Введение к работе
Актуальность темы исследования. Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09 03 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 было закреплено разграничение функций в системе федеральных органов исполнительной власти, при этом функции по контролю и надзору были сосредоточены главным образом в федеральных службах, однако их административно-правовой статус был определен лишь в самых общих чертах Этот пробел не был устранен в последующих многочисленных редакциях указа2, общие правовые основы организации и деятельности, то есть основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, не получили закрепления и в системе действующего федерального законодательства.
Одним из следствий отсутствия должного правового регулирования организации и деятельности федеральных контрольных и надзорных структур является то, что, несмотря на формальную передачу функций по контролю и надзору федеральным службам, в системе исполнительной власти продолжает функционировать значительное число других государственных органов и учреждений, осуществляющих, наряду с ними, по существу административный, то есть не президентский, не судебный и не прокурорский контроль и надзор по тем или иным направлениям
Неслучайно поэтому одной из задач, обозначенной в Концепции административной реформы на 2006-2010 гг.3, является дальнейшее нормативное упорядочение деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора
Названные обстоятельства свидетельствуют о необходимости более полного и точного определения в федеральном административном законодательстве адми-
1 СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945
2 См Указ Президента РФ от 12 05 2008 № 724 (ред от 06 09 2008) «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2008 № 20 Сет 2290
3 См Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25 10 2005 г (в ред от
28 03 2008г)//СЗРФ 2005 г №46 Ст 4720,2008 № 14 Ст 1413
4 нистративно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, в том числе последовательного разграничения компетенции и полномочий названных органов.
Подготовка соответствующих предложений по совершенствованию административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора возможна только после проведения необходимых научных исследований в сфере административно-правового регулирования деятельности названных органов.
Следует отметить, что в постсоветской российской административно-правовой науке, в том числе и в период проведения в России административной реформы, комплексные научные исследования проблем административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора не осуществлялись Не может восполнить этот пробел и единственная посвященная этой проблеме монография С М. Зырянова, изданная в 2004 году1, поскольку, во-первых, в ней рассматривается деятельность только федеральных органов административного надзора, а, во-вторых, отсутствует комплексный системный анализ общих основ и особенностей административно-правового статуса различных федеральных государственных органов, осуществляющих как функцию административного надзора, так и функцию административного контроля.
Изложенное, особенно с учетом существенных изменений в законодательстве и складывающейся практики деятельности федеральных органов исполнительной власти, актуализирует необходимость проведения комплексного системного научного исследования административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора
Объект и предмет исследования. Объектам исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности федеральных органов административного контроля и надзора Предметом исследования являются федеральные законы, федеральные подзаконные норма-
1 См Зырянов С М Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти М ВНИИ МВД России, 2004
5 тивные правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также практика их применения
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка и обоснование концепции построения федерального законодательства, регулирующего административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также основных направлений совершенствования административно-правового статуса отдельных видов таких органов
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач
— проведение конструктивно-критического системного анализа действующих в
настоящее время федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих
административно-правовой статус федеральных органов административного кон
троля и надзора,
систематизация видов и организационно-правовых форм действующих в настоящее время в России федеральных органов административного контроля и надзора и осуществление на этой основе теоретической классификации федеральных органов административного контроля и надзора, функционирующих в настоящее время в России,
построение теоретической модели основных общих элементов административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора,
— сопоставление данной модели с существующим законодательным закрепле
нием административно-правового статуса федеральных органов административ
