Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические проблемы административно-процессуальной и административно-процедурной деятельности органов государственной власти
1.1. Правовые проблемы разграничения категорий «административный процесс» и «административные процедуры». Теоретические модели административного процесса и административных процедур 15
1.2. Теоретические вопросы административной реформы в свете совершенствования административных процедур 46
1.3. Административный процесс и административные процедуры в международных правовых, структурах и в зарубежном праве 85
Глава II. Административный процесс на современном этапе
2.1. Правовое регулирование рассмотрения судами дел об административных правонарушениях 125
2.2. Правовое регулирование рассмотрения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений 162
2.3. Правовое регулирование рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке 216
Глава III. Административные процедуры по исполнению федеральными органами власти государственных функций
3.1. Административные процедуры в области лицензирования 264
3.2. Административные процедуры в области регистрации 298
3.3. Административные процедуры в области жалоб, заявлений и поощрений 341
3.4. Административные процедуры по информации граждан и организаций 3 80
Глава IV. Административные процедуры, связанные с организацией деятельности органов государственной власти
4.1. Административные процедуры взаимодействия между органами государственной власти 416
4.2. Административные процедуры организации деятельности органов государственной власти 446
Заключение 481
Библиографический список 500
- Правовые проблемы разграничения категорий «административный процесс» и «административные процедуры». Теоретические модели административного процесса и административных процедур
- Правовое регулирование рассмотрения судами дел об административных правонарушениях
- Административные процедуры в области лицензирования
- Административные процедуры взаимодействия между органами государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы-- исследования. Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важных задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования — повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.
В одних странах административная реформа носит характер кардинальных изменений (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), в других — поэтапного эволюционного развития (Германия, Финляндия).
В России административная реформа началась с 1991 г. и прошла пять этапов. На современной фазе осуществлена разработка Программы административной реформы на период до 2010 года, которой наряду с другими мерами намечено внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управления по результатам и создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). Исходя из этого объективно оправданной представляется задача современной российской-правовой науки проследить основные тенденции и этапы развития административного реформирования как в Российской Федерации, так и за рубежом, выявить закономерности, успехи и неудачи.
Важность углубленного изучения процесса реформирования государственного управления объясняется рядом обстоятельств.
Во-первых, период конца XX — первого десятилетия XXI вв. занимает особое место в развитии государственности и формировании новой правовой парадигмы.
Во-вторых, несмотря на большое число публикаций, российская административная реформа не получила еще должной оценки своей значимости и эффективности.
В-третьих, вводимые в научный оборот новые теоретические положения позволяют расширить границы исследования механизмов и способов государственного управления, их правового регулирования, выявить социальные корни, проследить национальные особенности и общие закономерности мирового правопорядка, их влияние и трансформацию в практику российского государствен-
4 ного строительства.
Вышесказанное приводит к необходимости теоретического осмысления формирования новой правовой парадигмы, поиска методологических оснований, установления причинно-следственных связей происходящих изменений. Учитывая, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений, данная работа требует усилий со стороны ученых многих специальностей.
Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории «административный процесс», содержания понятий «административные процедуры и производства». В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы, деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на. современном этапе.
Расширение судебной юрисдикции при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время происходит скорее механическим путем, чем представляет системный и научно обоснованный процесс. К тому же разрешение таких дел осуществляется в рамках двух процессуальных форм — гражданского и арбитражного, а разрешение судами дел по привлечению лиц к административной ответственности — в соответствии с процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП). Такое разнообразие в применении процессуальных систем неизбежно порождает трудности и противоречия, устранение которых является насущнейшей задачей науки и практики, процедурного закрепления оснований и порядка привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.
Исполнительная власть является самой многочисленной и ресурсно-обеспеченной. Она территориально обладает властными полномочиями от федерального центра до районного уровня, тесно соприкасается с населением, органами местного самоуправления, решает тысячи государственных задач.
5 Ключевая задача здесь — организовать работу данной системы таким образом, чтобы она работала четко и слаженно. Конституция Российской Федерации (далее — Конституция) определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие ее единой системы, установила порядок формирования правительства и оставила открытой процедурную составляющую функционирования данной ветви власти. Анализ правового регулирования в этой сфере, по мнению автора, представляет собой актуальную теоретическую задачу, решение которой позволит получить четкое представление о правильности пути реформирования и эффективности инноваций в государственном строительстве.
Следующий блок задач, которые призвана разрешить административная реформа, составляют отношения между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного государственного регулирования, что может быть обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими. Охватить в рамках одной диссертации все административные процедуры не представляется возможным, поэтому соискатель избрал для анализа только те из них, которые существенно воздействуют на экономическую сферу, а именно процедуры лицензирования и государственной регистрации. Важное значение имеют административные процедуры реагирования на жалобы и предложения граждан, процедуры поощрений, информирования населения о деятельности органов государственной власти.
Не менее значимой административно-процедурной составляющей является унификация деятельности органов исполнительной власти, что требует установления компетенции каждого из них и определения критериев эффективности их деятельности.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью в контексте административной реформы и с позиций науки административного права рассмотреть вопросы административного процесса и административных процедур и выработать на этой основе предложения по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Целью исследования являлись анализ состояния доктринальной проработки нормативно-правового регулирования административного процесса и наиболее значимых административных процедур в условиях административной реформы,
выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.
Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:
получение целостной характеристики понятий «административный процесс» и «административные процедуры», их сущности и значения в повышении эффективности функционирования органов исполнительной власти;
оценка процесса административной реформы в Российской Федерации и значения упорядочения процедурной составляющей процессов государственного управления;
выявление основных требований административной реформы к деятельности органов исполнительной власти на современном этапе с позиций оценки эффективности управленческой деятельности;
оценка правового регулирования административного процесса и административных процедур, реализуемых в зарубежных странах, и возможности трансформации его в отечественной практике государственного управления;
рассмотрение теоретических и практических аспектов осуществления^ правового регулирования разрешения- судами дел об административных правонарушениях;
-рассмотрение теоретических проблем обеспечения правового;регулирования разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений;
анализ теоретических и прикладных проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке;
анализ законодательного регулирования административных процедур в области лицензирования отдельных видов деятельности;
анализ законодательного регулирования в сфере формирования административных процедур в области государственной регистрации;
рассмотрение теоретических и прикладных проблем в области формирования административных процедур по информированию граждан и организаций по вопросам деятельности органов исполнительной власти;
анализ системы правового регулирования в сфере формирования административных процедур взаимодействия между органами исполнительной власти;
анализ системы, правового регулирования в сфере формирования административных процедур внутриорганизационной деятельности федеральных ор-
ганов исполнительной власти.
Объектом-исследования являются общественные отношения, составляющие сферу административно-процессуальных отношений и административных (управленческих) процедур в деятельности органов исполнительной власти России в свете требований административной реформы.
Предмет исследования составляют: сущность и назначение административного процесса и административных процедур, их связь с нормами материального права; основные теоретические проблемы административной реформы деятельности органов исполнительной власти на современном этапе применительно к административно-процессуальной и административно-процедурной деятельности; международно-правовое регулирование административно-процессуальных и административно-процедурных отношений, законодательство ряда зарубежных стран; нормативно-правовое регулирование в сфере административного процесса в Российской Федерации на современном этапе; нормативный массив, регулирующий формирование административных процедур-по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций и оказания государственных услуг; административно-процедурные нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией" деятельности федеральных органов государственной власти.
Степень научной разработанности-темы исследования. В науке администг
ративного права проблемы- диссертационного исследования отражены в работах
многих авторов. Не утратили своей актуальности труды,
И. Л. Бачило, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, F..
И. Петрова, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Ю. М. Розенбаума, в которых
обосновывалось, что административный процесс представляет собой последова
тельно осуществляемые действия органов государственной власти. Данную про
блематику в своих исследованиях разрабатывали
Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, П. И. Кононов, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, И. В.
Панова, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. П.
Шергин и другие известные представители науки российского административного
права. Однако комплексно данная проблема в условиях изменений, которые про
изошли и происходят в процессе административной реформы, на монографиче
ском уровне не рассматривалась.
Общетеоретической базой исследования послужили работы С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, В. М. Горшенева, И. И. Евтихнева, А. И. Елистратова, И. А. Ильина, В. М. Корельского, Н. М. Коркунова, А. Е. Лунева, О. Э. Лейста,
В. Д. Перевалова, Г. И. Петрова, С. С. Студеникина, Л. В. Тихомирова, Г. Ф. Шершеневича и ряда других ученых.
Особое внимание при проведении диссертационного исследования уделялось анализу трудов таких известных представителей науки административного права, как: А. П. Алехин, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, М. G. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. А. Фатьянов, Н. Ю. Хаманева, Т. Я. Хабриева, А. П. Шергин, В. Д. Юсупов и др.
Активное участие в обсуждении проблем административного процесса и управленческих процедур в настоящее время принимают А. Г. Агапов, В. Н. Баландин, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю: В. Кивич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В: А. Поликарпов, работы которых также были использованы автором в ходе исследования.
Методологическая основа исследования. Сложная природа административных процессов и административных процедур и их значимая роль в функционировании органов исполнительной власти в Российской Федерации требуют комплексного изучения, предполагающего применение совокупности научных методов, составляющих основу правового исследования. К ним относятся сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Эмпирическую базу исследования составили материалы 23 решений Европейского суда по правам человека. При подготовке диссертации автором была изучена практика административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, изучено более 150 дел об административных правонарушениях и более 80 материалов пересмотра дел, связанных с жалобами граждан в суд. Соискателем использовались статистические данные по указанной категории дел и иные материалы Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, практика применения законодательства в субъектах РФ, результаты эмпирических исследований, проведенных другими учеными.
Научная'новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований, в котором с позиций теории административного права рассматриваются проблемы нормативно-правового регулирования в сферах административного процесса и формирования административных процедур в деятельности органов исполнительной власти в
9 контексте административной реформы.
В довольно обширном перечне монографий, публикаций в периодических изданиях и немногочисленных диссертационных исследованиях обозначенная в теме данной диссертации проблема не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета исследования в контексте требований административной реформы. В определенной мере данным исследованием восполняется пробел в теории административного права, в силу которого административный процесс до настоящего времени трактуется в широком и узком смыслах, а административные процедуры исследуются только в качестве стадий административных производств. На основе анализа широкого круга источников по указанной и смежной с ней проблематике дается четкое разграничение форм и методов деятельности органов исполнительной власти, исследуются наиболее значимые виды самостоятельных административных (управленческих) процедур.
В отличие от работ, попутно затрагивающих некоторые аспекты административного процесса, настоящее диссертационное исследование носит комплексный характер и является обобщающим трудом, в котором раскрываются вопросы становления и развития правового регулирования административных. процессов и процедур.
Положения, выносимые на защиту:
Основанный на анализе употребления в современном российском законодательстве категорий «процесс» и «процедура» вывод о том, что областью государственной процессуальной деятельности является сфера конфликта между индивидами, организациями с одной стороны и государством в лице его< органов с другой либо сфера конфликта между индивидами, организациями индивидов между собой, разрешение которых требует государственного вмешательства в нормативно определенном порядке. Юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно установленных для них задач и функций.
Авторское определение категории «административная юрисдикция», под которой соискатель понимает сферу государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; авторское определение категории «административная юстиция», под которой понимается судебный надзор за законностью актов и действий публичной администрации, а также наложение судами
юридических санкций за законодательно определенные правонарушения, не относимые к категории преступлений.
Предложение при разграничении категорий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» в качестве критерия использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы — административную.
Положение о том, что концепция административной реформы актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти процедур управленческой деятельности, административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции). В свете требований административной реформы рассмотрение теории административного процесса и административных (управленческих) процедур перешло из предмета многолетних научных дискуссий в разряд остро востребованных административно-правовых установлений.
Вывод о том, что административно-процессуальные отношения возникают только в тех случаях, когда в основе юридического взаимодействия субъектов, находящихся в неравном положении, возникает конфликт, который должен разрешаться уполномоченным органом в законодательно определенном порядке преимущественно с участием независимого арбитра (суда). В сфере действия административного процесса находится рассмотрение дел об административной ответственности, которые рассматриваются в судебном или административном (квазисудебном) порядке. В переходный период к административному судопроизводству квазисудебная процедура должна быть максимально сокращена, а в перспективе упразднена.
Определение административной процедуры, согласно которому юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т. п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т. п.). Разновидностью админи-
стративных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг.
Вывод о том, что успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки нового порядка (процедур) их функционирования. Правовое обеспечение — имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.
Положение о том, что опыт проведения административных реформ в других странах показывает, что административный процесс является самостоятельной отраслью права, регулирующей деятельность публичной администрации и обеспечивающей защиту субъективных прав населения от произвола представителей власти, рассматривается в качестве разновидности судебного процесса.
Предложение в целях совершенствования института судебного обжалог вания гражданами и организациями актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти решить следующие задачи: создать автономную от остальных судебных органов (за исключением института мировых судей) систему административных судов, которые бы рассматривали все дела, возникающие из публичных правоотношений, и имели административно-правовую природу; принять Кодекс административного судопроизводства РФ; включающий нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения исковой природы (в том числе и по оспариванию содержания нормативных правовых актов), а также нормы, регулирующие порядок наложения административных взысканий и обжалования судебных решений.
Вывод о том, что сложность квазисудебной системы рассмотрения дел об административных правонарушениях (административной юрисдикции) заключается прежде всего в том, что требования граждан о справедливости и гуманном правоприменении норм законодательств об административной ответственности адресуются широкому кругу субъектов (более 60). Проводимая административная реформа их числа существенно не сократила. На дальнейших этапах административной реформы административная юрисдикция должна сужать ареал своего действия, замещаясь судебной юрисдикцией.
Положение о том, что в условиях демократии методы прямого админи-
стрирования заменяются косвенными, позволяющими осуществлять эффективное вмешательство в экономические отношения, когда речь заходит о безопасности граждан или населения в целом либо о значимых интересах государства. Одним из методов косвенного вмешательства является лицензирование, которое является элементом разрешительной системы.
Вывод о том, что государственная регистрация юридически значимых событий, фактов и прав является одной из основ нормального государственного правопорядка и одним из системных признаков государственно-организованного общества. Как следствие этого, она является одной из важных функций публичной власти в лице органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (если последним делегируется данная государственная функция). При этом при регистрации юридических лиц, деятельность которых имеет коммерческую направленность, к настоящему моменту времени создана совокупность материально-правовых и процедурно-правовых норм, позволяющая полагать их достаточными для нормального уровня создания, реорганизации и ликвидации таких организаций. В отношении некоммерческих организаций наблюдается значительно большее разнообразие, в первую очередь, зависящее .от вида субъекта, подлежащего государственной регистрации: самый упрощенный порядок предусмотрен для профессиональных союзов, самый сложный — для политических партий и религиозных объединений.
Положение о том, что открытость публичной власти перед обществом и вытекающая из нее проблема информационного взаимодействия органов государственной власти с одной стороны, а с другой стороны — граждан w их организаций имеет не только идеологическую подоплеку демократического государства, но и конкретное материальное содержание, так как рыночная экономика не может эффективно функционировать в условиях закрытости органов государства от общества. Указанное придает особую значимость как собственно возникающим в данной связи отношениям, так и их правовому регулированию, посредством анализа которого возможно достаточно объективно судить об эффективности данной деятельности. Анализ этой деятельности позволяет отметить высокую пробельность административно-правового регулирования деятельности интернет-сайтов.органов государственной власти как в части категориального аппарата, так и в части общей унификации данной деятельности, в связи с чем делается вывод о необходимости принятия типового регламента, устанавливающего общие принципы формирования и функционирования таких информационных ресурсов с отражением гарантированного минимального объема ин-
')
13 формации.
Вывод о том, что в настоящее время основную системообразующую правовую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся одновременно как источником императивных норм, так и моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня. Основная цель принятия такого акта, по мнению автора, заключается в том, чтобы упорядочить административные взаимоотношения между новыми элементами системы федеральных органов исполнительной власти (федеральными службами и федеральными агентствами) применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству. Не отрицая позитивности Типового регламента, соискатель отмечает наличие в данном акте такого недостатка, как отсутствие четкого порядка взаимодействия ведомств и закрепления административного руководства-в случаях решения сложной государственной функции либо комплексной разовой задачи, требующей консолидированного участия нескольких ведомств, в связи с чем указанный акт нуждается в доработке. ;
В результате анализа структуры органов исполнительной власти в различных странах вывод о том, что, несмотря на более чем двухвековую историю функционирования министерств как основной разновидности элементов системы исполнительной власти, общая теоретическая конструкция-данного вида государственного управленческого органа до сего времени не создана. Министерства воспринимают и как «простую государственную службу» (Франция); и как государственное учреждение (Германия), и как элемент администрации главы государства (США), и как центральный элемент отраслевой административной системы, именуемый административным ведомством, а также как коллективный управленческий субъект (Россия). В любом случае министерство, равно как и иной орган исполнительной власти, является обособленной организацией со сложной внутренней структурой. Одним из важных достижений проводимой в стране административной реформы, по мнению автора, является создание системообразующего нормативного правового акта, устанавливающего основные элементы структуры федерального органа исполнительной власти. Унификация структуры органа исполнительной власти происходит по принципу унификации способа реализации выполняемых им государственных функций (способ воздействия на подведомственную внешнюю среду; собирание информации о внешней среде; способы взаимодействия с вышестоящим органом государственной власти,
.14
равностатусными органами, подчиненными органами и организациями и т. п.).
Теоретическая^ ш практическая значимость исследования; Основные по
ложения диссертационного исследования дополняют и развивают разделы «Ад
министративный процесс и административно-процессуаль
ное право», «Административные процедуры» теории административного права.
Они будут полезны ученым различных гуманитарных специальностей (юри
стам, политологам, социологам, государствоведам и т. п.).
Положения и выводы, сформулированные в работе, формируют, современное научное представление о сущности административной реформы, а также: определяют сферы действия правовых норм административно-процессуального иадминистративно-процедурноп> характера.
Практическая-значимость проведенного исследования заключается в том; что сформулированные в» нем выводы и обобщения, могут быть использованы при совершенствовании российского административно-процессуального законодательства,, законодательства об административных правонарушениях, в государственном управлении и в учебном процессе: при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «Административное право» и «Административная деятельность».
Апробация результатов исследования: Основные теоретические положения? и выводы;диссертационной* работы;опубликованы в трех монографиях, научных статьях и учебных, учебно-методических пособиях. Основные идеи диссертации также апробированы:
в правоприменительной практике;.
при выступлениях на международных научно-практических конференциях и научно-практических конференциях и семинарах: «Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека: и гражданина» (НИИ Генеральной прокуратуры, Москва, 2001 г.); «Актуальные проблемы публичного, частного права и правоохранительной деятельности в России» (Дальневосточный институт, Хабаровск, 2008 г.); «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики. Экономика и управление» (МГУПИ, Сочи, 2008 г.); «РІнновационньїе технологии в науке, технике и образовании» (МГУГОт, Москва, 2008 г.);
при чтении лекций и проведении семинарских занятий на юридических факультетах, образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения;.четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, библиографического списка.
Правовые проблемы разграничения категорий «административный процесс» и «административные процедуры». Теоретические модели административного процесса и административных процедур
Научная дискуссия о понятии и содержании юридической категории «административный процесс» в отечественной науке административного права продолжается не одно десятилетие. Отчасти это спор доктринальный, но в контексте административной реформы, приобретает прикладное значение.
Учитывая, что в юридической науке и в законодательстве "терминологии придается большое значение, т.к. на ее основе формируется законодательство, осуществляется правоприменение, рассмотрение и анализ ряда категорий, которые являются общенаучными, но в юриспруденции приобретают особое звучание и особый смысл.
Широко известно латинское изречение: Invia est scientia via sine lingua Latina — нет пути в науке без латинского языка. Это относится не только к медицине, но и к юриспруденции. Действительно большинство слов современной юридической лексики восходит к латыни. До XVI века латынь была единственным языком науки. Он был непонятен непосвященным, но постепенно латинские слова, претерпев ряд изменений, вошли в лексику национальных языков. Этот процесс особенно сказался на языках романской группы, возникших после распада римской империи на основе местных диалектов латинского языка. Не избежал этой участи и английский язык. В крупнейшем в мире «Оксфордском словаре английского языка», содержащем 240165 слов, по мнению специалистов, более половины слов латинского происхождения и имеют отношение к науке. Научная лексика русского языка также связана с латинским языком как непосредственно, так и через другие европейские языки, в различные периоды русской истории широко распространенные в России.
Изложенное имеет самое непосредственное отношение к этимологии терминов «административный процесс» и «административные процедуры», которые имеют латинское происхождение. Прилагательное «административный» происходит от латинского слова «administratio», что имело несколько значений: 1) служение, помощь, оказание услуг, 2) использование, 3) заведывание, руководство, управление, 4) исполнение, осуществление. А термин «ad-minister», производным от которого явились слова «министр» и «министерство», имел значения: 1) слуга, служитель; 2) помощник, пособник, сотрудник, товарищ; 3) администратор, заведующий чем-либо.
Термин «процесс» происходит от латинского слова «processus», означавший 1) торжественный вход, шествие; 2) движение вперед, продвижение; 3) ход, течение, процесс поступательного движения; 4) успех, удача, преуспевание (via processus) и 5) натиск, напор. Еще большее число значений имело латинское слово «pro-cedo», от которого произошел термин «процедура». «Рго-cedo» означало: 1) выходить, выступать, выдвигаться вперед, проходить, двигаться, продвигаться, доставлять удовольствие кому-либо; 2) приходить, появляться, возникать, зарождаться, всходить, произрастать, раздаваться, вылетать из уст; 3) протекать, происходить; 4) продолжаться, продвигаться; 5) наростать. Прибавляться; 6) достигать, доходить до чего-либо; 7) оказывать надлежащее действие, действовать1.
Даже краткий этимологический анализ показывает, что при всей смысловой близости термины «процесс» и «процедура» изначально обозначали различные явления окружающего мира. В русском языке термин «процесс» используется в двух значениях: ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь и порядок разбирательства судебных дел . Аналогичное толкование дается в «Словаре иностранных слов»г - ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития; - совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; - судебное дело; порядок осуществления деятельности следственных, административных и судебных органов3. Однако в действующем законодательстве применяется термин «процесс» не так однозначно. Отдельные виды деятельности государственных органов обозначаются как процесс. Например, часть IIL Бюджетного кодекса Российской Федерации4 имеет название «Бюджетный процесс в Российской Федера 17 ции». В нормах этого раздела действительно заложено некоторое поступательное движение в отношении проекта бюджета от начала его разработки до принятия в виде соответствующего федерального закона. Трудовой кодекс Российской Федерации1 содержит положение о процессе трудовой деятельности (ст. ст. 6, 209 и др.), Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации - об учебно-воспитательном процессе (ст. ст. 141, 142), Градостроительный кодекс Российской Федерации3 содержит упоминание о процессе подготовки генеральных планов, процессе застройки (ст. 24, 36 и далее), Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»4 — положение о процессе банкротства (ст. 94). Однако все эти упоминания понятия «процесс», помимо Бюджетного кодекса и отчасти Закона о банкротстве, являются фрагментарными и не образуют систему поступательных упорядоченных действий (исключение, естественно, составляют специализированные процессуальные кодексы). Характерно, что термин «процесс» в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях5 упоминается только семь раз, причем ни одного раза в смысле, характерном для судебного процесса.
Исходя из этого, можно заключить, что законодательство Российской Федерации использует вышеуказанный термин в юридическом смысле для обозначения судебно-процессуалъной деятельности (исключение составляет категория «бюджетный процесс»). И вряд ли имеет смысл в рамках двух отраслей права (административного и финансового) толковать его расширительно.
Обратимся теперь к категории «процедура». Словарь русского языка определяет данный термин в двух значениях: - официальный порядок действий, выполнения чего-нибудь; - отдельный процесс лечения6. Почти аналогично определяет ее и Словарь иностранных слов, акцентируя его происхождение от латинского procedure - продвигаться .
