулирование. В отношении судебного надзора среди ученых-правоведов нет единого мнения, так, Д. М. Овсянко называет его контролем73, а Д. Н. Бахрах - надзором, мотивируя это тем, что «...суд проверяет только законность актов, а значит, осуществляет надзор»74.
Общий надзор прокуратуры и административный надзор влияют на круг общественных отношений в сфере управления извне. В основе такого влияния в отличие от контроля лежит невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, организаций. Среди ученых-административистов по этому вопросу разногласий нет: проникновение в оперативно-хозяйственную деятельность - отличительная особенность контрольных органов. Именно право вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность лежит в основе отграничения контрольных и надзорных функций75. Принято считать, что административный надзор осуществляет проверку только законности действий конкретного объекта76.
Несмотря на то, что ряд ученых-административистов в своих работах предпринимали попытки проанализировать сущность административного надзора и его соотношение с контролем, административный надзор не исследован с той же полнотой, что и контроль77. Неясность в оценке контроля и надзора приводит к свободному толкованию задач и функций контрольных и надзорных органов, в нормативных правовых актах применяются оба термина «контроль» и «надзор» произвольно, без должного разграничения. Так, в Наставлении по техническому надзору Государственной инспекции безопаспости дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации все функции инспекции именуются контролем: «Контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации» и т. д.
В научных работах можно встретить различные трактовки понятия «административный надзор». Б. В. Иссерс определил административный надзор как контроль в специальной сфере деятельности государственных орга-нов управления .
М. С. Студеникина писала: «Надзор - своего рода суженный контроль, однако суженный лишь в сфере своего применения»79. «Административный надзор, являясь разновидностью надведомственного контроля, представляет форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административно-властного характера»80.
Административно-правовые методы деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в сфере осуществления надзора за техническим состоянием автомототранспорта
Обеспечение безопасности дорожного движения — одна из необходимых и неотложных задач, которые стоят на сегодняшний день перед государством и обществом. Управленческая деятельность органов исполнительной власти не приводит к снижению количества дорожно-транспортных происшествий и административных правонарушений в области дорожного движения.
Как считает А. П. Шергин, «в обеспечении правопорядка, в том числе порядка на дорогах, значительная роль принадлежит административно-правовым запретам. Установленные в законе, они вносят определенность в общественные отношения, создают правовые гарантии защиты интересов личности, общества и государства» . Статистика свидетельствует о том, что ежегодно административным наказаниям за различные правонарушения в области дорожного движения подвергаются миллионы юридических и физических лиц.
Это свидетельствует о слабой эффективности административно-правовых методов, осуществляемых в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В административно-правовой науке сложилось неоднозначное мнение о методах управления. Под методами управления понимаются: способы и приемы непосредственного управляющего воздействия органа управления на управляемый (в нашем случае - поднадзорный) объект; способы сознательного воздействия, направленные на достижение определенных целей, пригодные для многократного использования; система способов осуществления субъектами исполнительной власти своей компетенции.
В юридической литературе высказывается мнение, что на практике органами управления применяются два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение119. Ряд авторов добавляют еще один метод - поощрение120. При этом все авторы сходятся в том, что убеждение - главный метод воздействия, обеспечивающий добровольное выполнение норм и обходящийся государству много дешевле, чем принуждение.
Л. П. Ипакян121 отмечал, что нет методов управления вообще, а есть конкретные методы осуществления той или иной функции. По его мнению, все методы управления можно разделить на методы прямого воздействия, для которых характерен механизм, основанный на принципе «команда — исполнение», или административные методы и методы косвенного воздействия, для которых характерен механизм объективной ориентации и стимулирования, в частности, экономические методы122. Субъекты административного надзора действуют всегда властно, следовательно, административно-правовой метод является определяющим в системе методов надзора и для избрания конкретных форм надзорной деятельности. Ю. М. Козлов различает: а) методы управляющего воздействия, которые всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение, а потому и являются собствен но методами управления; б) методы организации работы аппарата управления, которые имеют чисто внутриаппаратное значение; в) методы совершения отдельных управленческих действий — это методы процедурного характера.
Методы управления он называет административно-правовыми, выделяет в них общерегулятивные (нормативно-правовые) методы, а по содержанию делит административно-правовые методы на 20 видов, среди которых предписание об обязательном совершении определенных действий, запрещение определенных действий, регистрация определенных действий, применение мер административного принуждения, проведение контроля и надзора и т. д.124.
Основываясь на работах IO. М. Козлова и Д. II. Бахраха, Л. Н. Орлов125 предложил следующую классификацию методов государственного управления: структуризация - создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения; легализация регистрация; правонаделение - выдача разрешений, лицензирование; распределение ресурсов. Ф. С. Разаренов и С. И. Котюргин выделили следующие методы надзорной деятельности милиции по охране общественного порядка: систематическое наблюдение за выполнением гражданами и должностными лицами установленных правил; периодическая проверка выполнения учреждениями, предприятиями, организациями, их должностными лицами и гражданами правил по охране общественного порядка; проверка и выявление нарушений по сигналам, жалобам и заявлениям трудящихся126. Б. В. Иссерс перечисляет следующие методы административного надзора милиции: непосредственное наблюдение за соблюдением установленных правил гражданами и должностными лицами; периодическая проверка выполнения учреждениями, предприятиями, организациями, их должностными лицами и гражданами правил, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции милиции; реагирование на сигналы - жалобы, заявления, поступающие от граждан и должностных лиц, на нарушения установленных правил127.
Д. Н. Бахрах выделяет методы нормативно-правового воздействия, к которым относит запреты, ограничения, дозволения, рекомендации, широко применяемые надзорными органами.128
Но при осуществлении административного надзора органы государственного управления применяют разнообразные более конкретные методы деятельности.
