Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы экономики федеративных отношений и региональной политики в России 16
1.1. Понятие и сущностные признаки экономического федерализма 16
1.2. Генезис современной модели распределения экономических ресурсов государства в Российской Федерации 33
1.3. Федеративные отношения в России и региональная 71
социально-экономическая политика 71
ГЛАВА 2. Экономический федерализм и конституционно-правовые механизмы федеративных отношений в Российской Федерации 114
2.1. Современная реформа федеративных отношений и перспективы экономического федерализма в России 114
2.2. Направления совершенствования экономики федеративных отношений в Российской Федерации 145
2.3. Оріанизационно-правовьіе механиїмьі согласования социально-экономической политики Российской Федерации и еесубъекюв 165
Заключение 182
Список использованных источников и литературы ....193
Приложения 309
- Понятие и сущностные признаки экономического федерализма
- Генезис современной модели распределения экономических ресурсов государства в Российской Федерации
- Современная реформа федеративных отношений и перспективы экономического федерализма в России
- Направления совершенствования экономики федеративных отношений в Российской Федерации
Введение к работе
Одной из ключевых задач строительства российской государственности является формирование эффективной и внутренне непротиворечивой модели балансирования и согласования интересов федерации и ее субъектов и, и соответствии с этим, такой конструкции экономическою механизма федерации, «экономического федерализма», которая обеспечит устойчивость государства, его целостность и сохранность перед лицом любых будущих испытаний. Настоящая работа представляет собой опыг системного описания российского экономического федерализма и выяснения того, каким должен быть механизм взаимодействия региональных и центральной властей, позволяющий достичь наибольшей согласованности их экономических интересов и, вместе с тем, обеспечить все предпосылки эффективного государственного управления.
В федеративном государстве проблема формирования экономической основы власти и управления приобретает особый характер. Центральной составляющей федерализма является принцип согласованности. Однако ею действие будет искажено в отсутствие реализации другого базового начала федеративной государственности - самостоятельности и независимости уровней власти и управления в решении подведомственных им задач. Распределенный характер юсударственной власти выдвигает на первый план вопрос формирования экономической основы самостоятельной деятельности властных уровней, без которой федеративное государство не может считаться федеративным.
Таким образом, практическая реализация основополагающих принципов федерализма, в том числе, предполагает адекватную «федераииован-ную» систему формирования ресурсного потенциала публичной власти и управления на всех уровнях федерации. И это не только вопрос распределения экономических ресурсов. Важнейшим элементом этой системы являются гарантии и процедуры учета и согласования общенациональных и региональных интересов, самостоятельная и, вместе с тем, совместная деятельность федерации и ее субъектов в разработке и реализации поли гики социально-экономического развит ия і осударства.
Исследователями современного российского федерализма в качестве бесспорной истины утверждается, что «российский федерации доїжен основываться на определенном экономическом базисе» . Поэтому, наряду с общими проблемами федерализма, в России активно обсуждаются проблемы и так называемого «экономического федерализма».
В последнее время внимание к этой сфере взаимоотношений федерального ценгра и субъектов федерации вновь актуализировалось по следующим причинам:
во-первых, не решена проблема бюджетной обеспеченности полномочий, переданных на уровень субъектов федерации в соответствии с федеральным законом № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г., что делает невозможным их исполнение во многих субъектах федерации без федеральной финансовой помощи;
во-вторых, по-прежнему отсутствует согласованная и сбалансированная по интересам всех уровней власти и управления политика регионального социально-экономическою развития, направленная на удвоение валового внутреннего продукта и, как следствие, рост благосостояния населения;
в-третьих, не преодолена высокая степень социально-экономической дифференциации субъектов федерации;
в-четвертых, не выработан организационно-правовой механизм совершенствования федеративного устройства государства.
Важное значение приобретает исследование проблем адаптации конституционно-правовой конструкции экономическою федерализма в России в условиях перманентного совершенствования федеративных отношений.
Решение указанных задач требует глубокой исследовательской работы, направленной на системное описание российского экономического федерализма и выяснения того, каким должен быть механизм взаимодействия региональных и центральной властей, позволяющий достичь наибольшей согласованности их экономических интересов и, вместе с тем, обеспечить все предпосылки эффективного государственного управления. В основе такого исследо-
Зоюіарева М В Конституционные основы jhpcn іиіия российской государственности II Доклад на семинаре «Экономические факторы федерализации России» Каіань, 2 октября 2000 г, Валентин С Экономические иробіе.мьі станоіпення российского федерализма/ С Налентеґ1//Фстераліпм -1999 -Л' 1 -С 99-116
вания должно лежать ясное понимание того, что представляет собой экономический федерализм как составляющая и одна из основ федеративного государства. С помощью сопоставления отраженных в идеальной концепции сущностных признаков явления и примеров его реального воплощения в федеративных государствах возможно определить пути, способствующие развитию в стране экономическою федерализма.
Объект исследования - общественные отношения, образующие в своей совокупности конституционно-правовую модель экономического федерализма в Российской Федерации.
Предмет исследования - проблемы теории и практики российского экономического федераіизма, система правовых норм, регулирующих деятельность и взаимодействие органов власти и управления в сфере экономики федеративных отношений и региональной социааьно-экономической политики.
Цель исследования - разработка конституционно-правовой концептуальной модели экономического федерализма.
Основные задачи исследования. Достижение поставленной цели диссертационного исследования предполагает решение следующих задач:
определение понятия «экономический федерачизи», сферы отношений экономического федерализма;
анализ правовой основы и формирования экономики федеративных отношений в России (1991-2003 гг.);
изучение правового регулирования сложившейся в стране системы управления региональным развитием и согласования интересов федеральных и региональных властей в сфере региональной социально-экономической политики (в исторической динамике);
выявление особенностей процессов реформирования федеративных отношений в целом и, в частности, системы экономического федерализма в России (2003-2006 гг.), их законодательного обеспечения;
сравнительно-правовой анализ отношений экономического федерализма в зарубежных федерациях;
прогнозирование направлений трансформации отечественного экономического федерализма и его перспектив;
выработка предложений по совершенствованию конституционно-правовых механизмов согласования экономических интересов и социально-экономической политики федерации и ее субъектов как основных подсистем эффективной конституционно-правовой модели российского экономического федерализма.
Степень научной разработанности темы.
Совокупность вопросов, формирующих проблемное поле в рамках изучения экономического федерализма, достаточно разнообразна и находится «на стыке» отраслевых научных дисциплин: юриспруденции, экономических и социологических наук, политологии.
Различные составляющие экономического федерализма становились объектом внимания множества авторов.
Так, сфера бюджетного федерализма в стране с начала 1990-х гг. подвергалась наиболее полному и тщательному изучению как российскими, іак и зарубежными авторами, которыми было издано значительное количество работ по данной теме, Среди них - КЛО. Багратуни, К.К. Баранова, Л.Г. Бирюков, Дж. Бо и Х.М. Васкес, Е.М. Бухвальд, М.В. Глигич-Золотарена, В. Го-регляд, М. Делягин, П.И. Евсеев, А.Г. Игудин, В.И. Климанов, В.В. Клисто-рин, Г.А. Ковалева, Н. Крылова, А. Лавров, Б.Л. Лавровский, В.Н. Лексин, Дж. Лигвак, Л. Лыкова, Г, Мейер, Э.В. Пешина, С.Н. Рябухин, Д. Сазерлэнд, СП. Сазонов, К.Х. Третнер, И. Трунин, А.В. Улюкаев, И.А. Умнова, В.Б. Христенко, С. Хурсевич, А. Чебанова, А.Н. Швецов, Ю.Г. Швецов, М.И, Яндиеви др.
Проблема соотношения федеративной формы государственного устройства и управления государственной собственноетыо в России оказалась менее изучена. Среди работ, в которых специально уделяется внимание этому аспекту федеративных отношений или он рассматривается в числе прочих, научные труды К.Л. Атапова, Е.М. Бухвальда, В.В. Гошуляк, В.Н. Лексина, П.Д. Половиикина, Э.В. Талапиной, А.Н. Швецова и др.
Кроме того, следует отметить исследования многих ученых - специалистов в различных областях научною знания - юриспруденции, экономике, политологии, социологии и философии, - посвященные изучению проблем государственной региональной политики (в том числе в управлении социально-экономическим развитием): Р.Г. Абдулатипова, Э.Б. Алаева, А.Н. Аринина, М. Афанасьева, А.В. Безрукова, А. Бим, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, К. Вартапетова, М Гамбаряна, В. Глазычева, М.В. Глигич-Золотаревой, В. Го-регляда, А.Г. Гранберга, В. Иванова, П. Иванова, А. Капустина, В.В. Климаио-ва, В.И. Клисторина, О. Крыштановской, В.А. Крюкова, О.В. Кузнецовой, Б.Лагутенко, II.И. Лариной, В.II. Лексина, В.Н. Лысенко, Г.В. Марченко, А.В. Мазурова, В.А. May, М.Ю. Махотаевой, А.Н. Медушевского, Л.В. Мель-пиковой, Н. Михеевой, В.А. Нехаева, Э.А. Паина, О.С. Пчелинцева, С.Н. Ря-бухина, В.Е. Селиверстова, Н. Смородииской, С.С. Собяиина, М.В. Столярова, А.С. Суспицина, С. Тейлор, И.Л. Тимониной, В.Э. Тоскуниной, Р. Туровского, А.В. Улюкаева, И.А. Умновой, В.А. Филиппова, Р. Хакимова, О.В. Черковца, A.I I. Швецова, Ю.Г. Швецова и др.
Перечень был бы неполным без упоминания юристов (включая юристов-конституционалистов), в трудах которых так или иначе исследовались вопросы экономического федерализма: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.В. Безрукова, Л.Ф. Болтенковой, Г.А. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, Л.М. Карапетяна, А. Н. Кокотова, Б.С. Крылова, Л.В. Лазарева, В.И. Лафитско-го, И. Лексина, В.О. Лучина, СВ. Морозова, М. Саликова, С.С. Собянина, М.В. Столярова, Э.В. Тадевосяна, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, М.С. Тихонова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина и др.
В то же время, проникая в суть конституционно-правовых аспектов экономического федерализма, многие исследователи, так и не предложили своего видения интегрированной модели экономического федерализма. Исключения составляют работы А.Н. Аринина и Г.В. Марченко", монография Н.М. Добры-
1 Аршин А Н Уроки и пробний сшювіения россшіского федерализма/ А Н Аршшн, ГВ Марченко М ТОО«Иитеітех», 1999 234 с
нина , в какой-то мере труды В.Н. Лексина и А.Н. Швецова . Однако и в исследованиях указанных авторов не представлена в полном объеме целостная, непротиворечивая, конституционно установленная и закрепленная модель экономического федерализма.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.
В диссертационном исследовании использовалась совокупность подходов и методов научного познания.
Базовым стал системный подход, позволяющий составить комплексное и полное представление об изучаемом явлении, объекте на основе выявления и описания его сущностных характеристик.
Активно применялись генетический подход и диалектический метод, которые дают возможность определить последовательность и логику развертывания изучаемых событий во времени, выявить направления развития тех или иных процессов.
В работе над диссертацией использовались также следующие методы: историко-сравнительный и историко-правовой, формально-юридических^ сравните чьно-правовой и пр.
Формулировка и уточнение определений фигурирующих в работе понятий осуществлялась в соответствии с законами логики и правилами лингвистики.
Сущностная особенность формирования отношений экономического федерализма как объекта научного исследования заключается в комплексном характере рассматриваемых явлений. Федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения (реіионалистики)... Поэтому, проводя изучение какой-либо
Добрынин И VI Моим» федералізм Модсіь будущего і осу дарственного устройства Российской Федерация/И VI Добрынин Новосибирск Наука, 2003 468 с
1 Лексин В М Государство и регионы Іеорня и практика государственного регуїиропапня территорналміо-ю развития /ВН Лексин,АН Шгклюв Ил стереотипное VI Элпториол УРСС, 2002 368 с
одной из сторон взаимоотношений уровней власти и управления в государстве, по необходимости, так, или иначе, приходится затрагивать все существенные для характеристики исследуемого явления стороны объекта. Таким образом, методология изучения проблем экономического федерализма должна базироваться на совмещении результатов и достижений разноплановых, но объединенных единством объекта и главной цели исследований.
Содержание и результаты диссертации основываются на анализе теоретических трудов и имеющих прикладную ориентацию работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений развития отечественного федерализма, - С. Л. Авакьяна, А.В. Безрукова, Г.А. Гаджие-ва, М.В, Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, В. Иванова, Л.М. Карапегя-на, Л.В.Лазарева, В.И. Лафитского, В.Н. Лысенко, И.А. Умноной, М.Х. Фа-рукшина, Р. Хакимова, В.А. Черепанова, А.П. Черткова и других ученых.
Теоретической и научно-практической основой исследования в области экономики федеративных отношений и государственного управления реіио-нальным социально-экономическим развитием послужили труды таких ученых (и практических работников), как К.К. Баранова, Дж. Бо и Х.М. Васксс, Е.М. Бухвальд, А.Г. Гранберг, А. Золотарева, А.Г. Игудин, Л.М. Капустина, В.И. Клисторин, О.В. Кузнецова, А. Лавров, Б.Л. Лавровский, Н.И. Ларина, В.Н. Лексин, В.А. May, С.Н. Рябухин, В.Е. Селиверстов, В.Э. Тоскунина, И. Трунин, А.В. Улюкаев, В.А. Филиппов, В.Б. Христенко, С. Хурсевич, A.I1. Швецов, ІО.Г. Швецов, М.И. Яндиев, и многих других исследователей.
Кроме того, в изучении различных аспектов управления і осударствен-ной собственностью значительную пользу принесло знакомство с работами Е.М. Бухвальда, В.В. Гошуляк, П.Д. Половинкина, Э.В. Талаииной.
На формирование позиции автора относительно тенденций и перспективных направлений развития государственного устройства и системы государственного управления непосредственное влияние оказало изучение рабої Р.Г. Абдулатипова, А.Н. Аринина и Г.В. Марченко, М. Афанасьева, В. Гла-зычева, А.П. Мсдушевского, О. Крыштановской, Р. Туровского и др.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на
анализе обширного массива правовых актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативно-правовых актов и методических документов, актов конституционного правосудия, конституций и законов некоторых зарубежных государств, статистических данных. Указанные источники составляют документальную и фактологическую базу исследования.
Научная повита исыедоваиия.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:
І. В работе сформулировано определение понятия «экономический федерализм».
Экономический федерализм - это децентрализованная система обеспечения социально-экономического развития территориально-дифференциро-ванного общества и ресурсных возможностей территориально распределенных уровней пубіичной власти, обпадающих собственными полномочиями по регулированию социачьно-экономического развития и экономической базой, формируемой и управіяемой ими в условиях реализации принципов самостоятельности, взаимодействия и взаимного учета экономических интересов федерации и ее субъектов.
Понятие экономического федерализма включает в свой состав следующие структурные элементы:
Экономический федерализм
Экономический меха низу федеративных отношений
Экономика федеративных отношении
Федерализм региональна
ЗкОнОПШЧЄСКІ
і управлении h социально-м развитием
I
[1
2. В исследовании выделены три группы базовых принципов экономи
ческого федерализма, которые образуют совокупность копституционно-
правовых аспектов его функционирования и развития:
первая группа - принципы бюджетної о федерализма;
вторая группа - принципы экономического федерализма в управлении публичной собственностью;
третья группа - принципы экономического федерализма в региональной социально-экономической политике.
В диссертационном исследовании на примере развития федеративных отношений в государстве установлена прямая зависимость степени по-штической и административной централизации в отношениях разіичньїх территориальных уровней власти и управления от степени централизации экономики отношений меэ/сду ними, а также от согласованности и сбалансированности региональной социально-экономической политики.
На основе сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта развития экономического федерализма предлагается установив в Конституции Российской Федерации нормы, укрепляющие позиции субъектов федерации за счет последовательного внедрения в практику отношений между уровнями власти и управления принципов экономического федерализма.
В Конституции следует зафиксировать правовую модель экономики федеративных отношений и конституционно-правовую основу механизма согласования региональных и федеральных социально-экономических приоритетов и интересов.
5. Обосновывается необходимость разработки и заключения между
Российской Федерацией и ее субъектами единого Договора об основах эконо
мики федеративных отношений для установления системного равновесия фе
деративной конструкции государства; представлены перечень и характеристи
ка основных положений, которые должны найти в нем свое закрепление. До
говор как средство достижения согласия по вопросам экономики федератив
ных отношений должен стать баюй для разработки и внесения изменений и
дополнений в Конституцию.
6. Аргументируется обязательность применения двусторонних согла
шении о социально-экономическом развитии между Российской Федерацией
и ее субъектами как постоянно действующего механизма согласования ин
тересов в сфере управления социально-экономическим развитием государст
ва и регионов, установления между ними баланса
В соглашениях следует отразить:
во-первых, специфику географических и природно-климатических условий на территории субъекта федерации, транспортной и иной инфраструктуры;
во-вторых, особенности развития экономической системы субъекта федерации и совокупность мер, направленных на повышение инвестиционной привлекательности, стимулирование социально-экономического развития субъектов федерации и наращивание их экономического потенциала;
в-третьих, место и роль субъекта федерации в реализации стратегии развития производительных сил страны;
в-четвертых, систему минимальных социальных стандартов конкретного субъекта федерации;
в-пятых, договоренности о ресурсном обеспечении устойчивости функционирования социально-экономической сферы субъекта федерации, а также направления, условия и способы предоставления федеральной помощи в случае се необходимости.
7. Излагается концепция и авторская позиция по вопросу использова
ния двусторонних соглашений о согщально-жономическои развитии между
Российской Федерацией и ее субъектами в качестве конституирующего эле
мента общей системы управления страной Кроме функции согласования
интересов федерации и ее субъектов в системе управления, соглашения бу
дут выполнять роль инструмента совместной разработки и осуществления
долгосрочной Стратегии регионального развития государства, а также
стратегий, концепций и программ социально-экономического развития субъ
ектов федерации. При этом базой их реализации могуг стать средства Стаби
лизационного фонда Российской Федерации.
Научно-практическая значимость исаіедовання определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы
для выработки концептуальной конституционно-правовой модели экономического федерализма.
Представляется, что исследование будет иметь научно-практическое значение в силу того, что базой для его проведения послужили данные, результаты и достижения нескольких научных дисциплин (правовые дисциплины, политология, регионалистика, экономические дисциплины, социология) в смежной для них области. По мнению автора, узкоспециальные разработки могут лишь прояснить отдельные черты изучаемого явления, но полноценной основой для формулировки идей и концепций, ориентированных на практическое воплощение, они служить не могу г и нуждаются, как правило, в расширении и дополнении.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в публикациях автора.
Результаты диссертационного исследования использовались в авторских учебных и учебно-методических разработках в рамках учебного процесса в Институте государства и права Тюменского государственного университета (дисциплины «Система государственного и муниципального управления», «Планирование и программирование регионального развития»).
Структура и объем исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и правовых актов составляет 192 страницы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Хвощин А.А. Конституционно-правовые аспекты экономического федерализма в России: необходимость преобразований / Л.А. Хвощин // Фе-
дерализм. 2007. № 1;
Хвощин А.А. Экономический федерализм и федеративные отношения в России: современное состояние и перспективы / А.А. Хвощин // Право и политика. 2006. № 12. С. 61-70;
Хвощин А,А. Управление государственной собственностью как элемент системы экономического федерализма в Российской Федерации / А.А. Хвощин // Российский юридический журнал. 2004. № 4 (44). С. 9-17;
Хвощин А.А. Федеративные отношения и экономический федерализм в России / А.А. Хвощин // Вестник ТюмГУ. 2004. № 1. С. 201-210;
Хвощин А.А. Экономический федерализм и вопросы повышения эффективности государственного управления в федеративном государстве / А.А. Хвощин // Право и политика. 2004. № 2 (50). С. 4246;
Хвощин А.А. Вопросы экономического федерализма в решениях Конституционного Суда России/ А.А. Хвощин//Проблемы права. 2004. № 1. С. 213-216;
Хвощин А.А. Проблема бюджетного выравнивания: политико-правовая оценка / А.А. Хвощин // Социально-экономические проблемы развития современной России: Сб. ст. Вып. 4. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2003. С. 148-161;
Хвощин А.А. Экономический федерализм в Российской Федерации и программирование регионального развития / А.А. Хвощин // Социально-экономические проблемы развития региона: Сб. ст. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2003. С. 219-221;
Хвощин А.А. Реформирование межбюджетных отношений в России и перспективы российского федерализма / А.А. Хвощин // Российский юридический журнал. 2004. № 1 (41). С. 149-154;
10 Хвощин А.А. Регулирование процесса программирования развития экономики региона / А.А. Хвощин // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: (Материалы науч.-практич. регион, конф.). Ч. I. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2001. С. 239-243.
Понятие и сущностные признаки экономического федерализма
Большинством исследователей современного российского федерализма в качестве бесспорной истины утверждается, что «российский федерализм должен основываться на определенном экономическом базисе»5. Поэтому наряду с общими проблемами построения в России федерализма в последние годы начинают активно обсуждаться проблемы и так называемою «экономического федерализма».
В федеративном государстве проблема формирования экономической основы власти и управления приобретает особые черты. Распределенный характер государственной власти выдвигает на первый план поиск эффективной децентрализованной экономической основы деятельности властных уровней, без которой федеративное государство не может считаться федеративным. И это не только вопрос распределения экономических ресурсов но уровням власти и управления. В федеративном государстве его важнейшим элементом являются гарантии и процедуры учета и согласования общенациональных и региональных экономических (и не только) интересов.
Термин «экономический федерализм» впервые появился, а также был употреблен официально6 именно в нашей стране. По до сих пор отсутствует однозначное определение того, что же имеется в виду при использовании этого словосочетания, само содержание понятия подвергается значительной трансформации в процессе использования. Более того, высказывается точка зрения о бессмысленности введения в оборот категории «экономический федерализм», поскольку федерализм есть политико-правовое понятие, выражающее форму государственного устройства, в рамках которого, конечно, регулируются разнообразные отношения между федерацией и ее субъектами, в том числе и экономические. Федерализм - это федерализм, и говорить о каких-либо отраслевых разновидностях федерализма бессмысленно7. Вне федеративного государства в принципе не существует ни налогового, ни бюджетного, ни какого-либо еще федерализма8.
Однако важнейшая особенность федерализма заключается в комплексном многоуровневом характере исследуемого явления9. Потребности анализа федерализма как принципа государственного устройства заставляют обращать внимание на различные «отраслевые» стороны изучаемого феномена. И, кроме того, отдельные элементы федеративного механизма могут быть вполне успешно встроены также в систему государственного управления и государственного устройства унитарных государств, в результате чего возникают даже некоторые проблемы с классификацией системы отношений между различными территориальными уровнями власти в таких государствах. Федеративные принципы сегодня реализуются во взаимоотношениях центральных и региональных властей в Великобритании, Италии, Испании ... Экономический федерализм можно воспринимать и как подсистему федерагивиых отношений, и как разновидность взаимоотношений между территориальными уровнями государственного управления (в привязке к сфере экономической политики государства)". И в том, и в другом случае мы имеем дело со специфическим явлением, обладающим набором вполне выраженных признаков.
В первую очередь, экономический федерализм описывают как явление, «вбирающее в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные, налоговые отношения; оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов и т.п.)». В этом смысле как синонимичные следует рассматривать категории «экономический механизм федеративных отношений»13, «экономические основы федеративных отношений». Тут они являются более корректными с точки зрения фокусировки смысла.
Имеет место и более широкое понимание феномена, апеллирующее еще и к проблеме функционирования децентрализованной, но, вместе с тем, единой системы управления региональным экономическим развитием в стране15. Основной акцент в такого рода определениях делается на проблеме региональной экономической политики в государстве, основанной на децентрализации государственного регулирования и управления социально-экономическим развитием.
Существуют и еще более «общие» определения экономического федерализма, практически совпадающие с понятием рыночной конкурентной экономики: например, данное в диссертационном исследовании «Формирование единого социально-экономическою пространства на основе экономического федерализма»16. При внимательном прочтении характеристик системы экономического федерализма напрашивается вывод, что автор описывает механизм функционирования рыночной децентрализованной экономической системы (смешанная экономика), современные тенденции развития мировой экономики (глобализация и регионализация).
Генезис современной модели распределения экономических ресурсов государства в Российской Федерации
В соответствии с провозглашенной организационной самостоятельностью региональных и местных властей субъекты Российской Федерации и местные органы управления согласно Конституции РСФСР и закону Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-131 должны были получить в свое распоряжение собственные налоговые источники доходов и более широкие полномочия в налоговой сфере. При этом право устанавливать ставки региональных и местных налоіов и нормативы их распределения между различными уровнями бюджетной системы федеральное правительство фактически оставило за собой.
В дальнейшем региональным органам власти были переданы некоторые права по администрированию передаваемых субъектам федерации долей в доходах от регулирующих налогов. Правило» допускающее возможность установления региональными органами власти налоговых льгот по федеральным налогам33 в пределах сумм, зачисляемых в региональные бюджеты, действовало вплоть до принятия ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, на практике-и после ее принятия в 1998 г. до признания в 2005 г. уг-ратившим силу закона «Об основах налоговой системы...».
В 1992 г. в законе «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 юд»35 перечень региональных налоговых платежей был расширен: устанавливалось, что органам государственной власти субъектов федерации предоставляется право на введение транспортного налога (указан предельный объем взимаемых с предприятий платежей) и разовых сборов за право торговли (которые, кстати, законом «Об основах налоговой системы...» отнесены были к местным сборам).
Но основой наполнения региональных и местных бюджетов по-прежнему являлись отчисления от централизованно собираемых федеральных (регулирующих) ншююв, ежегодно менявшиеся в зависимости от утвержденного закона о федеральном бюджете и особых договоренностей властей федерации и субъектов. В качестве регулирующих налогов, распределявшихся федеральным центром, выступали почти все федеральные налоги.
Размер средств, передаваемых в региональные бюджеты, официально рассчитывался на базе сопоставления нормативов расходных потребностей и оценки дефицита финансирования их из бюджета субъекта. На деле эти суммы часто определялись в индивидуальном порядке, на основе договоренностей36, а нередко - в ходе откровенной конфронтации федерального центра и субъектов федерации . С самого начала 1990-х гг. в межбюджетных отношениях центра и субъектов РФ установился режим политического и экономического «торга», в результате которого значительные средства перераспределялись в пользу наиболее «беспокойных» регионов с целью «примирения» с их руководством38. В период противостояния Президента России и Верховного Совета в 1992-1993 гг. субъекты федерации имели неплохие шансы гаким образом упрочить свое политическое и экономическое положение.
Распределение доходов характеризовала крайняя нестабильность: в одном лишь 1993 г. доля участия регионов в налоговых поступлениях менялась трижды . Правила межбюджетных отношений подвергались ежегодному пересмотру, бюджеты утверждались с большим опозданием но срокам (весной того года, в котором подлежали исполнению; федеральный бюджет на 1992 г. вообще был утвержден в середине лета 1992 г.), утвержденные бюджеты систематически не исполнялись.
Тяжелая ситуация складывалась в сфере распределения расходных полномочий. С одной стороны, региональные власти старались уклониться от перечисления в центр полученных доходов (иногда, как в случае с указанными выше субъектами федерации, - просто прекращая перевод поступивших денежных средств), с друїой - федеральный центр активно перераспределял на уровень субъектов федерации и местного самоуправления принадлежавшие ему ранее финансовые обязательства, не сопровождая одностороннее их увеличение передачей соответствующих доходных источников.
Окончание борьбы Верховного Совета РФ и главы государства победой в ней Президента и новая Конституция России дали старт очередному этапу в развитии бюджетного федерализма в стране. Усиление позиций федеральных органов власти сделало возможным проведение в 1994-1995 гг. реформы межбюджетных отношений.
С 1994 г. начинается формирование механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации (в отличие от существовавшей системы распределения средств на основе сугубо индивидуального подхода). Был создан федеральный Фонд финансовой поддержки регионов, развитие которою нию по пути трансформации в сторону создания формально определенного порядка использования его средств. Однако реформа почти не коснулась субрегионального уровня.
Современная реформа федеративных отношений и перспективы экономического федерализма в России
Не будет преувеличением утверждать, что после изменений Ї 999-2001 гг. основную роль в подготовке последующих реформ сыграла Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, образованная указом Президента от 21 июня 2001 г. № 741217 («комиссия Козака»). Ее работа поддерживалась разветвленной организационной инфраструктурой в масштабах страны: ана-логичные комиссии были созданы в федеральных округах" .
Основным непосредственным итогом ее деятельности стали два законопроекта, внесенные в порядке законодательной инициативы Президента 8 октября 2002 г.: проект изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В них фактически предлагалась долгожданная конкретизация полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения. Более того, они содержали целый ряд друїих существенных новаций. Не все из них встретили поддержку у ученых и практических деятелей"20, однако указанные законопроекты в 2003 г. в почти неизменном виде стали федеральными законами221. Соотношение власти и влияния в еще большей степени было изменено в пользу федерального центра.
Появившаяся в законе «Об общих принципах организации... органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новая глава IV. 1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» заменила принятый в 1999 г. федеральный закон № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»222.
1. Некоторые изменения затронули правила, касающиеся заключения договоров и соглашений между органами власти федерации и ее субъектов. Они сделали договорное разграничение предметов ведения невозможным, а полномочий - почти бессмысленным:
законодательно был установлен запрет перераспределения предметов ведения, жестко зафиксирована конституционная схема их распределения;
существенные изменения затронули процедуру участия Федеральною Собрания Российской Федерации в утверждении договора о разграничении полномочий: была закреплена обязательность его утверждения в Государственной Думе путем принятия федерачьиого закона. Только после вступления его в силу договор начинает действовать, обладая аналогичным федеральному закону статусом. Таким образом, в действительности был оставлен только один способ разграничения предметов ведения и полномочий наряду с конституционным - разіраничение федеральным законом, несмотря на иную для договора «подготовительную» процедуру.
2. Изменилась процедура учета мнения субъектов федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Срок рассмотрения проекта федерального закона субъектами федерации остался прежним (1 месяц), а процедура усложнилась. Теперь свое мнение должны были высказать и представительные, и высшие исполнительные органы субъекта федерации. Появились категории положительного и отрицательного отзыва. Отзыв считается положительным, если оба органа власти субъекта просто выскажутся за принятие данного проекта федерального закона (замечания «не в счет»), отрицательным - только если оба органа власти выскажутся против. В противном случае мнение субъекта федерации считается не выраженным, но что это означает для оцениваемого органами власти субъекта федерации проекта - непонятно. собходимость оценки направляемого субъектам федерации проекта не только представительным, но и исполнительным органом субъекта федерации в совокупности с некоторыми другими, более поздними законодательными нова-циями" вносит искажения в действие принципа разделения властей и принципа федерализма. Убрана была норма, гарантирующая участие представителей органов государственной власти субъектов федерации в работе комиссий, комитетов и рабочих групп в Государственной Думе.
3. Относительно установления полномочий органов власти субъектов федерации по предметам совместного ведения впервые были установлены более или менее ясные правила. Они окончательно закрепили полное и безоговорочное господство федерального центра в сфере совместного ведения: де-факто разграничение предметов ведения и полномочий может устанавливаться только федеральными органами власти " . И они склонны максимально централизовать полномочия, перераспределяя их в свою пользу, что подтверждает, например, принятие 22 августа 2004 г. федеральної о закона № 122-ФЗ2
Направления совершенствования экономики федеративных отношений в Российской Федерации
Распределение ресурсов между уровнями государственной власти и управления с целью формирования экономической основы, адекватной их полномочиям, является одним из центральных вопросов функционирования системы государственного управления. Организация ресурсного обеспечения функций государственного управления и местного самоуправления на децентрализованной основе является, в первую очередь, гарантией реальной самостоятельности и дееспособности различных властных этажей распределенной системы управления, без которых децентрализация управления теряет свой смысл.
В зарубежных федерациях проблема финансово-бюджетной децентрализации решается по-разному. Конкретное воплощение принципов бюджетного федерализма варьируется в довольно широких пределах. Система государственных финансовых ресурсов может быть сильно децентрализована изначально. Органы публичной власти и управления каждого из территориальных уровней располагают самостоятельно и независимо определяемыми и управляемыми ими источниками бюджетных доходов в виде налогов и сборов. В установлении конкретных налогов и сборов их полномочия ограничены только основными принципами согласованности экономической политики и некоторыми прямыми принципами-запретами. Такова ситуация в США.
Налоговая система США для стороннего наблюдателя сложна. Это прямое следствие того, что федерация и штаты обладают правами независимого налогообложения и могут их использовать в той мере, в которой они не противоречат конституционным установкам. Не существует налогов, поступления которых разделяются между бюджетами различных уровней (принцип «один налог - один бюджет» в действии). Но при этом более чем один уровень государственной власти может использовать одни и те же основные виды налоговой базы. И федерация, и штаты взимают налог на доходы физических лиц, налоги на прибыль предприятий и налоги с продаж... Система налогового администрирования также децентрализована, каждый уровень государственной власти имеет свою собственную административную систему для сбора введенных им налогов.
Однако система налогов функционирует относительно согласованно, не в последнюю очередь благодаря определенной зависимости властей штатов от экономической политики федерации. Обратная зависимость выражена слабее. Спою роль здесь шрает и то, что базовые макроэкономические пропорции испытывают воздействие федерального правительства, и внутрипартийные взаимодействия (что достаточно значимо в условиях существования только двух основных политических партий). Значение имеет междуштатная конкуренция: в случае ухудшения условий налогообложения предприниматели и жители штатов, будучи достаточно мобильны, вполне могут «голосовать ногами».
С точки зрения распределения налоговых доходов доля федерального центра в США не так уж и низка, находясь в пределах 60 % . Это вполне сопоставимо и с нашей страной, в которой бюджетная система считается значительно более централизованной. Но есть несколько отличий. Во-первых, отсутствие разделяемых налогов. Во-вторых, налоговые и бюджетные права штатов широки. В-третьих, в абсолютном выражении суммы бюджетных доходов в США гораздо больше, нежели, допустим, в России, даже с поправкой на стоимость уровня жизни: в 2006 г. общие доходы только федерального бюджета (вместе с «внебюджетными фондами») составили 2 407 254 млн долл. США" . Поэтому уровень бюджетной обеспеченности штатов собственными доходами довольно велик, достигая в среднем 80 %295.
В Канаде уровень бюджетной децентрализации также достаточно высок. Но, в отличие от США, налогово-бюджетные полномочия федерального правительства и провинций частично пересекаются296. Пример такого пересечения - выделение так называемой «федеральной уступки» в рамках налоговых реформ 1950-х - 1960-х гг. при установлении федерального и провинциального налогов на доходы корпораций. Был определен не подлежащий федеральному налогообложению объем доходов, что позволило провинциальным властям вводить свои налоги на доходы297.
Несколько иное принципиальное устройство имеет система бюджетного федерализма в европейских федерациях, например в Германии. Бюджетная система страны значительно более централизована. В отличие от тех же Соединенных Штатов, основы строения бюджетной и налоговой системы закреплены конституционно, причем подробно. В главе X конституции Германии298 установлена система федеральных и земельных налогов, определены основы доходной обеспеченности муниципальных бюджетов. Среди налогов в Германии присутствуют разделяемые налоги как элемент системы бюджетного выравнивания. Пропорции их распределения между уровнями бюджет-budget for fiscal ear 2008, historical tables Washington, U S government printing office, 2007 [Эзектропнмпной системы устанавливаются на федеральном уровне. Один из основных разделяемых налогов - налог с оборота (НДС У9).
Базовой чертой системы бюджетного федерализма в ФРГ является то, что при высокой централизации принятия решений по налогово-бюджетным вопросам на уровне федерации земли обладают значительными формально закрепленными возможностями влиять на финансовую политику федеральных органов. Основной гарантией учета и согласования финансово-экономических интересов федерации и земель является сама система отношений между ними, а также особенности разделения властей на федеральном уровне. Особо значимо то, что баланс полномочий и процедуры принятия основных решений четко и подробно прописаны в Основном законе (в отличие, например, от США).
Важнейшую роль в принятии финансовых решений шрает бундесрат как орган, представляющий интересы земель. Можно считать его верхней палатой германскою парламента, но роль его шире; он участвует не только в законодательстве, но и в административном управлении на федеральном уровне
