Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые проблемы исследования неналоговых доходов государства . 13
1. Понятие и классификация доходов государства . 13
2. Неналоговые доходы государства как правовой институт: понятие, виды и правовая природа . 30
3. Эволюция института неналоговых доходов государства. 51
Глава II. Неналоговые доходы в механизме исполнения бюджета . 69
1. Современные концепции и принципы исполнения бюджета по доходам 69
2. Нормативно-правовое регулирование исполнения бюджета за счёт неналоговых доходов. 87
Глава III. Правовой режим отдельных видов неналоговых доходов государственного бюджета . 101
1. Доходы от оказания публичных услуг в системе неналоговых доходов государственного бюджета 101
2. Штрафы и иные суммы принудительных изъятий в системе неналоговых доходов государственного бюджета 132
Заключение 156
Библиография 159
- Понятие и классификация доходов государства
- Неналоговые доходы государства как правовой институт: понятие, виды и правовая природа
- Современные концепции и принципы исполнения бюджета по доходам
- Доходы от оказания публичных услуг в системе неналоговых доходов государственного бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, представленные в форме государственного бюджета.
Трудности переходного периода к развитым рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, в значительной мере связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это всецело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, применение которой стало неэффективным. В период с 2000 года по сегодняшний день федеральный бюджет России формируется без дефицита, однако очевидно, что повышение эффективности государственной политики во всех сферах общественной жизни в России напрямую зависит от роста государственных доходов.
В настоящее время концепция социально-экономического развития Российской Федерации1 по стимулированию экономического роста и повышению уровня жизни российских граждан заключается в снижении налоговой нагрузки на предпринимательский сектор и не только. Снижение налогов способствует росту и развитию производства, стимулирует сбережения и инвестиции, повышает совокупный спрос, и доходы государства растут вместе с доходами его граждан. Однако благоприятные последствия либеральной налоговой политики становятся ощутимыми лишь через несколько лет после её введения. А в первые годы после снижения налоговой нагрузки, в связи с уменьшением поступлений из налоговых источников, как правило, уменьшается и доходная часть государственного бюджета.
В этой связи государство, вставшее на путь либеральной налоговой политики, на путь либерализации налогового законодательства, неизбежно сталкивается с проблемой поиска альтернативных доходов, которые могли бы восполнить снижение налоговых поступлений в централизованный государственный фонд.
Помимо налоговых поступлений, то есть доходов от налогов и сборов, в бюджет государства зачисляются не менее важные для поддержания его доходной части так называемые неналоговые доходы.
Анализ положений федеральных законов о федеральном бюджете на 1999 - 2007 гг. свидетельствует о том, что в общем объёме доходов бюджета около 80% составляют налоговые доходы и только 20% неналоговые доходы.
Превалирующая роль налоговых доходов над неналоговыми при формировании государственного бюджета в значительной степени делает его зависимым от экономических показателей коммерческих организаций. Как показывает практика, в переходные периоды, сопровождаемые экономическими кризисами, доля налоговых поступлений как в относительном, так и в абсолютном выражении уменьшается.
В сложившейся ситуации важное значение приобретают неналоговые доходы государственных и местных бюджетов. Представляется, что на период налоговых реформ финансовая деятельность государства должна быть направлена на стимулирование роста поступлений из неналоговых источников, к которым следует отнести использование или возмездное отчуждение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, оказание платных услуг соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления, применение мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности и др. Денежные средства, полученные от такой деятельности в условиях экономической нестабильности могут иметь немалое значение для формирования доходной части бюджета любого из уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В этом контексте научное исследование правового института неналоговых доходов приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный интерес. Правовые нормы, регулирующие государственные доходы, составляют один из центральных институтов финансового права - институт государственных доходов, который традиционно входит в подотрасль «бюджетное право».
