Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-теоретические основы системы формирования доходной части бюджетов в России 15
1 . История развития бюджетного процесса, а также системы распределения доходов между уровнями бюджетов в России 15
2. Правовое положение уровней бюджетов в Российской Федерации на современном этапе 51
3.Источники формирования доходной части бюджетов различных уровней 77
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование механизма распределения доходов между уровнями бюджетов в Российской Федерации 102
1. Правовые особенности распределения налоговых поступлений в бюджеты 102
2. Особенности межбюджетных отношений в части выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности территорий 124
3.Перспективы развития нормативно-правового регулирования системы распределения доходов между бюджетами в России 141
Заключение 161
Список использованной литературы и нормативно-правовых актов 170
- История развития бюджетного процесса, а также системы распределения доходов между уровнями бюджетов в России
- Правовое положение уровней бюджетов в Российской Федерации на современном этапе
- Правовые особенности распределения налоговых поступлений в бюджеты
- Особенности межбюджетных отношений в части выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности территорий
Введение к работе
Переход России на принципиально новый этап развития межбюджетных отношений требует создания принципиально новой системы управления, усиления ее территориальной направленности. Это обусловлено прежде всего необходимостью создания работающей финансовой системы, позволяющей различным уровням власти оставаться самодостаточными и независимыми друг от друга. Необходим новый подход к формированию и распределению доходных источников между бюджетами. Это позволит выйти на принципиально новый этап развития государства.
Конечно, доходная часть бюджета неразрывно связана с ее расходной частью, и власть должна стремиться к тому, чтобы ежегодно между данными частями бюджетов был баланс. Нельзя допускать принятия дефицитных бюджетов. И это, конечно, зависит от системы распределения как доходных, так и расходных полномочий в стране. Ради этой цели многие государственные деятели и ученые предлагают изменить соподчиненность различных уровней власти, изменить государственное устройство страны, предложить совершенно новый подход к формированию доходной и расходной частей бюджетов. Однако опыт других стран показывает, что необходимо менять не систему государственного устройства, а сам подход различных уровней власти к вопросам бюджетного планирования. Органы власти должны не перекладывать с одного бюджета на другой груз полномочий без соответствующих финансовых ресурсов, а должны вместе работать над выполнением государственных задач.
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопроса, касающегося особенностей распределения доходов между бюджетами в Российской Федерации.
Россия относится к федеративному государству, в связи с чем должна придерживаться принципа децентрализации компетенций и финансовых
источников между уровнями власти, а также развивать систему бюджетного федерализма. Однако изначально в России данным вопросам не уделялось достаточного внимания. История показывает, что государственная система страны работала в обратную сторону. Максимальная централизация власти, огромный чиновничий аппарат, отсутствие работающей системы межбюджетных отношений всегда являлось препятствием к развитию страны. И в этой ситуации, в первую очередь, страдали граждане, которые перестали верить в государство. Благие намерения в части реформирования и усовершенствования системы бюджетных отношений в стране оказывались иллюзией.
Ограниченное участие граждан и их представителей в государственных реформах приводит к размежеванию государства на два полюса - население и органы власти. В связи с этим, любая государственная реформа обречена на провал, так как отсутствует взаимосвязь между двумя полюсами. Все это неминуемо ведет к плачевному состоянию финансов страны.
В соответствии с международной практикой, под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом законодательно возглавляемых на них задач и функций, и -имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
На сегодняшний момент Россия не может похвастаться урегулирован-ностью межбюджетных отношений между уровнями власти. До сих пор не решены наиболее важные задачи бюджетного процесса - справедливое и финансовообеспеченное распределение полномочий между тремя уровнями власти, а также наличие достаточных доходных источников у бюджетов всех уровней. Если первой проблемой стали вплотную заниматься с 2001 года
путем создания рабочей группы при Администрации Президента РФ для разработки и внесения предложений о разграничении существующих полномочий между уровнями власти, то решение второй проблемы до сих пор не рассматривалось на уровне федеральных властей. Принято много нормативных актов, программ, методических рекомендаций в части распределения доходов между бюджетами в РФ, однако единая политика государства, отвечающая демократическим требованиям на данный момент отсутствует.
