Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства как элемент системы государственного управления в сфере трудовых отношений 12
1. Государственное управление в сфере труда, его характерные особенности и взаимосвязь с государственным надзором и контролем за соблюдением трудового законодательства 12
2. Понятие и особенности государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства 33
3. Место административного надзора в системе государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства 64
Глава 2. Организация и система административного надзора в сфере трудовых отношений 77
1. Субъекты административного надзора, осуществляющие надзорно-контрольную деятельность в сфере трудовых отношений 77
2. Методы и формы осуществления надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства 95
3. Основные направления совершенствования деятельности федеральной инспекции труда по надзору и контролю в сфере трудовых отношений 124
Заключение 147
Приложение 156
Список использованной литературы 157
- Государственное управление в сфере труда, его характерные особенности и взаимосвязь с государственным надзором и контролем за соблюдением трудового законодательства
- Место административного надзора в системе государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
- Субъекты административного надзора, осуществляющие надзорно-контрольную деятельность в сфере трудовых отношений
- Основные направления совершенствования деятельности федеральной инспекции труда по надзору и контролю в сфере трудовых отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение государственной защиты трудовых прав работников было и остается одной из основных задач государства, особую важность она приобретает в современных условиях, в период проведения социально-экономических реформ. Одним из основных способов государственной защиты трудовых прав граждан является государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Проходящие в нашем обществе и национальном хозяйстве изменения не могли не затронуть сферу труда. На смену единому собственнику и работодателю - государству пришло множество различных организационно-правовых форм осуществления хозяйственной деятельности. Указанные преобразования, в т.ч. в социально-экономическом развитии России, привели к изменению роли и функции государства в сфере регулирования трудовых отношений, определили перед государством новые задачи.
Приходится признать, чта нроисхо-дя-щие с начала 1990-х годов изменения в социально-экономической сфере привели к существенному снижению социальной и правовой защиты трудящихся, массовым нарушениям трудовых прав граждан России, в особенности в сфере оплаты труда и охраны труда. Указанное положение также усугублялось очевидным несоответствием трудового законодательства происходящим социально-экономическим процессам.
В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции развития экономики и социально-трудовой сферы, коренное обновление трудового законодательства и принимаемые органами власти меры, проблема обеспечения соблюдения трудовых прав граждан продолжает оставаться одной из наиболее актуальных в сфере социально-трудовых отношений. Указанное обусловливает необходимость усиления
государственной защиты трудовых прав граждан, принятие действенных мер по устранению нарушений трудового законодательства и реальному восстановлению нарушенных прав. Система органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства включает в себя значительное число органов административного надзора (федеральная инспекция труда, различные федеральные службы), органы прокуратуры,- осуществляющие общий надзор и т.д. Между тем, приходится констатировать, что их деятельность зачастую носит несогласованный характер, что отрицательно сказывается на ее результатах.
Актуальность избранной темы тем более повышается в связи с проведением в настоящее время административной реформы. В связи с чем представляется необходимым дальнейшее развитие правового регулирования и совершенствование организации деятельности органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства в целях усиления государственной защиты прав трудящихся.
Объектом исследования является система органов- государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, методы и формы осуществления надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений.
Предмет исследования - административно-правовые нормы, определяющие правовое положение органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в особенности, федеральной инспекции труда, их функции и полномочия.
Цель и задачи исследования. В процессе исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, отдельных положений трудового законодательства, повышению
эффективности и результативности деятельности федеральной инспекции труда.
Исходя их этого перед диссертантом стояли следующие задачи:
Анализ теоретических положений науки административного права, трудового права, теории управления и действующего законодательства по проблемам социальной политики, государственного управления, надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
Раскрытие содержания понятия государственного управления трудом, определение места государственного надзора и контроля в системе управления трудом;
3. Исследование содержания понятий «надзор» и «контроль»,
установление особенностей надзорно-контрольной деятельности в сфере
трудовых отношений;
Определение места административного надзора в системе надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства;
Анализ административно-правовых методов и форм деятельности, применяемых органами административного надзора в сфере трудовых отношений;
Выявление наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе надзорно-контрольной деятельности федеральной инспекции труда, и выработка предложений по повышению эффективности этой деятельности, совершенствованию ряда положений трудового законодательства.
