Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм таможенного оформления в правовом обеспечении таможенного дела Российской Федерации 14
1.1. Теоретико-правовая сущность таможенного оформления 14
1.2. Процедурные модели таможенного оформления в системе международного таможенного права 48
1.2.1. Модель таможенного оформления Европейского Сообщества 50
1.2.2. Модель таможенного оформления Японии 56
1.2.3. Модель таможенного оформления Российской Федерации 63
Глава 2. Регулирование механизма таможенного оформления по Таможенному кодексу Российской Федерации 1993 года 68
2.1. Политико-правовые задачи Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года в сфере внешнеторгового регулирования 68
2.2. Механизм таможенного оформления в системе процедурных норм Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года 78
2.3. Практические проблемы применения Таможенного Кодекса Российской Федерации 1993 года (процедурный аспект) 106
Глава 3. Модернизация механизма таможенного оформления в Таможенном кодексе Российской Федерации 2003 г 118
3.1. Правовые новеллы регулирования таможенных процедур в контексте новой стратегии таможенного дела 118
3.2. Проблемы правового регулирования в системе Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года 151
Заключение 163
Библиографический список использованной литературы 167
Приложения 181
- Теоретико-правовая сущность таможенного оформления
- Процедурные модели таможенного оформления в системе международного таможенного права
- Политико-правовые задачи Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года в сфере внешнеторгового регулирования
- Правовые новеллы регулирования таможенных процедур в контексте новой стратегии таможенного дела
Введение к работе
На современном этапе социально-экономического развития России, когда на передний план выступают задачи по увеличению валового внутреннего продукта и повышению благосостояния населения, становится неоспоримой необходимость активизации усилий государства по созданию благоприятных институциональных и правовых условий для субъектов экономической деятельности в различных областях.
В условиях глобализации экономических связей и все большего включения России в мировое хозяйство возрастает роль таможенного регулирования как механизма государственного регулирования отечественной экономики.
Таможенное регулирование осуществляется посредством таможенного дела, которое включает в себя совокупность таможенных средств реализации функций государства в сфере внешнеэкономической деятельности. К числу таких средств относятся различные административные процедуры, регулирующие порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Административной процедурой, служащей цели помещения товаров и транспортных средств под таможенный режим, является таможенное оформление.
На современном этапе доминирующей тенденцией модернизации таможенного оформления на национальном уровне правового регулирования является его упрощение и гармонизация с принципами и нормами международного права. При этом повышение административно-правовой и экономической эффективности деятельности таможенной службы Российской Федерации ставится в зависимость от успешной работы по упрощению таможенных процедур, внедрению новейших технологий таможенного оформления и таможенного контроля. О прогрессе в указанных областях говорит тот факт, что по сравнению с уровнем 757,6 млрд. рублей в
4 2003 г., за 2004 г. таможенными органами перечислено таможенных платежей в федеральный бюджет РФ 1219,5 млрд. рублей.1
В рамках переговоров по вступлению РФ в ВТО соответствие российского таможенного законодательства конвенционным нормам также и в области таможенных формальностей и процедур выступает основным критерием соблюдения требований ВТО.
Необходимость выхода на качественно новый уровень регулирования таможенных процедур определяет актуальные задачи совершенствования таможенного дела РФ на современном этапе. Это, прежде всего реальное приведение Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ) 2003 года в соответствие с принципами и нормами международного права, а также достижение существенного упрощения и ускорения производства таможенного оформления по сравнению с условиями регулирования по ТК РФ 1993 года.
Кроме этого, представляется практически важным критическое осмысление накопленных теоретических представлений о таможенном оформлении в условиях действия нового ТК РФ. С одной стороны, в отличие от ТК РФ 1993 г. в ТК РФ 2003 г. введена новая система категорий и понятий, в которой дефиниция «таможенное оформление» не определена. С другой стороны, таможенное оформление необходимо определить с точки зрения его целевого назначения, с позиции соотношения таможенного оформления и таможенного контроля, а также с позиции таможенного оформления как общего административного режима. Требуется систематизация доктринального и нормативного материала с целью придания категории таможенного оформления достаточного уровня упорядоченности в системе существующих научных представлений.
Актуальность темы обусловлена также необходимостью анализа основных правовых моделей таможенного оформления наиболее развитых стран в области таможенного дела. Выявление и сопоставление параметров
1 Таможня. № 1-2. 2005. 25 января.
