Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Организационно-правовые основы стадии составления проекта федерального бюджета 15
1.1 Составление проекта федерального бюджета как стадия бюджетного процесса 15
1.2 Развитие бюджетного законодательства России в рамках правового регулирования составления проекта государственного бюджета 39
1.3 Принципы и источники правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета 49
Глава 2 Методологические основы стадии составления проекта федерального бюджета 68
2.1 Бюджетное планирование как объект финансово-правового регулирования 68
2.2 Принципы бюджетного планирования и их правовое закрепление 92
2.3 Методы бюджетного планирования и их правовое закрепление 112
Глава 3 Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в условиях реформирования бюджетного процесса 129
3.1 Основные этапы и направления бюджетной реформы 129
3.2 Особенности правового регулирования процедур составления проекта федерального бюджета в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 141
3.3 Правовое закрепление инструментов бюджетирования, ориентированного на
результат, на стадии составления проекта федерального бюджета 149
Заключение 174
Библиография
- Развитие бюджетного законодательства России в рамках правового регулирования составления проекта государственного бюджета
- Принципы и источники правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета
- Принципы бюджетного планирования и их правовое закрепление
- Особенности правового регулирования процедур составления проекта федерального бюджета в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации в течение длительного периода времени правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета сводилось к процедурной составляющей, остальные же аспекты, например методология составления проекта федерального бюджета, не имели правового обеспечения. В настоящее время осуществляется активное реформирование бюджетного процесса, направлением которого выбрано движение к полной прозрачности бюджетной деятельности. В связи с этим со стороны законодателя и научной общественности стало больше внимания уделяться правовому регулированию общественных отношений в сфере расходования бюджетных средств. При этом эффективность расходования последних является следствием бюджетного планирования, отвечающего современным требованиям финансового планирования на макроэкономическом уровне. Методологические основы составления проекта федерального бюджета стали требовать более совершенного нормативно-правового урегулирования в целях выработки правовых принципов бюджетного процесса, создания адекватного современным социально-экономическим условиям бюджетно-правового механизма, в том числе разработки и внедрения новых бюджетно-правовых инструментов для обеспечения эффективной работы системы бюджетного планирования.
В 2004 г. Правительством РФ была инициирована реформа бюджетного процесса, направленная на внедрение метода бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР).
Концепция БОР предполагает создание новых для российских реалий инструментов и, соответственно, изменение законодательных норм, регулирующих не только отношения в рамках стадии составления проекта федерального бюджета, но и иных стадий бюджетного процесса РФ. Между тем, стадия составления проекта федерального бюджета, открывая бюджетный цикл, создает необходимые предпосылки для четкого и результативного исполнения федерального бюджета.
Несмотря на то что за последние годы в бюджетное законодательство РФ и нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на федеральном уровне, были внесены существенные изменения, новые методы бюджетного планирования не нашли должного отражения в правовых основах бюджетного процесса РФ.
Результатом прохождения стадии составления проекта бюджета является проект бюджета, который имеет правовое значение, т. е. служит юридическим фактом возникновения бюджетных правоотношений; определяет правовой статус участников бюджетного процесса; выражает волю публично-правового образования, являясь информационно-волевым регулятором общественных отношений, возникающих в связи с аккумулированием, распределением и использованием основного централизованного денежного фонда публично-правового образования. В связи с этим нормативному обеспечению первой стадии бюджетного процесса необходимо уделять пристальное внимание как со стороны законодателя, так и со стороны научной общественности.
Одновременно с налаживанием механизма правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета необходимо уделить особое внимание системе государственного финансового контроля в бюджетном процессе РФ. Совершенствование отдельных его форм, а именно предварительного финансового контроля и аудита эффективности, выступает одним из условий реализации модели БОР на практике и перехода от «управления затратами» к «управлению результатами» в целом.
В связи с изложенным научно-теоретическая разработка вопросов правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета представляется своевременной и актуальной.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, изучение функциональной сущности и места стадии составления проекта федерального бюджета в бюджетном процессе РФ, анализ бюджетного планирования как объекта финансово-правового регулирования и правового закрепления программно-целевых методов бюджетного планирования.
Задачи диссертационного исследования:
сформулировать юридическое понятие стадии составления проекта бюджета как составной части бюджетного процесса;
провести ретроспективный анализ правового регулирования стадии составления проекта государственного бюджета, а также раскрыть систему правовых принципов и источников правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета;
исследовать методологические основы стадии составления проекта федерального бюджета, а именно изучить понятие, сущность бюд-
жетного планирования как объекта финансово-правового регулирования, его принципы и методы и их закрепление правовыми нормами;
. - рассмотреть вопросы правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета в условиях бюджетного реформирования, акцентировав внимание на нормативно-правовом обеспечении применения новых методов бюджетного планирования в бюджетном процессе;
- провести анализ изменений бюджетного законодательства РФ, обусловленных трансформацией методологии бюджетного планирования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией полномочий участников бюджетного процесса на стадии составления проекта федерального бюджета.
Предіуіет исследования составляют нормы бюджетного законодательства РФ в сфере регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, документы правоприменительной практики, иные правовые акты.
В целях проведения ретроспективного анализа правового регулирования составления проекта государственного бюджета предметом исследования также являются нормативные правовые акты дореволюционного и советского периода.
Степень научной разработанности темы исследования. В связи с бурным развитием бюджетного права и бюджетной системы, обусловленным проведением бюджетной реформы, внедрением в бюджетный процесс программно-целевых методов бюджетного планирования и среднесрочного финансового планирования, а также в связи с усилением роли бюджетных посланий Президента РФ со стороны научного сообщества в настоящее время оказывается повышенное внимание к проблемам бюджетного процесса.
При исследовании правовых основ стадии составления проекта федерального бюджета использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как: Ю. В. Арбатская, Р. Е. Артюхин, К. С. Вельский, О. В. Болтинова, А. А. Васильев, О. Ю. Горбачева, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Ю. А. Крохина, И. Н. Мальцева, Н. В. Омелехина, А. Г. Пауль, М. Л. Пешин, М. И. Пискотин, Е. В. Покачалова, И. И. Полый, Е, А. Ровинский, А. Д. Селюков, С. В. Степашин, Н. И. Химичева, С. М. Шахрай, Н. А. Шевелева, А. А. Ялбулганов.
Правовое регулирование стадии составления проекта бюджета было исследовано М. А. Клишиной, которая занималась рассмотрением первой стадии бюджетного процесса относительно всех уровней бюджетной системы РФ. Однако в теории финансового права нет единого комплексного исследования, в целом охватывающего правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета.
При разрешении вопросов теоретико-правового характера диссертантом использованы положения работ М. Н. Марченко, В. Н. Протасова, В. А. Четвернина; конституционно-правового и административно-правового характера — Д. Н. Бахраха, Е. И. Козловой, О. Е. Ку-тафина, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова.
В ходе исследования вопросов бюджетного планирования диссертант обращался к работам Д. А. Аллахвердяна, А. М. Александрова, Л. П. Владимировой, Э. А. Вознесенского, М. И. Гнездиловой, И. А. Ко-сякова, Г. Б. Поляка, М. М. Сорокиной, Г. К. Шеховцова.
В работе использованы выводы, содержащиеся в трудах исследователей финансового права дореволюционного периода, а именно Э. Н. Бе-рендтса, М. И. Боголепова, М. И. Фридмана, Л. Н. Яснопольского.
Методологическую основу исследования составляют теоретико-практические методы (метод анализа, синтеза, индукция, дедукция, исторический метод), теоретические методы (классификация и систематизация), а также специальные методы научно-правового познания (формально-юридический и логико-юридический). В диссертационном исследовании используются экономические и специально-юридические категории.
Источниковедческую базу диссертации составили Конституция РФ, текущее законодательство, в особенности Бюджетный кодекс РФ (далее — БК), иные нормативные и ненормативные правовые акты федерального уровня. В ходе исследования использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ и материалы Пленумов Верховного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование правового регулирования стадии составления проекта бюджета на федеральном уровне. Впервые в рамках теории финансового права изучено бюджетное планирования как объект финансово-правового регулирования, рассмотрено правовое закрепление отдельных элементов методологии бюджетного планирования, а именно принципов и методов бюд-
жетного планирования. Несмотря на то что в ряде научных исследований уже затрагивались отдельные вопросы правового регулирования бюджетного планирования, между тем комплексное исследование методологических основ бюджетного планирования и их закрепления в юридических нормах проведено впервые. Анализу подверглись правовые основы новых для бюджетного процесса в Российской Федерации инструментов БОР, что позволило уточнить отдельные категории бюджетного права, предложить новые дефиниции и способы классификации, а также сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения н выводы, отражающие научную новизну работы:
1. Изучено юридическое понятие стадии составления проекта
федерального бюджета и сформулировано его определение в правовом
аспекте.