Методологической основой исследования являются диалектический, логический, системно-структурный и системно-функциональный методы познания. При написании работы были использованы специальные методы, в т.ч. нормативно-правовой, формально-логический, исторический и иные специальные методы научного исследования.
Применение указанных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Нормативную основу исследования составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты: Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята Генеральной Конференцией Международной Организации Труда 11 июля 1947 г.), Конституция Российской Федерации 1993 г., Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.01 № 197-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 № 195-ФЗ, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда», Федеральный закон от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федеральный закон от 27.11.02 № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей», Указ Президента Российской Федерации от 04.05.94 № 850 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.00 № 78 «О федеральной инспекции труда» и др.
Эмпирической базой исследования послужили:
1. І&формационно-аналитические материалы федеральной- инспекции-
труда о работе по надзору и контролю за соблюдением законодательства
Российской Федерации о труде и охране труда за период с 2000 по 2003
гг.; данные ведомственной (Минтруд России) и государственной
статистической отчетности по вопросам социально-трудовых отношений
за период с 2001 по 2003 гг.; данные судебной статистики (2001 г.);
Всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы с 2000 по 2001
гг.; материалы Международного бюро труда МОТ по вопросам инспекции
труда (1994 г.).
2. Непосредственное участие автора в качестве сотрудника федеральной
инспекции труда Минтруда России в осуществлении надзора и контроля за
соблюдением трудового законодательства, рассмотрении обращений
граждан и трудовых коллективов по вопросам нарушения их трудовых
прав, участии в подготовке методических документов по вопросам деятельности федеральной инспекции труда, обобщении и анализе информационных материалов о результатах работы государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации (за период с 2000 по 2004 гг.).
Степень разработанности темы. Проблемы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства неоднократно исследовались российскими правоведами.
Теоретической основой исследования явились труды представителей различных отраслей юридической науки: А.А. Абрамовой, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.И. Баскова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, В.М. Горшенева, К.Н. Гусова, Т.В. Иванкиной, А.Д. Зайкина, А.А. Кармолицкого, И.Я. Киселева, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, В.И. Курилова, О.Е. Кутафина, СП. Маврина, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, А.Л. Прозорова, В.Г. Ротаня, В.И. Савича, В.П. Сальникова, Л.А. Сыроватской, М.С. Студеникиной, В.Н. Толкуновой, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной и других.
Особо следует отметить работы В.М. Артеменко, О.Ф. Васличева, М.И. Губенко, А.А. Запольнова, Л.Г Коняхина, А.В. Мартынова, Е.А. Маштаковой, Л.В. Шкитинского, М.Л. Слепцова, А.И. Рябко, А.А. Сапфировой, В.А. Смирнова и других, непосредственно посвященных исследованию проблем, связанных с правовым регулированием государственного надзора и контроля.1
Наряду с этим, при подготовке диссертации были использованы исследования специалистов в области философии, теории управления, социологии управления, социальной политики: В.Г. Афанасьева, Е.М.
См.: Васличев О.Ф. Правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и трудовым законодательством. Дисс.... канд. юрид. наук. -М., 2000. Сапфирова А.А. Административно-правовой статус государственной инспекции труда в субъекте РФ. -Саратов, 2002 и др.
Бабосова, Е.Д. Катульского, В.И. Кириллова, A.M. Омарова, Ж.Т. Тощенко, В.Н. Якимова и других.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых в юридической- науке, посвященных исследованию и определению административно-правовых проблем деятельности органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в особенности федеральной инспекции труда.
Сформулировано более полное, учитывающее положения Конвенции МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» определение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, осуществляемого федеральной инспекцией труда, изложены методы и формы деятельности надзорно-контрольных органов в современных условиях.
Основными положениями, выносимыми на защиту, являются следующие:
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства представляет собой одну из форм практической реализации социальных функций государства и важным элементом системы государственного управления в сфере труда. Он направлен на обеспечение соблюдения и защиту трудовых прав граждан. Одним из приоритетных направлений в этом является обеспечение соблюдения и защита трудовых прав женщин, молодежи, лиц с семейными обязанностями.
