Содержание к диссертации
Введение 4
ГЛАВА I. Федерализм как форма решения вопросов 11
межбюджетных отношений 11
1. Современное понимание федерализма 11
2. Федерализм и бюджетное устройство современной России 24
3. Основные черты межбюджетных отношений в зарубежных
федеративных государствах 34
ГЛАВА II. Конституционно - правовые основы бюджетного
федерализма в России 56
1. Принципы межбюджетных отношений 56
2. Налогообложение в условиях бюджетного федерализма в
Российской Федерации 66
3. Система бюджетного выравнивания в Российской Федерации,
как способ обеспечения конституционных прав граждан 80
ГЛАВА III. Современные проблемы бюджетного федерализма в
Российской Федерации 112
1. Проблемы реформирования предметов ведения Российской
Федерации в области межбюджетных отношений 112
2. Проблемы реформирования предметов ведения субъектов
Российской Федерации в области'межбюджетных отношений 137
Заключение 160
Библиография 172
Нормативная литература: 172
Учебная и научная литература 176
Введение к работе
Проблема разграничения бюджетных полномочий между Российской
Федерацией, ее субъектами о муниципальными образовании, реформирование
межбюджетных отношений, а в целом проблема бюджетного федерализма в
России - это тот спектр проблем, который за последний год побил все рекорды
«обсуждаемости» в самых различных формах, от парламентских слушаний до
всевозможных круглых столов. С одной стороны, данная ситуация является
еще одним подтверждением значимости этих проблем, с другой стороны, свидетельствует о начале больших преобразований в области налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром, региональными и местными органами власти.
Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло через 3 качественно различных этапа.
В 1991-1993 гг. происходил процесс стабилизации бюджетной системы, а соответственно ему - и процесс постоянного строительства бюджетного законодательства новой России. Децентрализация бюджетной системы носила стихийный характер, в принятые в этот период основополагающие для новой бюджетной системы законы («Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1, «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» , «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления»3) исполнялись соответствующими субъектами не в полном объеме или игнорировались полностью лидерами «парада суверенитетов». В 1991-1993 гг. межбюджетные отношения строились в основном под
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991,№46. Ст. 1543
2 Ведомости СНД и ВС РФ 1992, №11. Ст. 527
воздействием политических факторов, неформального торга и индивидуальных соглашений между федеральной властью и регионами.
В конце 1993 - начале 1994 гг. начался процесс формирования принципов межбюджетных отношений в РФ; были расширены налоговые права субъектов Федерации и муниципалитетов, начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. Что касается системы бюджетного выравнивания, то она основывалась на формализованных критериях и процедурах (нормативно-долевой метод).
Эта первая реформа межбюджетных отношений в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Это был ограниченный «эксперимент», поскольку во-первых, не опирался на сколько-нибудь целостную законодательную основу, и во-вторых, не затрагивал низового звена бюджетной системы - местных бюджетов.
К 1997 г. возможности этой реформы были полностью исчерпаны. 1997-1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременно, вызревания предпосылок для их реформирования. С одной стороны, началось реформирование местных финансов (в частности были приняты Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»4 и Бюджетный кодекс РФ5). С другой стороны, проблемы разграничения бюджетных полномочий стали источником постоянной напряженности во взаимодействиях властей разных уровней, снижалась сбалансированность региональных и местных бюджетов, сложившаяся к 1998 г. система межбюджетных отношений не стала устраивать ни центр, ни регионы, ни муниципалитеты.
В последнее время появились несколько точек зрения на проблему «реформирования» бюджетной системы. Наиболее полярными являются следующие.
3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993, №18. Ст. 635
4 СЗ РФ 1997, № 39. Ст. 4464
5 СЗ РФ 1998, №31. Ст. 3823
Первая точка зрения основана на тезисе, согласно которому следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, следствием которой является ежегодное согласование и утверждение бюджетов вышестоящими органами, и применение метода распределения доходов с целью сбалансирования каждого бюджета (покрытие «планового» дефицита бюджета).
Другая позиция основана на утверждении, что России необходимо перейти на модель «конфедеративной» бюджетной системы. В соответствии с ней перераспределение денег между бюджетами основано на волеизъявлении регионов (так называемая «одноканальная модель»), вследствие чего каждый регион будет собирать на своей территории налогов сколько может, а затем отчисляет в централизованный фонд сколько хочет.
Оба этих подхода носят экстремистскую направленность по отношению к
л бюджетной системе, к межбюджетным отношениям в федеративном
государстве. Общим направлением движения должен являться так называемый
бюджетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а
апробированный многими странами путь решения конкретных проблем. Выбор
этого направления подтверждает, к примеру, Послание Президента РФ
Правительству РФ от 12 апреля 1999г., в котором, в частности, сказано
следующее: «Необходимо перейти от поиска новых методов распределения
^ средств между субъектами Российской Федерации к подлинному бюджетному
федерализму. Его суть - максимально возможная бюджетная независимость субъекта в Российской Федерации. Каждый уровень власти должен быть в достаточной мере обеспечен собственными финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций. Это - ключ к решению не только политических, но и экономических проблем...».
Именно в бюджетном федерализме нам видится модель бюджетного устройства, способная стать определяющей в совершенствовании
6 См.: О бюджетной политике на 2000 год. (Послание Президента РФ Правительству РФ). // Финансы. 1999. № 5. С. 6.
межбюджетных отношений в России, а в конечном итоге, в экономическом развитии нашей страны. Этим и обусловлен выбор предмета исследования — правовых проблем российского бюджетного федерализма.
При написании работы был изучен и исследован целый ряд теоретических разработок по проблемам межбюджетных отношений, предложенных следующими авторами: Абдулатиповым Р.Г., Автономовым А.С., Альвинской М.Е., Артемовым Ю.М., Ашмариной Е.Н., Барабашевым Г.В., Бесчеревных В.В., Бланкенагелем А., Бушминым Е.В., Бельским К.С., Богачевой О.В., Вишняковым В.Г., Воеводиным Л.Д., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гринкевич Л.С., Гудымой Н.И., Гурвич М.А., Дмитриевым Ю.А., Давид Я., Дмитриевой И.Н., ДейкинымА.И., Давыдовым Л.А., Ермаковым В.Г., Ермаковой Т.С., Ждановым А.А., Златопольским Д.Л., Захаровым М.А., Ивановым Б.Н., Игудиным А.Г., Карапетяном Л.М., Кастель Е.Р., Ковачевым Д.А., Козловым А.Е., Козловой Е.И., Крыловым Б.С., Кутафиным О.Е., Кузнецовой О., Козыриным А.Н., Крылоымв Г.З., Коростелевым Ю.В., Крохиной Ю.А., Лысенко В.Н., Лавровым A.M., Лайкам Н.Э., Морозовым А., Максимоой Н.С., Минченко М.М., Овчинниковой И.И., Оболдиным О.Ю., Постовым Н.В., Пучковой М.В., Поздняковой Т.А., Птициным В.И.. Петровым В.А., Пыховой И.А., Переверзевой Е.В., Петровым В.А., Пискотиным М.И., Пепеляевым С.Г., Пансковым В.Г., Ржевским В.А., Родионовой В.М., Романенковым А.И., Страшун Б.А., Степашиным СВ., Силиновым П.М., Тадевосяном Э.В., Умновой И.А., Фадеевым В.И., Химичевой Н.И., Холериной P.O., Цыпкиным С.Д., Черкасовым А.И., Черкашиным Е.Ю., Чиркиным В.Е., Эбзеевым Б.С. и др.
В то же время данная тема исследования вряд ли может быть отнесена к числу разработанных отечественной финансово-правовой и конституционно-правовой науками. В большей степени проблемами бюджетного федерализма занимались ученые-экономисты. Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования вышеназванным проблемам, комплексные исследования в этой области (с учетом финансово-правовых реалий) еще не
проводились. Это в определенной мере объясняется тем, что отечественная юриспруденция в силу субъективных и объективных причин еще не в полной мере осознала «регулятивного значения» такого понятия как бюджетный федерализм.
Учитывая, что современная российская система межбюджетных отношений существует не в изолированном пространстве и для полноты представления проблем, которые исследуются, автор использовал в работе как утратившие юридическую силу нормативно-правовые акты, так и действующее законодательство, зарубежную правоприменительную практику, а также статистические данные.
Исходя из актуальности темы, в нашем исследовании в общетеоретическом плане ставится целью выявления основных проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации и обозначения наиболее перспективных путей их разрешения. Это заключается в исследовании зарубежного опыта, вопросов правового регулирования строительства бюджетной системы РФ, принципов бюджетного федерализма и принципов межбюджетных отношений, вопросов налогового законодательства, сбалансированности бюджетной системы РФ, межбюджетных отношений на региональном уровне.
В соответствии с заданной целью в работе поставлены и предприняты попытки разрешить следующие задачи:
на примере зарубежных стран, имеющих федеративное устройство (или элементы федерализма), выявить характерные черты и особенности бюджетного федерализма в каждой из исследуемых стран;
в историческом аспекте дать анализ и правовую оценку построения бюджетной системы РФ, принципов бюджетного федерализма и принципов межбюджетных отношений в РФ, состоянию бюджетно-налогового федерализма в РФ, системы бюджетного выравнивания в РФ;
обосновать необходимость совершенствования нормативно-долевого метода бюджетного выравнивания;
4. определить перспективы реформирования межбюджетных отношений в РФ.
Методологической основой написания данной работы являются общенаучный метод диалектического познания, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, описательный методы, метод правового и технико-юридического анализа, а также системно-структурный и логический подходы к исследованию эмпирического материала. Все это позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития межбюджетных отношений в России, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.
Исследования поставленных в работе вопросов проведено с учетом использования трудов отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих как конституционно-правовые, финансово-правовые, так и исторические, экономические и другие аспекты бюджетного федерализма.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, законодательство СССР и законодательство зарубежных государств.
Научная новизна работы выражается в том, что в ней впервые проведено комплексное правовое исследование бюджетного федерализма, который, по мнению автора, исследован современной конституционно-правовой и финансово-правовой науками только в отдельных аспектах, а также в выводах и предложениях автора, непосредственно связанных с реформированием межбюджетных отношений в РФ. Вносятся предложения по совершенствованию конституционного и бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов и конкретизации основ бюджетного федерализма.
Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства в области строительства бюджетного федерализма в России и служить основой для последующих исследований в этой сфере. Кроме того, содержание
исследования может стать основой при чтении лекций и проведении спецкурсов по конституционному праву России, финансовому праву России и отдельных дисциплин социально-экономического характера.
Диссертационное исследование состоит из настоящего введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического перечня.
Похожие диссертации на Бюджетный федерализм в Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект)