5 зарубежных моделей с российской правовой моделью позволило определить степень унификации таможенного законодательства России с другими национальными законодательствами и конвенционными нормами.
Не в последнюю очередь выбор темы продиктован необходимостью анализа преемственности норм таможенных кодексов РФ 1993 г. и 2003 г., позволяющего выявить совокупность их положительных и отрицательных регулирующих качеств. Применительно к ТК РФ 2003 г. этот анализ особенно актуален в связи с тем, что дает возможность определить направления дальнейшего совершенствования механизма таможенного оформления (упрощения и ускорения операций) при одновременном обеспечении адекватного уровня защиты социально-экономических и политических интересов страны при помощи средств таможенного регулирования.
Недостаточный уровень сравнительно-правового анализа таможенных процедур, а равно отдельных теоретико-правовых аспектов таможенного оформления обусловили выбор темы исследования.
Границы диссертационного исследования обусловлены относительно непродолжительным, с 01.01.04, периодом действия нового ТК РФ, существующими на сегодня объемом новых теоретических работ и практикой деятельности таможенных органов РФ по таможенному оформлению и таможенному контролю в условиях нового таможенного закона. При этом базу исследования составляет и нормативный и теоретический материал, накопленный за 10 лет действия ТК РФ 1993 года.
Исследование различных аспектов таможенного оформления в условиях действия ТК РФ 1993 года сосредоточивалось, преимущественно, на раскрытии структуры, механизма и технологий таможенной процедуры. Недостаточное внимание уделялось осмыслению теоретических основ таможенного оформления, вопросам выявления расхождений материальных и процессуальных норм Кодекса существовавшей практике таможенного
6 оформления, исследованию значения конвенционных принципов в правовом регулировании таможенных процедур.
Анализу концептуальных основ ТК РФ 1993 г., его ключевых особенностей и правовых новелл посвящены работы таких авторов, как О.Е. Зверева, А.С. Круглова, А.Н. Лисова, Ю.Н. Нечаева, Д.О. Осинцева, В.П. Печерского, В.Г. Храбскова.1
Вопросы структуры, механизма и технологии таможенного оформления как института таможенного права России рассматриваются в рамках фундаментальных основополагающих работ О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахрахом, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Драгановым, А.Ф. Ноздрачевым, И.В. Тимошенко, СВ. Халиповым и другими авторами.2
В работах Н. А. Голощапова, А. В. Кулешова, А.Н. Мячина, В.М. Назаренко, К.С. Назаренко, СЮ. Соболевской, О.В. Суходольской3 раскрываются правовые основы организации, механизм и технологии производства таможенного оформления, особенности декларирования и заполнения процессуальных документов применительно к конкретным таможенным режимам.
Актуальный подход к пониманию таможенного оформления как элемента административного процесса и административного режима утверждается в работах Д.Н. Бахраха, СВ. Кивалова, Ю.А. Тихомирова.4
Исследованию отдельных правовых проблем таможенного оформления и способов совершенствования таможенных процедур в системе ТК РФ 1993 г. посвящены работы Г.И. Бякина, П.В. Волынского, В.В. Головина, Н.И.
1 Зверев О.Е., Храбсков В.Г. О таможенном кодексе Российской Федерации // Московский
журнал международного права. 1994. № 1. С. 54-67; Лисов А.Н. Таможенное
регулирование внешней торговли в условиях перехода к рынку // Внешняя торговля. 1993.
№ 9. С. 10-11; Печерский В.П. Новый кодекс российской таможни // Хозяйство и право.
1994. №8. С. 3-12.
2 Бахрах Д.Н., Кивалов СВ. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С. 90-101;
Таможенное право. Учебник/Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 1998. С. 206-266; Тимошенко
И.В. Таможенное право России. Курс лекций. М, 2002. С. 257-290.
3 Основы внешнеэкономической деятельности / Под общ. ред. А.Н. Мячина. Спб., 2002;
Назаренко В.М., Назаренко К.С. Таможенное оформление международных
грузоперевозок. М., 2002; Соболевская СЮ. Таможенное оформление. М., 2003.
4 Бахрах Д.Н., Кивалов СВ. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С. 74-77.