Стадия составления проекта федерального бюджета представляет собой систему материальных и процедурных норм бюджетного права, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу определения бюджетной политики РФ, разработки и утверждения материалов и документов, необходимых для составления проекта федерального бюджета, в том числе документов прогнозного и программного характера, непосредственного составления проекта федерального бюджета, подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.
В правовом аспекте стадия составления проекта федерального бюджета является юридическим фактом возникновения правоотношений по рассмотрению и утверждению федерального бюджета.
2. Исследование проблемы группирования процедур стадии
составления проекта федерального бюджета позволило определить
временные границы стадии составления проекта федерального
бюджета, а именно началом стадии является процедура направления
Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ,
окончанием — процедура подготовки проекта федерального закона
о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государствен
ную Думу РФ.
Одновременно с этим, диссертантом предложено сгруппировать процедуры стадии составления проекта федерального бюджета в следующие подстадии:
определение бюджетной политики РФ (процедура направления Президентом РФ Бюджетного послания Федеральному Собранию РФ);
разработка и утверждение материалов и документов, необходимых для составления проекта бюджета (разработка прогноза социально-экономического развития РФ, документов программного характера, проектов основных направлений налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики, подготовка проекта сводного финансового баланса РФ и других материалов и документов);
непосредственное составление проекта федерального бюджета, включая определение основных характеристик федерального бюджета, прогнозирование доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также планирование бюджетных ассигнований;
подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для внесения на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу РФ.
3. В ходе исследования бюджетного планирования, осуществ
ляемого на федеральном уровне, как объекта финансово-правового
регулирования установлено, что правовые основы бюджетного плани
рования пронизывают всю систему бюджетного планирования, являясь
ее неотъемлемой частью.
Кроме правовых основ в систему бюджетного планирования включаются основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной, единой государственной денежно-кредитной политики; субъекты бюджетного планирования; прогнозы и программы социально-экономического развития Российской Федерации; методология бюджетного планирования.
4. Изучение фактически применяемых принципов бюджетного
планирования и способов их закрепления нормами права позволило
классифицировать принципы бюджетного планирования по следую
щим критериям:
1) в зависимости от вида правовой нормы, закрепляющей принцип бюджетного планирования:
а) принципы бюджетного планирования, закрепленные деклара
тивными нормами права, в том числе нормами-принципами (принцип
единства бюджетного планирования; принцип обеспеченности расхо
дов; принцип социальной направленности и приоритета обществен
ных потребностей; принцип экономии; принцип пропорциональности
и сбалансированности; принцип адекватности; принцип прибыльности
инвестиций; принцип повышения эффективности общественного про
изводства);
б) принципы бюджетного планирования, закрепленные импера
тивными нормами (принцип участия; принцип непрерывности; прин
цип гибкости; принцип точности; принцип согласования краткосроч
ных и перспективных целей и задач; принцип целенаправленности;
принцип научности);
в) принципы бюджетного планирования, закрепленные условно-
диспозитивными нормами права (принцип альтернативности; принцип
приспособления к экономическим и социальным условиям);
2) в зависимости от отраслевой принадлежности нормы права, закрепляющей принцип бюджетного планирования:
а) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами
конституционного права (принцип социальной направленности и при
оритета общественных потребностей);
б) принципы бюджетного планирования, закрепленные нормами
финансового права (принцип участия; принцип непрерывности; прин
цип гибкости; принцип точности; принцип согласования краткосроч
ных и перспективных целей и задач; принцип повышения эффективно
сти общественного производства; принцип целенаправленности; прин
цип научности; принцип альтернативности; принцип приспособления
к экономическим и социальным условиям; принцип единства бюджет
ного планирования; принцип обеспеченности расходов; принцип эко
номии; принцип пропорциональности и сбалансированности; принцип
адекватности; принцип прибыльности инвестиций).
5. Исследование методологических основ стадии составления проекта федерального бюджета показало, что наиболее важной и проблемной составляющей является методология планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, включающая правовое регулирование, от эффективности которого зависит качество бюджетного планирования.
В настоящее время ввиду реформирования бюджетного сектора и сферы государственного управления актуально уточнение и совершенствование определения государственной услуги, содержащегося в ст. 6 БК. В связи с реформированием бюджетной сети, появлением нового типа учреждений (казенных), преобразованием значительного количества бюджетных учреждений в автономные учреждения, финансирование которых осуществляется на иных принципах, предложено ввести в БК понятие бюджетной услуги. В диссертации выработано следующее определение: «Бюджетная услуга — деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления), казенных учреждений, осуществляемая в рамках их полномочий и предметов ведения, финансируемая за счет соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц и реализацию их прав и законных интересов»1.
6. На стадии составления проекта федерального бюджета закладываются цели и приоритеты социально-экономического развития РФ.
В результате изучения документов, устанавливающих цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, предложено ввести в БК понятие доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее — ДРОНД СБП) как связующего элемента между целями более высокого уровня, сформулированными в базовых документах программного и прогнозного типа, и целями более низкого уровня, достижение которых должно быть осуществимо путем реализации бюджетно-целевых программ и осуществления непрограммной деятельности.
В связи с вышеизложенным предложено включить в ст. 179 БК следующую норму: «Разработка долгосрочных целевых программ осуществляется с учетом сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования».
Также следует дополнить ст. 179.3 БК: «Разработка ведомственных целевых программ осуществляется с учетом доклада о результатах и основных направлениях деятельности осуществляющего разработку
' С учетом изменений и дополнений к БК от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 27.07.2010), вступающими в силу с 1 января 2011 г.
программы субъекта бюджетного планирования, правила подготовки и представления которого утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования».
При этом следует включить в ст. 6 БК следующие нормы-дефиниции: «субъекты бюджетного планирования — федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляют Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации»; «доклад о результатах и основных направлениях деятельности — документ, содержащий сведения о целях, задачах и показателях деятельности, расходных обязательствах и формировании доходов, бюджетных целевых программах и непрограммной деятельности, распределения расходов по целям, задачам и программам, результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования».
7. Дальнейшее совершенствование правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета обусловлено развитием правового регулирования отдельных инструментов бюджетного планирования, в том числе системы мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ, предварительного финансового контроля и аудита эффективности.
Исследована система мониторинга бюджетного сектора, финансового менеджмента и бюджетно-целевых программ и уточнено, что данная информационно-аналитическая система служит как для проведения последующего финансового контроля, так и для бюджетного планирования.
При составлении проекта федерального бюджета следует использовать материалы, включающие оценку эффективности выполнения бюджетных обязательств, которая является результатом аудита эффективности.
Предложено закрепить понятие аудита эффективности в БК, включив в ст. 6 БК следующую норму-дефиницию: «аудит эффективности — вид государственного (муниципального) финансового контроля, в ходе которого осуществляется оценка эффективности фор-
мирования и использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов».
Целесообразно закрепить в БК полномочие Счетной палаты РФ по разработке и утверждению методики проведения аудита эффективности, обязательной для всех уровней бюджетной системы РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, сделанные в работе, могут послужить основой для совершенствования правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета, а также для дальнейших научных изысканий в данной сфере в целях стабильности законодательного обеспечения и повышения прозрачности осуществления бюджетного планирования и результативности бюджетных расходов.
Предложения и выводы диссертанта могут быть использованы в деятельности Минфина России при осуществлении им финансовой деятельности в рамках бюджетного процесса, а также Счетной палаты РФ при проведении предварительного финансового контроля и аудита эффективности.
Помимо этого, отдельные положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть полезны в ходе преподавания дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», «Финансы и кредит», «Бюджетная система» на юридических и экономических факультетах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где произошло ее обсуждение.
Положения и выводы диссертационного исследования представлены в девяти статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии, иных научных и научно-практических изданиях.
Основные тезисы и положения диссертации прошли апробацию при чтении автором лекций, проведении семинарских занятий на юридическом факультете Российской правовой академии Минюста России (курсы «Финансовое право», «Бюджетное право и процесс»), а также в Высшей школе государственного аудита (факультет) Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (курс «Бюджетное право»).
Кроме того, отдельные положения диссертации докладывались на конференциях («Четвертые Всероссийские Державинские чтения», 3—4 декабря 2008 г.; «Пятые Всероссийские Державинские чтения», 15 декабря 2009 г.; Всероссийская научно-практическая конференция «Государство, право, управление — 2008», 24 апреля 2008 г.).
Структура диссертации определяется характером поставленной цели и сформулированных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Развитие бюджетного законодательства России в рамках правового регулирования составления проекта государственного бюджета
В; настоящее время? многими! исследователями в области; бюджетного процесса» отмечается низкая законодательная регламентация процедур составления проекта бюджета. Однако/данная проблема не является новой для российского бюджетного права. На; протяжении всейгистории развития бюджетного права России; можно отметить недостаточное регулирование законодательными: актами; составления: проекта государственного бюджета. -До XIX века, как.отмечает КА.Синицин,бюджетного права в современном его понимании не существовало73, не существовало единых правил составления и исполнения» бюджетов различных территорий. Это подтверждается и дореволюционными исследователями бюджетного права. К. примеру, М.И.Боголепов отмечал, что «государственный бюджет в его современных формах не восходит далее первых, десятилетий XIX века; До; этого времени: в бюджете1 преобладали такие черты., которые подчеркивали его частноправовой, «домашний» характер, затем - сословный и административный»74. Среди нормативных актов того времени, регулирующих бюджетный процесс, стоит отметить Указ от 07.03; 1680 «О считаніи подьячих въ приходь расходъ денежной казны»75, который предписывал собрать по всем приказам и доложить Государю . сведения о доходах и расходах с 1 сентября 1678 года по 7 марта 1680 года. Верно охарактеризовал бюджетное дело XVII века Л.Н. Яснопольский;, отметившего раздробленность, соответствующую раздробленности приказного строя управления .
Петр Великий попытался упорядочить процедуры и сроки бюджетного дела. В 1701 году Указом Петра I предписывалось Ближней Канцелярии составлять ежегодные ведомости, с 1702 года введена обязанность предоставлять годовые ведомости до 3 января, с 1705 года в приказах были введены тетради, для ежедневной записи прихода и расхода в целях составления месячных ведомостей; На основе документов Ближней Канцелярии осуществлялось, прогнозирование? доходов и расходов государствам будущем.
До 1811 года составлялись годовые сметы государственных доходов и расходов (с 1645 года), подобные сметы; составлялись и: для отдельных территорий. Наблюдалась множественность бюджетов, которая организовывалась в две системы: либо были территориальные бюджеты, либо бюджеты по источникам государственных доходов. При территориальной системе, страна делилась на области, которые осуществляли самостоятельное финансовое: управление, имели собственные росписи доходов и расходов, которые были сбалансированы отдельно по областям; При такой системе часто случалось так, что в одной области имел место профицит, а в другой дефицит бюджета; По другой системе бюджеты составлялись отдельно по источникам доходов. Имели место бюджеты различных монополий, регалий, домениальных доходов, «каждой отраслью доходов заведовало особое управление, для каждой? потребности отводился особый: источник государственных доходов»77. При таком положении дел никаких:единых правил составления смет не могло быть.
С 1802 года сметы составляли все министерства, причем бюджетные показатели не имели особых обоснований. Манифестом 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств на Министерство финансов возлагалась обязанность сведения смет всех министерств в единую роспись доходов и расходов, котораязатем рассматривалась в Комитете министров и направлялась царю на утверждение. Подробные правила по составлению государственной росписи были установлены в Наказе Министру финансов 1811 года, в основу которого лег финансовый план М.М.Сперанского. В этом же году был принят закон «Общее учреждение министерств», во второй части которого содержалось положение, согласно которому министерства не позднее 15 ноября должны были представлять Министерству финансов свои сметы, составленные по единообразным правилам. Министерство финансов сводило все представленные сметы в единую роспись доходов и расходов и направляло в Государственный Совет. При этом, как отмечает Н.А.Синицин, в государственной росписи указывалась только общая сумма доходов и расходов каждого ведомства. Распределение расходов на различные нужды ведомства предоставлялось на усмотрение их руководителей. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных кассах, что порождало полную бесконтрольность78. К тому же отсутствовали нормы, содержащие правила обоснования включения тех или иных расходов в бюджетную смету. Нужно отметить, что в 1810 году был образован Государственный Совет, в компетенцию которого входило рассмотрение и принятие проекта государственной росписи. Относительно данного вопроса О.Говорухин пишет: «Идея организации законодательного порядка в государственной жизни выразилась в отношении к бюджету как к закону и в определении юридических норм правильного бюджетного хозяйства» . Сам М.М.Сперанский отмечал, что «годовая смета была не что иное, как пустой канцелярский обряд, полезный для подробности низшего управления, но ничтожный в общем ходе государственного дела».
Итак, с 1811 года государственная роспись доходов и расходов приобретает форму закона. Между тем, порядок составления государственной росписи был все еще далек от совершенства. Исследователь дореволюционного бюджетного права М.И.Фридман так характеризует порядок составления и исполнения государственной росписи того времени: «Отсутствие точных данных о совокупности доходов и расходов даже у высшей администрации; признание финансов величайшей государственной тайной, подлежащей сокрытию не только от народа, но и от самих власть имущих, за очень немногими исключениями; расцвет на этой почве расточительности, беспорядочности, злоупотреблений и хищений...» .
Как отмечает М.И.Боголепов, до 1862 года в России наблюдалась система нетто-бюджета, т.е. ситуация, при которой «в центральный кассы стекались только остатки провинциальных доходов, о которых составлялась ведомость (нетто-бюджет). Затем, при административной централизации, удерживалась система нетто-бюджета: в государственный бюджет вносились только чистые доходы, а издержки взимания доходов и налогов, хозяйственный расходы по государственным предприятиям оставались вне бюджета» .
Принципы и источники правового регулирования стадии составления проекта федерального бюджета
В основе бюджетного процесса лежит три группы принципов: конституционные принципы, принципы построения бюджетной системы, а также специальные принципы бюджетного процесса. К первой группе относятся такие принципы, как принцип законности (ст.1, 15), демократизма (ст.1), гуманизма, справедливости, которые являются общеправовыми, а также принципы федерализма (ст.1), равноправия субъектов РФ в сфере бюджетной деятельности (ст.5), самостоятельности бюджетной деятельности местного самоуправления (ст.12, 132), разделения властей100 (ст.10, ч.1 ст.105, п. «а» ст.106, п. «а» чЛ ст.114 и др.)- Ю.А.Крохина среди конституционно-правовых основ бюджетного права в целом называет и такие принципы, как принцип реализации совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч.1 ст.72), который, по нашему мнению, является проявлением принципа федерализма (ч.З ст.5), а также принцип участия граждан РФ в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч.1 ст.32)101, который является частным случаем принципа демократизма.
Все вышеуказанные нормы - принципы обладают прямым действием на всей территории России. Это означает, что принятие иных норм в законодательных актах меньшей юридической силы для непосредственной реализации конституционных норм-принципов не требуется.
Вторую группу составляют принципы бюджетной системы, представляющие собой «основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие функционирование этой системы и в целом бюджетных отношений»102. В научной литературе имеются различные суждения относительно придания принципам бюджетной системы статуса юридических норм. Ю.А. Крохина рассматривает принципы бюджетной системы как принципы бюджетного права, представляющие собой «теоретические обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач»103.
Подобной позиции придерживается М.В.Тулупова, определяя принципы бюджетной системы как принципы бюджетного права, а именно как «основополагающие и руководящие идеи, выраженные в виде правоположений и определяющие содержание бюджетно-правового регулирования, выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников бюджетных правоотношений, бюджетно-правовых норм, бюджетных законоположений (элементы, из которых состоят тексты законов, иных нормативных правовых актов)»104.
Е.В.Игнатюк полагает, что «принципы бюджетной системы, являясь принципами бюджетного права, могут использоваться только в качестве критерия правомерности поведения участников бюджетных правоотношений, бюджетно-правовых норм, бюджетных законоположений. При этом автор- не считает принципы бюджетной системы, закрепленные в гл. 5 Бюджетного кодекса РФ, нормами права и утверждает отличие принципов бюджетного права от норм права» . Не относят принципы бюджетного права к нормам права и ряд иных авторов, например, В.А.Четвернин, Р.Дворкин, В.Г.Румянцева, Ю.Е.Ширяев, А.Н.Евдокимов, А.Н.Козырин и др.
Все различные точки зрения на природу правовых принципов можно свести к двум основным позициям: доктринальной и позитивистской. Авторы, придерживающиеся первой точки зрения, относят правовые принципы к идеям правосознания и правовой науки . Следует отметить, что принципы, носящие доктринальный характер, не нужно путать с доктринальными принципами права. Последние, по мнению ВА.Четвернина, представляют собой выработанные правовой доктриной нормативные правоположения - основополагающие суждения о праве, на которых строятся большие группы правовых норм. К числу доктринальных принципов права В.А.Четвернин относит «все, что не запрещено -разрешено», «все, что не разрешено - запрещено», «договоры должны соблюдаться», «субъективному праву всегда соответствует юридическая обязанность» и «всякое правонарушение предполагает юридическую ответственность»107. Некоторые теоретики права относят принципы «все, что не запрещено - разрешено», «все, что не разрешено - запрещено» к правовым режимам - дозволительному и разрешительному соответственно. Первый режим характерен для частного права, второй - для публичного права. Бюджетное право в полной мере входит в группу отраслей публичного права, поэтому в бюджетных правоотношениях, в том числе в процессе составления проекта федерального бюджета, недопустимо отклонение от правового предписания.