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства является одной из разновидностей контроля за соблюдением прав человека, в данном случае, в сфере труда. В связи с чем указанный вид контроля имеет приоритетное значение для обеспечения законности в сфере трудовых отношений и должен занимать значительное место в системе надзорно-контрольных органов Российской Федерации на современном этапе развития. Центральное место в системе органов
государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства занимает федеральная инспекция труда.
3. Вывод о том, что целями надзора и контроля, осуществляемого
федеральной инспекцией труда, является не только обеспечение
законности в сфере трудовых отношений и защита прав работников, но и
содействие сторонам трудовых отношений, в т.ч. работодателям, в
применении трудового законодательства.
В связи с чем, с учетом положений Конвенции МОТ № 81 (1947 г.) «Об инспекции труда в промышленности и торговле» предложено новое определение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства как проведение в соответствии с действующим законодательством должностным лицом органа федеральной инспекции труда проверки (обследования, расследования и др.) выполнения работодателем на территории Российской Федерации трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях: 1) обеспечения соблюдения и защиты трудовых прав работников; 2) содействия работодателям в применении положений трудового законодательства: 3) устранения выявленных нарушений, привлечения виновных лиц к ответственности, 4) предотвращения возможных нарушений трудовых прав работников, включая право на безопасные условия труда.
4. Вывод о том, что особенностью административно-правовых методов и
форм, применяемых федеральной инспекцией труда, является их
непосредственная направленность на обеспечение прав человека (в данном
случае трудовых).
5. Вывод о необходимости дальнейшего совершенствования ряда
положений трудового законодательства, в т.ч. норм, регулирующих
осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением
трудового законодательства, в части усиления взаимодействия
федеральной инспекции труда с органами по труду и Службой по
урегулированию коллективных трудовых споров, упорядочения работы с обращениями граждан. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в соответствующие статьи ТК РФ. В частности, предлагается дополнить ст. 51 ТК РФ положением, что контроль за выполнением коллективного договора наряду с органами по труду осуществляется федеральной инспекцией труда. Установить обязанность Службы по урегулированию коллективных трудовых споров при выявлении в процессе урегулирования коллективного трудового спора нарушений трудового законодательства информировать об этом инспекцию труда. Наконец, установить сроки обращения работников (их представителей) в органы федеральной инспекции труда по аналогии со сроками обращения работников в органы по рассмотрению трудовых споров.
Предложения по приведению в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации отдельных подзаконных актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда. Кроме того, выдвинуты и обоснованы предложения по совершенствованию отдельных положений законодательства об административных правонарушениях и о защите прав. юридических лиц при проведении государственного контроля в части исключения юридических лиц из субъектов административной ответственности материального характера за нарушения трудового законодательства. Сформулировано предложение, что проверки с целью контроля ранее выданных предписаний должны проводиться в сроки, установленные соответствующими органами.
Вывод о необходимости повышения эффективности планирования и осуществления надзорно-контрольной деятельности государственных инспекций труда, в частности, по вопросам соблюдения трудовых прав женщин, несовершеннолетних, вопросам оплаты труда.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы, могут способствовать развитию понятийного
и аппарата науки административного права, трудового права, их отдельных институтов.
Работа позволяет обогатить теоретические представления о сущности надзорно-контрольной деятельности в сфере трудовых отношений. Выводы и материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований по проблемам трудового права, административного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные по итогам исследования предложения могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования деятельности по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства, а также в процессе практической деятельности органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в первую очередь, органов федеральной инспекции труда, совершенствовании отдельных положений трудового и административного законодательства.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: выступление на семинаре по повышению квалификации практических работников органов федеральной инспекции труда во Всероссийском центре охраны труда Минтруда России (август 2001 г.); участие на семинаре в НИИ труда и социального страхования Минтруда России (октябрь 2003 г.); выступление на обучающем семинаре уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в НИИ семьи и воспитания Российской академии образования (март 2004 г.); опубликование восьми научных статей. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе на юридическом факультете Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, приложения, списка использованной литературы.