Общественные отношения, возникающие по поводу государственных доходов находятся под пристальным вниманием законодателя. Однако современное государство получает доходы в основном от налогов. Этим обусловлен тот факт, что правовой анализ доходов бюджета ограничивается в юридической литературе главным образом исследованием налоговых доходов. Вместе с тем, хотя не столь значительную по своим объёмам, но всё же немаловажную часть доходных поступлений составляют неналоговые доходы, их аккумулирование и правовая регламентация в значительной мере остаётся на периферии правовых исследований.
Отмеченные обстоятельства предопределили выбор темы исследования и свидетельствуют о её актуальности, а также о большом теоретическом и практическом значении.
Степень разработанности темы. До последнего времени институту неналоговых доходов государственных централизованных фондов в системе финансового права в отечественной науке не уделялось достаточного внимания. Финансово-правовые отношения, связанные с установлением, взиманием и аккумулированием неналоговых доходов, изучались довольно фрагментарно. Кроме того, данные отношения не получили комплексного освещения и осмысления и не были подвергнуты сколь-нибудь детальной классификации.
Правовым анализом неналоговых доходов государственного бюджета в той или иной степени занимались такие учёные как: К.С. Вельский, В.П. Безобразов, А.И. Буковецкий, О.Г. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, СИ. Иловайский, М.В. Карасёва, Ф.Б. Мильгаузен, Л.А. Мотылёв, Н.И.
Патлаевский, В.М. Пушкарёва, Е.А. Ровинский, Г.П. Толстопятенко, Н.И.Химичева. Вместе с тем, этот анализ не носил характер специальных исследований и проводился главным образом в рамках учебников и учебных пособий по финансовому праву.
Кроме того, в той или иной мере вопросы неналоговых доходов затрагивались в научных работах, посвященных бюджетной системе, системе государственных доходов (В.К. Андреев, О.В. Врублевская, О.Н. Горбунова, Ю.А. Крохина, A.M. Никитин, М.В. Романовский, В.А. Лебедев, А.Д. Миллионщиков, И.Х. Озеров, Э.Д. Соколова).
Исследованием проблем, связанных с использованием неналоговых доходов в целом, и непосредственно, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями в той или иной мере, занимались Д.А.Бекерская, Е.С. Васина, П.В. Финогенова, И.Б. Флит.
На монографическом уровне попытку описать эти доходы в своё время , предпринял лишь А.Д. Миллионщиков2. В тоже время в современном правоведении специальные комплексные исследования данной проблемы отсутствуют. Исключение, пожалуй, составляют лишь диссертационные исследования Боженка С.Я., посвященные оказанию платных услуг, как источнику неналоговых доходов структурами МВД и Карасёва В.А., посвященные вопросам финансово-правового регулирования неналоговых доходов4. Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо научные труды в сфере финансового права, комплексно исследующие проблему неналоговых доходов.
Все это дает основания полагать, что проблема финансовых правоотношений, связанных с неналоговыми доходами, на сегодняшний день так и не получила должного теоретического осмысления и вряд ли может
считаться исследованной адекватно их месту в системе государственных доходов. \
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение теоретических .основ и правовых форм неналоговых доходов государственного бюджета, раскрытие финансово-правовойїприродьі института неналоговых доходов, его места и роли в механизме правового регулирования. V
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: \
1. теоретическое исследование понятия доходов государства и \х классификация;
2. раскрыть правовую природу института неналоговых поступлений в федеральный бюджет на предмет его финансово-правовой составляющей и определить его отличительные особенности по сравнению с институтом налоговых поступлений;
3. выявить исторические и социальные предпосылки становления и развития института неналоговых доходов, определить их структуру и место в финансовой системе государства;
4. исследовать теоретические основы исполнения федерального бюджета в контексте сложившейся системы принципов исполнения бюджета по доходам;
5. проанализировать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих казначейское исполнение бюджета за счёт неналоговых доходов;
6. проанализировать структуру неналоговых доходов бюджета в плане её правового закрепления в действующем финансовом законодательстве и выявить противоречия и проблемы правового регулирования в этой области;
7. выявить социальную и юридическую природу платной деятельности органов исполнительной власти, а также различных бюджетных учреждений, как источника неналоговых доходов;
8. установить общую характеристику доходов от оказания платных услуг, а также проблему их отграничения от налоговых сборов;
9. разработать рекомендации по совершенствованию финансового законодательства Российской Федерации в части образования и использования неналоговых доходов от различных источников поступления.
Объект исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе аккумулирования, распределения и использования неналоговых доходов государственного бюджета.
Предмет исследования составили правовые нормы, регулирующие государственные доходы в России и в первую очередь финансово-правовые нормы, определяющие неналоговые доходы государственного бюджета в связи с финансовой и хозяйственной деятельностью органов исполнительной власти и бюджетных учреждений.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общие и специальные методы познания социальной действительности в их взаимосвязи и взаимообусловленности, а именно: диалектический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический, включающий такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, исторический, сравнительно-правовой, метод аналогии и др.
Теоретическая основа диссертации. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу научных работ по финансовому и административному праву, а также к иным источникам по проблемам других отраслей права: теории государства и права, конституционного права, гражданского права.
Основополагающую базу для научных разработок в данной области составили выводы ученых - представителей общей теории государства и права: А.В. Аверина, С.С. Алексеева, А.В. Малько, Г.И. Муромцева.
В области финансового права изучены работы : Р.Ю. Абросимова, О.Ю. Бакаевой, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой. Е.Ю. Грачёвой, Н.А. Куфаковой, Т.Г. Нестеренко, О.А. Ногиной, ЮА. Крохиной, С.Г. Пепеляева, И.Руковишниковой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелёвой, И.П. Рудовола, Е.В. Касьяновой, СВ. Солониной, Н.А. Терентьевой и др.
В рамках изучения проблемы неналоговых доходов были использованы труды ученых в области административного права: Д.Н. Бахраха, И.В. Галагана, М.П. Петрова, В.И. Радченко Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты Минфина России и Федеральной налоговой службы России.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней проведено комплексное исследование теоретических основ и предпосылок возникновения неналоговых доходов и разработана целостная концепция, раскрывающая их место, роль и значение в формировании доходов государственного бюджета.
В диссертационном исследовании осуществлена структуризация неналоговых доходов бюджета, определена их современная система и дана характеристика отдельных финансово-правовых отношений, возникающих по поводу неналоговых доходов бюджета с позиции их понимания как комплексного института финансового права.
На основе анализа исторических предпосылок возникновения неналоговых доходов бюджетов выявлена генетическая связь доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, с институтом регалий.
Впервые в отечественной финансово-правовой науке системному анализу подвергнут весь законодательно закрепленный перечень неналоговых доходов государственного бюджета.
К существенным элементам новизны диссертационного исследования относится выявление особенностей правовой природы неналоговых платежей в системе неналоговых доходов бюджетов. Кроме того, в контексте исследования специфики обязательных платежей в системе неналоговых доходов автором раскрыто содержание частноправового и публично-правового регулирования неналоговых доходов государственного бюджета.
Положения, выносимые на защиту:
1. Оптимальным в контексте потребностей современной практики правового регулирования является понимание государственных доходов бюджета как выраженных в денежной форме, так и в форме материальных ценностей средств, поступающих в централизованный денежный фонд на обязательной и добровольной основе в виде возмездных и (или) безвозмездных платежей в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
2. Неналоговые доходы государственного бюджета представляют собой добровольные и обязательные платежи, поступающие в собственность государства посредством их аккумулирования в государственном централизованном фонде на возмездной и (или) безвозмездной основе, имеющие эквивалентный характер.
3. Неналоговые доходы по своей правовой природе необходимо подразделять на: а) частноправовые и б) публично-правовые неналоговые доходы.
Под частноправовыми неналоговыми доходами необходимо понимать доходы, получаемые государством от использования своей собственности по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством Российской Федерации.
Публично-правовые неналоговые доходы представляют собой доходы, предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации, полученные в связи с исполнением государством функций, направленных на удовлетворение публичных интересов (применение штрафных санкций, получение доходов от предоставления бюджетных средств на условиях платности, срочности и возвратности) и др.
4. Действующее бюджетное законодательство Российской Федерации не закрепляет единый перечень неналоговых доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, что обусловлено отсутствием единого критерия, определяющего данный вид доходов как таковой и отграничивающий их от налоговых. В качестве такого предлагается рассматривать критерий возмездности.
5. Совокупность норм, регулирующих процесс казначейского исполнения бюджета за счёт доходов и непосредственно за счёт неналоговых доходов, образует особый бюджетно-правовой процессуальный институт.
6. Значительную долю неналоговых доходов составляют доходы от оказания публичных услуг. Эти услуги следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле понятие «публичные услуги» включают в себя властную деятельность государственных органов (например, лицензирование), так и хозяйственную деятельность государственных предприятий (например, водоснабжение населения). В узком смысле в понятие «публичные услуги», не включается властная деятельность государственных органов, и категория публичных услуг сводится к хозяйственной, однако специально ориентированной деятельности.
Практическая и теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью и новизной поднятых в диссертационном исследовании правовых проблем. Настоящее диссертационное исследование направлено на решение приоритетных задач в сфере правового регулирования финансовой деятельности государства по аккумуляции, распределению и использованию государственных фондов денежных средств.
Материалы диссертации расширяют представление о финансово-правовом институте «неналоговые доходы», его содержании, а так же о проблемах финансово-правового регулирования неналоговых доходов.
Положения и выводы исследования также могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, их . финансирования, при разработке нормативных правовых актов, регулирующих источники дополнительного финансирования бюджетных учреждений, а также наиболее эффективного и рационального использования средств, полученных от различного рода платных услуг.
Теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в процессе чтения лекций и проведения практических занятий по курсу «Финансовое право» и «Налоговое право», а также для разработки специального учебного курса «Неналоговые доходы государства».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов, обсуждена и рекомендована к защите. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Результаты исследования применялись при проведении семинарских занятий со студентами юридического факультета РУДН (дисциплины: «Финансовое право», «Налоговое право»). Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании прошли апробацию в выступлениях автора на научно-практических конференциях: 1. Научно-практическая конференция для аспирантов юридического факультета РУДН «Сравнительное право и проблемы конституционного, административного и финансово-правового регулирования» (Москва, 2004), 2. Конференция, посвященная 45-летию РУДН «Актуальные проблемы публичного права в Российском и зарубежном законодательстве» (Москва, 2005), 3. Научно-практическая конференция «Современные проблемы эффективности правового регулирования общественных отношений» юридический факультет РГУ им. И.Канта (Калининград 2006).
Структура диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, три главы, девять параграфов, заключение и библиографию.
Понятие и классификация доходов государства
Любому государству для выполнения своих задач и функций необходимы денежные средства, обеспечивающие финансирование всей государственной деятельности. В этот связи в собственность государства направляется часть национального дохода страны в виде различных по своей юридической природе поступлений. За счет данных поступлений формируются государственные доходы. Достаточная обеспеченность государства финансовыми ресурсами - одно из необходимых условий эффективного функционирования системы государственной власти и, соответственно, успешного выполнения государством своих задач и функций.
Поскольку само государство является учреждением постоянным, то и потребности его в финансовых ресурсах также явление постоянное. Задачи государства имеют соей особенностью периодическую возобновляемость5 - их невозможно решить раз и навсегда. Кроме того, развиваясь, государство, преодолевает новые проблемы, которые в свою очередь требуют соответствующих денежных вложений для своего разрешения.
Таким образом, формирования государственных доходов представляет собой непрерывный процесс перехода денежных средств в собственность государства.
В юридической литературе под государственными доходами традиционно понимается - часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжения государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов.6
Нельзя не согласиться с авторами данного определения. Действительно, государственные доходы это часть национального дохода (при этом термин «национальный» содержит в себе и указание на территорию государства подобно как «национализация» тождественна «огосударствлению»).