7 Гусева, А.В. Кулешова, А.В. Меретина, В.Г. Панскова, А.Г. Суокас, Г.Е. Фельдмана, Н.В. Ширкуновой.1
Вопросы использования информационных технологий таможенного оформления и таможенного контроля освещаются в работах А.Д. Ершова, В.И. Луконькина, А.В. Коровина, Н.А. Красновой, В.А. Шамахова и др.2
Анализ некоторых новелл ТК РФ 2003 года представлен в работах Ю.Ф. Азарова, О.Ю. Бакаевой, Я.И. Моравека, С. Омельченко, М.А. Селивановой, А.В. Сизова и др.3
На фоне существенного недостатка теоретических и практических работ в области международного таможенного права, таможенного права зарубежных стран исследование различных аспектов таможенных процедур нашло отражение у В.В. Безбаха, К.Г. Борисова, А.Д. Ершова, С.С. Жамкочьяна, О.В. Иванова, К.К. Сандровского, Л.М. Энтина.4 Здесь необходимо отметить, что вопросы таможенных процедур в системе
Бякин Г.И. и др. Совершенствование технологических процессов таможенного оформления товаров // Теория и методология таможенного дела. Сб. науч. трудов. Проблемы совершенствования организации и деятельности таможенной службы. М., РИО РТА. 1999. С. 234-253; Там же: Волынский П.В. Модернизация процессов таможенного оформления и таможенного контроля за товарами, следующими через СВХ. С. 165-173; Миретин А.В. Продолжительность таможенного оформленій как центральная проблема модернизации технологий таможенной деятельности // Исследование проблем таможенного дела. Вып. 1. М., РИО РТА. 1998. С. 138-143.
2 Ершов А.Д., Луконькин В.И. Автоматизированная система таможенного оформления.
СПб., 2001. С. 20-75; Коровин А.В. Системы электронного таможенного оформления:
настоящее и будущее // Ученые записки СПб филиала РТА. 2001. №2 (15). С. 118-121;
Краснова Н.А. Использование АИСТ-РТ 21 при таможенном оформлении и таможенном
контроле товаров и транспортных средств // Ученые записки СПб филиала РТА. 2001. №1
(14). С. 91-111.
3 Бакаева О.Ю. Новый Таможенный кодекс России и бизнес // Власть. 2003. № 8. С. 50-53;
Моравек Я.И. Новый Таможенный кодекс Российской Федерации и совершенствование
таможенного законодательства// Право и экономика. 2003. № 6. С. 3-9.
Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота. Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина. М., 2000. С. 106-114; Европейское право. Учебник / Под ред. Л.М. Энтина. М., 2002. С. 326-381; Жамкочьян С.С. Таможенное право Европейского Сообщества. СПб., 2001; Борисов К.Г. Международное таможенное право. Учебное пособие. М., 1997; Сандровский К.К. Международное таможенное право. Учебник. Киев, 2002; Иванов О.В. Организация таможенного дела в Японии //Таможенные ведомости. 1999. № 2. С. 65-69.
8 международного права и таможенного права в различных национальных правовых системах, за редким исключением, рассматриваются в общем плане без должной теоретической проработки и необходимого уровня систематизации.
Теоретическую основу настоящей диссертации образуют положения о таможенном оформлении как об интегрированном таможенном производстве в системе административного процесса, охватывающем совокупность всех таможенных операций, совершаемых таможенными органами в целях оформления помещения товаров и транспортных средств под таможенный режим.
Помимо теоретических работ и практических исследований вопросов таможенного оформления источниками настоящей работы стали Конституция Российской Федерации, Таможенные кодексы Российской Федерации 1993 и 2003 годов, федеральные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета Российской Федерации и правовые акты Федеральной таможенной службы Российской Федерации, конвенционные нормы и принципы международного таможенного права, нормы таможенного законодательства Европейского Сообщества, акты таможенного законодательства Великобритании и Японии. Целый ряд указанных законодательных актов отсутствует в русском переводе и, соответственно, не имеют комментариев в отечественной юридической литературе, что осложнило работу, поскольку вынудило диссертанта давать собственные переводы и комментарии.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении процедур таможенного оформления
1 Council Regulation (EEC) No 2913/92 of 12 October 1992 establishing the Community Customs Code. Official Journal L 302, 19/10/1992 P. 0001 - 0050; Commission Regulation (EEC) No 2454/93 of 2 July 1993 laying down provisions for the implementation of Council Regulation (EEC) No 2913/92 establishing the Community Customs Code, Official Journal 1993, L. 153/1-x, 1; Customs Law of Japan II Customs Administration in Japan in 2001; Special Act of Customs Procedures through the Electronic Data Processing System II Там же. P. 217-219.
9 товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.
Предметом исследования является комплекс социальных, политико-правовых и юридических факторов, обусловливающих эволюцию процедур таможенного оформления в условиях действия Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года.
Целью исследования является сравнительно-правовой,
ретроспективный и формально-юридический анализ формирования и развития представлений юридической науки и практики о процедурах таможенного оформления.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
выявление теоретико-правовой природы таможенного оформления и определение содержания таможенного оформления как юридической категории;
характеристика процедурно-правовых моделей таможенного оформления зарубежных стран (на примере Европейского Сообщества и Японии);
сравнительно-правовой анализ механизма таможенного оформления в РФ в период становления рыночной экономики (ТК РФ 1993 г. и международное таможенно-правовое регулирование);
- исследование правоприменительной практики по ТК РФ 1993 года как предпосылки изменения таможенного законодательства;
сравнительно-правовой анализ современного механизма таможенного оформления в РФ (ТК РФ 2003 г. и международное таможенное право, ТК РФ 2003 г. и ретроспектива таможенного регулирования в России);
выявление недостатков и пробелов правового регулирования процедур таможенного оформления в системе ТК РФ 2003 года;
выработка предложений по совершенствованию регулирования таможенного оформления в системе ТК РФ 2003 года.
Методологическую основу диссертации составили системный подход, диалектический метод, ряд общенаучных методов, а также частно-научные методы (сравнительного правоведения, историко-юридического описания). Их совокупное применение позволило исследовать объект в системной взаимосвязи его различных элементов и свойств и в эволюционном движении.
Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на обобщение опубликованных в 1993-2003 гг. нормативно-правовых актов Государственного таможенного комитета РФ по таможенному оформлению. В ходе исследования анализировались опыт деятельности таможенных органов по производству таможенного оформления в регионе Северо-Западного таможенного управления, опыт работы российских складов временного хранения в условиях трансформации технологий таможенного оформления, а также деятельность таможенных служб зарубежных стран при осуществлении процедур таможенного оформления (Великобритания, Япония).
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных сравнительно-правовых исследований таможенного оформления в системе ТК РФ 2003 года. Новаторской особенностью исследования является параллельный сравнительно-правовой анализ таможенного оформления: в системе норм и принципов международного таможенного права и таможенного права ЕС и норм таможенного законодательства РФ 1993 и 2003 годов.
Основные положения и выводы работы развивают теоретические представления о правовых основах таможенного оформления и сравнительно-правовое направление в исследовании таможенных процедур и могут быть использованы как в дальнейших исследованиях по данной проблематике, так и при подготовке изменений и дополнений в действующее таможенное законодательство РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Таможенное оформление является сложным интегральным
таможенным производством в системе административного процесса,
включающим разветвленную подсистему таможенных процедур. Его
сложность обусловлена следующими факторами:
наличием в нем таможенных процедур, осуществляемых таможенными органами и заинтересованными лицами до заявления сведений, необходимых в целях оформления таможенного режима (1); процедур оформления таможенного режима: таможенного декларирования, документального контроля, выпуска товаров (2); процедур и операций, связанных с уплатой таможенных платежей (3).
сложной документально-процедурной деятельностью, направленной на документальное закрепление юридически значимых действий с товарами и транспортными средствами при их перемещении через таможенную границу РФ;
параллельным осуществлением контрольно-принудительных мер таможенного контроля.
2. Необходимо осуществить нормативно-правовое разграничение в ТК
РФ 2003 года процедур таможенного оформления и таможенного контроля. В
рамках второго этапа административной реформы представляется
необходимым разграничить таможенное оформление и таможенный
контроль на основе закрепления за таможенным оформлением статуса
«государственной таможенной услуги», а за таможенным контролем -
административно-процедурного механизма обеспечения соблюдения
таможенного законодательства.
3. Национальная модель таможенного оформления не устанавливает
сугубо индивидуального механизма реализации материальных норм,
который бы существенно отличал ее от других моделей, либо оказывал
трансграничное воздействие на таможенные законодательства других стран.
Модели таможенного оформления ЕС, Японии и России являются
национальными производными от универсальной модели, которая в
12 настоящее время представляет собой совокупность норм и принципов, выработанных в рамках международных межправительственных организаций в сфере таможенного дела и заключенных в системе многосторонних международных договоров. Наличие универсальной модели - залог успешного решения задачи унификации и гармонизации таможенного законодательства.
ТК РФ 1993 года - это федеральный таможенный закон переходного периода, обеспечивающий на основе международно-правовых принципов регулирования таможенных процедур их модернизацию и адаптацию к практике таможенного дела путем оперативного регулирования правовыми актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, что определило негативные тенденции расширения сферы ведомственного нормотворчества.
Нормотворческая деятельность Государственного таможенного комитета РФ, порождающая огромный массив нормативно-правовых актов, приводила к ограниченности и дестабилизации правового регулирования таможенных процедур в системе ТК РФ 1993 года.
Основным механизмом совершенствования и стабилизации таможенного регулирования стала кодификация процедурных таможенных норм в ТК РФ 2003 года в соответствии с международно-правовой доктриной в области регулирования таможенных процедур, формируемой на базе новых конвенционных норм Всемирной торговой организации и Всемирной таможенной организации.
Современная правоприменительная практика демонстрирует недостаточную эффективность конвенционного международно-правового регулирования, воспринятого ТК РФ 2003 года в области таможенных процедур при решении задач экономической политики Российской Федерации.
Основные положения и выводы работы развивают теоретические представления о правовых основах таможенного оформления и
сравнительно-правовое направление в исследовании таможенных процедур и могут быть использованы как в дальнейших исследованиях по данной проблематике, так и при подготовке изменений и дополнений в действующее таможенное законодательство РФ.
Диссертационное исследование может служить пособием для подготовки слушателей учебных заведений при изучении соответствующих разделов по курсам «Административное право», «Таможенное право», «Международное право», «Основы внешнеэкономической деятельности».
Материалы и результаты исследования были представлены на научных конференциях и форумах в Северо-Западной Академии государственной службы. В их числе: «Власть и управление в современном мире», «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность», «Административная реформа в России: концепция и пути реализации».
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных работах.
Материалы исследования были апробированы в ходе преподавания иностранного (английского) языка на факультетах «Международные отношения» и «Юриспруденция» в Санкт-Петербургском Институте внешнеэкономических связей, экономики и права.
При подготовке исследования осуществлялся перевод с иностранного (английского) языка и проводился анализ аутентичности правовых источников регулирования таможенных процедур в правовых системах ЕС и Японии.
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры административного и уголовного права юридического факультета Северо-Западной Академии государственной службы.
Теоретико-правовая сущность таможенного оформления
Появление простейших видов оформления перемещения товаров связано с зарождением самого таможенного дела, обусловившего необходимость установления определенных правил взимания налогов в процессе торгового обмена. Так появлялись обычаи, правила и процедуры их взимания.
В процессе многовековой эволюции торговых отношений между государствами таможенные правила и процедуры постепенно превращались в значимый инструмент регулирования товаропотоков и, одновременно, одного из проводников господствующей торгово-политической доктрины государства и принципов его таможенной политики. В то же время вплоть до второй половины XX века таможенные процедуры находились в тени таможенного тарифа - основного инструмента регулирования международной торговой политики государства.1 Признание таможенных процедур в качестве объекта межгосударственного правового регулирования приходится на период начала либерализации международного торгового режима. Наряду с задачами по снижению тарифных ограничений, устранению нетарифных барьеров, созданию прозрачных правил обслуживания товаропотоков при пересечении ими таможенной границы, возникала необходимость в активизации деятельности в области таможенного дела, а именно: в сфере устранения таможенных барьеров. В этой связи, обеспечение возможно более высокого уровня согласованности и единообразия таможенных систем государств, а также усиление изучения проблем, возникающих в ходе развития и улучшения таможенной техники и таможенного законодательства, признавались актуальными задачами совершенствования системы международной торговли.
Одним из ключевых направлений в достижении единообразия таможенных механизмов и повышения эффективности международного обмена товарами стало устранение различий между национальными таможенными процедурами, а также их гармонизация и упрощение. Итогом работы в этой области стали разработка и подписание в 1973 г. основополагающего международно-правового документа в области регулирования таможенных процедур - Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенции Киото).
Таким образом, таможенные процедуры стали самостоятельным предметом международно-правового регулирования, а направления их правовой регламентации и качественного преобразования на национальном уровне получили четкие ориентиры.
Развиваясь в русле международно-правовых стандартов, национальные системы таможенного регулирования различных государств, однако, обладают видимой внешней спецификой, характер которой часто раскрывается при анализе таможенных процедур. Применительно к объекту нашего исследования заметим, что административные процедуры в различных таможенных системах имеют различные названия и далеко не всегда одинаково отражают правовые особенности национального таможенного дела. Так, в Великобритании закономерности общих административных процедур, призванных обеспечивать помещение товаров под таможенный режим, выявляются на основе анализа процедур экспорта и импорта, в Японии - процедур экспортной и импортной очистки.
В России совокупность общих административных действий с этой же целью охватывается в ее законодательстве термином «таможенное оформление», содержание которого, однако, ТК РФ не раскрывает.
Процедуры таможенного оформления как правовые алгоритмы таможенных операций представляются, прежде всего, административными процедурами. Совокупность теоретических взглядов относительно места таможенного оформления в системе административного права и административного процесса представлена в отечественной научной литературе следующими основными положениями.
Процедурные модели таможенного оформления в системе международного таможенного права
Таможенное оформление как часть международных таможенных отношений является предметом международно-правового регулирования. Основной источник международно-правовой регламентации таможенного оформления составляют конвенционные нормы, вырабатываемые в рамках международных межправительственных организаций и закрепляемые в системе международно-правовых договоров.
Центральное место в системе источников международно-правового регулирования таможенных процедур занимают Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 года и Международная конвенция об упрощении и гармонизации и таможенных процедур в редакции Протокола 1999 года.
Конвенция Киото рассматривает таможенное оформление в системе «таможенных формальностей», определяя их в самом общем виде, а именно, как «совокупность действий, подлежащих совершению соответствующими лицами и таможенной службой в целях исполнения требований таможенного законодательства».1 На уровне национального правового регулирования категория таможенного оформления получает существенную правовую конкретизацию, уточняется объем и содержание входящих в нее процедур, особенности процессуального механизма. В то же время в таможенных системах различных государств таможенные процедуры могут иметь различные названия и не всегда одинаково отражать основные закономерности таможенного оформления в таможенном процессе. Совокупность общих типологических свойств административных процедур, имеющих целью непосредственное помещение товаров под таможенный режим, позволяет говорить о наличии моделей таможенного оформления. Модель таможенного оформления в самом общем смысле можно определить как объем правовых норм, устанавливающих процессуальный механизм реализации таможенных процедур, направленных на помещение товаров и транспортных средств под таможенный режим. Объем и принципы правового регулирования таможенных процедур в различных странах должны определяться совокупностью факторов. К их числу, например, можно отнести: тип и традиции экономического хозяйствования, особенности нормативно-правового обеспечения национального таможенного дела, систему таможенных процедур, наличие упрощенных схем и технологий таможенного оформления, степень унификации национальной правовой системы с международным таможенным законодательством.
В то же время представляется теоретически значимым вопрос: являются ли национальные модели таможенного оформления уникальными обособленными системами таможенных процедур с присущими только им индивидуальными особенностями материальных норм и механизма процессуального регулирования, либо они есть ни что иное, как модификации универсальной модели таможенного оформления, основу которой составляют конвенционные принципы международного права? С целью ответа на поставленный вопрос проведем сравнительно-правовой анализ моделей таможенного оформления Европейского Сообщества, Японии и России. Одна из важнейших особенностей европейской модели таможенного оформления заключается в том, что она обслуживает интересы внешней торговли государств-членов Европейского Сообщества, основой которого является Таможенный союз, установленный статьей 23 Договора о Европейском экономическом сообществе.
Источниками правового регулирования процедуры таможенного оформления на территории Европейского Сообщества являются Таможенный кодекс Европейского Сообщества (далее - ТК ЕС) и Постановление о выполнении Таможенного кодекса Европейского Сообщества3 (далее -ПОВТК ЕС).
Для обозначения системы таможенных действий в ТК ЕС не используются термины «таможенное оформление» и «таможенные формальности», а употребляется термин «таможенная процедура». Соотношение таможенной процедуры и таможенного режима по ТК ЕС выявляет ряд особенностей правового регулирования.
ТК ЕС к числу «таможенных процедур» относит: выпуск в свободное обращение; транзит; таможенное складирование; реэкспорт товаров, прошедших, облагораживание в стране; переработку товаров под таможенным контролем; временное использование (ввоз/вывоз) и др. (п. 16 ст. 4). К таможенным режимам - перевод в таможенную процедуру; доставку свободную зону или открытый склад; реэкспорт из таможенной территории Сообщества; уничтожение или разрушение; отказ товаров в пользу государства (п. 15 ст. 4).
Политико-правовые задачи Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года в сфере внешнеторгового регулирования
Принятие Таможенного кодекса РФ в 1993 года пришлось на сложный исторический период в развитии российского государства. Распад в 1991 году СССР и возникновение новой геополитической реальности в лице Российской Федерации обусловили необходимость выстраивания внутренней и внешней политики страны с учетом новых сопредельных государственных границ, значительного количества новых суверенных государств, а также на основе новых принципов экономического хозяйствования. Разрыв союзных планово-кооперационных связей, разрушение существовавших при СССР институциональных структур международного торгово-экономического сотрудничества, а также центробежные тенденции в решении хозяйственных вопросов на постсоветском пространстве требовали программы экономической модернизации. Последняя должна была не только учитывать процесс суверенизации политико-экономической системы России и принципиальный отказ от административно-командного метода хозяйствования, но также открывать возможность стимулирования внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД), привлечения иностранных инвестиций, включения механизмов рационального налогообложения экспортно-импортных операций, валютного регулирования и контроля.
Системная трансформация национальной экономики была запущена Указом Президента РСФСР от 15 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»1, выразившим краткосрочную стратегию экономических реформ в демократической России. Важная особенность Указа заключалась в том, что наряду с такими значимыми шагами по либерализации ВЭД, как разрешение осуществления внешнеэкономической деятельности без специальной регистрации, разрешение уполномоченным банкам открывать валютные счета юридическим лицам и гражданам, отмена ограничений в проведении валютных операций, он содержал перечень мер, составляющих сферу таможенно-правового регулирования. В этой сфере Указ предусматривал необходимость: утверждения нового перечня товаров (работ и услуг), экспорт и импорт которых лицензируется и квотируется; представления предложений по порядку налогообложения экспортно-импортных операций, включая бартерные сделки, а также размеров ставок налогообложения и таможенных тарифов.
Отказ от монополии внешней торговли и последовавшая активизация внешнеэкономической деятельности диктовали необходимость создания эффективного механизма таможенного регулирования. Как отмечалось в Федеральной целевой программе развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года, «переход экономики России на рыночные отношения настоятельно потребовал коренных изменений в характере деятельности таможенной службы, превращения ее в реально действующий инструмент государственного регулирования внешней торговли. Таможенная служба должна была стать инструментом практического осуществления внешнеэкономической политики государства в условиях либерализации внешней торговли, отказа от государственной монополии на нее и выхода на внешний рынок новых участников ВЭД».
В то же время процесс либерализации ВЭД, активизированный упомянутым Указом, столкнулся с неспособностью существовавшей таможенной системы обеспечить надлежащие условия для качественной обработки резко возросших грузопотоков, а также полноценную защиту экономических интересов государства, что было предопределено целым рядом объективных факторов.
Указом Президента РСФСР «О Государственном таможенном комитете РСФСР» от 25 октября 1991 года1 начался процесс становления таможенной службы России. В декабре 1991 г. было утверждено Положение о таможенной службе, образован ее центральный аппарат штатной численностью в 320 человек. Однако в силу масштаба задачи центральное ведомство не могло оперативно решить проблему кадрового наполнения таможенных органов. В СССР в рядах таможенных органов служило 3,5 тыс. человек, но при распаде государства наилучшим образом оснащенные таможенные органы, располагающие наиболее подготовленными кадрами, оказались за переделами РФ. Только в 1992-1993 гг. на работу в таможенных органах планировалось привлечь 15 тыс. человек. Для оценки сложности решения кадровой задачи в динамике, отметим, что численность сотрудников таможенных органов России, например, в 2002 г. составляла 53 тыс. человек и ныне не превосходит 60 тыс. человек.
Проблема кадрового характера дополнялось необходимостью скорейшего расширения сети таможенных учреждений. От бывшего СССР на долю России досталось всего 20% действующих таможен, тогда как ее доля во внешнеторговом обороте СССР значительно превышала 50%. В начале 1992 г. на территории России действовали 84 таможни, 44 из которых были расположены на границе, а 40 - внутри страны. В 1992-1993 гг. было запланировано создать 227 таможен, 26 из которых должны были быть расположены на таможенной границе, а 201 - внутри страны.