Авторы, придерживающиеся второго подхода, полагают, что принципы - это правила, закрепленные нормами права. Как верно отметила О.В.Исаенкова, выведение принципа логическим, лексическим или иным путем из нормы или нескольких норм «создает серьезное неудобство при практическом применении, нарушая одну из аксиом права: «закон должен быть понятен любому, чтобы любой мог его применить» .
Принципы бюджетного планирования и их правовое закрепление
Принципы бюджетного планирования являются составляющим элементом методологии бюджетного планирования. Согласно философскому словарю 1963 года методология означает 1) совокупность приемов исследования, применяемых в какой-либо науке; 2) учение о методах научного познания и преобразования мира.208
Под методологией планирования понимается система подходов, принципов, показателей, методик, методов разработки и обоснования плановых решений, а также логика планирования209. Важнейшими составными элементами методологии планирования являются принципы, методы, показатели, методика, логика планирования.
Л.П.Владимирова определяет методологию планирования как «учение о совокупности основных принципов, методов, о системе применяемых показателей, мер (и действий), необходимых для выполнения плана, а также его мониторинга»210.
М.М.Сорокина выделяет в планировании три стороны: социально-экономическую, методологическую и организационную, при этом методологическая сторона планирования, по мнению автора, «отражает совокупность принципов и методов планирования, т.е. инструментарий познания и активного воздействия на социально-экономические процессы»211.
Применительно к стратегическому планированию под методологией планирования понимается «органическое единство логики разработки стратегических прогнозов, проектов программ и планов; специфических методологических принципов и подходов; системы показателей, используемых в процессе стратегического планирования, а также системы методов составления и обоснования оптимальности прогнозов и плановых показателей, выражающих задания стратегических программ и планов» .
Т.М.Ковалева, С.В.Барулин полагают, что методология планирования не включает в себя принципы, являющиеся основополагающими началами теории, согласно которой определяются направления и пути развития методологии. Таким образом, по мнению авторов, «методология планирования представляет собой совокупность методов планирования, являющихся инструментами познания объективных закономерностей, которые используются в практической деятельности людей при решении планируемых задач» .
Прежде всего, в основе бюджетного планирования, как и государственном управлении в целом, лежит системный подход. Сущность системного подхода сводится к тому, что деятельность любой части системы оказывает некоторое влияние на деятельность других ее частей.
Под системой понимается множество связанных между собой элементов, представляющее собой определенное целостное образование214. Под системой может также пониматься «знаковая модель процесса разрешения проблемы, идентифицированной субъектом относительно соответствующего объекта»215.
Системный подход прямо противоположен практике локального, временного решения проблем, без учета этих решений в будущем. Именно системный подход лег в основу реформирования бюджетного процесса по направлению к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (далее - СБОР). Реализация концепции СБОР должна носить системный комплексный характер, т.е. изменению должны подлежать все инструменты государственного управления, такие, например, как прогнозирование - разработка прогнозов, в основе которых лежит целевой подход; организационная составляющая - разработка целевых организационных структур управления; мотивация - моральное и материальное стимулирование на достижение запланированных результатов.
В основе любого планирования лежит некая модель, основанная на системе принципов. Принципы бюджетного планирования были выработаны в рамках экономической доктрины, между тем, управление финансами носит экономико-правовой характер, т.е. по содержанию отвечает принципам и закономерностям экономики, а по форме отвечает требованиям юридических норм. Учитывая надстроечный характер права по отношению к экономике, при рассмотрении принципов бюджетного планирования нельзя не обратиться к экономической теории и теории управления для определения системы «зкономріческих» принципов планирования и проведения сравнительного анализа данной системы с положениями законодательства. Здесь необходимо сделать оговорку. Бюджетное планирование есть категория экономическая, тогда как составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса представляет собой понятие правовое. В основе бюджетного планирования лежит система, условно называя, экономических принципов, в основе стадии составления проекта бюджета с правовой точки зрения лежит система правовых принципов. Прямое закрепление экономических принципов бюджетного планирования не всегда имеет смысл. Проблема их юридического оформления в том, что бюджетный процесс есть категория процедурно-правовая. Это есть форма существования по сути экономических отношений, складывающихся в процессе аккумулирования, распределения и использования централизованных денежных фондов. Бюджетное право регулирует процедуру, к примеру, этапы, порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, взаимодействие участников стадии составления проекта федерального бюджета и т.д., тогда как содержание экономических процессов, методологию и методику составления проекта федерального бюджета не всегда представляется возможным и целесообразным оформить правовой нормой.
Особенности правового регулирования процедур составления проекта федерального бюджета в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
Единого общепринятого определения бюджетирования, ориентированного на результат, не выработано, в связи с комплексностью и многогранностью данного понятия. Сущность бюджетирования заключается в централизованном распределении и перераспределении централизованного общественного продукта и национального дохода на основе программ социально-экономического развития государства между звеньями бюджетной системы в процессе составления и исполнения бюджета и внебюджетных фондов разных уровней298. А.М.Лавров определяет программно-целевое бюджетирование как «метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» .
М.П.Придачук формулирует следующее определение: «БОР - это метод бюджетного планирования, обеспечивающий прямую взаимосвязь между бюджетными расходами и их результатами и подразумевающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»300.
С.Р.Рустамова трактует бюджетирование, ориентированное на результат, как «комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования» . Профессор Г .Б .Поляк предлагает понимать под бюджетированием, ориентированным на результат, «планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ» .
А.В.Аксененко полагает, что БОР можно определить как «систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их эффективностью и общественной значимостью» .
В.Ю.Чигирев, проведя анализ отечественной, и зарубежной литературы по проблемам бюджетирования, ориентированного на результат, отмечает, что «большинство авторов видят в БОР метод, направленный на распределение бюджетных средств между бюджетными целевыми программами, реализуемыми субъектами бюджетного планирования, для достижения прямых (объектом предоставленных бюджетных услуг населению) и конечных (социальный эффект от предоставления бюджетных услуг) общественно значимых результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики»304. Определение В.Ю.Чигирева дано в развитие определения А.М.Лаврова.
А.С.Матненко, исследуя природу программно-целевого планирования305, указывает на то, что понятия «программно-целевое бюджетное планирование» и «программно-целевой метод бюджетной деятельности» не являются тождественными. Первое обозначает особый инструментарий (совокупность средств, способов, приемов) осуществления бюджетной, деятельности, второе - закрепленный правом механизм развертывания данной деятельности с помощью указанного инструментария, воплощения ее в конкретных бюджетных правоотношениях. Иными словами, программно-целевое бюджетное планирование предстает как процессуальный институт бюджетного права, в то время как программно-целевой метод - понятие в большей мере теоретическое, характеризующее потенциальную возможность определенной специфической организации бюджетной деятельности306. Данный автором предложено следующее определение: «Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности»307. Полагаем, что данное определение может быть усовершенствовано путем раскрытия понятия программно-целевой метод бюджетной деятельности.
В советской литературе использовался широкий круг терминов, характеризующих различные аспекты программно-целевого подхода в бюджетном планировании и отражающих его наиболее яркие особенности. Так, например, можно было встретить такие термины, как программный метод планирования и управления, целевое планирование и управление, программный, системный подход к планированию, система комплексного планирования, целевой принцип планирования, программный метод планирования и другие. Современная наука добавила к этому кругу такие термины, как программно-целевое бюджетирование, результативное бюджетирование, бюджетирование, ориентированное на результат(ы) и другие. Различие отдельных наименований имеет в большей степени лексический, чем содержательный характер.
Таким образом, БОР может пониматься в узком смысле, как метод бюджетного планирования, и в широком смысле, как концепция усовершенствованного бюджетного процесса, вызывающая изменения на всех его стадиях.
Сам термин появился в русле финансового менеджмента, в рамках которого предприятиями осуществляется бизнес-планирование, или целевое планирование, учет произведенных задач и полученных финансовых результатов, составление смет по видам деятельности предприятия . Большинство технологий программно-целевого бюджетирования основано на принципах управления частным бизнесом: формулирование миссии и стратегий министерствами и ведомствами, бюджетирование с нуля в противовес бюджетированию «от достигнутого», использование показателей результативности и эффективности как аналогов результатов финансово-хозяйственной деятельности, учет рисков и пр.
Г.Б.Поляк справедливо подмечает, что метод БОР не является зарубежным изобретение, как принято сейчас об этом говорить. В СССР впервые были разработаны методические основы программно-целевого планирования. По вопросам программно-целевого, а также перспективного планирования было написано немало монографий и учебников309. Целевые комплексные научно-технические, экономические и социальные программы, программы развития-отдельных территорий и территориально-производственных комплексов были важнейшей составной частью перспективных планов экономического и социального развития СССР.
Похожие диссертации на Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации
