Содержание к диссертации
Введение
Глава I Понятие и принципы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью 20
1. Нотариальная деятельность как объект государственного управления 20
2. Принципы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью 39
Глава II. Компетенция и структура органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за нотариальной деятельностью 58
1. Полномочия органов общей компетенции, по контролю и надзору за нотариальной деятельностью 58
2. Полномочия органов специальной компетенции, осуществляющих контроль и надзор за нотариальной деятельностью 87
3. Проблемы организационной структуры органов государственной. власти, осуществляющих контроль и надзор за нотариальной деятельностью 118
Глава III. Административно-правовой статус нотариуса как объекта государственного контроля и надзора 132
1. Публичные управленческие обязанности нотариуса как объекта государственного контроля и надзора 132
2. Административно-правовой статус органов и лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной 153
Заключение 170
Литература 173
- Нотариальная деятельность как объект государственного управления
- Полномочия органов общей компетенции, по контролю и надзору за нотариальной деятельностью
- Проблемы организационной структуры органов государственной. власти, осуществляющих контроль и надзор за нотариальной деятельностью
- Административно-правовой статус органов и лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Российский нотариат в настоящее время является одной из наиболее важных отраслей, требующих пристального внимания со стороны государства и общества, а также законодательного реформирования и эффективного государственного контроля. Действующие Основы законодательства Российской Федерации «О нотариате» (далее - Основы), принятие которых в 1993 г. ознаменовало становление новой системы, очередной виток развития отечественного нотариата, спустя восемнадцать лет своего существования не способны действенно и всесторонне регулировать правовые отношения в сфере осуществления нотариальной деятельности.
В последние несколько лет в профессиональных и научных кругах наблюдается единое мнение о необходимости реформирования нотариата, усовершенствовании государственного управления и контроля в данной сфере, принятия нового, современного закона о нотариате.
Реформирование обусловлено актуальными проблемами, имеющими место в социально-экономических, правовых сферах нашего государства, когда огромное количество граждан становятся жертвами рей-дерства, противоправной деятельности теневого бизнеса и других негативных явлений'.
Президент Федеральной нотариальной палаты М.И. Сазонова подчеркнула, что нотариат перестал отвечать потребностям гражданского оборота и корпоративного права2. В связи с этим основные цели разрабатываемого закона о нотариате—выровнять слишком завышенные тарифы на услуги, ввести формы ответственности нотариата, усилить государственный контроль над этим институтом3.
Актуальность и злободневность принятия мер, направленных на совершенствование указанных Основ обусловлена целями успешного формирования гражданского общества, необходимостью выработки практики гражданско-правового взаимодействия гражданина и организации, гражданина и государства. Нотариус как представитель граж-
1 См.: Сазонова М.И. Современное состояние нотариата в Россий
ской Федерации и проблемы его реформирования: «круглый стол» // Но
тариальный вестник. 2010. № 4. С. 4.
2 См.: Катанян К. Пристальный взгляд Минюста на нотариусов, ад
вокатов и преступников // Нотариальный вестник. 2010. № 10. С. 3.
3 См.: Там же.
данского общества и одновременно как носитель публично-правовых полномочий, оказывая юридические консультации и нотариальную помощь, вполне успешно мог бы способствовать укреплению авторитета государственных органов власти, становлению правового государства путем формирования у граждан уважения к закону. Однако для этого, в первую очередь, необходимо совершенствование самого законодательства, направленное на исключение пробелов в урегулировании тех или иных правоотношений и на недопустимость возможности вольного толкования по своему усмотрению законодательства со стороны чиновников.
В условиях возрастающей роли и места нотариата в гражданском обществе, в становлении правового государства в Российской Федерации особую актуальность и значимость приобретают вопросы государственного контроля и надзора за осуществлением нотариальной деятельности.
В действующем законодательстве, в части осуществления контроля за нотариальной деятельностью, организации системы контролирующих органов и наделения их соответствующими полномочиями на сегодняшний день имеется много пробелов и коллизий.
Законодательному регулированию вопросов контроля за нотариальной деятельностью в Основах посвящены всего две статьи. Данные статьи не освещают и не регулируют полностью вопросы контроля в данной сфере: не определена компетенция и структура контролирующих органов; не установлен статус и порядок проведения контрольных мероприятий; не определены функции и полномочия контролирующих структур.
Учитывая, что государственный контроль является одной из важнейших функций государственного управления, сегодня представляется актуальным вместе с реформированием системы нотариата пересмотреть организацию, сущность, цели, формы и методы государственного контроля за нотариальной деятельностью, для того чтобы обеспечить наиболее гармоничное и эффективное развитие нотариальной системы, гражданского общества и правового государства Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее не были предметом самостоятельного научного исследования. При этом в отечественной и зарубежной литературе исследованию различных сторон нотариата посвящено достаточно много работ.
Проблемам правового регулирования нотариальной деятельности посвящены работы дореволюционных правоведов, в частности труды Н.П. Ляпидевского, А.Н. Боборыкина, Н.М. Коркунова, С.К. Богоявленского, Г.Ф. Шершеневича, A.M. Фемилиди.
В советский период указанные вопросы прорабатывались в монографическом исследовании К.С. Юдельсона, учебных пособиях под редакцией А.Ф. Клеймана и под редакцией Л.Ф. Лесницкой, диссертационных исследованиях З.А. Искендерова, Е.Б. Ейдиновой, Р.Г. Коча-рянца. Кроме того, вопросы правовой регламентации нотариальной деятельности традиционно рассматривались в учебниках по гражданскому процессу в рамках изучения учебной дисциплины гражданского процессуального права.
Основной «исследовательский бум», касающийся проблем организации и осуществления нотариальной деятельности, приходится на период новейшей российской истории с 1991 года по настоящее время. Среди наиболее видных фигур исследователей можно назвать следующие фамилии: B.C. Репин, В.В. Ярков, Н. Полтавская, Н. Шера-футдинов, О.В. Хышиктуев, Т.Н. Зайцева, Г.Г. Черемных, И.Г. Черем-ных, Н.П. Лазарева, Г.Б. Романовский, О.В. Романовская, СП. Выме-нец и т.д.
Вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования права, интересов личности посвящены работы таких авторов, как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, В.В. Лазарев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, Н.И. Матузов, А.П. Алехин, СМ. Зырянов, Н.Л. Редько, Ю.Н. Старилов, А.А. Кармолицкий, Л.Л. Попов, Б.Н. Габричидзе, Д.М. Овсянко, В.А. Уткин и др.
Отдельным вопросам государственного контроля как управленческой функции государства посвящены такие работы, как «Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации» Е.А. Маштаковой, «Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции» О.Ф. Андрийко, «Государственный контроль в сфере управления» М.С Студеникиной, «Контроль как правовая форма деятельности» В.М. Горшенева, И.Б. Шахова, «Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия» под ред. А.П. Гуляева.
Среди диссертационных исследований современного периода развития нотариата можно назвать следующие: «Административно-правовая организация механизма управления нотариатом Российской Феде-
рации (по материалам Дальневосточного федерального округа)» Н.П. Лазаревой; «Нотариат в системе гражданской юрисдикции» С.А. Зацепиной; «Организационно-правовые основы построения и деятельности нотариата в России» B.C. Репина; «Взаимодействие органов государственной власти и нотариата в Российской Федерации» Т.Р. Козуб.
Отдельно следует выделить диссертационную работу Ю. А. Андреевой «Контроль и надзор Минюста РФ в сфере нотариата», которая посвящена изучению форм, методов и проблем осуществления специального контроля за осуществлением нотариальной деятельности со стороны Минюста РФ.
При достаточной разработанности вопросов, касающихся осуществления нотариальной деятельности, а также темы государственного контроля и надзора в различных отраслях государственного управления, проблемы общей организации и осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью со стороны различных государственных органов ранее были слабо освещены в отечественной научно-исследовательской литературе.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с государственным управлением в сфере организации и осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации.
Государственное управление нотариальной деятельностью обладает высокой значимостью в социально-правовом аспекте. При этом особенность нотариата состоит в том, что он представляет собой звено системы государственного управления, способствующее стабилизации гражданского оборота на правовой основе, путем оформления сделок и удостоверения документов в особо установленном государством порядке.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические, практические и нормативно-правовые положения, касающиеся реализации такой функции государственного управления, как государственный контроль и надзор за нотариальной деятельностью.
Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное «мерило» эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно выявить, насколько эффективно государственное управление. Эффективный государственный кон-
троль подразумевает выработку механизма государственного надзора в сфере нотариата за соблюдением требований нотариального законодательства, выявления фактов их нарушения, разработку процедуры применения мер ответственности за нарушения и отслеживание результата применения этих мер.
Необходимость государственного контроля за организацией нотариальной деятельности и осуществлением производства нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц4.
Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмов. Осуществление государством контрольной функции, как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины, гарантирует стабильность и прогресс общества.
Целью диссертации является комплексное исследование института государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью в современной России, его роли и значения в реформировании сложившейся системы нотариата, развитии гражданского общества и правового государства.
Поставленная цель может быть достигнута посредством решения следующих задач:
-определение понятия и принципов государственного контроля и надзора как одной из управленческих функций государства;
исследование института нотариата как объекта государственного управления и контроля, включая рассмотрение правового статуса нотариусов и лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной;
комплексное изучение исследовательских источников и нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью на предмет установления и анализа имеющихся коллизий и пробелов, затрудняющих эффективность контроля;
рассмотрение имеющейся системы, видов, форм, методов и принципов государственного контроля за нотариальной деятельностью, в частности рассмотрение объема полномочий контролирующих органов;
4 См.: Черемных И.Г. Теоретические основы независимого нотариата России: Монография. М., 2006. С. 141.
-проведение анализа практики взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере нотариата и определение степени эффективности подобного взаимодействия;
- формирование предложений по совершенствованию системы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью.
Методологической основой диссертационного исследования выступает комплекс научных приемов и способов изучения рассматриваемых в работе вопросов и достижения поставленной цели.
В частности, в диссертационном исследовании широко использован формально-юридический метод, так как формально-юридическое рассмотрение любых государственно-правовых явлений в правовой науке необходимо. Формализм - неотъемлемое свойство права, формальный подход генетически выделил право единства социальных норм. Формальный метод составляет обязательную, необходимую ступень в научном познании права и государства, помогает описать, обобщить, классифицировать, систематизировать, передать полученное знание. При рассмотрении вопросов организации государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью использован системно-структурный метод, на основе которого рассмотрены составляющие структурные части системы государственного контроля с точки зрения их предназначения, роли, взаимосвязи, а также реальной деятельности. Для выявления актуальных проблем при осуществлении государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью и формирования предложений по преодолению имеющихся проблем применялся функциональный метод научного исследования.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки, как С.С. Алексеев, А.В. Маль-ко, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.А. Матюхин, В.В. Полянский, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, В.М. Лебедев, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Ста-рилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Д.М. Чечот, A.M. Феми-лиди, К.С. Юдельсон, А.Ф. Клейман, З.А. Искендерова, Е.Б. Ейдино-вой, Р.Г. Кочарянц, B.C. Репин, В.В. Ярков, Н. Полтавская, Н. Шерафут-динов, Л.В. Щенникова, О.В. Хышиктуева, Т.И. Зайцева, Г.Г. Черем-ных, И.Г. Черемных, Н.П. Лазарева, Г.Б. Романовский, О.В. Романовская, СП. Выменец, В.К. Бабаев, В.М. Манохин, ПИ. Петров.
Эмпирическую базу составили опубликованные материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также материалы архивных дел
арбитражных судов и областных судов Волгоградской области и Краснодарского края.
Нормативную основу исследования составляют действующие нормативные акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные рассмотрению различных аспектов и проблем осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации. При достаточной разработанности вопросов, регулирующих осуществление нотариальной деятельности, а также темы государственного контроля и надзора в различных отраслях государственного управления, проблемы организации и осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее были слабо освещены в отечественной научно-исследовательской литературе.
В обоснование научной новизны данного диссертационного исследования следует отметить, что настоящая работа представляет собой специально-правовое исследование, в котором с позиций государственного управления и государственного контроля проведен анализ имеющейся нотариальной системы и полномочий нотариата, выявлены слабые места, затрудняющие осуществление действенного государственного контроля, и внесены предложения по совершенствованию контроля и надзора за нотариальной деятельностью.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, имеющие элементы научной новизны:
1. В качестве объекта государственного управления нотариальной деятельностью выступает весь спектр отношений, возникающих в процессе организации, регулирования, реализации и контроля и надзора за осуществлением нотариальных действий.
Нотариальная деятельность, как объект государственного управления, обладает высокой значимостью в социально-правовом аспекте. Особенность нотариата состоит в том, что он представляет собой звено системы государственного управления, способствующее стабилизации гражданского оборота на правовой основе, путем оформления сделок и удостоверения документов, в особо установленном государством порядке.
При этом важно, что взаимоотношения нотариуса и лиц, обратившихся к нему, носят публично-правовой, а не договорной характер, что позволяет государству в полной мере гарантировать любому лицу
защиту его имущественных прав и интересов и делает нотариат одним из важнейших правовых институтов государства, чем следует подчеркнуть важность и значимость необходимости осуществления качественного и эффективного контроля за нотариальной деятельностью со стороны государства.
При наличии публичного аспекта следует отметить, что нотариат, как объект государственного управления, в своей правовой природе, имеет уникальную двойственную природу, функционируя на грани публичных и частных интересов, а потому является связующим звеном между государством и гражданским обществом.
На практике государственное управление нотариальной деятельностью проявляется в следующих аспектах. Во-первых, нотариат формируется по воле государства, в частности создается правовая основа деятельности нотариата; значительную роль в учреждении и ликвидации должности нотариуса играют органы системы Министерства юстиции; определяется порядок наделения лица полномочиями нотариуса.
Во-вторых, нотариат на сегодняшний день, в основном, является небюджетным институтом, из чего следует, что государственное управление проявляется также в создании финансовых основ деятельности нотариата посредством регулирования налогообложения нотариусов и путем установления платы за совершение нотариальных действий.
В-третьих, разновидностью управленческой деятельности государства является осуществление контроля и надзора за деятельностью нотариусов. Публичный характер нотариальной деятельности предопределяет важнейшую черту, являющуюся неотъемлемой характеристикой системы нотариата и составным элементом функционирования этой системы, - подконтрольность государству.
В совокупности нотариальные действия представляют собой содержание нотариальной деятельности, которая в сочетании с системой органов и должностных лиц, наделенных правом осуществления нотариальной деятельности, а также функциями и задачами, определенными Основами, является содержанием определения «нотариат».
2. Государственный контроль является формой реализации государственного управления, обеспечивающей проверку выполнения законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.
Государственный контроль является неотъемлемым элементом государственного управления, осуществляемого всеми органами государственной власти в присущих им формах и соответствующими сред-
ствами и методами. Будучи встроенным в существо публично-властного воздействия на общественные отношения, он пронизывает все формы управленческой активности в ее организационном и функциональном выражении, обусловливая посредством установления непрерывного взаимодействия управляющих и управляемых возможность определения наиболее оптимальных вариантов упорядочения жизнедеятельности социума. Следовательно, действенность государственного контроля предопределяет эффективность государства при реализации возложенных на него задач.
Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля и государственного надзора.
Надзор - более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц.
Однако, несмотря на различие понятий контроля и надзора в научных работах, в действующем законодательстве о нотариальной деятельности аналогичная дифференциация не проводится.
В Основах не дается полного и детального анализа содержания контроля и (или) надзора за нотариальной деятельностью. Глава VII Основ содержит две статьи и недостаточно детально устанавливает виды, методы, принципы, круг субъектов контроля за деятельностью нотариусов. Кроме того, действующие Основы не устанавливают сроков проведения контрольных мероприятий, допущена подмена понятий «сроки» и «периодичность» контрольных мероприятий.
В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в законодательную базу. В частности, должны получить детальное законодательное закрепление определения понятия, форм, принципов, сроков государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью.
3. Наиболее удобной является классификация контроля, где классифицирующим критерием выступает объем полномочий контролирующих органов.
Общий контроль осуществляют органы широкой компетенции по отношению к предмету контроля - организации и осуществлению нотариальной деятельности. Такими органами являются суд, в рамках осуществления судебного контроля за нотариальной деятельностью, Президент РФ, как гарант Конституции РФ, и должностное лицо, наделенное широкими полномочиями по формированию и регулированию дея-
тельности исполнительных органов государственной власти, прокуратура, как орган общего надзора, налоговые органы, которые осуществляют общий налоговый контроль, безотносительно к объекту контроля.
Специальный контроль осуществляют органы специальной (профессиональной) компетенции по отношению к нотариату. Такими органами являются органы Министерства юстиции Российской Федерации, а также Федеральная нотариальная палата.
Учитывая расширение полномочий Минюста РФ в сфере осуществления государственного управления, контроля и надзора за нотариальной деятельностью, при разработке и принятии нового законодательного акта, регулирующего нотариальную деятельность, следует установить единый специальный государственный контроль и надзор только со стороны органов юстиции. Данное положение не исключает возможности осуществления контроля со стороны нотариальных палат, однако в законе должна быть четко закреплена негосударственная (профессиональная) природа такого контроля, вытекающая из членства нотариуса в нотариальной палате.
4. В основе любой контрольной деятельности лежит система принципов государственного административного контроля. Под принципами понимаются научно обоснованные и апробированные практикой, закрепленные прямо или косвенно в нормативно-правовых актах основы организации и осуществления государственного контроля, которые обеспечивают его эффективность.
Исходя из анализа научной литературы, можно сделать вывод о том, что система принципов государственного контроля включает общеправовые и специально-правовые принципы.
Под общеправовыми принципами понимаются основы организации и осуществления государственного контроля, применимые для всех видов и отраслей государственного контроля.
Под специально-правовыми принципами понимаются основы организации и осуществления государственного контроля, которые в силу специфики деятельности применимы только к нотариальной деятельности.