ного ,контроля и надзора и выявление на этой основе пробелов правового регули
рования,
- разработка концепции федерального закона, закрепляющего общие основы
административно-правового статуса федеральных органов административного
контроля и надзора,
— разработка и обоснование предложений по совершенствованию отдельных
федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих административ-
но-правовой статус некоторых федеральных органов административного контроля и надзора
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, относятся методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих отечественных ученых - специалистов в области теории права, теории государственного управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, в частности, таких как* Ю Е. Аврутин, Д Н. Бахрах, К С Вельский, В.П Беляев, А.И. Бобылев, Н В. Бугель, В М Горшенев, А И. Гурин, Р И Денисов, А Т Дмитриев, В.В. Дьяконов, М И Еропкин, А Я. Здир, СМ Зырянов, А.А Кармолицкий, А И Каплунов, И Ш. Килясханов, Ю М Козлов, П.И. Кононов, А.П Коренев, СИ. Котюргин, Б.М Лазарев, В X Махов, С Н Махина, А.В Морозов, СВ. Пузырев, Ф.С Разаренов, Л М. Розин, Б.В Россинский, О.Е Са-венко, Ю Н Старилов, М С Студеникина, А.М Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В В. Черников, Ц А. Ямпольская и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора
Эмпирическая база исследования основывается на результатах опроса диссертантом 150 руководителей и других должностных лиц функционирующих в Кировской и Белгородской областях территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы финансово-
7 бюджетного надзора и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
Обосновывая выводы и предложения, диссертант опирался также на анализ более 40 постановлений Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании действий и решений федеральных органов административного контроля и административного надзора; свыше 200 актов, составленных должностными лицами органов государственного пожарного надзора, налоговых и таможенных органов, органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кировской, Ярославской, Ивановской, Костромской областей и республики Коми по результатам проведенных мероприятий по контролю (по материалам судебных дел, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом)
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автором впервые в постсоветской российской административно-правовой науке системно определены наиболее общие теоретические основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, предложена концепция федерального закона, закрепляющего такие основы и регламентирующего общие правовые формы и методы деятельности указанных органов
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются
уточнение и разграничение понятий «административный контроль» и «административный надзор»,
введение в научный оборот и определение новых понятий «административно-контрольный орган», «административно-надзорный орган», «административный контрольно-надзорный орган»,
определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не выделялись и не иссле-
8 довались,
осуществление классификации действующих в настоящее время в России федеральных административно-контрольных (надзорных) органов по различным критериям, которые ранее в науке административного права не использовались,
разработка авторской концепции федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», определяющего основы административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов,
разработка предложений по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов федеральных административно- контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не формулировались
На защиту выносятся следующие основные положения:
Административный контроль представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения физическими и юридическими лицами, находящимися в сфере постоянного или временного непосредственного административно-регулирующего воздействия этих органов, положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в этой сфере
Административный надзор представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности.
Административный контроль и административный надзор осуществляется тремя видами федеральных государственных органов
а) федеральными административно-контрольными органами — федеральными
9 органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, не уполномоченными на осуществление административного надзора, но выполняющими функцию административного контроля,
б) федеральными административно-надзорными органами — федеральными ор
ганами исполнительной власти, иными федеральными государственными адми
нистративными органами, не уполномоченными на осуществление администра
тивного контроля, но выполняющими функцию административного надзора,
в) федеральными административными контрольно-надзорными органами - фе
деральными органами исполнительной власти, иными федеральными государст
венными административными органами, уполномоченными на осуществление как
административного контроля, так и административного надзора.
4 Административно-правовой статус любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа включает в себя следующие основные общие элементы
а) место в системе федеральных государственных органов,
б) задачи, решение которых возлагается на этот орган
обеспечение охраны прав и свобод граждан,
обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;
обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т п),
обеспечение охраны общественного порядка,
предупреждение административных и иных публичных правонарушений,
в) административные функции, выполняемые эти органом, а именно, функцию
административного контроля (надзора), функцию административного регулиро
вания (лицензионно-разрешительная, учетно-регистрационная и согласовательная
деятельность), функцию административного удостоверения фактов, имеющих
юридическое значение (проведение экспертиз, исследований, сертификации, атте
стации), функцию административно-технического расследования техногенных ка
тастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, функцию привлечения физи-
10 ческих и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения, к административной и иным видам публично-правовой ответственности,
г) административную компетенцию этого органа административно-
контрольную (надзорную), административно-регулятивную, административно-
удостоверительную, административно-следствешгую, административно-
юрисдикциошгую,
д) административно-властные полномочия (административные права и обязан
ности) этого органа административно-регулятивные, административно-
удостоверительные, административно-следственные, административные кон
трольные (надзорные), административные постконтрольные (постнадзорные),
е) ограничения и запреты, установленные для этого органа в процессе осущест
вления им административного контроля (надзора)
5 Все действующие в настоящее время в России федеральные административ
но-контрольные (надзорные) органы могут быть классифицированы на виды по
следующим основным критериям
а) организационно-правовая форма,
б) место в системе органов государственной власти Российской Федерации с
учетом действия принципа разделения властей,
в) место в системе федеральных органов исполнительной власти Российской
Федерации,
г) виды выполняемых административных функций,
д) вид контрольной (надзорной) компетенции,
е) объем контрольной (надзорной) компетенции,
ж) объем имеющихся у них административных полномочий, связанных с осу
ществлением административного контроля и надзора,
з) круг подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых осу
ществляется административный контроль (надзор).
6 Наиболее общие основы административно-правового статуса всех федераль
ных административно-контрольных (надзорных) органов независимо от их видов
и организационно-правовых форм могут быть определены в едином федеральном
It законе «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», концепция которого предлагается в первой главе диссертационного исследования 7 В целях более полной нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных служб предлагается
а) определение федеральной службы, содержащееся в п. 4 Указа Президента
Российской Федерации № 314 от 09 03 2004 г. «О системе и структуре федераль
ных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции «Феде
ральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осущест
вляющим функции административного контроля и надзора, административного
регулирования, административного удостоверения фактов, административно-
технического расследования происшествий и иных инцидентов, а также в случаях
прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами
функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности,
выявления, пресечения и предупреждения преступлений в определенной для него
сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных
функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных
полномочий (прав и обязанностей)»;
б) в структуре положения о любой федеральной службе выделить и наполнить
соответствующими нормами следующие разделы 1. Общие положения;
2 Компетенция, 3 Полномочия; 4 Организация деятельности
8. В целях нормативного закрепления административно-правового статуса административно-контрольных (надзорных) органов, являющихся структурными подразделениями федеральных министерств, предлагается дополнить п. 3 Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09 03 2004 г двумя абзацами следующего содержания
- «В структуре федеральных министерств и их территориальных органов, в случаях и в порядке предусмотренных Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, могут создаваться федеральные государственные инспекции»
— «Федеральная государственная инспекция является структурно обособленным органом федерального министерства (его территориального органа), осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов в определенной для данного федерального министерства сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации понятия административного контроля и административного надзора и критерии их разграничения, подходы к пониманию федеральных административно-контрольных, административно-надзорных, административных контрольно-надзорных органов, определенные диссертантом основы административно-правового статуса указанных органов, проведенная им теоретическая классификация этих органов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в сфере правового регулирования административно-контрольной (надзорной) деятельности
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в частности, по подготовке федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», по дополнению Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09 03 2004 г., по совершенствованию структуры действующих положений о федеральных службах и другие могут быть использованы в ходе соответствующей правотворческой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рамках проводимой в стране административной реформы
Изложенные в диссертации теоретические положения об административном контроле и административном надзоре, об административно-правовом статусе
13 федеральных органов, осуществляющих эти виды деятельности, могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России
Результаты исследования получили апробацию в четырнадцати опубликованных автором статьях общим объемом 4,4 пл Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на международной научно-практической конференции «Международный терроризм причины, формы и проблемы противодействия» (г Белгород, 16 03 2005 г), четвертой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г.Киров, 15 10 2005 г), на третьей межрегиональной научно-практической конференции «Российское право история, современность и перспективы» (г Киров, 14 04 2006 г)
Подготовленная диссертантом Концепция федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации» одобрена Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используется им в законопроектной деятельности.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка
