Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации 14
1. Составление проекта федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации 14
2. Современные проблемы правового регулирования составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации 49
Глава 2. Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки 77
1. Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Российской Федерации 77
2. Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки 114
Глава 3. Порядок составления проектов федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки 137
1. Нормативно-правовая база составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки 137
2. Порядок составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации , 149
3. Порядок составления проекта федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки 167
Заключение 185
Литература 196
- Современные проблемы правового регулирования составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации
- Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Российской Федерации
- Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки
- Порядок составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важнейшим аспектом всякой национальной экономики современного мира является обеспечение стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития государственности, обеспечивающей повышение благосостояния своих граждан. Данная задача предполагает наличие эффективного и ответственного управления общественными финансами, которое развитыми странами в течение последнего столетия рассматривается как первоочередная мера государственной политики. В Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость в настоящее время имеют вопросы повышения эффективности деятельности органов государственной власти, посредством которой и должно обеспечиваться эффективное и ответственное управление общественными финансами. Реформирование государственного управления охватывает широкий спектр направлений, одним из которых является повышение результативности бюджетных расходов на основе метода бюджетирования, ориентированного на результат.
На это направлено осуществляемое в настоящее время реформирование бюджетного процесса, концепция которого была утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Одним из ключевых аспектов данной реформы является модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов и в целом к составлению проекта бюджета. Необходимость планирования бюджетных расходов на трехлетний период, а также введение системы бюджетирования, ориентированного на результат, ставят в число актуальных вопрос о правовых средствах, в которых новая система составления проекта федерального бюджета должна получить нормативно-правовое оформление. Поскольку речь идет о существенном преобразовании институтов стадии составления проекта федерального бюджета, необходимо осмысление органичного включения новшеств в систему бюджетного права и законодательства, разработка соответствующего понятийного аппарата и формирование рекомендаций по содержанию норм обновляемых бюджетно-правовых институтов
в части прав и обязанностей субъектов отношений, возникающих в процессе составления проекта федерального бюджета. Анализ современной практики реформирования бюджетного процесса позволяет констатировать ряд недостатков в части правового обеспечения внедрения новых механизмов в порядок составления проекта федерального бюджета (отсутствие четкой стратегии реформирования бюджетного процесса на предстоящий период; необходимость изменения концепции и методики финансового контроля на стадии составления проекта бюджета; недостаточная степень «открытости» информации о ходе составления проекта бюджета и т.д.). Необходимость решения отмеченных и многих иных проблем обусловливают потребность в их всестороннем научном изучении юридической наукой и, безусловно, относятся к числу актуально стоящих и востребованных на современном этапе.
В целях поиска эффективного порядка правовой регламентации стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации, механизма взаимодействия субъектов, являющихся участниками бюджетного процесса на этой стадии, а также способов их оптимальной нормативной регламентации представляется целесообразным обращение к практике составления федерального бюджета в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемон-стрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в США, где методы бюджетирования, ориентированного на результат, получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройства, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности в США и РФ позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению проекта федерального бюджета в этих странах.
Отмеченным определяется актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования составления проекта федерального бюджета Российской Федерации в сравнительном аспекте с порядком составления проекта федерального бюджета в США.