К общеправовым принципам административного контроля за деятельностью нотариусов следует отнести:
- принцип законности, который состоит в том, что осуществление государственного контроля должно быть основано на законе, подзаконные и ведомственные нормативные акты не могут противоречить зако-
нодательно установленным положениям, а контрольные органы в своей деятельности связаны законом;
-принцип соразмерности, обусловливающий взвешенный подход к построению организационной системы управления и контроля (организационная соразмерность), установление необходимого и достаточного государственного присутствия в общественных отношениях (функциональная соразмерность) и требующий передачу контролирующим органам такого объема полномочий, который адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных отношений (компетен-ционная соразмерность);
принцип презумпции добросовестности контролируемых субъектов, в соответствии с которым недопустима априорная констатация незаконности действий подконтрольного субъекта без достаточных на то оснований, проверенных в надлежащей процедуре. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к последнему одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган;
принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в деятельность проверяемого. Контрольное мероприятие не должно мешать нормальному функционированию контролируемого субъекта, препятствовать осуществлению возложенных на него полномочий или блокировать реализацию принадлежащих ему прав;
принцип единства контрольной функции. Государственный контроль предстает в качестве совокупной, кумулятивной деятельности, осуществляемой с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению. Контрольная функция присуща всем органам государственной власти, в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления;
принцип рациональности означает, что государственная контрольная деятельность должна соответствовать не только закону, но и здравому смыслу; контроль не должен быть сверхформализован, а потому недопустимо ограничение прав и свобод человека и гражданина, предпринимаемое только ради соблюдения формы;
- принцип транспарентности. Транспарентность предполагает пуб
личность, открытость, прозрачность, гласность проведения контрольных
мероприятий, которые охватывают как сам контрольный процесс, так и
его результаты. Транспарентность оказывает большое позитивное влия
ние на эффективность любой контрольной деятельности, поскольку в
условиях открытости результаты контрольных мероприятий труднее за
молчать, они ставятся под гражданский контроль. Вместе с тем принцип
транспарентности не может и не должен возводиться в абсолют, дово
диться до абсурда требованием предоставления всем и каждому любой
информации, связанной с государственной контрольной деятельностью.
В современной правовой доктрине вопрос о специально-правовых принципах государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее практически не освещался. В законодательстве данный аспект также не урегулирован. Однако из анализа положений, содержащихся в Основах, можно выделить следующие специальные принципы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью:
принцип недопустимости административного влияния контролирующих органов на деятельность нотариусов. Данный принцип, с одной стороны, корреспондирует, а с другой - защищается гарантиями нотариальной деятельности, установленными ст. 5 Основ, где определено, что нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами;
принцип обеспечения неприкосновенности нотариальной тайны при проведении надзорных мероприятий органами, осуществляющими административный контроль за нотариальной деятельностью. Данный принцип корреспондирует положениям ч. 2 ст. 5 Основ, где установлены гарантии, согласно которым нотариусу при исполнении служебных обязанностей, а также лицам, работающим в нотариальной конторе, запрещается разглашать сведения, оглашать документы, которые стали им известны в связи с совершением нотариальных действий, в том числе и после сложения полномочий или увольнения, за исключением случаев, предусмотренных настоящими Основами. При осуществлении контрольных мероприятий органы административного контроля должны руководствоваться настоящими нормами и обеспечи-
вать соблюдение нотариальной тайны при проведении контрольных мероприятий;
- принцип осуществления контроля за деятельностью нотариусов надлежащим субъектом контроля состоит в соблюдении правил, установленных относительно разграничения сфер полномочий между субъектами контрольных мероприятий. Принцип осуществления контроля надлежащим субъектом прямо корреспондирует с ч. 1 ст. 34 Основ;
-принцип соблюдения периодичности мероприятий по контролю за деятельностью нотариусов. В ч. 2 ст. 34 Основ установлено, что проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса.
5. Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и своим уставом. Несмотря на то, что нотариальная палата не является государственным органом, фактически нотариальная палата осуществляет государственно-властные полномочия по организации нотариальной деятельности.
Для руководства и контроля за деятельностью частнопрактикующих нотариусов созданы нотариальные палаты, то есть они существуют, прежде всего, для реализации тех же функций, которыми наделены органы юстиции в отношении государственных нотариусов в сфере контроля и организации их деятельности.
Нотариальная палата, как и орган юстиции, наделена контрольными функциями. Однако природа такого контроля в условиях российского законодательства может быть только общественной, так как контроль -это неотъемлемая часть государственного управления.
Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан в общем не противоречит Конституции Российской Федерации, однако на практике осуществление нотариальными палатами контрольных полномочий вносит множество разногласий относительно государственно-правовой природы, форм и методов их осуществления. В связи этим, предполагается более целесообразным при разработке нового законопроекта об осуществлении нотариальной деятельности более детально
разграничить управленческие полномочия органов Минюста РФ и нотариальных палат, оставив осуществление контрольных полномочий за государственным органом.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной научной литературы и действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативных правовых актов определены теоретические подходы к пониманию форм, методов и принципов государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью. Положения диссертации обобщают и дополняют научные знания о государственном контроле и надзоре за нотариальной деятельностью, основных проблемах осуществления и главных направлениях совершенствования.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться в изучении административно-правовых аспектов осуществления государственного контроля за нотариальной деятельностью, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, регламентирующих осуществление нотариальной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и финансового права Кубанского государственного университета.
Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в сборниках научных трудов и специализированной периодической печати, а также использовались при выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, перечня нормативных актов и списка специальной литературы.
Нотариальная деятельность как объект государственного управления
Термин «государственное управление» широко используется;в научной литературе, а также в действующем законодательстве.
В» широком смысле, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность, наполненность государственного управления запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.
Государственное управление в узком смысле представляет собой внут-риорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).
Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами — органами исполнительной власти5.
Как отмечает Л.Л. Попов в механизме «разделения труда» место и роль государственного управления характеризуются как:
а) конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
б) деятельность, исполнительно-распорядительного характера: Основ ным направлением ее является исполнение, т.е; проведение в: жизнь законовш подзаконных нормативных актов; Достигается- эта цель использованием не обходимых юридическишластньгх полномочий (распорядительство);
в) прерогатива; специальных субъектовj обобщенно; обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы го сударственною власти или; же ор ганььгосударственного управления;
г); исполнительная деятельность, осуществляемая? в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловленаттем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов; государственного управления находилась основная масса объектов- собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;:
д) подзаконная- деятельность, осуществляемая «на основе и во исполг нениезакона»; онавторичнапо отношениюкзаконодательной?деятельности6.
Нотариальная деятельность имеет глубокий общественно-правовой аспект. Выступая своеобразным индикатором уровня правовой развитости общества, деятельность нотариуса связывает членов социумам государственно правовыми: процессами- в обществе, является; средством признания легитимности тех или иных действий и явлений;
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Россия — социальное государство, политика, которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к нотариату, прежде всего в части обеспечения соблюде-ния и защиты прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая будет обеспечиваться в социальном государстве, в свое содержание включает наряду с материальной обеспеченностью, благополучием также и обеспечение нотариальной защиты прав граждан. В той мере, в какой проблемы, нотариата затрагивают интересы человека, эти проблемы носят социальный, характер. Соответственно последовательное решение этих проблем, в интересах человека. и- общества с помощью нотариата является, инструментом создания- в России социального государства.
Нотариальная- деятельность как объект государственного управления-обладает высокой значимостью в социально-правовом аспекте. При этом, особенность нотариата состоит в том, что он представляет собой звено системы государственного управления, способствующее стабилизации гражданского оборота на правовой основе, путем оформления сделок и удостоверения документов, в особо установленном государством порядке.
До рассмотрения и анализа нотариальной деятельности как объекта государственного управления необходимо определиться с понятием нотариата, а также раскрыть правомочия нотариальной деятельности.
В правовой доктрине понятие «нотариат» не имеет единого значения.
Так, по мнению одних авторов, нотариат — это система государственных органов и должностных лиц, на которых возложено выполнение предусмотренных законом действий в установленном порядке в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц7.
B.C. Репин определяет нотариат как составную часть правоохранительной системы, поскольку деятельность нотариуса основана на законе и его охраняет. Нотариус, подготавливая документы, не вправе вносить предложения, противоречащие закону. Более того, даже если стороны сделки и хотят вписать в договор условия, противоречащие Конституции России, законодательству, то нотариус обязан отказать в совершении такой сделки. Выполняя правоустанавливающую и правозащитную функции, нотариат проверяет правоспособность юридических и физических лиц, отсутствие ограничений правоспособности граждан, запретов на отчуждение имущества .
Авторы исследования «Организация нотариата в России» Г.Б. Романовский, О.В. Романовская приходят к выводу о том, что нотариат - это система специальных уполномоченных органов, действующих от имени государства и осуществляющих на профессиональной основе нотариальные действия в случаях и в порядке, установленном действующим законодательством?.
И.Г. Черемных дает определение понятия нотариата как- института гражданского общества, наделенного в лице нотариусов властными полномочиями и осуществляющего от имени Российской Федерации публичную деятельность по реализации функции государства по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом путем совершения нотариальных действий. Кроме того, нотариат можно определить и как самоуправляющееся, независимое от государства профессиональное сообщество нотариусов, не входящее в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющее свою деятельность по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц на принципах беспристрастности и независимости .
В.Н. Аргунов, определяя нотариат, отмечает: «Нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которых возложено удостоверение бесспорных прав и фактов, свидетельствование документов, выписок из них, придание документам исполнительной силы и вы полнение других нотариальных действий в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц»11.
При этом, если рассматривать нотариат как систему уполномоченных органов, то важно отметить, что согласно ст. 1 Основ законодательства РФ «О нотариате» от 11.02.1993 г. (далее - Основы) в данную систему входят: нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе; нотариусы, занимающиеся частной практикой; должностные лица органов исполнительной власти; должностные лица консульских учреждений.
В исследовательской1 литературе предпринимались попытки раскрыть понятие нотариата через,его функции. Так, определяющим правовую природу нотариата признаком следует считать юрисдикционную, правоохранительную функцию. С одной стороны, она является продолжением, детализацией функций Министерства юстиции по организации юридических услуг и правовой помощи. Подчеркивается, что реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, ведет Министерство юстиции Российской Федерации. С другой стороны, нотариат и суд осуществляют единую функцию предварительного и последующего контроля за законностью в гражданском обороте. Поэтому их деятельность тесно соприкасается: суд рассматривает жалобы на нотариальные действия или отказ в их совершении, нотариальные акты оспариваются в порядке искового производства в суде или арбитражном суде, при совершении некоторых действий нотариальный орган, как и суд, руководствуется нормами ГПК РФ, принудительное взыскание по исполнительной надписи осуществляется по правилам исполнительного производства12.
Полномочия органов общей компетенции, по контролю и надзору за нотариальной деятельностью
Необходимость контроля за нотариальной деятельностью на сегодняшний день не вызывает сомнения и объясняется тем, что именно всесторонний контроль позволяет выявить ошибки на практике и проблемы функционирования организации нотариата во всех ее звеньях: от нотариуса до нотариальной палаты.
Специфика контроля в нотариальной сфере определяется особенностью нотариальных актов. Большинство из них не имеет ограничений времени действия, например, нотариально удостоверенные договоры и свидетельства о праве на наследство действуют до тех пор, пока не будет заключена новая сделка либо наследник не пожелает совершить сделку с имуществом, полученным им по наследству. Ограничение по времени действия имеют, например, доверенности, но и в этом случае срок их действия может составлять до трех лет с момента удостоверения. Поэтому ошибки в нотариально удостоверенных документах могут отозваться и проявиться спустя многие и многие годы. При этом многие ошибки, например в тексте нотариально удостоверенного завещания, практически неустранимы, если завещатель уже умер и речь идет о подтверждении прав наследников54.
Исследователями подчеркивается важность сочетания государственного (внешнего) и «самостоятельного» (внутреннего) контроля в сфере нотариата, поскольку нотариальные возможности по проверке профессиональной деятельности не всегда, в том числе, по объективным причинам, способны обеспечить надлежащий объем и уровень объективности при контроле55.
В современной доктрине существуют различные критерии классификации контроля в сфере осуществления нотариальной деятельности.
И.Г. Черемных в своей монографии «Теоретические основы независимого нотариата в России» проводит следующую классификацию Контроля» в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности.
В зависимости от момента осуществления контроля? по отношению к конкретной стадии организации нотариата или осуществления нотариальных действий:
1. Предварительный (превентивный) контроль, к которому можно отнести, например, проведение квалификационного экзамена для претендентов на занятие должности нотариуса или осуществление нотариальными палатами мер по повышению квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, поскольку эти меры способствуют недопущению совершения нотариальных действий лицами, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки и квалификации, что, несомненно, ведет к снижению количества ошибок при производстве нотариальных действий.
К мерам превентивного контроля исследователь также относит страхование нотариальной деятельности;
2. Текущий контроль, направленный на проверку соответствия организации и деятельности нотариата требованиям законности, на выявление совершенных правонарушений и уже допущенных ошибок.
К мерам текущего контроля исследователь относит проверки, осуществляемые налоговыми органами и проверки со стороны нотариальных палат; 3; Последующий контроль представляет собой принятие мер по факту совершения нарушений требований законодательства, регулирующих нотариг альную; деятельность. Так, деятельность судебных органов; и. контроль орга-новуголовнойюстиции; как правило, имеет последующийіхарактерисвязана. с применением установленных законом правовых санкций? за; определенные правонарушения;
В зависимости от/субъекта; осуществляющего контрольные полномо-чия; И.Е Черемных разграничивает контроль на:
а) осуществляемый государственными органамии. должностными лицами; это: контроль со стороны судебных органов, территориальных органов Министерства юстиции РФ, налоговых органов;
б) осуществляемый органами нотариального сообщества; а именно: нотариальными палатами.
По объему полномочий контролирующих органов исследователь выделяет следующие виды контроля:
а) общий контроль, распространяющийся на организацию нотариата и- осуществление нотариальной деятельности в целом; такой контроль осуществляют, например, органы прокуратуры;
б) специальный контроль, осуществляемый в отношении отдельной, строго обособленной области в рамках организации и функционирования нотариата, например; контроль налоговых органов за соблюдением нотариусами налогового законодательства.
В зависимости от характера последствий решений контролирующего органа автор монографии, Черемных И.Г. , выделяет:
а) прямой контроль, к нему относится, например, решение суда о прег кращении деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству Российской Федерации;
б)і косвенный контроль. В качестве примера такого контроля автор называет косвенный судебный контроль, осуществляемый при рассмотрении судом гражданских дел, не связанных с обжалованием, нотариальных действий или отказом в их совершении.
В зависимости от правовой природы органов, осуществляющих контроль над нотариатом, он делится на следующие виды:
а) административный, который является продолжением функции управления нотариатом;
б) судебный, направленный на проверку законности управленческих решений в отношении нотариата, а также на проверку законности самих нотариальных действий59.
В современной-доктрине имеют место и расширенные классификации. контроля за нотариальной деятельностью.
Так, например, исследователь СП. Выменец в своей работе «Историко-правовые аспекты становления и развития института нотариата России и международный опыт» говорит о том, что контроль за деятельностью осуществляют все ветви государственной власти. Законодательная — через принятие законов, регламентирующих всю деятельность нотариуса. Это и порядок совершения нотариальных действий, размер государственной пошлины, ставки налогообложения и других обязательных платежей и многое другое. Суду подведомственны все гражданско-правовые споры, вытекающие из конкретных нотариальных действий, административные и уголовные дела, решение вопроса о лишении нотариуса прав нотариальной деятельности. Прокуратура, стоящая несколько в стороне от всех ветвей власти, контролирует деятельность нотариуса в порядке общего надзора. Органы исполнительной власти контролируют практическое выполнение нотариусами функций: по оказанию? соответствующих правовых услуг физическим и юридическим лицам, а также выполнения ими; российского законодательства о нотариате60.
Безусловно, любая из вышеприведенных классификаций? имеет право на существование; поскольку акцентирует внимание: на различных , аспектах осуществляемого» в сфере нотариата, контроля. Каждый/..из. видов? контроля имеет свою специфику, определяемуюгхарактером деятельности; органа; осу-ществляющегогконтроль, стоящими перед ним задачами и осуществляемыми; полномочиями. Так, задача профессионального; контроля t - помочь. нотариусам в применении современного законодательства, обеспечить ориентацию на единую нотариальную5 практику в условиях отсутствия многих необходимых нормативных правовых актов:
Контроль, осуществляемый, иными органами, носит большей частью эпизодический характер; (за исключением налогового контроля) и связан с возникновением конкретного: гражданского?или; уголовного дела; в котором;; ставитсяшод;сомнение правомерность действий нотариуса61.
Однако большинство авторов отмечают, что с практической точки зрения наиболее удобнаклассификация государственного: контроля по организа-г ции; нотариата-; и- осуществлению нотариальной; деятельности в зависимости; от производящих данный контроль органов: контроль, осуществляемый территориальными органами Министерства-юстиции; судебный контроль; контроль налоговых органов; контроль органов прокуратуры.
Проблемы организационной структуры органов государственной. власти, осуществляющих контроль и надзор за нотариальной деятельностью
В методологическом отношении нельзя изучать процесс развития сам по себе, изолированно от действующих институтов и норм, механизмов управления, поскольку протекает он в рамках политической системы и выражает взаимосвязь указанных явлений158.
Нотариат, появившийся при развитых экономических отношениях как институт защиты имущественных прав, не может существовать в иной среде. Этот институт, создавший себя в России за довольно короткий промежуток времени, стал уникальным правовым сообществом.
Нотариат является одним из правовых средств, с помощью которых государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, носящих как личный, так и имущественный характер .
Поскольку изменение общественного строя влечет и:- изменение правовой? средыз постольку в; современном российском обществе: востребован: новый? тиш нотариуса: Важнейшимізтапом развития российского1 нотариата1 ста-ло?вступление 5 марта 1995 т. в Международный союз латинского нотариата — одну из крупнейших неправительственных организаций, насчитывавшую тогда: более 50 стран-участниц. Целью этого?Єоюзаявляетсяраспространение и укрепление латинского нотариата. Его- значимость велика.. Вот как об этом говорил министр юстиции Греции. Мишель Статопулос на XXIII Международном; конгрессе латинского нотариата: «В странах, где принята система латинского; нотариата, нотариус - должностное лицо правосудия; на которое возложена высокая задача, касающаяся важнейших областей жизни граждан...» .
Основьь за; время своего существования, как нш какой инош нормативный акт, на практике, применения обнаружили ряд:несовершенств и проблемных аспектов, что можно объяснить произошедшими; за: последние восемнадцать лет значительными изменениями Вл социально-политической структуре общества. В действующем законодательстве в части осуществления контроля за нотариальной деятельностью; организации системы контролирующих органов и наделения их соответствующими; полномочиями на сегодняшний день имеется много пробелов и коллизий.
Законодательному регулированию вопросов контроля за нотариальной деятельностью в Основах посвящены две статьи. Данные статьи не освещают и не регулируют полностью вопросы контроля в данной сфере: не определена компетенциями организационная структура контролирующих органов; не установлен статус и порядок проведения контрольных мероприятий; не определены функции и полномочия контролирующих структур.
Определенную сложность представляет процесс рассмотрения компетенции органов юстиции по регулированию в сфере нотариата. Сложность в том, что в системе регулирования правоотношений в сфере нотариата участвует несколько субъектов, которые зачастую призваны согласовывать свои решения друг с другом. Это непосредственно Минюст России и его территориальные органы, имеющие свои полномочия в данном направлении, Федеральная-нотариальная палата и нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. Кроме того; четырьмя существующими, нормативными правовыми источниками, определяющими компетенцию органов юстиции161 в области нотариата, определен довольно широкий круг таковой компетенции. При этом конкретные полномочия разнятся по своему правовому характеру и часто совпадают в различных источниках162.
В условиях действующего законодательства система государственного управления и контроля.за профессиональной деятельностью нотариусов имеет следующую структуру.
Положением о Минюсте России и его территориальных органах им предписывается осуществление Вч установленном порядке контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей . При этом юрисдикция Минюста и его территориальных органов распространяется на нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, а контроль за осуществлением нотариальной деятельности частными нотариусами осуществляется нотариальными палатами. Кроме того, законодатель выделил отдельным пунктом контроль за осуществлением нотариального делопроизводства164.
В структуре Центрального аппарата Министерства юстиции РФ, осуществляющего свою деятельность на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ»165 действуют одиннадцать Департаментов по основным направлениям деятельности Министерства юстиции РФ. В структуре Департамента по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой образован и действует отдел по вопросам нотариата, на который непосредственно возложены организационно-управленческие функции в сфере нотариальной деятельности.
Организационно-управленческую структуру ФНП в соответствии с положениями Устава Федеральной нотариальной палаты166 возглавляет высший орган управления палаты - Собрание представителей нотариальных палат.
Постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом управления палаты является Правление палаты, осуществляющее общее руководство деятельностью палаты в период между собраниями представителей нотариальных палат.
Единоличным исполнительным органом управления- Палаты является Президент ФНП, который представляет Палату во взаимоотношениях с государственными органами и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами и действует без доверенности при реализации Палатой своих полномочий, установленных законодательными актами Российской Федерации и Уставом ФНП.
Действующим Уставом ФНП предусмотрено формирование в структуре ФНП комиссий и секций, необходимых для выполнения ФНП своих уставных задач и выделения определенного направления деятельности Палаты. Создание комиссий палаты и утверждение кандидатур председателей этих комиссий отнесено Уставом ФНПк числу исключительных полномочий Собрания представителей нотариальных палат. Утверждение Положений о комиссиях и секциях, созданных Собранием представителей нотариальных палат, является компетенцией Правления ФНП. Действующая организационная структура ФНП предусматривает наличие комиссии по контролю за деятельностью нотариальных палат.
Указанная комиссия в соответствии с ежегодным планом выездных проверок, утверждаемым решением Правления ФНП и «Основными направлениями проведения выездной проверки деятельности нотариальной палаты субъекта Российской Федерации» , осуществляет проверки по комплексной программе по следующим основным направлениям: организация деятельности нотариальной палаты и создание условий для осуществления публично-правовых функций; соблюдение нотариальной палатой законодательства о нотариате и некоммерческих организациях, решений Собраний представителей нотариальных палат субъектов РФ, Правлений ФНП, положений Устава ФНП и устава нотариальной палаты; определение и соблюдение нотариальной палатой сроков проверок профессиональной деятельности нотариусов, ведения ими нотариального делопроизводства; принятие соответствующих мер воздействия к нотариусам за выявленные нарушения; организация нотариальной палатой учета сроков, объективности и качества рассмотрения поступающих в палату заявлений, жалоб и обращений физических и юридических лиц; обеспечение нотариальной палатой надлежащей организации деятельности нотариусов — членов палаты; соблюдение нотариальной палатой правильности исчисления и сроков уплаты членских взносов в нотариальные палаты и в ФНП.
Административно-правовой статус органов и лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной
Действующие Основы, равно как и подзаконные акты, регулирующие различные вопросы деятельности нотариата, не дают четкого нормативно-правового закрепления понятий «нотариальная деятельность».
В статье 1 Основ определены ключевые характеристики нотариальной деятельности. Ее основная задача - защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц, вследствие чего нотариальная деятельность является правоохранительной по своей природе. Нотариальная деятельность осуществляется от имени государства, является разновидностью профессиональной юридической деятельности. Она основывается на принципе возмездности, хотя и не считается предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли. Нотариальная деятельность является подзаконной деятельностью, она строго регламентирована правом и формализована215.
По мнению Ю.Н. Власова, нотариальную деятельность можно представить как совокупность постоянно или систематически осуществляемых публичных действий, направленных на юридическое закрепление бесспорных гражданских прав и фактов и исполняемых в целях обеспечения защиты прав и законных интересов обратившихся к нотариусу лиц и организаций .
Т.Г. Калиниченко считает, что свойство нотариальной деятельности появляется при наличии определенных признаков, к числу которых можно отнести следующие: 1) постоянство, длительность осуществления нотариальных действий, осуществляемых нотариусом в течение сроков, установленных в лицензии на право занятия нотариальной деятельностью и полномочиях нотариуса; 2) нотариальная деятельность осуществляется от имени государства, является разновидностью профессиональной юридической деятельности. Причем, применительно к нотариальной деятельности в соответствии с приведенными положениями можно утверждать, что профессионализм нотариуса состоит в ведении-этой деятельности людьми, имеющими-определенную квалификацию; необходимую для принятия1 и реализации решений, при этом-в значительном, количестве случаев, наличие профессиональной подготовки. рассматривается) как необходимое условие для осуществления-нотариальной деятельности, подконтрольности- деятельности нотариуса государственным органам, наличие государственных, гарантий, самостоятельность, осуществления и безвозмездный характер нотариальной деятельности; 3) важным признаком нотариальной деятельности является ответственность нотариуса. По общему правилу нотариус в хозяйственном обороте несет полную имущественную ответственность; 4) одним из важнейших признаков нотариальной деятельности является ее публичный характер. Сущность этого признака состоит в том, что нотариус уполномочен на ведение нотариальной, деятельности государством. Нотариальная деятельность представляется как объект правового регулирования217.
Нотариат как институт гражданского общества выполняет подчас важнейшие, функции по охране гражданского порядка, предостерегая1 граждан от возможных неблагоприятных последствий. Действительно, обращаясь к нотариусу для нотариального удостоверения договора, его стороны имеют в виду интерес не в правовой помощи, а в необходимости застраховать сделку от каких-либо неблагоприятных юридических последствий218.
Статья 1 Основ о нотариате также устанавливает перечень органов, уполномоченных на совершение нотариальных действий, к которым относятся: нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе; нотариусы, занимающиеся частной практикой; главы местной администрации поселения и специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления поселения; должностные лица консульских учреждений: Кроме того, завещания граждан, находящихся на.излечении в больницах, других стационарных лечебных учреждениях или проживающих в домах для престарелых и инвалидов, удостоверяются-главными врачами, их заместителями по медицинской части или дежурными врачами этих больниц, госпиталей и других лечебных учреждений, а также директорами или главными врачами домов для престарелых и инвалидов; завещания граждан, находящихся во время плавания на судах, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, удостоверяются капитанами этих, судов; завещания граждан, находящихся в разведочных, арктических или других подобных экспедициях, удостоверяются начальниками этих экспедиций; завещания военнослужащих, а в пунктах дислокации воинских частей, где нет нотариусов, также завещанияфаботающих в этих частях гражданских лиц, членов их семей и членов семей военнослужащих, удостоверяются командирами воинских частей; завещания- граждан, находящихся в местах лишения свободы, удостоверяются начальниками мест лишения свободы.
Таким образом, в систему органов, осуществляющих нотариальные действия, входят как собственно - нотариусы, так и должностные лица, не осуществляющие нотариальную деятельность в качестве основной; но уполномоченные законодательством на совершение ряда нотариальных действий при наличии тех или иных обстоятельств в силу специфики основной деятельности.
В связи с тем, что деятельность таких субъектов по совершению ряда нотариальных действий не соответствует признакам профессиональной нотариальной деятельности, нотариальные действия, осуществляемые такими лицами, ситуационно справедливее было бы определить в качестве деятельности, приравненной к нотариальной.
При этом административно-правовой статус органови лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной, не одинаков в зависимости от объема законодательно предоставленных полномочий по осуществлению отдельных нотариальных действий.
Изначально редакция ст. 37 Основ предусматривала в качестве субъектов, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной, должностных лиц органов исполнительной власти. Однако в соответствии со ст. 12 Конституции РФ установлено, что органы местного caмoyпpaвлeния не входят в систему органов государственной власти, в том числе и исполнительной. В связи с чем неоднократно в судебной практике и доктрине возникали споры на данную тему.
Именно такая правовая позиция нашла закрепление в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2003 г. № 51-Г03-14, в котором отмечалось следующее: «В п. 1 Инструкции о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденной 19.03.1996 г. и зарегистрированной в Министерстве юстиции РФ 19.03.1999 г. № 1055, приведен перечень нотариальных действий, установленный ст. 37 Основ, которые могут быть совершены должностными лицами органовисполнительной власти. В соответствии-с п. 7 названой Инструкции нотариальные действия, указанные в п. 1 настоящей Инструкции, могут быть совершены в любом органе государственной власти должностным лицом; уполномоченным на совершение нотариальных действий, за исключением п. 3 (принятие мер к охране наследственного имущества).
Таким образом, в указанной Инструкции уточнено, что перечисленные нотариальные действия совершаются должностным лицом органа государственной власти.
А поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то они не могут совершать вышеназванные нотариальные действия от имени Российской Федерации».
Одновременно с этим Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в данном Определении указала на то, что в настоящее время должностные лица органов местного самоуправления вправе совершать отдельные нотариальные действия.
Очевидно, что суд пришел к такому выводу, учитывая тот факт, что на момент принятия-Основ, функции органов исполнительной власти выполняли также администрации,сельсоветов поссоветов219.
Таким образом; органы местного самоуправления de facto могли совершать, отдельные нотариальные действия.
Исследователь Костычева А.И. утверждает: «Следует отметить, что в соответствии с Основами законодательства о нотариате (ст. 37) при отсутствии в населенном пункте нотариуса завещания удостоверяют должностные лица органов исполнительной власти. На момент принятия Основ к таковым относились и сельсоветы. Однако после принятия Конституции РФ 1993 года сельсоветы трансформировались в органы местного самоуправления, не имеющие никакого отношения к органам государственной исполнительной власти. Эти органы местного самоуправления продолжали удостоверять завещания и после принятия Конституции»220.
Аналогичное мнение в свое время, высказали авторы. М.Ю. Козлова и СВ. Буркин о том, что статья 37 Основзаконодательства о нотариате не может применяться, к должностным лицам органов местного самоуправления, так как последние не являются органами исполнительной власти. Инструкция-о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти, утвержденная Министерством юстиции 19 марта 1996 г., также не может применяться к органам местного управления.