Также понятие государственный доход можно рассматривать как централизованные денежные поступления в государственный бюджет, осуществляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также прибыль государственных учреждений, предприятий и различных коммерческих организаций, в которых государство имеет право на долю в уставном капитале.
По нашему мнению, в предложенных понятиях «государственный доход» есть определённое упущение: указаны лишь денежные средства, выступающие в качестве государственных доходов. Но государство может вследствие товарообменной операции получить товарную продукцию или недвижимое имущество, стоимостное выражение которого можно отразить в соответствующих статьях бюджета. Основным является извлечение дохода. Также важен тот факт, что «все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер»7, в определении было бы целесообразным указать период времени, в течение которого получен государственный доход.
Если брать во внимание указанную точку зрения, определение можно сформулировать следующим образом:
Государственные доходы - имущество, приобретаемое государством за определенный период времени (финансовый год) в соответствии с группами доходов бюджета Российской Федерации (централизованный доход), а также имущество, приобретенное за указанный период государственными учреждениями, предприятиями и коммерческими организациями, в которых часть уставного капитала состоит из вклада Российской, Федерации (децентрализованный доход) .
Но есть еще одно предположение. Возможно, классификация доходов на централизованные и децентрализованные не отражает сущности такой правовой категории, как «юридическое лицо». Являясь самостоятельным участником гражданского оборота, оно является собственником принадлежащего ему имущества. Роль участников (акционеров, товарищей) в управлении обществом несомненна. Но в обороте его представляет единоличный (коллегиальный) исполнительный орган. Однажды создав (инкорпорировав) такое лицо, государство дает ему самостоятельность, разрешает выступать от собственного имени. И.А. Покровский писал, что уже в XIX веке юристы задавались вопросом: «Чем объяснить то обстоятельство, что некоторое общественное образование рассматривается и действует в обороте как единичный реальный человек, как физическая личность (personae vicem fungitur)?»
Если за основу анализа юридического лица взять такой признак, как самостоятельность юридического лица, обособленность его имущества, нельзя отождествлять доходы, остающиеся в собственности юридического лица, участником (акционером) которого является государство и собственно доходы государства. Это - суть разные понятия, и пока доходы от деятельности вышеназванных юридических лиц не будут переданы государству (в качестве дивидендов, выдела доли, ликвидационного остатка), невозможно назвать доходы юридического лица государственными доходами. Также, на наш взгляд, следует рассуждать и в отношении юридических лиц, имеющих организационно-правовую форму учреждений и государственных предприятий со специальной гражданской правоспособностью.
Неналоговые доходы государства как правовой институт: понятие, виды и правовая природа
Постоянно растущие потребности государства обуславливают необходимость увеличения финансовой обеспеченности государственных расходов. Увеличение доходов бюджета возможно либо путём установления новых источников поступлений, либо расширением существующей базы доходов.
Первый предложенный вариант в изыскании новых источников поступлений представляется нам более целесообразным, поскольку введение новых обязательных платежей в пользу государства имеет негативные социально-экономические последствия. Это повышение социальной напряжённости, вызванное недовольством населения в связи с усилением налогового бремени или финансовой нагрузки в целом. Увеличение налоговой нагрузки провоцирует и сокрытие доходов от налогообложения, и вывоз капитала в более благоприятные налоговые юрисдикции. Макроэкономическое последствие законных мер - общий экономический спад.38 Вследствие чего логичен вывод о том, что рост доходов бюджета будет временным.
Существует представление о том, что наиболее предпочтительным способом расширения доходной базы государственного бюджета является увеличение поступлений от существующих источников. Опыт экономического развития показал, что с ростом ВВП величина собираемых налогов возрастает (в абсолютных цифрах) даже при неизменном уровне налогообложения, то есть без увеличения налоговых ставок или отмены налоговых льгот. Напротив, в условиях экономического спада, финансового кризиса доходы бюджета резко сокращаются. Основными способами укрепления доходной базы является экономическая и финансовая стабилизация, создание условий для экономического роста, стимулирование инвестиционной активности и увеличения доли накопления в ВВП. Для этого необходимо снижение налоговой нагрузки.
В то же время повышение доходов государственного бюджета при снижении налогового бремени за счёт общего экономического роста происходит постепенно, и на какое-то время налоговые доходы бюджета могут снижаться. В таких условиях, чтобы обеспечить финансирование расходов государства в максимальном объёме, необходимы «альтернативные» неналоговые источники бюджетных доходов. Вот такими «альтернативными» источниками и выступают государственный кредит и неналоговые доходы бюджета.
Государственный кредит является одной из возможностей сохранить баланс между расходами и доходами. Он представляет собой механизм привлечения государством на добровольно, возвратной, срочной и платной основе временно свободных денежных средств частных лиц в целях покрытия бюджетного дефицита.40
Несмотря на очевидные достоинства государственного кредита, нельзя не учитывать его отрицательные стороны. Покрытие расходов бюджета за счёт заёмных средств увеличивает нагрузку на бюджеты последующих лет. Неограниченный доступ государства к заёмным средствам может спровоцировать финансовый кризис. Недаром государственный кредит традиционно рассматривается финансовой наукой как источник удовлетворения чрезвычайных потребностей.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, учитывая печальный отечественный опыт использования государственных займов (финансовый кризис 1998 года, связанный с крахом ГКО), не включает данный источник пополнения бюджета в ст. 41, посвященную доходам бюджета.
Государственные займы законодательно определялись как источник финансирования дефицита бюджета (ст. 93 БК РФ).42 Что же касается неналоговых поступлений, то они, будучи составной частью доходов бюджета должны быть в максимальной степени задействованы для обеспечения государственных мероприятий.
Низкая доля неналоговых доходов в структуре бюджета отчасти является следствием неэффективного механизма их увеличения, использования и контроля. Финансовый потенциал неналоговых доходов не задействован, по причине нежелания государственного аппарата активизировать деятельность по аккумуляции неналоговых платежей в бюджет. Самым ярким показателем в данном случае неэффективное управление государственным имуществом, доходы, от использования которого составляют значительную часть всех неналоговых поступлений в бюджет.
Так, повышенное внимание государственной власти к увеличению налоговых поступлений, ведёт в конечном счете к тому, что возможности расширения доходной части бюджета за счет неналоговых доходов не находит своей полноценной регламентации. В свою очередь это означает недополучение в части доходов бюджетов солидных сумм поступлений. Данное обстоятельство диктует необходимость комплексного осмысления сущности и содержания института неналоговых доходов.
Современные концепции и принципы исполнения бюджета по доходам
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности.
Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых правоотношений для выполнения государством своих функций представляет собой финансовую политику. В качестве важнейшей составляющей финансовой политики государства выступает бюджетная и ряд других (налоговая, таможенная, инвестиционная).
Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических процессов при формировании государственного бюджета на предстоящие годы. Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ и другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими весь бюджетный процесс.
Бюджетный процесс - регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. б БК РФ).
Современный бюджетный процесс в развитых странах включает ряд стадий прохождения бюджета: составление, рассмотрение, утверждение и исполнение. Каждая стадия урегулирована нормами и обусловлена традициями бюджетного процесса страны.
Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов по их целевому направлению.
Каждая стадия бюджетного процесса отличается от предыдущей, во-первых, непосредственной специфической задачей, во-вторых, особым кругом субъектов, реализующих эти непосредственные задачи, в-третьих, процессуальными последствиями и оформлением принятых решений, т.е. каждая стадия обязательно завершается принятием решения, закрепленного в соответствующем правовом акте, дающем возможность определить дальнейший ход процесса, в-четвертых, процессуальными пределами, т.е. сроками.
Бюджетный процесс в целом, так же как и каждая из его стадий в отдельности могли бы стать отдельными темами для более детального исследования. Для нашего же исследования наибольший интерес представляет четвёртая стадия бюджетного процесса - стадии исполнения бюджета.
Исполнение бюджета - это совокупность операций по формированию и использованию средств бюджета . Исполнение бюджета - одна из важнейших этапов бюджетного процесса. На данной стадии реализуются намеченные планы и программы, осуществляются приоритетные направления бюджетной политики государства, субъектов и муниципальных образований.
Ученые финансисты по-разному трактуют понятие «исполнение бюджета». По словам М.И. Пискотина, лучше всего оценить, что такое бюджет, можно с позиции его исполнения. Когда начинается новый год и вступает в силу новый бюджет, он предстаёт перед нами меньше всего как уже существующий фонд денежных средств. Это пока план действий. План образования и использования такого фонда104. Доходы, которые запланированы по бюджету, ещё только предстоит получить в течение года, и в соответствии с ними осуществить запланированные расходы.
Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления в бюджет доходов, предусмотренных в законе о бюджете, а также в своевременном и бесперебойном финансировании запланированных расходов105.
Химичева Н.И. говорит об исполнении бюджета, как о процессе реализации утвержденного органом государственной власти бюджета по доходам и расходам, обеспечение своевременного и полного поступления всех предусмотренных доходов, а также и в меру выполненных производственных финансовых планов106.
По мнению О.Н. Горбуновой исполнить бюджет - значит полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов, и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы107.
М.И. Пискотин в свою очередь говорит, что исполнить бюджет - значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести запланированные по бюджету расходы108.
Таким образом, как мы можем заметить, все авторы цитируемых определений сходятся во мнении, что исполнение бюджета - это процесс, с одной стороны направленный на обеспечение полного и своевременного поступления всех доходов в целом и по каждому источнику, с другой стороны - на финансирование мероприятий в пределах установленных и утверждённых в бюджете сумм. Следует подчеркнуть, что оба процесса, как концентрация доходов, так и расходование бюджетных средств осуществляются не порознь, а одновременно.
Доходы от оказания публичных услуг в системе неналоговых доходов государственного бюджета
Объявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация взяла на себя обязательство осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг. Очевидно, в связи с этим, что оказание такого рода услуг161 представляет собой деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Услуги, оказываемые органами государственной власти федерального и регионального или органами местного самоуправления, получили название государственных услуг.
Научные дискуссии относительно понятия государственной или муниципальной услуги вытекают из «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80-е - 90-е годы прошлого века, согласно которой, смысл и назначение государства заключается в службе индивиду, и, при буквальном толковании названной концепции, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой (так, например, некоторые ученые относят к государственным услугам принятие нормативных правовых актов, уплату налогов и даже содержание гражданина в местах лишения свободы).
В концепции административной реформы на 2006-2008 г.г. основное внимание уделено повышению качества и доступности государственных услуг населению. По данным Фонда общественного мнения162 в настоящее время свыше 70% россиян отрицательно оценивают деятельность госслужащих по оказанию публичных услуг.
Категория публичных услуг является неразработанной в российской правовой науке. Анализ литературы позволяет выделить следующие подходы к определению "публичных услуг" и их разграничению с государственными и социальными услугами.
1) Согласно одной из позиций, государственные услуги — это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними.
Публичные услуги - более широкий термин, включающий также услуги,-оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление и не оказывать самостоятельно.
Общим критерием является установленная Конституцией и законом, обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление.
Исследователи, поддерживающие эту концепцию, выделяют следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности . Первый признак говорит о том, что независимо от субъекта (будь то государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально-значимую услугу (к примеру, вывоз мусора, отходов, водоснабжение)164. При передаче функций исполнителя иным субъектам, органы публичной власти должны контролировать реализацию публичных услуг и обеспечение прав населения по их получению.
Ответ на вопрос о возможности полного отказа государства от предоставления услуг в определенной области зависит от характера публичной услуги. Если предоставление такой услуги обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан (к примеру, права на охрану здоровья и медицинскую помощь), то государство не вправе отказаться от ее предоставления.
2) Другие исследователи разграничивают услуги следующим образом. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.
К общественным услугам относятся бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.
Похожие диссертации на Неналоговые доходы государственного бюджета в Российской Федерации