Степень разработанности темы исследования. В финансово-правовой науке вопросы правовой регламентации бюджетного процесса являлись объектом научного исследования многократно. Различным аспектам бюджетного процесса посвятили свои научные труды такие авторы, как О.В. Болтинова, О.Ю. Горбачева, Д.Л. Комягин, И.И. Мальцева, В.Е. Мартыненко, А.Г. Пауль. Однако констатировать современное состояние бюджетного права в части научного осмысления правовых аспектов стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации как теоретически разработанное нельзя. В качестве самостоятельного объекта научно-правового анализа стадия составления проекта федерального бюджета в последнее десятилетие не избиралась. Фрагментарное обращение к этой тематике имеется в немногочисленных работах, основная часть которых посвящена вопросам планирования доходов бюджета на разных уровнях бюджетной системы либо бюджетному процессу в целом (Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 259 с; Пешин М.А. Бюджетный процесс в субъекте РФ (региональный аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 167 с; Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ в области регулирования бюджетного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 184 с). Полученные в данных работах результаты представляют несомненный научный ин-, терес, однако не формируют целостного представления о стадии составления проекта федерального бюджета. Бюджетный процесс в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах следующих ученых: О.С. Рыбкиной (Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе США: Дис...канд. полит, наук. Н. Новгород, 2005. 230 с); Н.М. Травкиной (Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации. Дис. ... д-ра полит, наук. М., 2003. 332 с); В.Ш. Цзян (Правовые основы бюджетной реформы в РФ и США. Сравнительно-правовой анализ: Дис... канд. юрид. наук. М., 2007. 187 с), но и в этих исследованиях стадия составления проекта федераль-
ного бюджета либо не рассматривалась, либо, не относясь к основной тематике, рассматривалась вскользь.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования являются регламентируемые нормативно общественные отношения, возникающие в процессе составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют материальные и процессуальные нормы бюджетного права в части регламентации ими отношений по составлению проекта федерального бюджета в Российской Федерации, а также нормативные положения, закрепляющие порядок составления проекта федерального бюджета в США.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является выявление проблем правового регулирования, действующего в сфере составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации, и формирование научно обоснованных рекомендаций по их устранению, направленных на совершенствование института составления проекта федерального бюджета в соответствии с направлениями, определенными в Концепции реформирования бюджетного процесса (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»), с учетом положительного опыта подобной деятельности в США (в той части, в которой заимствование зарубежного опыта будет способствовать повышению эффективности бюджетного процесса в Российской Федерации).
Достижение поставленной цели потребовало изучения не только материально-правовых аспектов стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации и США, но и предварительного обращения к рассмотрению теоретико-процессуальных аспектов (в части бюджетного процесса РФ). В связи с этим задачами исследования являлись:
проверка обоснованности использования категории «процесс» применительно к бюджетной деятельности по законодательству Российской Федерации;
установление структуры бюджетного процесса и процессуальной природы комплекса действий по составлению проекта федерального бюджета;
выявление основных характеристик составления проекта федерального бюджета как стадии бюджетного процесса;
установление системы процедур, составляющих стадию составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации;
анализ основных категорий и понятий, используемых при правовой регламентации составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации;
установление порядка составления проекта федерального бюджета в США и порядка составления проекта федерального бюджета в РФ;
определение круга субъектов, осуществляющих составление проектов федеральных бюджетов в РФ и США;
анализ полномочий субъектов, осуществляющих составление проектов федеральных бюджетов в РФ и США с позиций системности обеспечения составления проектов бюджетов, рациональности и эффективности процессуальных действий уполномоченных органов в ходе составления проектов;
формирование рекомендаций по повышению эффективности действующего в Российской Федерации порядка составления проекта федерального бюджета с учетом положительного опыта аналогичной деятельности в США.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования являются устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, базу которых составляют приемы общенаучного диалектического метода познания. При проведении исследования помимо диалектического применялись общенаучные методы познания (анализ, синтез, абстрагирование, классификация, индукция, дедукция и др.), частнонаучные методы (статистический, социологический и др.). Избранная тематика исследования потребовала использования в качестве основного сравнительно-правового метода познания правовых явлений.
Нормативная база исследования. Нормативную основу исследования составили: положения Конституции Российской Федерации и Конституции США; бюджетное законодательство Российской Федерации и законодательные акты США, регламентирующие вопросы составления проекта федераль-
ного бюджета в США; подзаконные нормативные акты Правительства РФ, министерств и иных участников бюджетного процесса в Российской Федерации, а также акты, изданные органами, осуществляющими составление проекта федерального бюджета в США. Были изучены также Бюджетные послания Президента РФ и Президента США, которые хотя и не являются нормативными актами, но составляют важнейшее звено в системе источников правового регулирования отношений, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретико-правовую основу исследования составили труды специалистов финансового права: Н.М. Артемова, Р.Е. Артюхина, Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, Г.С. Гурвича, В.В. Гриценко, СВ. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козы-рина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Г.В. Петровой, А.Г. Пауля, В.А. Парыгиной, М.И. Пискотина, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ро-винского, И.В. Руковишниковой, Э.Д. Соколовой, А.Д. Селюкова, Г.П. Тол-стопятенко, А.А. Тедеева, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, СО. Шохина и др. Современная регламентация стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации является объектом активного изучения не только юридической, но и финансовой науки. В связи с этим важным звеном теоретической базы исследования стали работы ученых — представителей финансово-экономической науки: A.M. Бабича, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной, СИ. Лунгина, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти.
Выводы диссертации базируются на положениях общей теории права, представленных в работах С.С. Алексеева, М.И. Байтина, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, В.Л. Кулапова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Радько, Л.С Явича и др. Тематика исследования потребовала решения ряда вопросов теории бюджетного процесса, что обусловило обращение к современным научным разработкам различных аспектов общеправовой и отраслевой теории юридического процесса и изучения работ Д.Н. Бах-
раха, А.А. Демина, В.М. Горшенева, С.З. Женетль, И.В. Пановой, А.А. Павлу-шиной, В.И. Протасова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.В. Силайчева, В.В. Сорокиной, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, О.В. Яковенко и др.
Изучение порядка составления проекта федерального бюджета в США осуществлялось по трудам как отечественных, так и зарубежных ученых. Так, различные аспекты бюджетного процесса США были изучены в работах следующих авторов: А.С. Ермоленко, А.И. Фисенко, А.И. Дейкина, А.В. Корнеева, С.Л. Зарецкой, Л.Д. Капрановой, О.С. Рыбкиной, Н.М. Травкина, В.Ш. Цзян. Были использованы работы таких зарубежных авторов, как: Kohn D., Robinson D., Ames E., Kotlikoff L., Boskin M., Fallon W., Freedman R.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в предложенном диссертантом подходе к определению понятия и
структуры бюджетного процесса с позиции рассмотрения его как разновидно
сти юридического процесса; в разработке авторских формулировок ряда ос
новных понятий бюджетного процесса (бюджетное производство, стадия
бюджетного процесса, бюджетно-процессуальная процедура), а также в уста
новлении природы, содержания и соотношения бюджетно-процессуальных
понятий, используемых для обозначения круга субъектов бюджетно-
процессуальных отношений на стадии составления проекта федерального
бюджета;
в авторском анализе структуры стадии составления проекта федерального бюджета с позиции составляющих ее процедур, а также в аспекте распределения полномочий, обеспечивающих составление проекта федерального бюджета, между участниками бюджетного процесса;
в подготовке предложений о внесении изменений и дополнений в бюджетно-правовые нормативные акты в целях совершенствования правового регулирования отношений, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации, обоснованных результатами теоретического анализа действующего российского нормативно-правового регулирования данных отношений, а также на основе выявления положительно-
го опыта бюджетной деятельности на стадии подготовки проекта федерального бюджета в США.
Новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в положениях, выносимых на защиту, являющихся новыми для финансово-правовой науки.
Положения, выносимые на защиту:
Рассмотрение бюджетного процесса в качестве разновидности юридического процесса предполагает формирование соответствующего определения данной категории финансового права. На основании финансово-правовой доктрины, а также имеющихся в науке теоретических представлений о юридическом процессе выявлены признаки и особенности бюджетного процесса, что позволило сформулировать определение бюджетного процесса как урегулированную нормами бюджетного права деятельность участников бюджетного процесса, направленную на обеспечение в форме бюджета исполнения функций государства (муниципальных образований) путем эффективного осуществления возложенных на них расходных обязательств;
В целях теоретически обоснованного установления структурной организации стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации потребовалось решение вопроса о структуре бюджетного процесса в целом. На основании анализа соотношения таких понятий, как «процессуальное производство», «процессуальная стадия» и «процедура» установлено, что бюджетный процесс состоит из основного и вспомогательных бюджетно-процессуальных производств. Основное производство — бюджетное - комплекс стадий, обеспечивающих исполнение расходных обязательств государства (муниципальных образований) путем формирования и исполнения бюджета. Предложено эту часть бюджетной деятельности обозначать как бюджетный процесс в узком смысле. К числу вспомогательных производств можно отнести: производство по осуществлению финансового контроля исполнительными органами власти; производство по осуществлению финансового контроля представительными органами власти; производство по корректировке действующего бюджета; производство по делу о бюджетном нарушении;
Предложено определение стадии бюджетного процесса - это относительно обособленный комплекс действий участников бюджетного процесса, осуществляемых в нормативно установленном порядке, направленных на достижение результатов, система которых обеспечивает цели конкретного бюд-жетно-процессуального производства. Стадия составления проекта федерального бюджета представляет собой первую стадию основного бюджетного производства;
Процедуру в рамках бюджетного процесса предложено понимать как осуществляемую на нормативной основе систему действий уполномоченных субъектов, направленную на формирование результата, имеющего юридическую значимость для дальнейшего развития бюджетного процесса. На базе этого определения установлен круг процедур, составляющих содержание стадии составления проекта федерального бюджета.
На базе анализа нормативной регламентации отношений, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета, определено, что осуществление данной стадии можно подразделить на два этапа: основной (в рамках которого осуществляется непосредственная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете); и подготовительный (на котором происходит формирование материалов и документов, необходимых для составления проекта федерального закона о федеральном бюджете);
В развитие теоретической концепции финансово-правового статуса обосновано наличие специального бюджетно-процессуапьного статуса государственных органов, наделенных полномочиями в области составления проекта федерального бюджета РФ, включающего в себя: функции в рамках стадии по составлению проекта бюджета; полномочия в рамках стадии по составлению проекта федерального бюджета; формы реализации полномочий в рамках стадии по составлению проекта бюджета; ответственность за неисполнение полномочий, обеспечивающих составление проекта федерального бюджета;
Необходимость установления системы полномочий, обеспечивающих составление проекта бюджета, потребовала предварительного определения
круга субъектов, принимающих участие в правоотношениях на данной стадии бюджетного процесса. Применительно к данным органам власти в литературе и бюджетном законодательстве употребляется различная терминология: субъекты бюджетного права, субъект бюджетного правоотношения, участники бюджетного процесса, субъекты бюджетного планирования. На основе выявления соотношения между данными понятиями определены природа и содержание таких понятий, как «участник бюджетного процесса» и «субъект бюджетного планирования». Понятие «участник бюджетного процесса» следует связывать с категорией «правовой статус субъекта бюджетного права» в части его полномочий в рамках бюджетного процесса. Понятие «субъект бюджетного планирования» также представляет собой разновидность бюджетно-процессуального статуса, которым обладает любой орган власти федерального уровня на стадии составления проекта федерального бюджета, т.е. указывает на разновидность участника бюджетного процесса;
Отмечая доктринальную и нормативную неоднозначность трактовок таких широко используемых в нормативных актах терминов, как «функция», «государственная функция», «полномочия», в ходе анализа полномочий субъектов, участвующих в отношениях, возникающих на стадии составления проекта федерального бюджета, диссертант приходит к выводу, что под термином «составление проекта федерального бюджета» следует понимать функцию Министерства финансов РФ. Аргументирована недопустимость его использования применительно к полномочиям Минфина. В качестве полномочия выступают действия по формированию проекта федерального закона о федеральном бюджете;
На основании сравнительного анализа практики бюджетной деятельности в Соединенных Штатах Америки и Российской Федерации формулируются рекомендации по совершенствованию правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета в России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексом достигнутых результатов: установлением теоретико-процессуальных аспектов составления проекта федерального бюджета как
стадии бюджетного процесса в Российской Федерации, а также определением мероприятий по совершенствованию правовой регламентации стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации. Результаты исследования направлены на решение задачи, имеющей значение для финансово-правовой науки — способствуют развитию теории финансового и бюджетного права в части расширения доктринальных представлений и теоретико-правовых конструкций института составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Практическое значение данной работы состоит в том, что выводы, сформулированные на основе исследования, имеют целью способствовать совершенствованию российского бюджетного законодательства. Результаты исследования могут быть использованы: в научных исследованиях финансово-правовой и смежной проблематики; в учебном процессе при проведении всех видов занятий по финансовому и бюджетному праву; в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
Результаты исследования были изложены в виде докладов на международных и всероссийских научно-практических конференциях, а также отражены в восьми научных публикациях автора. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, использовались при проведении автором учебных занятий по финансовому и бюджетному праву.
Структура диссертации обусловлена поставленными задачами научного исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Современные проблемы правового регулирования составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации
Проблемы современного правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета обнаруживаются по всем направлениям деятельности в рамках данной стадии. В качестве основных направлений деятельности по составлению проекта федерального бюджета можно выделить: разработку бюджетной политики (включает в себя процедуры по подготовке основных направлений налоговой, таможенно-тарифной и бюджетной политики), социально-экономическое прогнозирование как элемент бюджетного планирования (включает в себя процедуры социально-экономического прогнозирования); планирование расходной части федерального бюджета (включает в себя процедуры подготовки программ бюджетных инвестиций, долгосрочных федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, а также процедуры распределения бюджетных ассигнований по планируемым расходным обязательствам Российской Федерации и ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации)95.
Разработка бюджетной политики. Согласно ст. 172 БК РФ составление проекта федерального бюджета должно основываться на ряде документов, определяющих основные направления бюджетной политики. К таким документам относятся Бюджетное послание Президента РФ, а также основные направления бюджетной и налоговой политики. Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период96 (далее по тексту - Положение о составлении проекта федерального бюджета) также предусматривается подготовка основных направлений таможенно-тарифной политики. Перечисленные виды политики, закладываемой в основу составления проекта федерального бюджета, оформляются самостоятельными документами, подготовка которых относится к полномочиям разных структур. Так, основные направления налоговой политики и основные направления бюджетной политики подготавливаются Министерством финансов РФ, а основные направления таможенно-тарифной политики — Министерством экономического развития РФ совместно с Министерством финансов РФ и Федеральной тамо-женной службой . Однако функционально их следует рассматривать как единое целое, поскольку и налоговая и таможенно-тарифная политика являются важнейшими составляющими бюджетной политики на предстоящий период. Например, А.Э. Сердюков отмечает, что налоговая политика присутствует в бюджетной политике . Поэтому в дальнейшей части работы мы будем вести речь о бюджетной политике, подразумевая под ней все ее составные элементы.
Бюджетная политика — это совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей к их использования в интересах граждан, общества и государства. Будучи частью финансовой политики государства, бюджетная политика является ядром экономической политики и как таковая выступает средством осуществления экономической и социальной политики государства. Основу бюджетной политики составляют стратегии, основные направления экономической и социальной политики государства, именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных экономических и социальных задач. Бюджетная политика не может быть эффективной, если четко не определены основные ее направления на ближайший период и перспективу, не сформулированы главные цели и первоочередные задачи. При этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат государства в связи с принимаемыми решениями, но и отдаленные финансовые последствия".
Мировая практика свидетельствует о том, что в разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, причем полномочия разных ветвей и уровней власти различаются в разных странах в зависимости от особенностей государственного устройства, исторических традиций, сложившихся принципов разграничения полномочий и т.п.100 Рассматривая проблемы формирования бюджетной политики в Российской Федерации, следует отметить, что для этой сферы, также как и для других сфер деятельности исполнительной власти, характерна недостаточность регулирования разграничения деятельности Президента и Пра вительства, а также всей системы исполнительной власти . Так, в соответствии с нормативными актами полномочиями в сфере разработки бюджетной политики обладают несколько органов власти: Президент РФ, Правительство РФ, а также Министерство финансов РФ (совместно с Министерством экономического развития РФ и Федеральной таможенной службой в части установления основных направлений таможенно-тарифной политики), при этом отсутствует конкретизация объемов разграничения данной функции между Президентом, Правительством и Минфином.
Специфика конституционного строя современной России обусловила то, что приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ. В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С 2000 г. согласно принятому Бюджетному кодексу ежегодно издается также Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию, определяющее основные направления государственной политики в бюджетной сфере. Следует заметить, что порядок подготовки ежегодных посланий нормативного закрепления не имеет, а в отношении посланий бюджетных некоторые положения определены Бюджетным кодексом: установлено назначение бюджетного послания в бюджетном процессе (оно является основой для составления проекта бюджета (ст. 172 БК РФ) и сроки его подготовки (не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ). В этой части можно согласиться с выводом А.В. Зуйкова о недостаточном и неэффективном регулировании деятельности Президента по изданию собственных актов .
Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Российской Федерации
Рассмотрение системы полномочий, обеспечивающих составление проекта федерального бюджета в России, целесообразно начать с характеристики общеправовой категории «правовой статус», одним из элементов которого полномочия и являются.
Статус означает состояние, положение, позиция кого-либо или чего-либо; «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц»165. В теории отмечается что правовой статус - это категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи1 . Подчеркивается ее комплексность, многоаспектность и многоэлементность, вызывающие определенные трудности при ее анализе167. Действительно, в отношении состава элементов правового статуса высказаны различные мнения. Так, первоначально структура правового статуса понималась как система юридических прав и обязанностей . Позднее стали дифференцировать правовые статусы различных субъектов, выделяя, в том числе и правовой статус органа власти и управления. По мнению Д.Д. Цабрии, последний состоит из таких элементов, как: название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и другие . В современных разработках правовой статус субъекта, наделенного полномочиями, связывается с такими элементами, как: задачи, функции, компетенция, ответственность ; принципы организации и деятельности, компетенция, функции и организационно-правовые формы деятельности . Д.Н. Бахрах административно-правовой статус органа исполнительной власти подразделяет на три элемента (нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности государственного органа; предписания о порядке образования, реорганизации, ликвидации органа, определяющие его структуру, его линейную и функциональную подчиненность; нормы, определяющие компетенцию органа) . По мнению СВ. Ячевской, административ но-правовой статус необходимо рассматривать через систематизацию его на блоки: системный, функциональный, организационно-структурный, компе-тенционный и ответственность173.
На основании категории правового статуса разрабатывается категория статуса финансово-правового, о содержании которой также высказаны различные мнения. Так, Ю.Л. Смирникова полагает, что данная категория включает в себя совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий 7 . Г.В. Петрова, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что его основу составляет система гарантий их деятельности173. Развернутую характеристику финансово-правового статуса предлагает О.Ю. Бакаева, включая в него: цели и задачи деятельности органов государственной власти; полномочия (права и обязанности); формы и методы деятель-ности органов государственной власти; гарантии . Блочное рассмотрение финансово-правового статуса предлагает Л.Н. Древаль, которая выделяет следующие блоки: целевой (цели и задачи публичной финансовой деятельности); структурно-организационный (иерархия органов, порядок образования, реорганизации и ликвидации субъекта, его структура и др.); компетенционный (совокупность прав и обязанностей); ответственность; социальный (характеризующий субъекта во взаимных связях с иными субъектами); а также блок гарантий обеспечения прав и их защиты. При этом подчеркивается, что у раз личных субъектов финансового права количественный состав статусных элементов неодинаков . Этот подход развивается в работе А.А. Руденко, который в структуре финансово-правового статуса главных распорядителей выделяет аналогичные блоки за исключением социального
Особым видом финансовой деятельности является бюджетная деятельность, представляющая собой основной вид финансовой деятельности, определяемый финансовой политикой государства, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом, осуществляемая, как и иные виды фи-нансовой деятельности, в правовой форме . Очевидно, что конкретные виды финансовой деятельности осуществляются уполномоченными органами власти. Вследствие этого уместно говорить о субъектах непосредственно бюджетной деятельности и их бюджетно-правовом статусе. В пользу данного подхода выступает и включение термина «бюджетные полномочия» в текст БК РФ180. Законодатель выделяет из совокупности полномочий того или иного органа власти полномочия непосредственно в бюджетной сфере и именует их «бюджетными». Очевидно, что субъекты, реализующие бюджетную деятельность, являются субъектами бюджетных правоотношений, что также позволяет говорить о наличии у них бюджетно-правового статуса. Полагаем, что бюджетно-правовой статус выступает частным случаем финансово-правового статуса. Выделение бюджетно-правового статуса как самостоятельного целесообразно из-за специфики деятельности субъектов, участвующих в бюджет ном процессе на разных стадиях, в том числе на стадии составления проекта федерального бюджета РФ. Бюджетно-правовой статус характерен для ограниченного круга государственных органов, система и компетенция которых определена бюджетным законодательством и подзаконными нормативными актами в этой сфере.
Полномочия субъектов, участвующих в составлении проекта федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки
Рассмотрение круга субъектов, осуществляющих составление проекта федерального бюджета в США, целесообразно начать с краткого изложения истории бюджетного процесса США.
Выше упоминалось, что в Российской Федерации полномочия в области подготовки проекта федерального бюджета конституционно возложены на органы исполнительной власти. В США подобного положения Конституция не содержит, более того, на протяжении значительного периода времени исполнительная власть вовсе была отделена от бюджетного процесса" . Конституция США не регламентирует финансовых полномочий Президента, в том числе возможности по выдвижению и реализации финансовых инициатив, ничего не говорится и о какой-либо связи Президента с финансовой деятельностью. По замыслу авторов Конституции, законодательный орган власти должен был формировать бюджет и контролировать его исполнение, а исполнительная власть претворять бюджетный документ в жизнь.
Наделение органов исполнительной власти полномочиями в области бюджетного процесса, и в частности в области подготовки проекта бюджета, приходится на начало XX века - периода, характеризующегося глубокими преобразованиями в экономике США" . Существенные изменения процедуры составления проекта федерального бюджета были внесены принятым в 1921 году Законом о бюджете и отчетности (далее по тексту — Закон 1921 г.), в соответствии с которым обязанность ежегодно подготавливать и представлять в Конгресс проект бюджета была возложена на Президента США. Оговаривалось, что в проекте бюджета должны были быть обобщены заявки всех ведомств на ассигнования и указаны источники финансирования необходимых расходов. Таким образом, именно с этого момента исполнительная власть во главе с Президентом приобрела полномочия в области бюджетного процес-са . До этого федеральные ведомства обращались с запросами об ассигновании необходимых им средств непосредственно в конгресс, без предварительного согласования или координации деятельности по составлению общего бюджета со стороны федеральной исполнительной власти. Планирования федерального бюджета как такового не существовало234.
Деятельность Президента США по составлению проекта бюджета связана с функционированием ряда органов Президентского аппарата235. Остановимся на тех органах государственной власти, деятельность которых непосредственно связана с составлением проекта президентского бюджета: Административно-бюджетное управление при Президенте США; Экономический
Совет при Президенте; Совет национальной безопасности; Совет по экономическим проблемам; Министерство финансов США. Кроме того, определенными полномочиями в области составления проекта федерального бюджета наделены Министерство обороны США, а также Федеральная резервная система США236.
Роль исполнительной власти в подготовке проекта бюджета определяется несколькими причинами, давно отмеченными в литературе. Во-первых, только исполнительная власть обладает достаточной информацией для того, чтобы подготовить закон о финансах; во-вторых, только исполнительная власть располагает достаточным техническим аппаратом для того, чтобы провести сложную работу прогнозирования, которая необходима при подготовке закона о финансах; в-третьих, только исполнительная власть отвечает за исполнение закона о финансах и бюджета237.
Экономический Совет, Совет национальной безопасности и Административно-бюджетное управление составляют Исполнительное управление Президента238. Отмечается, что эти органы власти образуют единую группу участников составления проекта федерального бюджета в США, обеспечивающую деятельность Президента США по составлению проекта бюджета239.
Деятельность перечисленных выше Советов носит, скорее, вспомогательный характер, однако оказывает существенное влияние на процесс составления проекта федерального бюджета США.
Экономический совет при Президенте США был учрежден в 1993 г. для консультирования Президента по вопросам мировой экономической политики. Экономический совет при Президенте является органом государственной власти, формулирующем основные практические принципы и направления экономической и бюджетной политики. Экономический совет при Президенте -часть созданного в США механизма общеэкономического и бюджетного регулирования. Экономический совет следит за экономической конъюнктурой, анализирует причины происходящих процессов, их направленность, обозначающиеся тенденции и определяет общее русло возможных экономических действий в сложившейся экономической ситуации исходя из основных задач, стоящих перед страной и сформулированных Президентом или Конгрессом. На Экономический совет возложены четыре основные функции: координация политики по внутренним и международным экономическим вопросам; консультирование Президента по экономическим вопросам; анализ проводимой экономической политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства; мониторинг выполнения президентской программы развития экономики США . Разработанные рекомендации становятся основой1 для мероприятий исполнительной власти по основным направлениям экономической политики — в том числе по бюджетно-налоговому направлению241.
Порядок составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации
В 1 главе настоящего исследования говорилось о том, что составление проекта федерального бюджета Российской Федерации как стадия бюджетного процесса включает в себя два этапа (подготовительный и основной), состоящих из определенных юридических процедур.
Что касается подготовительного этапа составления проекта федерального бюджета, то его содержание составляют следующие процедуры:
— подготовка графика подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета;
— подготовка основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период;
- подготовка основных направлений бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период;
- подготовка прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период;
- подготовка концепций долгосрочных федеральных целевых программ, предлагаемых для реализации, начиная с очередного финансового года или планового периода;
- подготовка программы бюджетных инвестиций из федерального бюджета в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные федеральные целевые программы;
- подготовка акта распределения предельного объема бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств;
- подготовка основных характеристик федерального бюджета.
Указанные выше процедуры предшествуют непосредственному составлению проекта бюджета, но вместе с тем являются неотъемлемой и первоначальной составной частью всего процесса подготовки проекта федерального бюджета. Результатом этой деятельности предстают базовые документы, лежащие в основе проекта федерального бюджета.
1. Прежде всего, до 1 ноября года, предшествующего текущему финансовому году, Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее - Бюджетная комиссия) утверждает график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета, составленный Министерством финансов РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
2. До 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает основные направления налоговой политики, а совместно с Федеральной таможенной службой и основные направления таможенно-тарифной политики, которые впоследствии рассматривает и согласовывает Бюджетная комиссия.
3. До 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году, также подготавливаются основные направления бюджетной политики, приоритет в разработке которых принадлежит Президенту Российской Федерации. Помимо Президента, соответствующими полномочиями по разработке основных направлений бюджетной политики обладает Министерство финансов Российской Федерации. Проект основных направлений бюджетной политики также рассматривается и согласовывается Бюджетной комиссией.
4. В рамках подготовительного этапа составления проекта федерального бюджета Российской Федерации разрабатывается также прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период. Разработка данного прогноза входит в исключительную компетенцию Министерства экономического развития Российской Федерации и осуществляется в срок до 30 декабря года, предшествующего очередному финансовому году. Основные параметры данного прогноза должны быть одобрены Правительством Российской Федерации в срок до 15 апреля текущего финансового года. Согласно Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации процесс подготовки прогноза включает в себя 3 этапа:
а) на первом этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации, за интересованными федеральными органами исполнительной власти и с участи ем Центрального банка Российской Федерации разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;