Государственное управление в сфере труда, его характерные особенности и взаимосвязь с государственным надзором и контролем за соблюдением трудового законодательства
Вопросы, связанные с осуществлением государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, традиционно рассматривались в рамках науки трудового права. Известно, что предметом трудового права являются общественные отношения, возникающие в связи с непосредственной деятельностью людей в процессе труда, выполнением работы . При этом отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства являются производными от трудовых отношений, сопутствующими им. Указанные отношения являются охранительными, отношения между федеральной инспекцией труда и другими надзорно-контрольными органами и должностными лицами организаций возникают в связи с необходимостью обеспечения здоровых и безопасных условий труда, соблюдения трудового законодательства.2 В отношениях по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства проявляется взаимосвязь между трудовым и административным правом. Предметом административного права являются различного рода управленческие общественные отношения, в первую очередь непосредственно регулирующие деятельность органов исполнительной власти по осуществлению предоставленных полномочий.
Так, нормами административного права установлен правовой статус органов государственного управления в сфере труда, надзора и контроля в указанной сфере, административная ответственность за нарушение трудового законодательства и т.д.
В связи с изложенным, представляется возможным рассматривать отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства как отношения комплексного характера, урегулированные как нормами трудового, так и административного права.
Государственное управление в сфере трудовых отношений является одним из видов социального управления и представляет собой сложную систему, состоящую из множества элементов и подсистем. Социальная природа управления проявляется в том, что социальное управление - это управление прежде всего людьми, их социальными общностями. Объектом социального управления являются общественные явления и процессы, общественные отношения. В нашем случае в качестве основного объекта управления выступают: трудовая деятельность людей, трудовые отношения в современном национальном хозяйстве Российской Федерации.
С точки зрения административного права государственное управление является конкретным видом деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Управленческая деятельность носит исполнительно-распорядительный характер и основной функцией государственного управления является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и других нормативно-правовых актов, которое достигается использованием юридически - властных полномочий (распорядительство)"1. Вместе с тем, ряд авторов характеризуют государственное управление как "... целенаправленное, организующе регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Оно осуществляется в пределах субъективного фактора (общества) и представляет собой управляющее воздействие одних людей, организованных во властные структуры, на других, главным образом занятых в сферах воспроизводства материальных, социальных и духовных продуктов (потребительских ценностей)"1. По нашему мнению, приведенное выше определение государственного управления наиболее точно отражает сущность этого явления и позволяет обогатить знания о нем, так как раскрывает его содержание с помощью категории "воздействие", которое можно определить как целенаправленное влияние, в результате чего субъект управления может добиться от объекта управления желаемого поведения и т.п. Излагая указанные вопросы, нельзя не остановиться на проблеме соотношения терминов "государственное управление" и "исполнительная власть". В научной и учебной литературе имеются различные мнения и подходы к определению указанных" явлений социальной действительности. Несмотря- на имеющиеся различия государственное управление большинством авторов рассматривается в широком и узком смыслах. Под государственным управлением в широком смысле понимается сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти. Основным в этом определении является то, что государственное управление представляет собой распорядительную деятельность. Исполнительная власть является одним из видов государственной власти и ее содержанием является деятельность по государственному управлению, государственно-управленческая деятельность.
Место административного надзора в системе государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства
Анализируя систему органов, осуществляющих функции государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, стоит отметить, что действующие в этой сфере органы существенно отличаются друг от друга и по своему правовому положению (статусу), характеру и объему предоставленных полномочий и по ряду других признаков. В этой связи их можно классифицировать по известным в науке административного права критериям.
В зависимости от объема обследуемой деятельности подконтрольного объекта выделяют общий контроль, при котором обследуется целый комплекс вопросов деятельности подконтрольного объекта, и специальный, при котором проверяются какие-либо отдельные вопросы. Кроме того, в зависимости от субъектов контроля выделяют президентский, парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль. Применительно к надзору выделяют общий надзор органов прокуратуры Российской Федерации и административный надзор, осуществляемый специально уполномоченными государственными органами1. Под административным надзором в науке административного права понимается систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специальными органами управления по подведомственным вопросам в отношении неподчиненных им органов.1 К числу органов административного надзора относятся федеральная инспекция труда, входящая в настоящее время в состав Федеральной службы по труду и занятости, федеральная служба по технологическому надзору, федеральная служба по атомному надзору, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Указанные службы (за исключением федеральной инспекции труда), осуществляют надзор за соблюдением специальных правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях экономики, включая правила промышленной, ядерной и радиационной безопасности, санитарно-гигиенические правила. Выполняя одну и ту же, в принципе задачу по обеспечению законности в сфере трудовых отношений, указанные органы применяют различные формы и методы осуществления надзорно-контрольной деятельности. Говоря о контроле Президента Российской Федерации, стоит подчеркнуть, что он может осуществляться в двух основных формах: в форме непосредственного контроля и через соответствующие президентские структуры, в том числе посредством деятельности Администрации Президента Российской Федерации и его полномочных представителей в федеральных округах. Что же касается непосредственного контроля Президента Российской Федерации, то такие возможности предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере труда, Президент в установленном порядке определяет основные направления внутренней политики, в том числе и в социально-трудовой сфере.
Более того, ряд мероприятий по реализации конкретных направлений социальной политики Российской Федерации утверждаются в форме указов Президента, например, Национальные планы действий в интересах детей президентские программы и ряд других аналогичных документов. Непосредственный контроль Президента выражается также и в том, что он в соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это полномочие позволяет ему непосредственно участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить на обсуждение Правительства свои предложения и тем самым непосредственно контролировать в целом деятельность федеральных министров. Далее, Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров. Соответственно, назначение на должность ж освобождение от должности руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию политики в сфере социально-трудовых отношений, также является прерогативой Президента Российской Федерации, те или иные кадровые решения являются формой его реакции на деятельность соответствующих должностных лиц.
Надо отметить, что формы непосредственного контроля Президента Российской Федерации, закреплены не только в Конституции Российской Федерации, в ныне действующем ТК РФ содержится норма, обеспечивающая, в известной мере, непосредственность контроля Президента за деятельностью ведущего органа государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства - федеральной инспекции труда.
Субъекты административного надзора, осуществляющие надзорно-контрольную деятельность в сфере трудовых отношений
Система органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, изложенная в главе 57 ТК РФ, предусматривает сочетание различных субъектов и, в зависимости от этого, видов государственного надзора и контроля. Так, ст. 353 ТК РФ предусматривает, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда. Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с органами федеральной инспекции труда осуществляют специально -уполномоченные органы - в настоящее время это соответствующие федеральные службы.
В настоящее время федеральная инспекция труда является по профилю своей деятельности и сфере распространения полномочий (на всю сферу применения трудового законодательства) основным органом, играющим, по меткому выражению проф. А. Куренного роль "первой скрипки" в надзоре и контроле за соблюдением трудового законодательства.1
Как уже было отмечено ранее, предусмотренные в главе 57 ТК РФ органы, осуществляют довольно различные по объему полномочий и сфере их применения надзорно-контрольные функции.
Важное место в системе органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, особенно норм и правил по охране труда и технике безопасности, занимают Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ряд других.
Согласно ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда является единой централизованной системой государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Излагая вопросы правового положения федеральной инспекции труда, полагаем, что стоит остановиться на ее образовании и развитии правового регулирования ее деятельности. В отличие от многих других органов государственного надзора и контроля, инспекция труда в России как система государственных органов существует относительно недавно. В 1994 году соответствующим Указом Президента Российской Федерации от 20.07.94 № 1504 было утверждено положение "О федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции)", в соответствии с которым и была образована единая система надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности. Образование инспекции труда, независимой от предпринимателей, местных и региональных властей, при этом имеющей властные полномочия по осуществлению надзора и контроля, было, как представляется, насущной необходимостью как для трудящихся, так и для государства, имеющего как член Международной организации труда соответствующие обязательства. Экономические, правовые и социальные изменения, происходившие в России в начале 1990 годов, принятие Конституции в 1993 году, масштабные изменения трудового законодательства в 1992 году, лишили профессиональные союзы в России юридически властных полномочий по осуществлению государственного надзора и контроля, предусмотрев лишь возможность осуществления общественного контроля за соблюдением трудового законодательства. Представляется, что это было правильное решение, т.к. общественная по сути дела организация имела властные полномочия, в т.ч. по привлечению к административной ответственности и т.д.
Между тем, происходящие в начале и середине 1990-х годов в социально-трудовой сфере процессы, в основном негативного свойства, сопровождавшиеся массовыми нарушениями трудовых прав граждан и фактическим отсутствием какой-либо ответственности за эти нарушения явились, на наш взгляд, одним из толчков, послуживших созданию федеральной инспекции труда при Минтруде России (Рострудинспекции). Образование Рострудинспекции породило ряд практических проблем, в том числе для указанного органа и его сотрудников. Определенный в соответствующем Указе Президента России статус и место Рострудинспекции как органа при федеральном министерстве, не являлся, на наш взгляд, удачным решением. Рострудинспекция представляла собой надзорно-контрольный орган, причем реализующий полномочия межотраслевого характера, не являясь при этом ни самостоятельным органам исполнительной власти как, например, существовавшие ранее и в настоящее время федеральные надзоры, ни структурным подразделением федерального органа исполнительной власти, ни даже юридическим лицом.
Основные направления совершенствования деятельности федеральной инспекции труда по надзору и контролю в сфере трудовых отношений
Рассматривая основные направления совершенствования деятельности органов федеральной инспекции труда, полагаем целесообразным выделить три основных направления. Первое - это дальнейшее совершенствование правового регулирования деятельности органов надзора и контроля, функционирующих в сфере трудовых отношений, особенно актуальным это является в настоящее время, в условиях практической реализации административной реформы в Российской Федерации. Во-вторых, практика применения трудового законодательства, в т.ч. органами федеральной инспекции труда, свидетельствует о том, что значительное число его положений нуждаются в дополнении и изменении. В связи чем необходимо внесение- соответствующих изменений в действующее трудовое законодательство, прежде всего - ТК РФ. Наконец, практика работы федеральной инспекции труда, свидетельствует о необходимости значительного повышения эффективности планирования и организации надзорно-контрольной деятельности, в т.ч. в отдельных отраслях национального хозяйства и в отношении наименее социально защищенных категорий работников (женщин, работников в возрасте до восемнадцати лет).
Принятие в период 2001-2002 годов Федерального закона от 08.08.01 № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Трудового кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является, безусловно, продолжением развития правового регулирования деятельности государственных органов, осуществляющих надзорно-контрольные функции, в т.ч. в сфере государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Значительным достижением в развитии правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда является подробное закрепление на уровне федерального законодательства ее полномочий, прав и обязанностей соответствующих должностных лиц.
При этом в Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 352) государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, провозглашен одним из основных способов защиты трудовых прав граждан. Это и ряд других положений повышают роль и значение федеральной инспекции труда в системе государственных органов и, вместе с тем, предъявляют к инспекции труда и ее должностным лицам новые, более высокие требования.
Стоит отметить, что в развитие норм ТК РФ, посвященных организации деятельности по осуществлению государственного надзора иг контроля за соблюдением трудового законодательства, необходимо принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Так, ст.354 ТК РФ предусмотрено, что положение о федеральной инспекции труда утверждается Правительством Российской Федерации. Действующее в настоящее время положение о федеральной инспекции труда утверждено Правительством Российской Федерации в 2000 году и многие его нормы, определяющие статус федеральной инспекции труда, ее задачи, основные полномочия государственных инспекций труда и др., необходимо привести в соответствие с положениями ТК РФ.
Следует также отметить, что возложение на федеральную инспекцию труда функций по координации деятельности других надзорно-контрольных органов, профсоюзов и т.п. в сфере осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, требует внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты по этому вопросу. Как представляется, право реализовывать такого рода мероприятия должно быть предусмотрено как для руководителей федеральной инспекции труда, так и для руководителей (их заместителей) государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации, в связи с чем соответствующие изменения должны быть внесены как в положение о федеральной инспекции труда, так и в положении о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации. Некоторыми современными авторами высказываются предложения об объединении органов по труду, Службы по урегулированию коллективных трудовых споров под началом федеральной инспекции труда.1 Между тем, усиление взаимодействия и координации федеральной инспекции труда с другими органами отнюдь не означает необходимости их слияния, в частности, под эгидой федеральной инспекции труда. Так, органы по труду находятся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не осуществляют- государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства. Полномочия органов по труду в части вопросов регулирования трудовых отношений ограничены проведением уведомительной регистрации коллективных договоров, проведением государственной экспертизы условий труда и некоторыми другими. Деятельность Службы по урегулированию коллективных трудовых споров регулируется главой 61 ТК РФ, согласно положениям которой (ст.407) основными функциями.
