Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовая природа государственного контроля и надзора в сфере государственной службы
1.1. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы 13
1.2. Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти 46
1.3. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 68
ГЛАВА 2. Организация контрольной и надзорной деятельности за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и основные направления ее совершенствования
2.1. Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе 89
2.2. Формирование системы управления государственной гражданской службой 134
2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе 153
Заключение 169
Список использованной литературы 177
- Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы
- Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти
- Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
- Формирование системы управления государственной гражданской службой
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в последние годы реформа государственной службы существенно изменила правовое регулирование институтов и правоотношений в данной сфере, заложила новые базовые принципы государственной службы. Проходящие преобразования потребовали пересмотра существовавших ранее представлений о сущности и роли государственной службы, ее организационно-правовом обеспечении, привели к развитию и усложнению действующего законодательства.
В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, практически коренное обновление законодательства о государственной службе, проблема обеспечения законности и реализации прав, гарантий и законных интересов государственных служащих по-прежнему продолжает оставаться одной из наиболее актуальных проблем в сфере государственного управления.
Насущной задачей является обеспечение соблюдения действующего законодательства о государственной гражданской службе. Для формирования развитой системы государственной службы недостаточно только нормативно установленных правил поведения, необходимо обеспечить их реализацию и исполнение.
В связи с этим повышается потребность в усилении государственного контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере государственной службы. Возникает необходимость в наделении конкретного органа государственной власти соответствующими полномочиями и функциями по реализации государственного контроля и надзора.
В настоящее время полномочия по осуществлению отдельных функций контроля и надзора устанавливаются бессистемно, возлагаются на различные органы государственной власти под влиянием конкретных ситуаций и тенденций времени, что приводит к росту правонарушений и
4 проблемам с соблюдением исполнительской дисциплины. Подобная ситуация требует разработки механизмов контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и формирования эффективной системы институтов государственного контроля и надзора.
Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Поскольку становление государственной службы стало происходить лишь с начала 1990-х годов и практика осуществления государственных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в данной сфере фактически отсутствовала, этот вопрос не получил должного научного развития.
Научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению институтов, правоотношений и проблем государственной службы, ряд - изучению вопросов государственного контроля и надзора. Комплексного исследования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе не проводилось.
Изучению государственной службы посвящена обширная литература. В работах таких авторов дореволюционного периода, как А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, раскрываются историко-правовые формы организации государственной службы. Существенный вклад в разработку различных аспектов государственной службы внесли современные ученые; Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, О.Е. Кутафин, А.В. Оболонский, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Старилов и др. В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию вопросов государственного контроля и надзора. Здесь следует назвать таких авторов, как И.Л. Бачило, В.В. Веремеенко,
5
И.Ш. Килясханов, Е.А. Кочерин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев,
Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Ф.С. Разаренов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, и др.
Работы этих ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.
Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий государственного контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере государственного управления, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.
Цели и задачи диссертации. В данном диссертационном исследовании ставится цель: на основе изучения существующего состояния государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, анализа недостатков в регулировании государственной гражданской службы, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
- провести анализ становления и развития государственного
контроля и надзора в сфере государственной службы в России;
- исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть
их признаки и особенности, выявить их соотношение;
проанализировать вопросы правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере государственной службы;
- изучить деятельность субъектов контроля и надзора за
соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;
- исследовать особенности формирования системы управления
государственной гражданской службой, в том числе, проанализировать
возможность наделения конкретного федерального органа
государственной власти функциями контроля и надзора;
- выявить проблемы осуществления контроля и надзора в этой сфере
и выработать направления совершенствования правового регулирования
законодательства о государственной гражданской службе.
Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы специальные такие методы, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления органами государственной власти функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.
Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формированию направлений совершенствования деятельности органов. В частности анализ качества организации исполнения функций государственной управления, в том числе контрольных и надзорных, обуславливает использования методов структурного и функционального анализа.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным школам и направлениям.
При написании работы были использованы труды в области различных отраслей юридической науки: Г.В.Атаманчука, Н.Г. Александрова, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшнева, А.А. Гришковца, А.И. Елистратова, Г. Еллинека, И.А. Ильина, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Н.М. Коркунова, Е.А. Кочерина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, Л.А. Окунькова, Л.А. Побежимовой, Л.Л.Попова, А.Л. Прозорова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Е.Старосьцяка, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, В.В. Черепанова, И.В. Шахова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной, Ю.Л. Шульженко, Ц.А. Ямпольской и других.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
информационно-аналитические отчеты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам развития государственной гражданской службы;
- материалы парламентских слушаний на тему: «О практике
применения Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» и перспективах развития законодательства
о государственной гражданской службе»;
письма, поступившие в Комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию законодательства о государственной гражданской службе;
материалы расширенных заседаний Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон «О
8 государственной гражданской службе Российской» и практика его применения»;
материалы интервьюирования должностных лиц, выполняющих функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной службе, сотрудников кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти, ученых и экспертов по данной проблеме;
материалы Федеральной службы государственной статистики в части численности и состава работников, замещавших должности гражданской службы.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.
Автором разработаны направления совершенствования организационно-правового механизма контроля за государственной службой в системе государственного управления и его нормативно-правового регулирования. В работе представлены такие вопросы, как особенности государственного контроля и надзора в сфере государственной гражданской службы, правовое регулирование полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений по контролю и надзору в сфере государственной службы, способы их реализации; разработаны предложения по осуществлению специальной юрисдикционной деятельности, связанной с назначением мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, правовому регулированию деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.
9 Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Вывод о том, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Поскольку основой, составляющей природу правоотношений на государственной гражданской службе, является реализация властных полномочий, а государственный контроль и надзор в данной сфере осуществляется за властной деятельностью, представляется возможным выделить его как самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора.
Утверждение о том, что государственный контроль и надзор в данной сфере является не только средством обеспечения законности и защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов государственных служащих. Государственный контроль и надзор обеспечивают реализацию прав государственных служащих на защиту своих интересов как в суде, так и во внесудебном порядке. Кроме того, государственный контроль и надзор в данной сфере позволяет пресечь частные, групповые или корпоративные интересы, являющиеся противоправными, и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.
Положение о том, что осуществляемый в настоящее время прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе охватывает далеко не все виды правонарушений. В большинстве своем прокурорский надзор ограничивается наблюдением за исполнением государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Однако спектр правонарушений на государственной гражданской службе намного шире. Учитывая изложенное, необходим особый надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной
10 гражданской службе и наказывать виновных. Соответствующие административные процедуры предложены в диссертации.
4. Предложение о необходимости разработать и законодательно
установить порядок реализации специальной юрисдикционной процедуры,
направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за
правонарушения на государственной гражданской службе. В большинстве
случаев в результате проведения контроля и надзора при выявлении
правонарушений следует административная, уголовная или гражданско-
правовая ответственности, в то время как на государственной гражданской
службе, как правило, применяются меры дисциплинарной
ответственности. Если для административной, уголовной и гражданской
ответственности существуют специальные процессуальные нормы их
реализации, то в отношении дисциплинарных взысканий необходимо
детально разработать соответствующий процессуальный механизм.
Основные направления развития данного процессуального механизма
представлены в диссертации.
5. Утверждение о том, что приоритетным направлением в сфере
государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о
государственной гражданской службе является создание системы органов
управления государственной гражданской службой. Формирование данной
системы предусмотрено действующим законодательством о
государственной службе. Показано, что функционирование такой системы
- важный рычаг совершенствования работы государственного аппарата. В
работе определено место органов управления государственной
гражданской службы в системе федеральных органов государственной
власти, предложены основные направления их деятельности и функции,
способы установления компетенции. Среди основных направлений
деятельности системы управления государственной гражданской службой
предлагается выделить разработку и внедрение следующих
административных процедур: организационных, распорядительных,
консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.
Вывод о том, что система государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на различные органы государственной власти бессистемно, их распределение является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. В этой связи необходимо образовать специальный государственный орган и наделить его полномочиями по реализации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. В качестве такого органа предлагается сформировать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.
Положение о необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления порядка создания системы управления государственной фажданской службой и необходимых процедур, связанных с контролем и надзором за соблюдением законодательства о государственной фажданской службе. Соответствующие предложения сформулированы в диссертации.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные исследования вопросов государственной службы, государственного контроля и надзора в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.
Предложения и выводы формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы.
Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативно-правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, препятствующих осуществлению государственного контроля и надзора.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания административного права, курсов по государственной службе, государственному управлению, а также при разработке пособий и рекомендаций для государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Материалы
диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научных и практических конференциях.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере государственной службы
Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной службе представляют собой важные инструменты государственного управления во всем его содержательном многообразии. В связи с этим представляется актуальным более глубоко изучить проблемы организации и функционирования государственного контроля и надзора за государственной службой, а также провести анализ и обобщить исторический опыт, имеющийся в данной области. Исследование этого опыта будет способствовать совершенствованию организации государственного контроля и надзора в современных условиях, успешному поиску оптимальной организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации.
С момента возникновения и на протяжении развития российского государства формировалась и совершенствовалась система государственного контроля за государственной службой. Государственный контроль в тех или иных формах был и остается важнейшим элементом государственного управления, государственной власти.
В связи с тем, что государственный контроль уходит своими корнями в далекие века формирования российской государственности, представляется целесообразным начать исследование с XVII в.
Первые сведения о специальных государственных органах с контрольными функциями относятся к 50-м гг. XVII в. Организацию постоянного контроля за деятельностью государственного аппарата связывают с созданием в 1654 г. Указом Алексея Михайловича Романова Приказа тайных дел. Этот Приказ являлся одновременно его личной канцелярией и обладал чрезвычайно широкими полномочиями, такими как, например, наблюдение за выполнением должностных обязанностей служилыми людьми. Приказ тайных дел следил за соблюдением указов царя, в него поступали донесения других государственных органов.
Другим контрольным органом административного центра был Приказ счетных дел. Счетный приказ стал первым органом чисто контрольного характера, действовавшим до 1701 г. Создан он был для контроля за финансовыми средствами, которые поступали в приход и расход по разным государственным учреждениям. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств1.
В марте 1701 г. Петр I издает специальный указ, которым Приказ счетных дел упраздняется и его функции передаются Ближней канцелярии . Новое учреждение было наделено достаточно широкими полномочиями по контролю. Ближняя канцелярия контролировала деятельность учреждений в области государственного хозяйства, приходных и расходных книг. Ей были подчинены все приказы.
В рамках проводимой Петром I административной реформы, направленной на формирование системы государственной службы с учетом европейского опыта, были предприняты активные организационные меры по формированию системы контроля. На смену ранее созданным Приказам пришли центральные отраслевые коллегии с четко распределенными функциями и полномочиями в сфере контроля. Так были образованы: Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Коммерц-колллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия3,
22 февраля 1711 г. был сформирован Правительствующий сенат, который сосредоточил в своих руках не только функции по управлению центральными и местными органами, но фактически стал органом высшего административного контроля. Сенат обладал полномочиями по наблюдению за деятельностью центральных отраслевых коллегий, которые были обязаны все изданные указы и распоряжения направлять в его адрес. Кроме того, в полномочия Сената входило право контроля за деятельностью губернских и провинциальных административных органов. Но в силу весьма широкой компетенции и большого круга задач, возложенных на него, Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции.
Достаточно большую роль в регулировании государственного контроля за государственной службой играл сам император. Так 24 декабря 1714 г. был издан Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное».
При преемниках Петра I система государственного контроля не получила дальнейшего развития. Только в конце царствования Екатерины II имели случаи назначения сенатской ревизии.
Формируя новую систему органов государственного управления, Петр I создавал специальные органы контроля. Поэтому в структуре Сената была учреждена фискальная служба как особое подразделение надзора за деятельностью чиновников центральных и местных административных учреждений
Понятие и соотношение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти
Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что научные дискуссии о понятиях контроля и надзора ведутся уже достаточно давно.
Семантическое толкование термина «контроль» показывает, что данный термин появился несколько столетий назад и происходит от французского «contrerole» и означает «список, ведущийся в двух экземплярах». Именно от этого слова произошел термин «controle» -«проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»1.
Рассмотрение понятий контроля и надзора, их соотношения и, прежде всего, определения их места в структуре и системе исполнительной власти, чрезвычайно важно с точки зрения уяснения их сущности. Это объясняется тем, что в различных случаях данные понятия пресекаются и смешиваются. В связи с этим возникает вопрос: являются ли они сторонами одного и итого же явления или же это различные, но близкие институты? А также как соотносятся данные термины с такими родственными понятиями как проверка исполнения, наблюдение и т.д.
Основываясь на словарных определениях данных понятий, не представляется возможным ответить на данный вопрос.
Юридический словарь 1956 г. содержит такую дефиницию: «Проверка исполнения - один из методов руководства в деятельности Советского государственного аппарата и всех общественных организаций, обеспечивающий своевременное и правильное выполнение постановлений партии и правительства, решений, распоряжений и приказов вышестоящих органов»2.
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль трактует как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов .
Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов «контроль» и «надзор».
Понятия «контроль» и «надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности. Тем не менее, они до сих пор не стали терминами, полностью отражающими сущность этих понятий. Это исчерпывающе отражается в действующем законодательстве.
Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Термин контроль встречается лишь в двух статьях Конституции Российской Федерации. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации, к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения, Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.
Не разграничивает понятия контроля и надзора и Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», устанавливающий базовые параметры распределения полномочий между органами исполнительной власти. Под функциями по контролю и надзору понимаются: «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»1.
Определение, приведенное в этом указе, объединяет эти термины в одно понятие, что представляется нерациональным с точки зрения функционального распределения управленческих полномочий. Вместе с тем, указанная дефиниция, кроме собственно деятельности по контролю и надзору, содержит в себе лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность. Контроль и надзор в этих двух видах деятельности выступает в качестве факультативной цели, в то время как их основной целью является обеспечение правомерной реализации прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Субъекты контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе
Прежде всего рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.
В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями (глава 4). Президент осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.
Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.
«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»
Особое место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. «Большая часть решений принятых Президентом Российской Федерации исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне» .
В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.
Президентский контроль направлен не только на выявление отклонений в работе, но и на установление причин допущенных нарушений, а также принятие мер по их устранению и предупреждению в будущем. Контроль со стороны Президента Российской Федерации за деятельностью органов государственной власти осуществляется в целях совершенствования, повышения эффективности государственной службы, исполнения норм законов и иных нормативных правовых актов, соблюдению принципов и требований законности, целесообразности, эффективности, гласности, независимости.
Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант
С.4 Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
С учетом конституционного статуса Президента Российской Федерации, осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, ее развития и совершенствования.
Помимо Конституции Российской Федерации Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются и предусматриваются широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы.
В частности, указами Президента Российской Федерации утверждаются и устанавливаются: - реестры должностей федеральной гражданской службы; - должности федеральной государственной гражданской службы; соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; - порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации; - соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; - квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих; - положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)1; - положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов; - положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения2; - положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации3. - примерная форма служебного контракта4; - положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела утверждается Президентом Российской Федерации5. - размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих ;
Формирование системы управления государственной гражданской службой
Эффективность развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы напрямую связана с формированием системы государственного управления данной сферы, так как деятельность по контролю и надзору является составным элементом управления и не может развиваться самостоятельно.
Система государственного управления государственной службой начала формироваться с момента принятия в 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", который предусматривал функционирование федерального органа по вопросам государственной службы - Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации № 1208 от 1 декабря 1995 г. и вышеупомянутым федеральным законом впервые в современной истории был создан субъект управления государственной службой. Во времена Советского Союза не существовало ни аналогичного органа, ни соответствующего института.
По мнению многих ученых1, Совет мог бы способствовать усилению государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, обеспечению правовой и социальной защиты государственных служащих. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен был заниматься координацией деятельности по реализации задач, определенных указанным федеральным законом. Кроме того, в полномочия Совета могли бы входить вопросы оценки профессиональной пригодности и служебного роста государственных служащих. В соответствии с ранее действовавшим законодательством аналогичные Советы по вопросам государственной службы должны были функционировать и на уровне субъектов Российской Федерации. Данным законом помимо федерального уровня управления государственной службой и уровня субъектов Российской Федерации, предусматривался уровень государственного органа (его кадровые службы). Таким образом, Федеральным законом «Об основах государственной службы» устанавливалась трехзвенная система органов управления государственной службой. Однако следует обратить внимание на то, что эта предусмотренная законом система органов управления так и не была сформирована.
Впоследствии аналогичные нормы нашли отражение в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот закон свидетельствует о заметном усилении внимания к вопросам управления государственной службой. Глава 3 Федерального закона полностью посвящена системе управления государственной службой. Недостатком указанной главы является то, что она не содержит в себе упоминание об органах, составляющих систему государственного управления государственной службой.
Дальнейшее развитие вопросы управления государственной службой получили в связи с принятием Федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В программе отдельной строкой выделена необходимость формирования системы управления государственной службой, а также определены цели и задачи этой системы.
Выше были охарактеризованы основные государственные органы и институты, наделенные полномочиями по управлению государственной службой и функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. К таковым относятся Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, а также кадровые службы.
Анализ сложившейся практики управления государственной службой свидетельствует, что в России появились определенные органы управления государственной службой. Однако приходится констатировать, что пока они не стали единой эффективной системой управления. Следствием нарушения единства и целостности системы управления на федеральном и региональном уровнях является невысокая результативность, непрозрачность работы, склонность к административному давлению.
В результате, все это, не позволяет полноценно осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе. Обществу необходима такая система государственного управления, которая служит его интересам и продвигает развитие общества1. Только развитая система управления государственной гражданской службой способна обеспечить полноценный контроль и надзор.
Попытки формирования целостной, единой и эффективной системы управления государственной службой не привели пока к должному результату. Представляется, что основным недостатком действующего законодательства является отсутствие упоминания об органах управления государственной службой.