В законодательстве Российской Федерации данная категория чаще всего используется именно в значении официально установленного порядка. Например, ст. 13 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 говорит об обязательности установленной процедуры конституционного судопроизводства, Федеральный конституционный закон «О референдуме в Российской Федерации» - о процедурах по реализации инициативы проведения референдума (ст. 4), процедуре случайной выборки подписных листов для проверки (ст. 19), Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека»3 (ст. 31) - о праве Уполномоченного направлять государственным органам предложения по совершенствованию административных процедур. Гражданский кодекс Российской Федерации4 (ст. 1244) устанавливает принцип открытости процедуры для государственной аккредитации организаций по управлению правами на коллективной основе. Таможенный кодекс Российской Федерации5 (ст. 11) содержит определение таможенной процедуры как совокупности положений, предусматривающих порядок совершения таможенных операций и определяющих статус товаров и транспортных средств для таможенных целей. Трудовой кодекс Российской Федерации (ст. ст. 275, 372) предусматривает возможность установления процедур, предшествующих заключению трудового договора с руководителем- организации, инициации процедуры коллективного трудового спора.. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»6 (ст. 14) устанавливает процедуру листинга (включения фондовой биржей ценных бумаг в котировальный список). Данный перечень можно продолжить.
Правовое регулирование рассмотрения судами дел об административных правонарушениях
Административные взыскания ближе всего к уголовным, но в отличие от уголовных наказаний налагаются не только судом, а административной властью.
В законодательстве об административных правонарушениях советского периода четкой грани между ними не проводилось. В уголовном законодательстве имели место составы с административной преюдицией.
КоАП РСФСР в первой редакции1 относил к компетенции народных судов районного (городского) звена шесть составов административных правонарушений: мелкое хищение государственного или общественного имущества (ст. 49), изготовление и использование радиопередающих устройств без разрешения (ст. 137), мелкая спекуляция (ст. 151), мелкое хулиганство (ст. 158), злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника (ст. 165), нарушение правил административного надзора (ст. 167).
Диспозиция ст. 49 КоАП РСФСР излагалась следующим образом: «Мелкое хищение государственного или общественного имущества путем кражи, присвоения, растраты, злоупотребления служебным положением или мошенничества». Каждый из видов перечисленных деяний является одной из разновидностей уголовно-наказуемого деяния, поэтому задача суда здесь просматривалась не столько в том, чтобы объективно квалифицировать содеянное, сколько в проведении более или менее точной юридической грани между административным проступком и преступлением, тем более что помимо стоимостного порога в 50 рублей при квалификации суд должен был учитывать также количество похищенных предметов в натуре (вес, объем) и значимость их для народного хозяйства.
Аналогично с составом мелкого хищения, на суды возлагалось рассмотрение административных дел о мелкой спекуляции, т.е. скупки и перепродажи с целью наживы товаров, билетов на зрелищные мероприятия и т.п., если размер наживы не превышал тридцати рублей.
Мелкое хулиганство, т.е. нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан относилось к судебной юрисдикции по двум причинам: во-первых, в УК РСФСР содержалось уголовно-наказуемое деяние «хулиганство» и, соответственно, возникала необходимость отграничения соответствующего административного правонарушения и преступления. Во-вторых, дела о всех административных правонарушениях, где в качестве санкции предусматривался административный арест, должны были рассматриваться судами.
По последней из указанных причин к судебной юрисдикции было отнесено и злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника.
Нарушение правил административного надзора лицами, в отношении которых установлен надзор, по мнению автора, совершенно справедливо было отнесено к судебной юрисдикции, чтобы субъект надзирающий (исполняющий) не совпадал с субъектом, применяющим санкцию за нарушение правил надзора в целях исключения злоупотреблений.
Однако подлинного судебного надзора в этой сфере правоохранительной деятельности практически не было. Вовсех случаях районный (городской) суд, т.е. суд первой инстанции по уголовным или гражданским делам являлся высшей инстанцией для обжалования решений о наложении любых административных взысканий, за исключением рассматриваемых судами — в данном случае отмена судебного решения производилась единолично председателем суда второй инстанции.
В соответствии со ст. 7 Основ законодательства об административных правонарушениях 1980 г. административным правонарушением признавалось «посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
В КоАП РСФСР содержался дополнительный признак - административная ответственность за правонарушения наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
Итак, в определении административного правонарушения изначально выделяется несколько сфер, где возможно возникновение противоправных отношений в виде посягательства: - государственный порядок; - общественный порядок; - социалистическая собственность; - права и свободы граждан; - установленный порядок управления. Вначале обратим внимание на ранжирование приоритетов - права и свободы человека находились на предпоследнем месте. Государственный порядок как категория предельно широка, охватывает сферу устройства и функционирования государства как политической организации общества в целом. КоАП РСФСР специально не выделяет составов административных правонарушений, посягающих именно на государственный порядок. Поэтому логично предположить, что по мысли законодателя того времени все они в совокупности так или иначе посягали на государственный порядок.
Общественный порядок более доктринально определенная категория. Так, например, М.И. Еропкин под общественным порядком понимал «обусловленную интересами всего советского народа и задачами коммунистического строительства и регулируемую нормами права, морали, правилами социалистического общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций» . Говоря иначе, это административная (полицейская) функция, реализуемая исполнительной властью всех стран с устойчивым правопорядком.
Административные процедуры в области лицензирования
Проблема анализа и совершенствования процессуальной системы, регулирующей отношения в сфере доказывания факта совершения административного правонарушения, для современного российского административного права является весьма важной, так как именно здесь во многом проходит граница контактов граждан и карательной составляющей государства, привлекающего ежегодно многие миллионы граждан и организаций к ответственности за административные правонарушения. С 2004 г. по 2007 г. судами рассмотрен нарастающий вал дел об административных правонарушениях с 3,7 млн. до 5,5 млн., арбитражными судами с 35,5 тыс. до 82,6 тыс. От совершенствования системы административной юстиции зависит вера граждан в справедливость государства, что, в свою очередь, является основой взаимопонимания между властью и народом. Сложность данной системы заключается в том, что если в случае реализации судебной юрисдикции в центре общественного внимания оказываются только суды, то при реализации квазисудебной (т.е. административной) юрисдикции требования граждан о справедливости и точном соблюдении процессуальных правил и о качестве этих правил адресуются довольно широкому кругу субъектов-правоприменителей в сфере административной юрисдикции.
Целесообразно рассмотрение этого вопроса начать с определения круга субъектов административной юрисдикции, их правомочий и степени участия. Количество и правомочия этих субъектов находятся в прямой зависимости от общей структуры исполнительной власти на том или ином этапе развития государства.
В КоАП РСФСР 1984 г. коллегиальных и единоличных субъектов (групп однородных субъектов) административной юрисдикции насчитывалось примерно двадцать пять, что в целом отражало структуру надзорных административных органов, существовавших в тот период времени. Возглавляли данную систему административные комиссии при исполнительных комитетах Советов народных депутатов различных уровней (района, города, района в городе; поселкового и сельского). Их правомочия содержались в Указе ПВС СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»1, в соответствии с п.п. 11. 13 которого они по существу признавались основным органом административной юрисдикции по методу исключения: штрафы в административном порядке налагались ими и при этом сохранялось право наложения штрафов за некоторыми органами государственного и общественного управления без обращения в административные комиссии. Административные комиссии образовывались из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций районными, городскими, а в необходимых случаях с разрешения исполнительного комитета вышестоящего Совета — сельскими, поселковыми Советами народных депутатов и состояли при исполнительных комитетах соответствующих Советов. Они были призваны опираться в своей деятельности на широкий актив общественности (ст. 12 Указа).
Как отмечает А.П. Алехин, административные комиссии «имели своей задачей воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического общежития»2.
В существующей в тот период административной системе формирование. органов административной юрисдикции по такому принципу органично вписывалось в общую государственно-политическую систему, формальным центром которой являлись Советы депутатов трудящихся (впоследствии — Советы народных депутатов). Коллегиальное рассмотрение дел об административных правонарушениях также имело смысл - таким образом, обеспечивалось участие общественности в оценке факта совершения правонарушения и целесообразности привлечения к административной ответственности. Самым ценным с процессуальной точки зрения в административных комиссиях было то, что они действовали обособленно от органов, привлекающих к административной ответственности.
Административные комиссии, в частности, рассматривали дела о правонарушениях в области земельных отношений, в области использования тепловой и электрической энергии, в области торговли и финансов, в области жи 218 лищно-коммунального хозяйства и благоустройства и ряда других сфер государственной и общественной деятельности.
КоАП РСФСР 1984 г. содержал только общие нормы относительно деятельности административных комиссий. В ст. 196 устанавливалось, что административные комиссии образуются соответствующими Советами народных депутатов в составе председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов комиссии. В административных комиссиях при исполкомах районных и городских Советов вводилась должность освобожденного (т.е. действующего на профессиональной основе) ответственного секретаря комиссии. При необходимости в состав комиссии могла вводиться должность инспектора по работе с детьми.
Из данных положений следует, что аппарат административной комиссии работал на постоянной основе, изменялся лишь коллегиальный состав в лице депутатов и представителей общественности.
Рассмотрение ряда дел было отнесено КоАП к непосредственной компетенции исполнительных комитетов поселковых, сельских Советов народных депутатов. Среди них встречались действительно существенные для,местного административного правопорядка, например, сокрытие источника заражения венерической болезнью и контактов больных, создающих опасность заражения, повреждение электрических сетей, потрава посевов, нарушение правил пользования жилыми помещениями, нарушение правил благоустройства горо-. дов и других населенных пунктов, а также специфические для социалистического общественного и экономического уклада, например, скупка в государственных и кооперативных магазинах хлеба и других хлебопродуктов для скармливания скоту и птице.
