Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Процесс формирования российской правовой модели бюджетного федерализма: теоретические проблемы
1. Основные черты бюджетного федерализма 25
2. Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма 45
3. Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской Федерации 49
4. Этапы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации 71
5. Бюджетный федерализм как институциональная основа в реформируемой экономической и правовой системе России 74
6. Правовые принципы и механизмы взаимодействия федерального, регионального и местных бюджетов в Российской Федерации, в США и других странах 83
Глава II. Правовой механизм функционирования бюджетного федерализма в США
1. Юридические особенности бюджетного процесса в США 97
2. Налоговая система США: правовой аспект 117
3. Закон о снижении налоговых ставок 2003 г 135
4. Система федерального контроля за уплатой налогов 140
5. Обязательства по расходам и их распределение в США 146
6. Полное финансирование на уровне штата 146
7. Некоторые правовые проблемы финансирования образования в США 147
8. Финансируемые и не финансируемые мандаты в системе бюджетных отношений в США 152
Глава III. Основные направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации
1. Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации 154
2. Динамика трансформации дефицита федерального бюджета в профицит .161
3. Правовые способы совершенствования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации с учетом американского опыта 167
Заключение 177
Список литературы 180
Приложения 188
- Основные черты бюджетного федерализма
- Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма
- Юридические особенности бюджетного процесса в США
- Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Нынешний этап бюджетной и налоговой реформы в Российской Федерации отличается высокой динамичностью. Приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на обеспечение создания рациональной системы налогообложения.
В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ (далее по тексту - НК РФ и БК РФ) в последнее время возросла острота проблемы правового разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Такая же проблема все отчетливее звучит и при составлении бюджетов США. Особо актуальна проблема самостоятельности местных бюджетов, поскольку финансы местного самоуправления не выполняют обязанности, возложенные на них Конституцией России. В настоящее время наблюдается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.
В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. При всей важности налоговой реформы и ее позитивности формирование эффективной системы местного налогообложения является одной и наиболее слабо отработанных областей налоговых отношений. Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделённые управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов, они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.
По сравнению с уже установившейся и во многом сформированной системой США, модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжёлыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя её, устранять возникающие противоречия, диспропорции.
Недостаточная разработанность в юридической науке перечисленных выше вопросов, несовершенство в некоторых случаях нормативной правовой базы также свидетельствует о необходимости исследования законодательства и практики его применения, выявления особенностей в правовом регулировании бюджетного федерализма Российской Федерации, установлении общих и специфических особенностей данного регулирования, присущих правовым системам России и США.
Нижеприведенное исследование покажет сходство и различия между системой построения и принципами создания бюджетного федерализма США и России, продемонстрирует определенную долю заимствований в современной модели построения бюджетного федерализма Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью данного исследования является дальнейшая разработка правовых способов регулирования и развития бюджетно-налогового федерализма в России и сравнение их с положительным опытом Соединенных Штатов Америки.
Для достижения основной цели нами поставлены следующие задачи:
изучение параметров российского и американского федерализма;
рассмотрение бюджетного федерализма в развитии на примере России, США и других стран;
- характеристика федеральной налоговой системы США, системы налогов
- штатовги-налоговгна-местах; :
характеристика бюджетного федерализма в реформируемой политико-правовой системе Российской Федерации;
анализ путей совершенствования законодательства в сфере бюджетного федерализма в условиях стабилизации рыночных отношений;
анализ правовых механизмов наполнения и расходования бюджетов Российской Федерации и США (контроль, гранты, политика «выравнивания» и т.д.).
Целью настоящей работы также является исследование особенностей российского и американского бюджетного федерализма, специфики правового механизма его регулирования. Внимание уделено процессу формирования российской правовой модели бюджетного федерализма, правовому механизму функционирования бюджетного федерализма, даются рекомендации по развитию бюджетного федерализма в России. Кроме того, показаны объективные ограничения развития бюджетного федерализма в России, обусловленные исторически присущей нашей стране политической и правовой систем; обозначены её отличия от политической и правовой систем западных стран, и в первую очередь США.
Предметом диссертационного исследования являются финансово-бюджетные отношения между органами власти различных уровней, связанные с правовым разграничением полномочий по звеньям бюджетно-налоговой системы в России и США.
Объектом данного исследования является сравнение трехуровневой налоговой системы США с элементами ее применимости для совершенствования российской бюджетной и налоговой системы с учетом вышеназванных особенностей.
Поскольку сложившаяся в России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, то возникает необходимость её реформирования. Целью реформирования являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления лрдврдить—самостоятельную^налоговую^политику^в—рамках^законодательно"
установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. В соответствии с этой целью представлены пути совершенствования.
Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении исследования диссертантом были использованы как традиционный для юридических наук формально-логический метод исследования, так и другие специальные методы: системно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический и др. В работе использовались также методы структурного анализа, приёмы статистического и экономико-математического анализа. Информационной базой явились официальные данные Госкомстата РФ, отчёты об исполнении бюджета Российской Федерации и США. Работа снабжена обширной справочной информацией, связанной с исполнением бюджетов, как в Российской Федерации, так и в США.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких видных российских ученых в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского, финансового, международного публичного и частного и других отраслей права, а также в области экономики, как Т.Е. Абова, А.С. Автономов, И.М. Александров, Н.М. Артемов, И.Л. Бачило, Е.В. Вельская, М.М. Богуславский, Ю.А. Веденеев, А.Ю. Викулин, С.Д. Валентей, Г.А. Гаджиев, СВ. Галицкая, СВ. Гардаш, A.M. Годин, А.А. Гришковец, В.Е. Гулиев, В.Г. Графский, Н.М. Добрынин, Л.А. Дробозина, В.Н. Живалов, Р.Ф. Захарова, А.Г. Игудин, М.А. Краснов, Н.С Крылова, A.M. Лавров, Б.М. Лазарев, Г.И. Лазарев, В.В. Лаптев, А.Г. Лисицын-Светланов, Е.А. Лукашева, В.И. Лысенко, А.А. Мишин, А.С. Нешитой, Н.И. Новикова, Н.В. Орлова, Р.Г. Панскова, В.Г. Португалов, М.П. Придарчук, А.К. Родионова, В.М. Родионова, В.Б. Романова, А.А. Рубанов, М.М. Славин, Б.Н. Топорнин, Д.Е. Фадеев, А.И. Фисенко, Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева, В.Б. Шуба, Ю.Л. Шульженко, Д.И. Яковлев и многие Другие.
В диссертации также использованы труды видных американских юристов и экономистов, Р.У. Рефьюз, М. Шеннон, D.B. Elazar, Е.Н, Fry, D. Lockard, W.
Kasper, V. Ostrom, S.F. Schram, P. Schuck, B.P Span, J.G. Stotsky, M. Streit, KM. Sunley, D.B. Walker, R.L. Watts, C.S. Weissert и многие другие.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Значительное место в работе занимает анализ Конституции США и поправок к ней, федеральных законов США и законов штатов, рекомендаций Международного Банка Реконструкции и Развития (IBRD) по вопросам бюджетного и налогового федерализма.
Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований особенностей регулирования бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США в сравнительно-правовом аспекте.
Научные результаты исследования уточняют некоторые важные правовые понятия в доктрине бюджетного федерализма России и США. Сравнительно-правовой анализ действующего законодательства России и США, проведенный в диссертации, позволяет вычленить наиболее острые проблемы в области бюджетно-налогового федерализма, стоящие сегодня перед органами власти и управления этих двух стран, и наметить пути решения этих проблем, включая совершенствование правового механизма. В историческом аспекте показан процесс становления бюджетно-налогового федерализма в Российской Федерации и США.
Наиболее существенные выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
1. Понятия «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм» тесно
связаны между собой. В этой связи при рассмотрении вопросов, связанных с
:бюджетным-регулированием~по=нашему-мнению—не-следует^ограничиватЕся
только анализом принципов бюджетного федерализма, так как они тесно связаны с принципами налогового федерализма. Этим во многом объясняется название и содержание данного диссертационного исследования.
Данный принцип явно прослеживается в таких источниках государственного, финансового и налогового права, как Конституция Российской Федерации, БК и НК РФ.
2. Бюджетно-налоговый федерализм как форма бюджетного устройства в федеративном государстве предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном и налоговом процессах, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Российской Федерации.
Следует согласиться с утверждением, что принцип федерализма можно охарактеризовать как оптимальное сочетание интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности, т. е. деятельности по образованию, перераспределению и использованию централизованных денежных фондов, аккумулированных в бюджетах страны.
Таким образом, представляется несомненным, что понятие «бюджетный федерализм» является более общим и основополагающим по отношению к понятию «межбюджетные отношения». Можно констатировать, что связь между понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и «налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной.
Поэтому представляется, что не следует бюджетное регулирование выводить за пределы межбюджетных отношений, как это предлагают некоторые российские ученые, например, Д.Е. Фадеев. Думается, что подтверждает сказанное и то, что в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения характеризуются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регулирования бюджетных правоотношений (бюджетное регулирование) являются составной застью^ежбюджетных^отношений.
З.В Российской Федерации в вопросах бюджетно-налогового федерализма преобладает централизованное правовое регулирование доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству российских налогов регулируется сегодня федеральным, а не региональным уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем* 70%. Представляется, что централизованное правовое регулирование доходов и расходов должно поэтапно уступать место локальному (на уровне субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований). В этом может заключаться основное содержание правовой реформы в области бюджетно-налогового федерализма.
4.Реализация общего принципа бюджетно-налогового федерализма возможна посредством реализации более частных принципов, установленных в Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации (БК РФ и НК РФ). Эти принципы, установленные в ст. 28 БК РФ, в бюджетном праве носят комплексный, многогранный характер и способствуют реализации общего принципа бюджетного федерализма. Комплексное содержание принципов федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяют сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантируют Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус.
Будучи общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.
5. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации должен .строиться=~на^принципе-эффективной=и^справедливой~системы "межбюджетных:
отношений. Эта система соответствует международным стандартам, реализуется во многих странах, включая и США, и предусматривает:
законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;'
сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;
возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);
объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;
наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.
6. Бюджетно-налоговый федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Российской Федерации (что дает нам право говорить именно о бюджетно-налоговом, а не только и не сколько о бюджетном федерализме, имея в виду наличие фискальных полномочий в процессе формировании бюджетов всех уровней), представленные федеральным бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма включает:
трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними;
равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Российской Федерации, которое предполагает, что все они обладают равными возможностями
^—- _в—формировании—своих^-бюджетов—0днако~эти^возможности~о1ш^
реализовать неодинаково в силу различий в социально-экономических условиях хозяйствования, территориальных особенностей. Именно поэтому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав;
самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;
сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны;
равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.
Таким образом, бюджетно-налоговый федерализм, реализуемый в процессе межбюджетных отношений предполагает, помимо всего прочего, разграничение компетенции в области формирования доходов (в том числе, налоговых) между уровнями бюджетной системы страны.
7. Принцип налогового федерализма, то есть разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но механизм его реализации до конца четко не определен. По данному вопросу следует устранить противоречия в законодательстве Российской Федерации. Так, представляется, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НКРФ.
В целом же, как представляется, можно сделать вывод о том, что принцип налогового федерализма непосредственно вытекает из принципа бюджетного .федерализма,-поскольку—в-основном—реализуется-с-целью-обеспечения—правії
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на наличие собственных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе.
8. Как было отмечено выше, сочетание финансовых интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований является основным назначением бюджетного федерализма. Одним из инструментов достижения такого баланса интересов выступает бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также область налоговой деятельности, предполагающая обеспечение расходов и расходных обязательств доходами, в удельном весе которых налоговые доходы превалируют. Построение бюджетного федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей государство и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.
9. В системе бюджетно-налогового федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием «трансферт». Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. В практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом юридических свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости, что отмечают многие российские ученые юристы, финансисты и экономисты, и с чем следует согласиться.
10. Следует признать, что, несмотря на определенный прогресс в
реформировании межбюджетных отношений - расширение налоговой
самостоятельности регионов, установление единых отчислений от федеральных
налогов в бюджеты субъектов федерации, введение формулы расчета объемов
финансовой помощи, - сегодняшнее их состояние создает искаженные стимулы
для проведения эффективной экономической, и, в частности, фискальной
политики региональных органов власти. Это подрывает сам смысл концепции
бюджетно-налогового федерализма, рассматривающей финансовое
взаимодействие властных институтов как важнейшую предпосылку
экономического роста.
11. В США и некоторых других странах, где главенствует бюджетный
федерализм, трансферты — это финансовые перечисления, которые должны
выравнивать условия в различных регионах, делать одинаковыми «условия
чистой финансовой выгоды» для граждан (net Fiscal benefits). Однако
«выравнивание» имеет значение не только и не столько для установления
некоторой социальной справедливости, но для эффективного функционирования
экономики этих стран.
Цель трансфертов - создание равных условий. Однако если в одном из штатов США снижается уровень налогов, то для поддержания уровня бюджетных расходов федеральное правительство вынуждено увеличивать отчисления в этот штат (за счет налогоплательщиков других штатов). Так как штаты тратят трансферты по своему усмотрению и по-разному, с точки зрения федерального правительства правильнее и эффективнее переводить трансферты с определенными условиями (ограничениями на изменения по местным налогам, например) или же переводить трансферты гражданам непосредственно (персонифицированные трансферты).
Таким образом, фактически трансферты в США в первую очередь
способствуют более эффективному экономическому развитию федерации в
целом. Федеральная власть реализует это и через выравнивание с целью
ограничения нежелательной миграции, и через ограничения по снижению
===местньіхналогов:и-сборов-в--качествеусловийш^
12. До недавнего времени в трансфертной политике, проводимой в России,
доминировал подход, что трансферт — это прежде всего способ выравнивания. В
России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало
среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность
при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие
перечисления самые дорогие, так как «размазывают» средства по регионам без
создания правового механизма обязательности финансирования определенных
расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение
средств - непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой
исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый подход к
трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, и,
в частности, в США. Федеральные трансферты не есть только средство
выравнивания, но и способ стимулирования проведения определенной
региональной политики.
13. На основе изучения теоретических и практических проблем,
затрагиваемых в работе вопросов, разработаны предложения, направленные на
совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-
налогового федерализма:
13.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция Российской Федерации определяет права ведения Российской Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:
- доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству
~незначительна-0сновнуюАагрузкуздесь-несут-бюджетыгсубъектов_ф"едерации;
- основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на
федеральном бюджете;
- имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального
бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается
тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже
этой одной статьи расходов;
- недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального
бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной
компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов
субъектов федерации.
Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.
13.2. Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.
Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:
- однозначное определение налогов, по которым может иметь место
совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета,
бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;
однозначное определение налоговых источников, полностью "закрепленных за субъектами федераций в качестве источников доходов
соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;
- однозначное урегулирование права собственности в отношении различных
видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование
должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей
собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на
налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и
т.д.;
- закрепление допустимости или недопустимости переноса различных
элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы
юрисдикции субъекта федерации.
13.3. Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной
объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах
не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по
обеспечению населению определенного стандартного набора государственных
услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по
экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают
субъекты Российской Федерации в наращивании текущих расходов в ущерб
расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение
субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня
расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.
Представляется целесообразным пересмотреть правовой подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансово-юридический механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.
13.4. Представляется правильным поддержать идею некоторых российских
юристов=^и=^финансистов==о=^выравнивающих=^
реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами Российской Федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.
Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.
13.5. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — чёткого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесён к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести понятие «расходные полномочия», означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:
а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в
том числе определять требования к объёму, качеству и доступности
общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру
расходов с учётом государственных минимальных социальных стандартов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
Одновременно в БК РФ должно быть закреплено чёткое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:
субсидиарности (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
эффекта территориальной дифференциации (чем выше
региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
- эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует
экономии бюджетных средств).
Указанная позиция корреспондируется с мнением ряда российских ученых в области бюджетно-налогового федерализма.
13.6. Необходимо в законодательном порядке отказаться от разделения налогов на собственные, «закрепленные» и регулирующие. Все налоги должны быть только собственными. Для разделения налоговых полномочий между уровнями власти следует исходить из следующих правовых принципов:
- налоговые полномочия федеральной власти должны быть достаточными
для регулирования экономики и поддержания единого экономического
пространства;
- доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны
облагаться федеральными налогами.
13.7. Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются—острейшими—экономическими—дискуссиями.—Их—неизменной-
темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином - о государственном бюджете и его расходах.
Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств, что вряд ли следует признать правильным.
Существует проблема. экономически некорректного отражения доходов и расходов в федеральном бюджете. Проблема эта является также и правовой. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство. Представляется, что российское законодательство о федеральном бюджете может быть скорректировано с учетом этих обстоятельств.
Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения, бюджетов. Доля «живых» денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов: 1) у налогоплательщиков нет финансовых ресурсов в денежной форме; 2) существует возможность часть своих налоговых обязательств выполнить «в натуре», путем товарного покрытия. Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равном встречным обязательствамг.бюджета^соответствующегогуровня^перед=налогоплательщиком^(в=
' ... 19
случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо на законодательном уровне отказаться от указанной практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.
13.10. Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы
подталкивает российские финансовые органы к исполнению доходной части
бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной
цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически
секвеструет его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в
первую очередь, на финансировании социальной сферы.
В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатов большая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается. Это требует новых законодательных инициатив и принятия специальных нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений.
13.11. Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом
экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На
это направлено и законодательство этой страны. Россия также должна стремиться
к этому. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы,
широко практикуемые в США. При их разработке необходимо полнее учитывать
изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики.
При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Российской Федерации, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.
13.12. Главными направлениями совершенствования системы финансовой
поддержки^^су^ектов^Еоссийскок^Федерации^являются-^гуточнение—индексов ----
бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов Российской Федерации и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.
13.13. Для отстающих регионов экономическая политика государства и совершенствование законодательства будут включать активное участие Российской Федерации в программах перестройки их экономики, формировании правовых механизмов для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Нечто подобное наблюдается сегодня в США, и этот опыт мы должны использовать. Скажем, южные штаты (Джорджия, Северная и Южная Каролина, Луизина, Алабама и некоторые другие) в экономическом плане являются пока отстающими регионами США. Один штат Калифорния по своему экономическому потенциалу сегодня превосходит все эти штаты вместе взятые. Бюджетная политика и нормотворчество правительства США в связи с этим направлены на существенную финансовую поддержку «отстающих» штатов, ведется серьезный поиск инвесторов с тем, чтобы перейти в этих штатах от стагнации к экономическому росту. В противном случае, - и это хорошо понимают в Вашингтоне, - дисбаланс финансовых возможностей штатов, в конечном счете может привести к дисбалансу политических сил, росту социальной напряженности, созданию очагов нестабильности даже в такой политически стабильной стране, какой является США. События трехлетней -давности—в—штате—Луизина—связанные—с—устранением—последствий—урагана;-
бушевавшего в США на побережье Мексиканского залива, показали определенную неустойчивость американской' политической и экономической системы перед лицом природных катаклизмов, могущих очень быстро перечеркнуть столетиями создаваемое представление «о рае» в этой все же благополучной стране.
13.14. Необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной
поддержки российских регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой
политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США. В
налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает законодательное
предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно
направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную
деятельность, а также проведение активной амортизационной политики,
обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для
инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом
использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному
налогообложению, и это должно быть отражено в действующем российском
законодательстве.
Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению.
13.15. Принципиально должны быть разделены инвестиции в
производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном
разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и
порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором
снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование
законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов
Российской Федерации в соответствие с конституционными и иными
общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.
13.16. Опыт государственного регулирования экономики США показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. И это мы сегодня наблюдаем в полной мере. Государственная поддержка фактически лопнувших инвестиционных банков в связи с кризисом ипотеки и других финансовых институтов США тому яркое подтверждение. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика и дальнейшее формирование законодательства России должны базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенного исследования правовых проблем бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США выводы и положения могут послужить дальнейшему расширению и углублению теоретических исследований проблем правого механизма бюджетно-налоговых отношений этих двух стран.
Практическая значимость данного исследования состоит в том, что сделанные предложения, направленные на совершенствование законодательства о бюджетно-налоговых отношениях в Российской Федерации и США, могут быть учтены в процессе законотворчества.
Материалы данного исследования могут использоваться в учебном лроцессе-при^преподавании^осщв^
повышения квалификации финансовых работников и работников налоговых органов, так и для студентов высших финансовых учебных заведений и студентов-юристов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Данная работа выполнена и обсуждена в Секторе налогового права Института государства и права РАН.
Полученные на основе диссертационного исследования результаты используются диссертантом при чтении лекций и проведении других занятий на кафедре адвокатуры факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ.
Основные положения диссертации изложены в монографии «Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект» (М. 2008. Издательство ИСПИ РАН). Данная работа предварительно обсуждена и рекомендована к печати Научно-экспертным советом факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ, Международного института коммерческого права и Межтерриториальной коллегии адвокатов «Клишин и партнеры г. Москва (научные рецензенты: Заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н., профессор О.Н. Садиков, д.ю.н., профессор И.Г. Шаблинский), а также в трех научных статьях.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы, а также приложений.
Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Основные черты бюджетного федерализма
На протяжении многих десятилетий понятие и значение термина «бюджетный федерализм» рассматривали различные ученые. Так, профессор Иоганн Попиц, влиятельный представитель финансовой науки Германии первой четверти XX в., по праву считается одним из родоначальников современной концепции федеративных финансов. Согласно общим положениям концепции Попица термин «бюджетный федерализм» отражает фикцию раздвоения публичных финансов на национальную, или федеральную, систему и на совокупность партикулярных (региональных) подсистем публичных финансов1.
В современной мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы2.
В юридической литературе в последнее время широкое распространение получила дискуссия относительно соотношения понятий «бюджетный федерализм» и некоторых смежных с ним понятий, например, «межбюджетные отношения». Так, A.M. Годин и И.В. Подпорина придерживаются точки зрения, согласно которой межбюджетные отношения являются частью бюджетного федерализма3.
В свою очередь, О.В. Кузнецова отожествляет рассматриваемые понятия, полагая, что «бюджетный федерализм — это межбюджетные отношения в федеративных государствах»4.
Д.Е. Фадеев в своей работе «Правовые вопросы установления бюджетного федерализма в Российской Федерации» пришел к выводу о том, что в юридической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории . «бюджетный федерализм» — «широкий» и «узкий». Бюджетный федерализм в широком смысле подразумевает способ управления, при котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства и самостоятельности. Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов и расходов, из них финансируемых. При этом межбюджетные отношения Д.Е. Фадеев определяет лишь как элемент системы бюджетного федерализма, которую наряду с межбюджетными отношениями составляют бюджетное регулирование и налоговый федерализм5.
Думается, что с этой точкой зрения можно отчасти согласиться, поскольку понятие бюджетного федерализма шире, чем межбюджетные отношения. Так, можно согласиться с тем, что бюджетный федерализм естественным образом пронизывает всю бюджетную систему страны, являясь не чем иным, как формой бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев в едином бюджетном процессе6.
Довольно близка к данному подходу, но с акцентом на политический аспект, точка зрения на рассматриваемую категорию В. Горегляда, который указывает, что главное в понимании отношений бюджетного федерализма то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему. По существу, бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства в федеративном государстве предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации7.
Полагаю, что можно согласиться и с утверждением, что принцип федерализма можно охарактеризовать как оптимальное сочетание интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в сфере бюджетной деятельности, т. е. деятельности по образованию, перераспределению и использованию централизованных денежных фондов, аккумулированных в бюджетах страны8.
Таким образом, представляется несомненным, что понятие «бюджетный федерализм» является» более общим и основополагающим по» отношению к понятию «межбюджетные отношения».
Однако полагаю, что связь между понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и "«налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной. Поэтому считаю, что не следует бюджетное регулирование выводить за пределы межбюджетных отношений, как это предлагает, скажем, Д.Е. Фадеев9. Думается, что подтверждает сказанное и то, что в последней редакции ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения характеризуются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ)10. Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регулирования бюджетных правоотношений (бюджетное регулирование) являются составной частью межбюджетных отношений.
По нашему мнению, реализация общего принципа бюджетного федерализма возможна посредством реализации более частных принципов, установленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) . Эти принципы, установленные в ст. 28 БК РФ , в бюджетном праве носят комплексный, многогранный характер и способствуют реализации общего принципа бюджетного федерализма. Комплексное содержание принципов федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяют сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантируют Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус.
Будучи общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.
Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма
В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Органы государственной власти (федеральный центр, субъекты Российской Федерации, местное ( самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогоплательщиками являются юридические лица и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.
Следует также различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма . Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Российской Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.
Направленность бюджетных потоков предусматривается в соответствии с общей правовой моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в правовой системе бюджетного федерализма направляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность і бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки «снизу- вверх» (возврат бюджетных ссуд).
Направленность бюджетных потоков более конкретно может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США30, что вряд ли следует признать правильным, и этот опыт нам следует серьезно изучать и по возможности использовать в своей практике.
В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.
История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений развиты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.
Важное значение имеют такие юридико-экономические категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политика расширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять юридический потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Российской Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Российской Федерации может обратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.
Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал консолидированного бюджета страны.
Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансово-правовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности. Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий «резервуар» финансовых потоков, как своего рода их «оператор», накопитель и регулятор. Субъекты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.
Юридические особенности бюджетного процесса в США
Бюджетный процесс в США регламентируется двумя основными законами. Это «Закон о бюджете и отчетности» (1921 г.) и «Закон о контроле над бюджетом и замораживании фондов» (1974 г.). Первый закон фактически кодифицировал создание современной единой федеральной бюджетной системы США. Он возложил на президента ответственность за подготовку, формирование и исполнение бюджета. Закон 1974 г. поднял бюджетное законодательство, организации бюджетной процедуры до уровня современных требований. Он не только отразил общее усложнение задач федеральной бюджетной (и шире — экономической) политики, но и подчеркнул новое значение самой бюджетной стратегии в макрорегулировании экономики США.
Начиная с 1969 г., организация бюджета основывается на концепции «единого», или унифицированного федерального бюджета, в котором представлены все платежи и доходы центральной власти.
Унифицированный бюджет объединяет в себе два существующих вида фондов — федеральные и доверительные фонды (траст-фонды). И те, и другие существуют самостоятельно и структурно представляют разнородные компоненты бюджета.
Повторим, что федеральные фонды— а их источники это федеральные подоходные налоги с населения и корпораций, а также акцизы и таможенные пошлины— формируются независимо от конкретных программ, которые они финансируют. В этом заключается их главное отличие от доверительных фондов.
Обращает на себя внимание постоянное отрицательное сальдо баланса федеральных фондов. Именно это сальдо и формирует дефицит федерального бюджета США.
Доверительные фонды представляют собой целевые самофинансирующиеся фонды. И по источникам формирования, и по расходам они привязаны к решению специфических задач, и их средства нельзя направить на другие цели. Более того, по закону, даже остатки средств доверительных фондов нельзя использовать для пополнения федеральных фондов, а они должны быть вложены в государственные долговые обязательства, то есть фактически использованы для «подстраховки» государственной кредитно-денежной политики.
Доверительные фонды бюджета США это в первую очередь фонды социального страхования (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, по медицинскому обслуживанию, страхованию по безработице, специально выделяемому пенсионному обеспечению железнодорожников и государственных служащих, некоторые другие) и ряд . специальных фондов, обслуживающих федеральную производственную инфраструктуру: автострады, аэропорты, воздушное сообщение и т.д. Фонды социального страхования формируются за счет налогов по социальному страхованию — обязательных взносов из заработной платы (свою, причем равную, долю вносят и предприниматели). Специальные фонды формируются за счет определенных (выделенных для них) косвенных налогов.
Доверительные фонды, как правило, сводятся с положительным сальдо (в 1990 фин. г. оно составило 80 млрд. долл. при доходах в 270 млрд. и расходах — 190 млрд. долл.). Это существенно сокращает величину общего дефицита унифицированного федерального бюджета. Бюджет - это документ, который воплощает в себе предложения Президента США (предлагаемый им ежегодно бюджетный план - Президентский бюджет - President s budget) Конгрессу США на соответствующий период. Этот период - бюджетный или финансовый год (fiscal year) - начинается в США с 1 октября, года, предшествующего бюджетному, и заканчивается 30 сентября следующего календарного года.
Бюджет включает в себя все виды расходов, в т. ч. текущие расходы и капитальные вложения. Капитальные вложения (Capital Investment) включают в себя расходы на прямую покупку земли, оборудования, зданий и сооружений, а также программного обеспечения. К капитальным вложениям относятся также дотации и прямые кредиты на финансирование капитальных вложений, покупка финансовых активов, гранты правительства штатов и администраций муниципалитетов для приобретения материальных активов, расходы на исследования, образование, развитие и обучение60.
В США применяется казначейская система исполнения5 бюджета . Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского- банка Федеральное Резервной Системы (ФРС).
ФРС и система коммерческих банков являются, агентами- Шравительстваї и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными г средствами не принимают (действуют исключительно по указанию Казначейства). Полномочия ФРС определены, законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС.
Бюджетные доходы собираются в более чем в 10 тысячах банковских учреждениях, действующих на территории: всей страны, и ежедневно аккумулируются в 12 банках Федеральной Резервной Системы. Віконце рабочего дня-(по установленному графику) остатки неиспользованных бюджетных средств перечисляются указанными 12 банками на генеральный, счет Нью-Йоркского банка ФРС. Банковские учреждения независимое от форм собственности располагают (по совокупности) общими остатками бюджетных средств- (так называемая «подушка») в размере 60ьмлрд. долларов: Btслучае- недостаточности доходов производится временное использование средств , остающихся на счетах в, виде указанной «подушки». Хранение остатков бюджетных средств осуществляется под залог государственных ценных бумаг, в.банках ФРС.
Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 (в редакции постановления Правительства РФ от 06.02.2004і № 51)103 была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период 2005 года. Следует отметить, что этот был один из первых программных правовых актов, призванных в первую очередь упорядочить бюджетное устройство субъектов Российской Федерации. Можно констатировать, и это отмечают многие юристы и экономисты, что пока в реализации данной Программы имеются существенные неиспользованные резервы. Фактически данная Программа, рассчитанная на 4 года вплоть до конца 2005 года остается пока еще в определенной мере не реализованной. Не случайно в связи с этим в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р104 была утверждена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и" муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Анализ данной Концепции показывает, что в Российской Федерации пока еще не сформировалась устойчивая тенденция выравнивания региональных, местных бюджетов по сравнению с федеральным бюджетом.
В частности, до сих пор остаются нерешенными следующие вопросы: - отсутствие стабильного разграничения и закрепления доходных источников на основе единых принципов, обеспечивающих заинтересованность как органов государственной власти субъектов, так и местного самоуправления; - нечеткое разграничение расходных полномочий в федеральных законодательных актах; - организационная неурегулированность процессов передачи полномочий; - отсутствие необходимых методик по расчету размеров компенсационных выплат; - отсутствие правовой регламентации ответственности бюджетов; противоречивость и недостаточность норм федерального законодательства, определяющих основы государственного и муниципального контроля.
Как уже отмечалось выше, бюджетная система России состоит из трёх звеньев, включающих в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. В бюджетную систему также включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Фактически в Российской Федерации на местном (субрегиональном) уровне существуют два административных уровня — районный (территориальный) и более мелкий - поселенческий (это может быть село, посёлок, небольшой город, район в крупном городе и другие небольшие муниципальные образования), где осуществляется управление общественными финансами. И хотя, скажем, БК РФ предусматривает общую регламентацию бюджетов этих территориальных формирований, тем не менее, четко законодательно не закреплена возможность субъектов Российской Федерации определять своё бюджетное устройство, в том числе с разделением местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уровня), разграничить между ними налогово-бюджетные полномочия.
Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — чёткого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесён к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ (а именно в раздел III. Расходы бюджетов) предлагается ввести понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объёму, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учётом государственных минимальных социальных стандартов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
Одновременно в БК РФ должно быть закреплено чёткое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями: - субсидиарности (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг); - внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); эффекта территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); - эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств). В современных условиях основу доходов региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления от регулирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень б)часть доходов, от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должно) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.). Правовая система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов.для проведения на і местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов.