Правовые новеллы регулирования таможенных процедур в контексте новой стратегии таможенного дела
Несмотря на осознание обществом и таможенной службой России необходимости реформ в таможенной сфере, осуществить переход к новому таможенному законодательству и модернизации таможенного механизма на протяжении 90-х годов было крайне сложно. Экономическая, политическая и социальная нестабильность, отмечавшаяся на протяжении многих лет и часто перераставшая в системный кризис, ограничивала возможности качественной трансформации таможенной системы и принятие новой правовой доктрины таможенного дела. Поиск дополнительных резервов для увеличения сбора платежей ставил таможенную службу перед необходимостью усиления фискальной составляющей своей деятельности, что проявлялось в ужесточении контроля перемещения товаров и транспортных средств, сокращении объема предоставляемых льгот, выработке более жестких схем налогообложения.
Августовский кризис 1998 года и вызванное им тяжелое финансово-экономическое положение государства сделали наполнение доходной части федерального бюджета безоговорочным приоритетом таможенной службы России. Об этом свидетельствует тот факт, что если в 1995 году таможенные платежи составляли 25% всех доходов федерального бюджета, то плановое задание по сбору таможенных платежей на 1999 год предусматривало увеличение этой доли до 40%.1
Преобладание фискального вектора в обеспечении экономической жизнедеятельности государства вплоть до 1999 года препятствовало началу качественной модернизации таможенного законодательства, хотя на протяжении этого периода велась разработка новой нормативной правовой базы таможенного дела. Однако даже в условиях работы над проектом нового Таможенного кодекса РФ и принятия его Государственной Думой в первом чтении в конце 1999 г., задачи по переводу таможенной системы на новые принципы взаимодействия с участниками ВЭД и более высокий технологический уровень оставались на протяжении нескольких лет, скорее, в плоскости стратегических ориентиров.
Формирование благоприятной экономической конъюнктуры, финансовое оздоровление и политическая стабилизация в России на рубеже 2000-2001 гг. создали предпосылки для отхода от обеспечения собираемости таможенных платежей как единственного ключевого направления развития таможенной службы. Становилось все более очевидным, что фискальный детерминизм отодвигает на второй план насущные вызовы как внутренних экономических факторов страны (рост деловой активности, благоприятной экспортной конъюнктуры), так и тенденций совершенствования таможенного процесса на уровне международного права. Между тем 26 июня 1999 г. Сессия Всемирной таможенной организации одобрила новую редакцию Международной конвенции о гармонизации и упрощении таможенных процедур (Конвенции Киото), основной целью которого является максимальное содействие развитию мировой торговли. Разумеется, Россия, как правопреемник СССР в Совете таможенного сотрудничества, не могла оставаться в стороне от этого важнейшего международного правового акта, тем более что в контексте переговоров по вступлению в ВТО, именно он является основным критерием соответствия таможенного законодательства страны требованиям ВТО в области таможенных формальностей и процедур. Как отмечал председатель ГТК РФ М.В. Ванин, «именно идеи и принципы указанной конвенции должны были быть положены в основу перемен, призванных сделать таможенную службу России конкурентоспособной и соответствующей модели таможенных служб XXI века».
Таким образом, на первый план вышел комплекс проблем, отличных от тех, которые решались в рамках Федеральной целевой программы развития таможенной службы РФ на 1996-2000 годы, призванной завершить процесс становления таможенной службы. Совершенствование организационных и функциональных основ таможенной службы, системы ее правового обеспечения, укрепления кадрового потенциала и развитие материально-технической базы таможенных органов, несмотря на их долгосрочную актуальность, сменили приоритеты другого порядка.
В контексте подготовки России к вступлению во Всемирную торговую организацию, критериями качества таможенного администрирования которой являются ускорение таможенного оформления, прозрачность и предсказуемость действий таможенных органов для участников ВЭД, партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками ВЭД, основным направлением деятельности ГТК России становилось совершенствование таможенного администрирования в РФ. Согласно Целевой программе развития таможенной службы РФ на 2001-2003 годы достижение этой цели планировалось осуществить посредством упрощения процедур таможенного оформления и таможенного контроля, максимального развития информационных технологий и автоматизированных систем управления, развития института таможенных брокеров, развития партнерских отношений между таможенными органами и деловыми кругами, усиления борьбы с коррупцией.