Помимо указанных коллегиальных органов КоАП РСФСР предусматривалась деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, рассматривавших дела о мелком хулиганстве мелких хищениях, нарушениях правил оборота огнестрельного гладкоствольного оружия и т.д. Комиссии обладали широкой компетенцией при рассмотрении дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних граждан. При этом также существовала и альтернативная юрисдикция данных комиссий, когда орган или должностное лицо передавали дело на их рассмотрение.
Самыми существенными полномочиями в сфере административной юрисдикции в соответствии с КоАП РСФСР обладали органы внутренних дел (милиция). В данной системе органов исполнительной власти дела об администраaтивных правонарушениях, в основном, рассматривали руководители отделов (управлений) внутренних дел исполнительных комитетов районных, городских и районных в городах Советов народных депутатов. Ряд правонарушений в области дорожного движения (допуск к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения, или лиц, не имеющих права управления транспортным средством) рассматривали начальники отделений Госавтоинспекции или их заместители, а при отсутствии в органе внутренних дел такого подразделения — начальники или заместители начальников органов внутренних дел. За нарушение менее значительных требований Правил дорожного движения дела могли рассматривать: командиры подразделений до-рожно-патрульной службы, их заместители, государственные автомобильные инспекторы — при размере штрафа до 30 рублей; инспекторы дорожно-патрульной службы и другие инспекторы, осуществляющие контроль за соблюдением Правил дорожного движения и иных нормативов - при величине штрафа до 20 рублей.
Административные процедуры взаимодействия между органами государственной власти
Система органов государственной власти является упорядоченной системой, где все элементы находятся между собой в определенной взаимосвязи. Установление иерархии и особенности этих взаимосвязей осуществляется множеством нормативных правовых актов, среди которых главенствующее место занимает Основной закон — Конституция Российской Федерации. Конституция регулирует наиболее важные отношения по формированию и взаимодействию между собой главных составляющих государственной власти. Система исполнительной власти как самая большая по своей структуре и количеству выполняемых функций из всех систем органов государственной власти, вообще является динамической системой, на структуру которой весьма существенное влияние оказывают внешние факторы в лице то возникающих, то прекращающихся задач, которые должно решить государство.
В новое время формирование элементов системы органов-исполнительной власти осуществлялось исходя из основных задач, которые возлагало на1 себя государство. Так, например, почти во всех развитых странах издавна функционируют такие административные ведомства как обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов, сельского хозяйства и ряд других. Они являются костяком системы исполнительной власти. Остальные административные ведомства формируются, исходя из особенностей территориального расположения государства, построения его экономики, возможностей по добыче полезных ископаемых и т.д.
Учреждение административного ведомства связано, таким образом, с необходимостью осуществления государственного управления в крупных областях политической и экономической деятельности. Такое положение предопределяет некоторую самостоятельность административного ведомства в решении поставленных перед ним задач, а координация деятельности органов исполнительной власти, в основном, осуществляется посредством вышестоящей управляющей подсистемы - правительства, президента, канцлера и т.п.
Однако практика функционирования системы исполнительной власти убедительно доказывает, что только одной такой управляющей схемы не достаточно - необходимы так называемые «горизонтальные» связи, так как решение многих государственных задач требует комплексных усилий со стороны нескольких административных ведомств. Так, например, установление и поддержание режима чрезвычайного положения, вызванного природной катастрофой, требует задействования служб охраны,общественного порядка, здравоохранения, спасателей, помощи со стороны вооруженных сил, выделения ресурсов из государственного резерва и многого другого. Существуют также определенные устойчивые горизонтальные межведомственные связи. Например, реализация миграционной политики государства невозможна без взаимодействия между ведомствами, осуществляющими управление и регулирование в социальной сфере, таможенных, пограничных органов, милиции (полиции) и ряда других.
Как отмечают А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров и Т.Я. Хабриева, «оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централиза-цией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни»1. Одним из итогов по нормативному правовому регулированию в данной сфере при проведении административной реформы стало принятие «Типового регламента взаимодействия органов исполнительной власти», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 г. № ЗО2. Хотя в Общих положениях данного акта определено, что он устанавливает общие правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, но он также устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
В связи с указанным А.В. Яцкин констатирует следующее: «Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 г. ставилась задача по повышению эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако среди приоритетных направлений административной реформы в 2003-2004 гг. стандартизация и регламентация не определялись. Вместе с тем уже в 2004 г. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предписывал осуществлять разработку должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов, при этом само понятие «административный регламент» в названном Федеральном законе не было сформулировано.
Пробел был устранен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, которым закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти, который состоит из: регламента органа власти, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой»1.
Несмотря на то, что в данном акте имеются неоднократные прямые указания на то, что федеральные службы и федеральные агентства могут находиться в ведении федеральных министерств и в случае установления такого порядка административно подчинены данным органам, п. 1.3 Типового регламента прямо установлено, что при осуществлении своих полномочий они непосредственно взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Таким способом подчеркивается правовая самостоятельность данных категорий федеральных органов исполнительной власти в системе административных правоотношений.