Существующий в современной России принцип федерального правительства ознакомления региональных и местных властей о системе распределения доходов на будущий год без учета их мнений и предложений, противоречит принципу равенства бюджетов.
Результат такого подхода к распределению доходов между бюджетами налицо - Россия находится в тяжелейшем финансовом, политическом и социальном кризисе. А итогом этого является отсутствие элементарных прав граждан, а также социальной защиты со стороны государства. Когда каждый уровень бюджета «спихивает» друг на друга обязанности, в связи с отсутствием достаточных денежных средств, в первую очередь, страдают граждане, а значит и государство в целом.
Отсутствие правовой системы распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы влечет за собой возможность чиновников быть безнаказанными за неисполнение возложенных на них полномочий. Это приводит к беззаконию и отсутствию гарантированных прав граждан.
Итогом всего является отсутствие веры населения в государство как механизма защиты.
Данные выводы дают основание для более глубокого и всестороннего исследования вопроса распределения доходов между бюджетами в Российской Федерации. Финансово-правовой аспект данной проблемы позволит более детально исследовать правовую базу бюджетного процесса
России, а также дать оценку финансовым реформам, проводимым в этой области.
В свою очередь, главной задачей настоящего исследования является проведение анализа правовой базы, касающейся бюджетного процесса России, выработка предложений для реформирования существующей системы межбюджетных отношений в стране, создание нового порядка распределения доходов между различными уровнями власти.
Состояние научной разработанности проблемы.
Анализ научных работ, касающихся бюджетного процесса России, особенностей распределения доходов между уровнями бюджетной системы показал, что данными вопросами ученые занимались как в дореволюционный период, так и продолжают исследования на современном этапе.
Наибольший вклад в изучение вопросов бюджетного процесса из дореволюционных ученых внесли Абрамов Я.В., Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А., Васильчиков A.M., Веселовский СБ., Градовский А.Д., Куломзин А., Маслов С, Милюков П.Н., Мошкин А.А., Озеров И.Х., Чечулин Н.Д., Чичерин Б.Н., Яснопольский Л.Н.
Научные труды указанных ученых посвящены развитию бюджетного права в России, особенностям становления бюджетного процесса в стране, развитию межбюджетных отношений между уровнями власти, правовому положению государственных органов власти и органов местного самоуправления в России. Данные авторы занимались исследованием финансовой системы государства, порядком распределения доходных источников между уровнями бюджетов, состоянием государственных учреждений, ведомств, а также земств и регионов с точки зрения финансовой самостоятельности от центральных властей.
Вышеперечисленные ученые внесли большой вклад в развитие финансового права России.
Заслуживают внимания, также дореволюционные издания Министерства Финансов России в области межбюджетных отношений, программы в части реформирования бюджетной системы страны в тот период.
Исследованию проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их роли в социально-экономическом развитии общества посвящены труды многих экономистов: Аллахвердяна Д.А., Базаровой Г.В., Бирмана A.M., Васильевой М.В., Зверева А.Г., Коломина Е.В., Матеюка В.И., Павловой Л.П., Родионовой В.М., Романовского М.В., Филимонова Б.И., Хесина Я.Б., Ширкевич Н.А.
Особенно хотелось бы обратить внимание на внесенный большой вклад в развитие финансового права, усовершенствование российского бюджетного процесса, а также в урегулирование межбюджетных отношений такими учеными, как Абрамов В., Александрова Т., Блинов М.В., Дедков Е.П., Дорждеев А., Дмитриев М.Э., Замотаев А.А., Золотарева А., Иванова Н.Г., Кадочников П.А., Караваева И.В., Карасева М.В., Конюхова Т.В., Крохина Ю.А., Лапин В., Лившиц А., Овчинников И., Онучак Т.С., Позднякова Т.А., Пронина Л.И., Синельников С, Трунин И.В., Хурсевич С.Н., Яндиев М.И..
В своих работах указанные авторы рассматривают особенности формирования и распределения доходных источников между уровнями власти в Российской Федерации, дают оценку финансовых отношений между бюджетами, вносят важные и ценные предложения по усовершенствованию существующей бюджетной системы, определяют правовой статус бюджетов.
Исследования и предложения вышеуказанных ученых ценны и важны для усовершенствования системы распределения доходных источников в России.
В тоже время необходимо отметить, что исследуемая проблема недостаточно изучена и разработана. Не в полной мере исследован вопрос о налоговой нагрузки на бюджеты различных уровней, целесообразности и финансовой эффективности распределения доходных источников между уровнями власти, а также роли гражданского общества на развитие межбюджетных отношений.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является правовой анализ финансового положения бюджетов различного уровня, выявление тенденций и перспектив развития бюджетного процесса в России.
Предметом диссертационного исследования являются межбюджетные отношения, роль государства и населения в решении финансовых вопросов, проблемы распределения доходов между уровнями власти, соотношение доходов и расходов различных бюджетов, степень правовой обеспеченности государства в части бюджетного законодательства.
Целью исследования является анализ финансового положения бюджетов, степень самостоятельности и независимости органов власти на различных этапах развития бюджетного процесса страны, а также уровень развития системы межбюджетных отношений в части распределения доходов между бюджетами. Данные вопросы исследовались для внесения предложений по усовершенствованию существующей системы отношений между органами власти в части перераспределения налоговых и иных доходов. Для достижения этих целей поставлено несколько задач исследования:
анализ исторического опыта развития бюджетного процесса, а также порядка формирования доходной части бюджетов различных уровней;
определения правового положения бюджетов на современном этапе;
анализ бюджетного законодательства и выявление недостатков, которые не позволяют органам власти осуществлять работу в правовом поле;
выявление роли государства и гражданского общества в решении вопросов по урегулированию межбюджетных отношений;
исследование особенностей распределения доходов между бюджетами различных уровней власти;
правовой анализ осуществления финансовой помощи бюджетам с целью их выравнивания;
- исследование проектов и программ по совершенствованию бюджетного
устройства страны, реформированию межбюджетных отношений. Решение поставленных задач раскрывает сущность бюджетной системы Российской Федерации, позволяет определить подходы и возможности к реформированию существующих бюджетных отношений в части распределения доходов, усовершенствовать правовую базу, регулирующую данные отношения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частно-научные и специально-научные методы: исторический, логический, системный, структурно-функциональный, институциональный. Использование в процессе работы большого количества нормативных источников явилось основанием для применения специальных методов, таких как формально-юридический, нормативно-правовой, ретроспективный, метод сравнительного анализа.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области финансового права, государственного управления, муниципального права.
Положения и выводы исследования основываются на изучении как дореволюционного, так и современного законодательства России.
В процессе работы над диссертацией были изучены основные концепции и теоретические подходы ведущих зарубежных специалистов в данной области. Кроме тог, были проанализированы публицистические статьи с целью изучения различных мнений по вопросу регулирования межбюджетных отношений, а также их совершенствования.
Эмпирической основой исследования послужила практика межбюджетных отношений, и частности, порядок распределения доходов между различными бюджетами в Краснодарском, Ставропольском краях, Тульской, Пермской, Омской, Орловской областях, городах Москве и Санкт-Петербурге.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном системном рассмотрении основных аспектов финансового положения государства, становления и развития бюджетного процесса в России, степени упорядоченности в межбюджетных отношениях, а также в выявлении основных причин отсутствия сбалансированной системы распределения доходов между уровнями бюджетов в стране.
Отличительной особенностью настоящей работы является использование диссертантом в процессе исследования финансовых взаимоотношений между органами власти исторического, а также нормативно-правового и юридического методов, что позволило более глубоко и детально изучить данный вопрос, выявить достоинства и недостатки существующей системы межбюджетных отношений в России, определить дальнейшие перспективы финансового положения государства.
Диссертационное исследование объединило финансовый и правовой подход к решению проблемы передачи доходных источников региональным и местным бюджетам, определения порядка и объема финансовой помощи данным бюджетам. Были изучены мнения экономистов, юристов, а также историков с целью обобщения мнений, научных подходов по вопросам межбюджетного регулирования.
Также, диссертантом был осуществлен сравнительный анализ бюджетного устройства, а также финансовых отношений бюджетов в части распределения доходов в Российской Федерации и зарубежных странах, таких как США и Германия. Это позволило осуществить преломление устоявшихся зарубежных бюджетных систем к российским финансовым отношениям.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается также и в том, что работа над темой особенности распределения доходов между бюджетами в Российской Федерации позволило разработать предложения по усовершенствованию межбюджетных отношений. Диссертантом внесены предложения по изменению и дополнению
существующих нормативно-правовых актов, что позволит исключить проблемы в бюджетном законодательстве, а также усовершенствовать существующую систему межбюджетных отношений в части перераспределения доходов.
Диссертант излагает собственный подход к установлению в Российской Федерации сбалансированной системы распределения доходных источников между уровнями власти, указывает на необходимость внесения дополнений и изменений в существующее федеральное законодательство в части четкого закрепления доходов субъектам РФ и муниципальным образованиям. Впервые произведено общее комплексное исследование особенностей распределения доходов между уровнями власти в Российской Федерации, охватив период с самого начала становления бюджетного процесса в России по современный этап развития финансового права.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1.Вывод о том, что правовая основа финансов в Российской Федерации не позволяет в должной мере обеспечить сбалансированную систему распределения доходов между уровнями власти, в связи с чем необходимо на федеральном уровне принять нормативно-правовые акты, которые бы четко определяли единую методику распределения доходных источников между уровнями власти. Это позволит органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления получить законодательно установленную налогово-бюджетную независимость, что обеспечит заинтересованность в эффективном управлении общественными финансами, а также создаст благоприятные условия для экономического развития соответствующих территорий.
2. Вывод о том, что федеральные органы власти не должны передавать функции распределения доходов между регионами и местными властями
субъектам РФ. Только при таком условии региональные власти не будут злоупотреблять своими правами. Это, также позволит местным властям самостоятельно осуществлять финансовую и налоговую политику на своей территории, работать над привлечением капитала в свой регион, создавать льготное налоговое положение для бизнеса.
3. Вывод о том, что низкий уровень собственных доходов регионов можно поднять путем преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов в собственные доходы территориальных бюджетов. Данные преобразования необходимо ввести и для муниципальных образований, что значительно повысит заинтересованность органов власти не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но также и в наиболее полном и своевременном сборе регулирующих налогов на территории. При этом следует отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты, обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий.
4. Предложение о необходимости сокращения различных форм межбюджетного перераспределения ресурсов и переходе к перераспределению ресурсов в пользу регионов исключительно через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ и Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Также, нужна фиксация размеров ФФПР и ФФПМО на долговременной основе 3-5 лет, что даст возможность органам власти различных уровней бюджетной системы осуществлять долгосрочные программы и быть независимыми от вышестоящих бюджетов.
5. Предложение о необходимости принятия федерального закона, определяющего порядок распределения финансовой помощи регионам и муниципалитетам, в основе которого должна быть положена единая методика на основе формул с проверяемыми расчетами и объективных критериев
бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора.
6. Заключение о необходимости постепенного сокращения числа хронически дотационных регионов путем разработки особого механизма взаимоотношений между регионами и федеральным бюджетом. Данный механизм должен включать в себя более жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и расходованием средств региональных и местных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно направлено на изучение бюджетного устройства Российской Федерации, правового положения бюджетов различного уровня, особенностей распределения доходов между ними, степени самостоятельности органов власти, правовой возможности изменить и преобразовать существующую систему финансовых взаимоотношений.
Результаты и выводы диссертационного исследования можно использовать при реформировании системы распределения доходов между бюджетами, при изменении существующего бюджетного законодательства.
Кроме того, предлагаемые диссертантом преобразования в области межбюджетных отношений позволят усовершенствовать бюджетный процесс в Российской Федерации, а также предоставят возможность регионам и местным властям осуществлять самостоятельно финансовую политику на своей территории.
Проведенные научные исследования в области особенностей распределения доходов между уровнями власти могут быть использованы при работе над иными проблемами в области межбюджетных отношений, так как они тесно взаимосвязаны, что позволит добиться больших результатов.
Также, материалы диссертационной работы могут быть использованы в преподавании курсов финансового и бюджетного права.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования.
Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах: Москва (2000, 2002), Санкт-Петербург (2001), Нижний Новгород (1999), а также внедрены в практику Одинцовского района Московской области: изложены на семинарах для работников региональных и муниципальных органов власти, использованы при составлении проектов бюджетов муниципального образования "Одинцовский район", использованы в практике деятельности финансовых органов муниципального образования.
Структура диссертации.
Структура научной работы определялась целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (с выделением параграфов), заключения и списка использованной литературы.
Исследование выполнено в объеме, соответствующим требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
История развития бюджетного процесса, а также системы распределения доходов между уровнями бюджетов в России
Задача, которая ставится в настоящей главе, заключается в исследовании исторического пути развития бюджетного процесса в России, порядка формирования и распределения доходных источников между бюджетами различных уровней. Это позволит объяснить сегодняшнее финансовое положение бюджетов, причины бюджетного кризиса и проблемы межбюджетных отношений в стране.
Вместе с тем, научный анализ позволяет выделить общие подходы к решению проблемы распределения доходов между бюджетами.
Государственное управление страной осуществляется с помощью уполномоченных органов. В целях выполнения государственных функций любой орган власти нуждается в содержании аппарата управления, армии, работе судов и других органов. Для этого, в первую очередь, необходимы денежные средства.
Исторический опыт многих стран показывает, что долгое время, особенно в средние века, большую часть доходов государство имело от эксплуатации собственности, и в первую очередь, земель. Однако в последующем органы власти раздарили или распродали значительную ее часть. Во многом это было связано с ростом возможностей по взиманию налогов и сборов.
В ряде государств в средние века, например, Англии, считалось, что осуществлять платежи в пользу государства - это обязанность низшего сословия. Однако данных средств не хватало для государства, в связи с чем постепенно власть пыталась самостоятельно установить налоги для подданных. Это приводило к недовольству граждан, а зачастую и вооруженному сопротивлению.
В результате необходимость в установлении налогов и определении их расходов послужила началу усиления конституционных стремлений, пока не привело к учреждению парламентского правления как наиболее эффективного способа участия граждан в государственном управлении. Например, с 17 века государственные расходы Англии стали публиковаться для всеобщего ознакомления.
Можно сказать, что главной задачей образования парламентаризма стала работа над бюджетом. Это связано с тем, что органам власти необходимо было исполнять огромное количество задач, стоящих перед государством, при ограниченности бюджетных средств. Поэтому к формированию бюджета стали относить с особой значимостью, тщательно планировались программы и уточнялись те максимальные средства, которые могли быть израсходованы. Главной целью было утверждение бездефицитного бюджета, а также определения порядка распределения доходных источником между уровнями власти.
В России вопрос упорядочения финансовой системы стоял намного сложнее, чем в европейских странах. В большей степени это было связано с отсутствием четкой системы управления страной. Даже в 16 веке нельзя было похвастаться унифицированным административно-территориальным делением. Основной административной единицей были уезды, которые делились на станы. В свою очередь, станы делились на волости. В тоже время, сохранялись еще земли, военные округа и судебные. На главной территории государства управление осуществлялось наместниками и волостелями. Основная тенденция политики того времени заключалась в ограничении функций наместников в пользу более мелких - данщиков, мытников и таможенников. «Подобная система приводила к отсутствию возможности определения четкой финансовой системы страны. Увеличение территории России более чем в 6 раз за период с середины 15 до середины 16 веков еще больше усугубляло ситуацию»1.
С середины 50-х годов 16 века завершается реорганизация центральных органов управления - «изб», которые в последствии будут названы приказами. Государственное управление начинает строиться не по территориальному, а по ведомственному принципу. В каждом приказе сосредоточивалась какая-либо одна отрасль управления. Данные изменения можно назвать началом централизации государственного аппарата. Это отрицательно влияло на финансовую самостоятельность местных органов власти.
«Города не только не наделялись необходимым объемом финансовых средств, но, и наоборот, должны были ежегодно платить в казну особый налог - «посошный выкуп». Этим местные органы как бы покупали у правительства право на самоуправление»2. Органы местного самоуправления, негодуя таким положением, уже тогда стали просить у центральных органов передать им часть налоговых платежей с целью более самостоятельно выполнять местные полномочия. Однако данные ходатайства удовлетворены не были. Напротив, все средства должны были направляться в государственную казну. Те сборы, которые существовали в городах - таможенные, кабацкие, хомутные, конские и прочие, взимались в пользу казны, а не земства. Поэтому источником пополнения местного бюджета в большей степени были личные повинности граждан.
Правовое положение уровней бюджетов в Российской Федерации на современном этапе
«Здоровье» межбюджетных отношений очень важно для государства, так как именно данная система отношений определяет политический, экономический и социальный климат в стране. Данную взаимосвязь можно сравнить с весами, которые мгновенно покажут дисбаланс, если один из показателей не будет отвечать основным политическим и экономическим законам. Поэтому любое государственное реформирование, в первую очередь, отражается на отношениях между уровнями власти.
Начавшиеся реформы с 1990 годов не стали исключением. «Ситуация, сложившаяся в Российской Федерации после обретения ею статуса независимого государства, потребовала не просто реформирования ранее действующей советской системы, а построения новой собственной модели бюджетного федерализма, целью которой должно быть формирование бюджетно-налоговых отношений «центра» и регионов»1.
Система межбюджетных отношений стала коренным образом изменяться, так как уже не отвечала требованиям времени. Нельзя было допустить, чтобы бюджетная система СССР оставалась на прежнем уровне, когда в целом по стране на законодательном уровне было образовано более 53 тыс. самостоятельных бюджетов, дополняемых на каждом уровне еще системой централизованных и децентрализованных внебюджетных фондов (свыше 17 наименований; из них наиболее важные- фонд стабилизации экономики, пенсионный фонд, фонды государственного социального страхования и ряд других) . Встал вопрос о необходимости разработки всесторонней и комплексной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти. Переход России к рыночной экономике и принципам федерализма определили необходимость изменений основных принципов и методов межбюджетных отношений в стране.
Правовое положение различных уровней бюджетов в России было зафиксировано в Законе РСФСР от 10.10.1991г. №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», а также в Законе РФ от 15.04.1993г. №4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».
Данные нормативно-правовые акты явились основными документами, которые определили новую систему межбюджетных отношений. Так, коренным образом были изменены принципы, методы, способы формирования бюджетных доходов и расходов, государство на всех уровнях власти изменило бюджетные взаимосвязи, пути прохождения и направления бюджетных потоков, пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения.
Данные преобразования являлись прогрессивными, но в свою очередь, отличались теоретической неопределенностью. «Бюджетная политика в России в 1992-1994 годах следовала целям «шоковой терапии», которая сама по себе не может рассматриваться как самостоятельная теоретическая концепция. Это, скорее, был набор директивных мер по демонтажу социалистической экономики»2. Все говорили о реформе, но четкой и слаженной работы в этом направлении видно не было. Даже если принимались прогрессивные демократичные законы, они не давали должного эффекта либо вообще не работали.
Уровни власти не смогли плавно реформировать систему отношений, что привело к остановке, а в последствии и к разрушению данной системы. Сложнее всего оказалось местным органам власти, так как им были «сброшены» наиболее ответственные и дорогостоящие полномочия (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и пр.).
Вышеуказанные законы не смогли помочь оздоровлению финансовой системы страны. Это было связано с тем, что данные нормативно-правовые акты определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений в России, многие нормы нуждались в дополнительном разъяснении и толковании. В связи с этим, с 1995 года процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета стал регулироваться разовыми законами «О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете», которые принимались ежегодно. Данные нормативные акты принимались, также и на региональном, и на местном уровнях.
Подобная система бюджетного нормотворчества имела как положительные, так и отрицательные черты. К положительным можно отнести возможность оптимизировать правовое регулирование бюджетного процесса, так как ежегодно происходила корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков. Возросла финансовая самостоятельность субъектов Федерации. «Региональные органы власти и управления получили возможность устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты, были сделаны шаги к установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы, внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи регионам на основе объективных критериев и формул».
Правовые особенности распределения налоговых поступлений в бюджеты
Целью исследования правовых особенностей распределения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней в Российской Федерации является выявление специфики межбюджетных отношений в этой области. Это позволит определить основные принципы распределения доходов между бюджетами, а также установить недостатки существующей бюджетной системы. Анализ законодательства Российской Федерации позволит дать правовую оценку самостоятельности и независимости различных бюджетов при существующей системе распределения налоговых поступлений в федеральный, региональный и местный бюджеты.
Одним из главных источников бюджетных поступлений являются налоговые платежи. Порядок распределения налоговых поступлений в разных странах весьма отличается друг от друга. Эффективность системы распределения данных доходных источников является предметом изучения многих ученых и практиков.
В качестве руководства для решения вопроса о том, какие налоги должны поступать в какой уровень бюджета были сформированы требования Всемирного банка:-прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы; -налоги, которые отвечают задачам экономической стабилизации, должны быть централизованы. Следует обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня; -неравномерные налоговые базы различных юристдикций должны быть централизованы; -налоги на мобильные факторы производства следует централизовать; -налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания (акцизы) должны перечисляться в региональные бюджеты; -налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься местными органами власти.
Данные предложения в части немобильных налоговых баз носят противоречивый характер. Это заключается в том, что данный доходный источник крайне не равномерно распределен среди различных территорий. Не каждое муниципальное образование имеет нефть, газ, уголь, алмазы, золото. Немобильные налоговые базы включают также ценность земли, которая зависит от различных факторов - климатических условий, размещение основных производств и т.д.
Представляется необходимым провести анализ наиболее важных для экономики государств налогов.
Многие ученые считают, что налог на добавленную стоимость необходимо вводить только на федеральном уровне. Это связано с тем, что сложно точно определить географическое происхождение составляющих конечного обложения НДС.
Что касается налога на имущество предприятий и налога на имущество физических лиц, то необходимо отметить, что в 1999 г. данные налоги в сумме составляли 5,2% консолидированных налоговых доходов РФ (доля налога на имущество предприятий равна 5,1%, а налога на имущество физических лиц - 0,1%).
По существующему законодательству налог на имущество предприятий делится в пропорции 50:50 между региональным и местным бюджетами, а налог на имущество физических лиц целиком поступает в местные бюджеты. Поэтому в консолидированных налоговых доходах субъектов РФ эти налоги в сумме составили уже 12,3% (10,4% и 0,1% соответственно).
Налог на имущество предприятий дает значительную часть налоговых поступлений в региональные и местные бюджеты. В структуре доходов региональных бюджетов на долю данного налога приходится 10,5% налоговых поступлений, в структуре доходов местных бюджетов - 10,2%. В целом налог на имущество предприятий распределен равномернее, чем большинство других видов налогов и налоговые доходы в целом.
«Поступления по налогу на имущество предприятий в консолидированный бюджет регионов в расчете на душу населения в 1999 г. составили от 16,9 руб./чел. в Агинском- Бурятском АО до 3261,4 руб./чел. в Ямало-Ненецком АО. В среднем по России этот показатель равен 357,3 руб./чел»1.
Одна из проблем, связанная с налогом на имущество предприятий, заключается в том, что в настоящее время в России этот налог уплачивается с остаточной стоимости основных фондов, в то время как общепринятой в мире практикой стало взимание налогов с рыночной стоимости.
Значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства (здания, станки, оборудование) за вычетом амортизации (остаточная стоимость). Балансовая стоимость основных средств мало зависит от экономических спадов или подъемов, поэтому налог является достаточно стабильным и его можно закрепить за местным уровнем.
Особенности межбюджетных отношений в части выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности территорий
Задачей исследования особенностей осуществления выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов является выявление положительных и отрицательных факторов в области межбюджетных отношений. Это позволит определить степень развитости бюджетной системы в Российской Федерации, а также дать правовую оценку действующему законодательству, регулирующему финансовые потоки между бюджетами.
«Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных отношений. В первую очередь, речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований»1. Государство в данном случае обладает доминирующим положением в решении основных вопросов финансового обеспечения нижестоящих уровней бюджетов. Это связано с тем, что региональные и местные уровни власти не способны обеспечить формирование бюджета за счет собственных доходных источников в полном объеме. Экономическое положение регионов резко отличается друг от друга, в связи с чем невозможно создать систему распределения доходных источников, позволяющую обеспечить соответствующий бюджет собственными доходами в полном объеме. Это понуждает к созданию системы выравнивания территориальных бюджетов при помощи оказания финансовой помощи в различных формах со стороны вышестоящих бюджетов.
Объем предоставляемой финансовой помощи на выравнивание уровня финансирования государственных услуг должен определяться с учетом объема и стоимости предоставления государственных услуг на определенной территории, а также финансовой возможности региона на оказание данных услуг за счет собственных доходных источников.
Впервые в 1994 году было предложено осуществлять количественную оценку расходных потребностей региональных бюджетов. Однако финансовая поддержка регионам осуществлялась без какой-либо системы. Стоимостные нормативы по основным статьям расходов региональных бюджетов до сих пор находятся в стадии разработке и утверждения, а единственно официально утвержденным показателем, характеризующим нормативные расходные потребности, является федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Различные регионы обеспечивают различную степень выравнивания бюджетной обеспеченности расположенных на их территории муниципалитетов. Объясняется это, по-видимому, не только и не столько отсутствием или слабостью методологической базы выравнивания, сколько политическим выбором между стремлением выровнять доступ всех жителей региона к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают, и стремлением сохранить при этом заинтересованность местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. Для оценки степени бюджетного выравнивания использовался показатель подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными (местными и закрепленными на постоянной основе) доходами и обеспеченности тех же муниципалитетов после передачи им отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования.
Наиболее незащищенным в части доходов является местный бюджет. Ежегодно приходится выравнивать уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Существует несколько вариантов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. К ним относятся: - полное выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных бюджетов; - сочетание выравнивания и стимулирования с помощью закрепления единых для всех муниципальных органов власти нормативов отчислений от регулирующих налогов; - разделение финансовых средств, передаваемых на местный уровень, на стимулирующую и выравнивающую составляющие.
Конкретный вариант распределения финансовых средств между муниципалитетами должны выбирать органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно.
В тоже время, в начале необходимо определить цель осуществления бюджетной политики в определенной регионе.
Если органы власти стремятся обеспечить равный доступ населения к бюджетным услугам в масштабе всего субъекта РФ, то им необходимо осуществлять полное выравнивание подушевой бюджетной обеспеченности. В том случае, если действия направлены на стимулирование экономического развития, то приемлемы варианты, сочетающие выравнивание и стимулирование. В целях стимулирования территорий, в которых дифференциация подушевых показателей развития налоговой базы невелика, то возможно закрепление единых нормативов отчислений от регулирующих налогов1.
