Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты федерализма 35
1.1. Федерализм и федерация: понятие и соотношение 35
1.2. Становление российского федерализма 49
1.3. Развитие федерализма в современной России 81
Глава 2. Концептуальные основы новой модели государственного устройства РФ 132
2.1. Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ 132
2.2. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма 148
2.3. Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений 169
Глава 3. Конституционно-правовой статус региона - субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра 193
3.1. Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ 193
3.2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий 220
3.2.1. Принцип субсидиарности и кооперативный федерализм как основа взаимоотношений центра и регионов 220
3.2.2. Предметы ведения Российской Федерации 226
3.2.3. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов 230
3.2.3.1. Понятие о совместном ведении в законодательстве РФ 230
3.2.3.2. Практика договорных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами 248
3.3. Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации 257
3.3. Особенности конституционно-правового статуса «сложноустроенных» субъектов РФ 278
3.4. Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации - региона нового типа 303
Глава 4. Регионы нового типа как базисный элемент системы федеративных отношений в РФ. механизм формирования и функционирования федеративной системы нового типа 312
4.1. Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации 312
4.1.1. Подходы к формированию новой субъектной структуры: бюджетная обеспеченность как критерий оценки необходимости укрупнения 312
4.1.2. Примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации 336
4.1.3. Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации: сравнительная характеристика 350
4.2. Новая субъектная структура Российской Федерации 371
4.2.1. Новая территориальная структура Российской Федерации: принципы формирования и субъектный состав 371
4.2.2, Общая социально-экономическая характеристика укрупненных субъектов Российской Федерации 388
4.3. Система государственного управления в регионе нового типа 409
4.3.1. Организационный механизм государственного управления региональной социально-экономической системой 409
4.3.2. Финансово-экономическая основа реализации алгоритма государственного управления на территории региона 437
Заключение 453
Приложение 1. Федеральный конституционный закон «О статусе субъекта Российской Федерации» (проект) 465
Приложение 2. Федеральный закон «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации» (проект) 513
Список использованной литературы и нормативных актов 530
- Федерализм и федерация: понятие и соотношение
- Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ
- Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ
- Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую актуальность.
Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования - конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа здесь еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.
Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания - историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.
Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.
Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.
Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.
Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.
Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуров-
невом характере исследуемых явлений. По убеждению автора, федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: политологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.
Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения, имеющего своей конечной исследовательской задачей выработку целостной конституционно-правовой модели федеративных отношений, а также модели нового российского федерализма.
Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.
Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.
Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федерализма.
За последнее десятилетие совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации стало объектом пристального внимания большого количества исследователей в области права, политологии, этиологии и экономики. Среди наиболее значимых стоит назвать работы Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, М. В. Глигич-Золотаревой, Д. А. Керимова, Н. П. Медведева, Б. Н. Топор-нина, И. А. Умновой1. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма.
Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию федерации как дестабилизирующий фактор.
1 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. М, 1992-1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: Состояние и перспективы федеративного устройства. М, 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма, М,, 1994; Авакьян С. А. Конституция России; природа, эволюция, современность: 2-е изд. М., 2000; Он же. Федеральное собрание - парламент России. М., 1999; Болтенкова Л. Ф., ЛавриненкоИ. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31—40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. М., 2001; Медведев Н. П. Национальная политика России, От унитаризма к федерализму. М, 1993; Он же. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией н субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм: Теория, институтьг, отношения / Отв. ред Б. Н. Топорнин. М., 2001; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996-2004; Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997; Федеративное устройство России: История и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. М., 1995.
Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений2.
В ходе исследования и всесторонней оценки многочисленных научных гипотез сформирована представленная в данной работе концепция нового федеративного устройства российского государства, которая доказывает, что устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.
Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма - модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.
Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотноше-
2 См., напр.: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России //Вести. МГУ. Сер, «Право». 1999. №1.
ний по линии «центр ~ регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, - политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.
Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.
С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.
Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессах укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической г\елесообразности станет решаю-щим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.
Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцирован-
ной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет, В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.
Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.
Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации.
Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России - о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а, прежде всего, на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в работе сделан особый акцент.
Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.
Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффективности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации власти федеральной и власти региональной. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.
Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых будущих испытаний.
В настоящей работе излагается системное видение того, какой должна быть новая федерация и какие меры конституционно-правового характера должны быть предприняты в этом направлении.
Степень научной разработанности темы.
Разрешение поставленных в данном исследовании конституционно-правовых задач невозможно осуществить в рамках только юридической науки, и к тому же в рамках одной отрасли - конституционного права. Государственность, тем более национальная государственность - явление
многогранное и многомерное, она формируется постепенно под воздействием разнообразных факторов: культурных, исторических, этнических, геополитических, климатических и др. Исследование национально-государственного устройства является лишь частью целого и находится на стыке разных наук.
Проблемам российской государственности посвящены работы ученых различных отраслей общественных наук. В трудах историков Н. П. Ерошкина, А. Б. Каменского, В. О. Ключевского, Л. Ф. ГТисарьковой, С. М. Соловьева, О. И. Чистякова, философов Н. Н. Алексеева, И. Л. Андреева, Н. А. Бердяева, И. А. Ильина, Н. С. Трубецкого, экономистов Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, А. Г. Гранберга, А. Г, Игудина, социолога И. В. Бестужева-Лады присутствуют весьма полезные сведения о самых сложных периодах развития отечественного государства и права.
Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.
Различные аспекты современной российской государственности в той или иной мере нашли отражение в работах Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Д. Н. Бахраха, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, М. В. Глигич-Золотаревой, Т. Д. Зражевской, А. Д. Керимова, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова, В. С. Курчеева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, Ж. И. Овсепян, Л. Л. Окунькова, М. И. Пискотина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и многих других исследователей.
В то же время очевидно, что ученые, проникая в суть отдельных явлений национально-государственного устройства, как правило, не ставили перед со-
бой задачу выработки единого междисциплинарного подхода к проблеме федеративного устройства России, проблеме статуса субъектов федерации и правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.
В диссертации предпринимается попытка такого междисциплинарного комплексного анализа формирования федерации на основе конструирования авторской модели субъектов федерации нового типа.
Объект исследования - общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок устройства федеративного государства, присущий Российской Федерации в современный период.
Предмет исследования ~ проблемы теории и практики российского федерализма, правовых отношений субъектов федерации с федеральным центром; проблемы правового обеспечения равноправия всех субъектов федерации в соответствии с принципами демократического правового государства.
Цель исследования - создание завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма.
Основные задачи исследования:
Обобщить исторический опыт развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Выработать концептуальные основы формирования новой модели федеративных отношений в Российской Федерации.
Предложить новую, вполне конкретную технологию разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.
Провести группировку субъектов Российской Федерации через разработку системы показателей, характеризующих бюджетную обеспеченность субъектов,
Разработать новую субъектную структуру федерации на основе экономических критериев.
Проанализировать, насколько эффективным является использование «национального принципа» в государственном строительстве, в частности при решении вопросов государственного устройства.
Исследовать проблему правового статуса субъектов Российской Федерации и разработать проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».
Разработать механизм перехода к новой модели федеративных отношений.
Разработать проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования.
При подготовке работы использовалась совокупность методов научного познания. В первую очередь был применен метод материалистической диалектики, который позволяет увидеть связь времен и явлений, определить вектор развития того или иного процесса, понять степень прогресса или регресса того или иного явления. Применялись и другие методы исследования: системный, социологический, историко-правовой, формально-юридический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и пр. Для выработки понятий и определений использованы общепринятые законы логики и правила лингвистики.
Общетеоретической основой исследования явились работы С. А. Авакь-яна, А. С. Автономова, С, С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Л. Н. Гумилева, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, М. И. Клеандрова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. Н. Кудрявцева, В, В. Лазарева, Р. 3. Лившица, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, В. В. Невинского, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, И. С. Самощенко, Б. Н. Топорнина, Г. Н. Чеботарева,
A. Ф, Черданцева, В. Е. Чиркина.
Содержание и результаты научного труда базируются также на анализе теоретических работ, связанных с исследованием отдельных, наиболее «проблемных» направлений сегодняшнего конституционного права: С. А. Авакь-яна, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. А. Богдановой, А. В. Грязнова,
B. В. Иванова, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, В. А. Кряжкова,
О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. О. Лучина, В. В. Невинского,
Л. А. Окунькова, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой,
Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, Д. Т, Шона, Б. С. Эбзеева и других ученых.
Основой научного исследования в области административного права и государственного управления послужили теоретические труды таких ученых, как А. Б. Агапов, А. А. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Я. Дюрягин, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, С. Г. Оль-ков, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгин, А. П. Сунцов, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Ц. А. Ямпольская и другие.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на анализе нормативных актов: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов министерств, актов конституционного правосудия, статистических данных. Указанные источники составляют документальную базу и правовую основу исследования.
Научная новизна исследования.
На основе интегрированных данных нескольких научных дисциплин создан проект реструктуризации российской модели государственно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения.
Основным принципом для достижения поставленной цели — создания завершенной конституционно-правовой концепции государственного устройства Российской Федерации, модели нового российского федерализма - стало системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства.
Автором внесено научно обоснованное предложение по изменению субъектного состава Российской Федерации, созданию новых (укрупненных) субъектов федерации, последовательности и содержанию необходимых для этого конституционно-правовых и иных преобразований.
Элемент новизны содержится уже в постановке соответствующих гипотез, целей и задач исследования. Впервые конструируется новая модель российского федерализма и предлагаются: принципиально новая методика качественного и количественного подхода к определению и оценке соотношения властных полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; система показателей оценки эффективности федерации; авторские проекты Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» и Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Проблема федерализма носит универсальный, междисциплинарный
характер.
Федерализм как системное явление включает в себя политическую, правовую и экономическую составляющие в качестве базовых. Исходя из этого, исследование проблемы федерализма должно строиться на привлечении методологического инструментария не только юриспруденции, но и политологии, социологии, философии, экономических дисциплин.
Использование данного методологического инструментария является сквозной основой настоящей работы. В то же время она имеет целью изучение в первую очередь конституционно-правовой модели российского федерализма
2. Модель федеративных отношений, существующая в Российской
Федерации в настоящее время, определяется автором как «фантомный фе
дерализм», то есть такое состояние государственных, политико-правовых и
социально-экономических институтов, при котором существует разрыв
между формально декларированными конституционными и иными норма
ми и реальным содержанием федеративных отношений.
Требуется кардинальное изменение формы и содержания современного российского федерализма, их органичное сопряжение, что послужило ведущим ценностным ориентиром диссертационного исследования.
3. Структурное переустройство Российской Федерации напрямую свя
зано с проблемой оптимизации численного состава субъектов федерации.
Современное число субъектов Российской Федерации, равное 89, само по
себе не может рассматриваться в качестве избыточного или дефицитного.
Для определения оптимального числа субъектов Российской Федерации следует ввести систему показателей оценки эффективности федерации, в том числе таких, как «плотность федерации» и «емкость федерации».
Названные показатели подробно анализируются в работе. В частности, плотность и емкость федерации определяются по территории, народонаселению, валовому внутреннему продукту или валовому национальному продукту, валовому региональному продукту и иным факторам.
4. При решении вопросов государственного устройства Российской
Федерации не следует использовать в качестве доминирующего «нацио
нальный принцип» конструирования субъектной основы федерации, по
скольку он ведет к явному или скрытому разжиганию расовых, межна
циональных и религиозных конфликтов, местничеству и прочим нега
тивным явлениям, связанным с подрывом баланса национальных и иных
интересов.
Однако в настоящее время недопустим и полный отказ от названного принципа. Объем его возможного использования в процессе трансформации современной модели российского федерализма показан в исследовании.
5. Новая модель федеративных отношений должна строиться на прин
ципах соблюдения единства трех составляющих федерализма: политиче
ской, правовой и экономической, с выделением критерия экономической
целесообразности в качестве приоритетного.
Все перечисленные критерии подробно формулируются и анализируются в диссертации.
6. Устойчивость, сбалансированность, гармоничное развитие федера
ции не могут быть достижимы без обеспечения полного реального равно
правия всех субъектов федерации. В рамках конституционно-правовых
реформ данная задача означает неотложную необходимость в закреплении
единого статуса субъектов федерации.
Настоящая работа содержит конструкционную модель такого статуса, представленную в теоретических построениях, а также в авторском проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».
7. Построение нового российского федерализма на базе единого статуса
субъектов федерации в своей экономико-правовой составляющей предпола
гает выравнивание экономических потенциалов субъектов.
Цели, направления и механизм указанного выравнивания заявлены и проанализированы в рамках общего концептуального подхода исследования.
8. Жизненно важным для устранения асимметрии государственного
устройства является рациональное распределение полномочий и ответст
венности между федеральным центром, субъектами федерации и местным
сам оуправлением.
Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.
9. Отмечена и проанализирована имеющая место в российском госу
дарственном строительстве тенденция, при которой государственные пол
номочия все более концентрируются в федеральном центре, а социальная
ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономи
ческая, юридическая, моральная и т. п.) искусственно сдвигается на уро
вень субъектов федерации и местного самоуправления.
Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
10. Базовым элементом нового федерализма и новой модели государ
ственного устройства должен стать регион нового типа. Через переход к
регионам нового типа достигается не только качественно новая модель
управления субъектом Российской Федерации, но и совершенствование
всей системы власти в стране.
В работе выводится определение региона нового типа, анализируются его базовые признаки и организационно-правовая форма.
Обосновывается необходимость выделения в структуре российского права «регионального права», как комплексной отрасли, имеющей свой специфический предмет регулирования, в качестве которого выступают социально-экономический, политический и правовой статус субъектов федерации, их отношения между собой и с федеральным центром, а также совокупность норм федерального и регионального законодательства,
На основе предлагаемой в диссертации контурной схемы описания социально-территориальных общностей выделен базовый комплексный критерий необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации -бюджетная обеспеченность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.
Излагается примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.
13. При укрупнении субъектов федерации необходимо соблюсти ра
зумный баланс между созданием территориальных образований, способ
ных обеспечить свое собственное развитие, и потребностями развития всей
федерации как единого целого, а не раздробленного на мощные квазигосу
дарства конгломерата.
В исследовании анализируются и всесторонне оцениваются проекты переустройства Российской Федерации, предполагающие резкое сокращение числа субъектов и не опирающиеся на необходимый геополитический, социально-экономический, этнокультурный анализ проблематики изменения субъектного состава Российской Федерации.
14. Предлагаемый опорный вариант новой субъектной структуры,
включающий 46 субъектов федерации, составлен сообразно комбинирова
нию экономических, географических, национально-территориальных, ор
ганизационных критериев при основной роли критерия бюджетной обес-
печенности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации.
15. Реформа федеративного устройства России не будет эффективной
без соответствующей параллельной трансформации организационной
структуры государственного управления на уровне федерального центра и
субъектов федерации.
Обобщаются основные принципы организации структуры органов государственной власти и предлагается рамочный, каркасный вариант организации структуры органов власти и управления региона - субъекта федерации.
Интеграция и укрепление организационного механизма государственного управления должны обеспечиваться не централизацией полномочий, а единством государственной политики, проводимой на территории федерации, которого можно достичь путем обязательной разработки и внедрения новой теории управления, прежде всего, на основе совершенно иных концептуальных подходов, единого организационного алгоритма (государственных стандартов и норм) с неукоснительным применением критериев оценки эффективности государственного управления на территории Российской Федерации.
Вносится предложение по обеспечению финансово-экономической основы реализации алгоритма государственного управления на территории субъекта федерации: создание федерального Фонда стабилизации и развития, в котором были бы аккумулированы средства, распределяемые между регионами.
Предлагается авторский проект Федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».
Вносятся предложения по общему направлению дальнейшего процесса разграничения объектов государственной собственности и управления ими,
созданию единого фонда федеральной собственности с законодательным закреплением распределения полномочий по уровням власти.
Научно-практическая значимость исследования определяется, прежде всего, возможностью применить сформулированные в диссертации выводы для реорганизации федеративного устройства государства и изменения правовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти для разработки и принятия законов в сфере государственного устройства и управления, а также историками, политологами, философами, экономистами и социологами для уточнения их научных взглядов на сущность федерализма и процесс его развития.
Полагаем, что настоящая работа будет иметь научно-практическое значение именно в силу того, что исследовательской базой для нее послужили данные нескольких пограничных областей научного знания. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу труда положен системный подход к реформированию федеративной структуры российского государства, созданию и упрочению нового российского федерализма. При реструктуризации российской схемы федеративных отношений, в частности при обоснованном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, следует исходить из реальных универсальных критериев, стандартов и норм, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, формировались в процессе многолетней работы над темой исследования и получили отражение в трех
монографиях, двух учебно-методических и справочных пособиях, статьях в научных сборниках и журналах (около сорока наименований), выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.
Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, учебный процесс Института государства и права Тюменского государственного университета, Уральской государственной юридической академии, Воронежского, Дальневосточного, Новосибирского, Челябинского государственных университетов, Академии Министерства юстиции Российской Федерации, других высших учебных заведений страны, а также научную деятельность отдела правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра СО РАН.
Структура и объем работы.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Объем диссертационного исследования без приложений, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов составляет 464 страницы машинописного текста.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Монографии:
Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1997.-10,5 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 21 п. л.
3. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. - 33,4 п. л.
Статьи:
Добрынин Н. М. Правовое обеспечение взаимоотношений органов государственной власти Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа в ее составе // Тюменский регион: управление и самоуправление: Сб. науч. ст. / Под ред. Г. Н, Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 1995. - 2,5 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. №1.-0,8 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и проблемы урегулирования взаимоотношений с Тюменской областью // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 1998. № 2.-1,0 п. л.
Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в его (ее) состав автономными округами // Государство и право. Москва, 1998. № 7.-1,0 п. л.
Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации: Сб. науч. ст. Салехард, 1998. - 1,0 п. л,
Добрынин Н. М. Статус Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа: эволюция и проблемы взаимоотношений с Тюменской областью // Социально-экономические проблемы
трансформации российского общества: Сб. науч. ст. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 1,0 п. л.
Добрынин Н. М. Регион нового типа как модель нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2002. № 3 (35). - 0,8 п. л.
Добрынин Н. М. Принципы и критерии построения системы нового российского федерализма // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 1. - 0,8 п. л.
Добрынин Н. М. Экономический федерализм, программирование регионального развития как базовые элементы новых федеративных отношений в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета: научный журнал. Москва, 2003. № 3. - 1,3 п. л.
Ю.Добрынин Н. М Российский федерализм: состояние, причины фантомно-сти и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. № 3. - 0,7 п.л.
П.Добрынин Н. М. Региональное право в системе российского права // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 3 (39). - 0,8 п. л.
12. Добрынин Н. М. Историко-методологические предпосылки построения модели нового российского федерализма // Российский юридический журнал. Екатеринбург, 2003. № 4 (40). - 0,8 п. л.
13.Добрынин Н. М. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации: природа, явление, исход // Вестник академии российских энциклопедий. Челябинск, 2003. № 4 (10). - 1,2 п. л.
Добрынин Н. М. Межбюджетные отношения в системе нового российского федерализма: проблемы, тенденции, перспектива // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2003. № 4 (13). - 1,3 п. л.
ДобрынинН. М. Нефтегазовое право, региональное право и законодательство нефтегазового региона // Известия высших учебных заведений.
Нефть и газ. Тюменский государственный нефтегазовый университет, Тюмень: ИПП «Тюмень», 2003. № 6 (42). - 0,6 п, л.
16. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. Москва, 2003. № 11. - 0,8 п. л.
17.Добрынин Н. М. Оптимизационная модель государственного устройства Российской Федерации // Научный вестник Тюменского юридического института МВД России: Сб. науч. тр. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2003. Вып. 2.-0,7 п. л.
Добрынин Н. М. Актуальные проблемы оптимизации модели государственного устройства России // Государственное строительство и право: Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации I Под общ. ред. Г. В. Мальцева. Москва, 2003. Вып. 5.-0,9 п. л.
Добрынин Н. М. Российский федерализм: образ и действительность // Конституции России 10 лет - опыт реализации. Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: изд-во ТГУ, 2003. - 0,6 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционно-правовой статус автономных округов // Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. сем. / Под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: издательско-полиграфический центр «Экспресс», 2003. - 0,7 п. л.
Добрынин Н. М. Технология оптимизации модели государственного устройства в России: математические методы, совокупность, неизбежность // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень: изд-во ТГУ, 2004. № 1. - 0,7 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционная реформа и формирование новых федеративных отношений; реальность и закономерность // Свободная мысль - XXI. Москва, 2004. № 1 (1539). - 1,2 п. л.
23. Добрынин Н. М. К вопросу о методологии исследования феномена россий
ского федерализма // Право и политика. Москва, 2004. № 1 (49). - 0,8 п. л.
24. Добрынин Н. М. Конституционная ответственность: теория, специфика
// Проблемы права. Челябинск, 2004. № 1. - 0,8 п. л.
25.Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов, 2004. № 1 (14). - 1,0 п. л.
Добрынин Н. М. Межотраслевой характер оптимизации моделирования нового российского федерализма: сущность, целостность, необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. Ростов, 2004. №1.-0,7 п.л.
Добрынин Н. М. Новый российский федерализм: природа, действительность, актуальность перемен // Новая федерация. Москва, 2004. № 1. — 0,8 п.л.
Добрынин Н. М. Мировой и отечественный опыт развития моделей федеративного государства и новый российский федерализм: анализ, актуальность изменений, прогноз событий // Южно-Уральский юридический вестник. Челябинск, 2004. № 1 (33). - 0,7 п. л.
Добрынин Н. М. Междисциплинарный и технократический подход к исследованию проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. Москва, 2004. № 2. - 1,0 п. л.
Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен // Федерализм. Москва, 2004. № 2. - 1,2. п. л.
Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского права. Москва, 2004. № 3. - 0,7 п. л.
Добрынин Н. М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Право и политика. Москва, 2004. № 3 (51). - 0,9 п. л.
33. Добрынин Н. М. Новый российский федерализм и конституционная ответственность: системный анализ и технократический подход // Право и политика. Москва, 2004. № 4 (52). - 0,8 п. л.
34.Добрынин Н. М. Методология моделирования государственного устройства Российской Федерации // Конституционные чтения: Методология проведения междисциплинарных научных (диссертационных) исследований в целях решения задач конституционно-правовой науки: Сб. науч. ст. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. Вып. 3. - 0,8 п. л.
Добрынин Н. М. К вопросу о построении концептуальной модели нового российского федерализма: проблема оценки эффективности регионального управления // Вестник Новосибирского государственного университета. Новосибирск: редакционный издательский центр НГУ, 2004. Вып. 3.-0,9 п. л.
Добрынин Н. М. Конституционализм и российский федерализм: природа, опыт, неизбежность реформ // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. Т. Д. Зражевской. Воронеж: изд-во Воронежского государственного университета, 2004. - 0,8 п. л.
Добрынин Н. М. Бюджетный федерализм в структуре нового российского федерализма: сущность, опыт, действительность // Проблемы укрепления государственности и обеспечения верховенства закона: Сб. материалов науч.-практ. конф., посвященной 45-летию юридического образования в ДВГУ / Под ред. С. Д. Князева. Владивосток: изд-во Дальневосточного государственного университета, 2004. - 1,2 п. л.
Добрынин Н. М. Российский федерализм: фантомная сущность, факторный анализ и закономерности // Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов: Сб. материалов Всерос. конф. / Под ред.
В. В. Невинского. Барнаул: изд-во Алтайского государственного университета, 2004. - 0,5 п. л. 39. Добрынин Н. М. Проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Государство и право. Москва, 2004. № 5. - 0,8 п. л.
Автореферат:
Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень: изд-во ТГУ, 1998. - 1,19 п. л.
В соавторстве:
Добрынин Н. М., Матейкович М. С, Чеботарев Г. Н., Черепанов М. А., Шишкин А. А. Учебное пособие по местному самоуправлению. Тюмень: изд-во «Вектор Бук», 2001. - 12,5 п. л.
Добрынин Н. М., Кириллов В. Ф., Ахмедшина А. Н. Справочник по вопросам права для государственных служащих. Ханты-Мансийск: ГУЛ ХМАО «Информационно-издательский центр», 2002. - 15,0 п. л.
Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ составляет 109,19 п. л.
Федерализм и федерация: понятие и соотношение
Категории «федерализм» и «федерация» традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, в специализированном словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции; наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем; одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц
Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова понятие федерализма определяет как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке.
М С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами - к форме государственного устройства . Ученый полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка6.
Согласимся с мнением М. С. Саликова о необходимости размежевания категорий «федерация» и «федерализм» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма. Федерализм - явление более широкое и содержательное, чем федерация. Если федерация в государствоведении традиционно трактуется как одна из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм в «прокрустово ложе» политико-территориальной формы государства не поместишь.
Что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае отличие нашей позиции от позиции М. С. Саликова состоит в следующем. Во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как «идеология» и «концепция». Вряд ли это оправданно. Идеологию мы трактуем как системную интерпретацию реальности (в нашем случае политической) под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научно-практического знания, но не только через них. Полагаем, что федерализм, будучи многомерным социальным явлением, получает научное осмысление и выражение в том числе и на концептуальном уровне. Но очевидно, что он выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественно-политические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и т. д.).
Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазиго-сударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) сувере Л-нитет государства в целом, a им определяется. Эту форму политико-территориальной децентрализации в рамках общепринятого подхода мы именуем федерацией как одной из форм государственного устройства.
В-третьих, в работе М. С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического использования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой - заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.
На наш взгляд, федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условий данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований.
Фантомный федерализм в государственном устройстве РФ
Федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой -наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т. е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм.
Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной централизации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.
Любая модель федерализма может органично и эффективно функционировать лишь в том случае, если в ее основе лежат соответствующие стоящим перед ней задачам субъекты федерации, выступающие в качестве базовых элементов любой системы федерализма.
Дадим свое видение понятий «регион» и «субъект федерации».
Под регионом мы понимаем территорию, обладающую совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и в составе с иными регионами непосредственно входящую в социум, вместе с ними составляющую социально-экономическую основу общества и государства. Сам регион вбирает в себя местные территориальные коллективы.
Субъект федерации - это территориальная или национально-территориальная единица, входящая в состав федеративного государства. Таким образом, субъект федерации есть политико-правовое оформление региона. Категория субъекта федерации максимально юридизирована и в правовой форме отражает экономические, культурные и т. п. параметры занимаемой субъектом территории.
В настоящей работе для обозначения базового элемента системы нового российского федерализма мы предлагаем принять термин «регион нового типа». Такой выбор обусловлен стремлением подчеркнуть лежащую в основе выделения региона нового типа максимально достижимую общность социально-экономических характеристик данной территории, что, как было указано выше, в недостаточной степени обеспечивает категория субъекта федерации. В отличие от «региона» категория субъекта федерации имеет по преимуществу юридическую и политическую природу, которая может полностью либо частично игнорировать естественно сложившиеся на данной территории социально-экономические условия.
Итак, еще раз подчеркнем, что регион - субъект федерации имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений (как субъект федерации) он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион - это, прежде всего, социально-экономическая система. Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федеративных отношений.
Значимость экономического фактора для выработки модели государственно-территориального деления подчеркивается даже в базовых учебниках. Так, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин отмечают, что «реализация экономического принципа административно-территориального устройства способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению органами государственной власти и органами мест ного самоуправления стоящих перед ними задач» . Для российской истории, к сожалению, в целом характерно превалирование политической составляющей над социально-экономической.
В настоящей главе мы попытаемся обосновать, что вне реализации экономической составляющей субъекта федерации невозможен подлинный и эффективный федерализм.
Ключевым для обеспечения региональной экономической эффективности является вопрос о распределении налоговых и бюджетных отношений и полномочий между федерацией и регионами. Очевидная флуктуационность данной ключевой для развития государства характеристики может поставить под сомнение и будущее самого российского федерализма. Нелишне отметить, что, например, в Швейцарии федеративные бюджетные отношения тщательно прописываются в Конституции, тем самым существенно осложняя в перспективе изменение и перераспределение финансовых потоков.
Реальный федерализм покоится на прочной основе федерализма бюджетного. В условиях же современного курса, взятого на перераспределение средств из регионов в центр, об эффективном реальном федерализме говорить затруднительно.
При оценке существующего политического курса в отношениях «центр -регионы» возникает ощущение формирующейся виртуальной реальности: когда регионы трактуются исключительно с точки зрения политической функции переноса недовольства населения с федеральных элит на региональные, при этом способности к эффективному управлению отнимаются даже в тех регионах, в которых они были, через перераспределение бюджетных средств в пользу федерального центра.
Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ
Конституционно-правовой статус субъекта федерации в научных исследованиях анализируется довольно обстоятельно. Так, в монографии И. А. Умновой, где описываются конституционные основы российского федерализма, трудах других ученых приводятся признаки этого статуса124. Наибольшее их число указано в коллективной работе российских и нидерланд-ских ученых «Основы теории и практики федерализма» . В ней излагаются 14 позиций, которые, как нам представляется, в полном объеме отражают характерные признаки и особенности «статуса субъекта федерации»: 1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства. 2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами. 3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения. 4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт - конституция, устав или статут. 5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти. 6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта. 7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством. 8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность. 9. Единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок, 10. Для федеративных государств свойственна централизация вооруженной охраны территории. 11. Вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному. 12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом. 13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу. 14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы - герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр).
Вне сомнения, многие из этих признаков действительно соответствуют сложившимся правовым реалиям, в то же время некоторые излишне дробны; другие характеризуют не столько правовое положение субъекта, сколько федерацию; отдельные из них имеют, скорее, характер пожеланий, навеянных, видимо, российским опытом; есть признаки, лишенные определенности (например, по вопросу об участии в международных объединениях).
На наш взгляд, можно выделить следующие главные признаки правового положения субъекта федерации (остальные характеристики - производные от них):
Во-первых. Субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией. Отсюда вытекает, что юридически федерация неопределима вне конституирования статуса не только собственно федерации, но и ее субъектов, а также отношений субъектов федерации между собой и с федерацией. Собственно, федеративное государство - государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации - точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.
Соединение федеративной надстройки с субъектами федерации позволяет обеспечить важную для сложноорганизованных обществ концептуальную установку на достижение единства в многообразии или, что не менее значимо, сохранения многообразия в единстве. В данном случае мы имеем в виду не дурное многообразие асимметричной федерации, а децентрализацию государственной самостоятельности (не суверенности) с закладкой ее на региональном уровне.
Если ч. 1 ст. 65 Конституции РФ устанавливает, что субъекты федерации находятся в составе Российской Федерации, то однозначно вытекающая отсюда первичность Российской Федерации по отношению к ее субъектам вовсе не свидетельствует о дополнительности, факультативности субъектов. Да, наша федерация де-юре первична, но образующие ее полноценные субъекты являются системообразующим для нее началом.
Уточним, что если в конституционных, строящихся сверху федерациях субъекты федерации играют только роль системообразующих элементов, то в договорных федерациях, они еще дополнительно выступают в качестве элементов системопорождающих.
Во-вторых. Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.
Современная территориальная структура РФ и проблема повышения стабильности федерации
Современное вертикальное разделение властей и государственно-территориальное деление в России демонстрируют избыточное количество (89) и неравноправие субъектов федерации. Мировая практика показывает, что в среднем федеративные государства состоят не более чем из 15-30 субъектов (за некоторыми исключениями). Аналогично районирована территория большинства государств унитарного типа. Данная закономерность является отражением правила, описывающего предельное оптимальное соотношение управляющего и управляемых объектов (систем) как 1:20. В нашем случае этот оптимум превышен вчетверо, что затрудняет координацию согласованного развития всей системы, государства в целом, создает сложности со сбором и обработкой информации.
Неравноправие субъектов федерации усугубляется их экономическим неравенством. Вопреки теоретическим рассуждениям о благотворном влиянии федеративных отношений на экономический рост и процветание регионов, в действительности наблюдается удручающая картина нарастающего обнищания большинства из них, отчасти вследствие рассредоточения потенциала развития и слабого учета социально-экономических связей и потребностей управления социально-экономическим развитием стра ны. За годы рыночных реформ существенно увеличилась дифференциация субъектов федерации по основным экономическим показателям, значительно усилился разрыв между десятком наиболее «развитых», «богатых» регионов и десятком самых «отсталых», «бедных», в результате чего по величине среднедушевого производства ВРП и среднедушевым реальным доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз, В европейских странах аналогичное соотношение составляет около 13 раз (первое место - Люксембург, последнее - Молдова). Большие различия существуют лишь между развитыми западными державами и самыми слаборазвитыми странами Африки и Азии.
Одним из элементов системы государственного программирования экономического развития является деление территории страны на экономические районы с целью гармонизации функционирования и более тесной интеграции их экономических систем на основе межрегионального разделения труда1 4. Сложившаяся к концу 1980-х гг. и сохраняющаяся поныне сетка экономического районирования СССР (включавшая в себя на территории РСФСР 11 крупных экономических районов, фактически без изменений трансформировавшиеся в 12 экономических районов нынешней Российской Федерации; двенадцатый экономический район - территориально обособленная Калининградская область155) далеко не идеальна, поскольку одним из определяющих критериев ее формирования был норма тивный государственный план , что не вполне соответствует современной топологии и характеру экономических и социальных связей между регионами страны.
Сегодняшние экономические районы излишне крупны (почему управление их развитием также оказывается затруднено), несбалансированны, сетка экономических районов, по нашему мнению, все меньше и меньше соответствует потребностям управления социально-экономическим развитием регионов и страны в целом. В числе ее недостатков можно выде-лить : разномасштабность отдельных экономических районов, сильные различия их экономического потенциала, недостаточно полное и последовательное отражение принципа территориальной специализации, сложившейся в данное время, значительную дифференциацию во многих районах оценок ресурсов многоцелевого назначения, недоучет новых экономических связей между субъектами Российской Федерации.
Во многом этим и объясняется незначительное использование этой сетки для целей государственного управления, (Аналогично в КНР в ходе осуществления реформ 1980-х - 1990-х гг. старая, «официальная» сетка экономического районирования (8 экономических районов) перестала соответствовать реально сложившейся ситуации распределения экономических ресурсов и потенциала и развития производства. Поэтому в начале 1980-х гг. была начата разработка новой сетки экономического районирования на основе деления территории страны на три зоны: Восточную, Центральную и Западную, что в большей степени отражает сложившуюся се годня социально-экономическую ситуацию .) Поэтому, по мнению ряда авторов, целесообразно было бы пересмотреть современную схему экономического районирования с тем, чтобы в большей степени приблизить ее к современным социально-экономическим реалиям.
Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия160 как форма межрегионального сотрудничества стали образовываться с 1991 г. Характерно, что вначале инициаторами создания ряда таких ассоциаций выступили Советы народных депутатов. В этой связи, например, глава администрации Хабаровского края В. Ишаев (Председатель Совета Дальневосточной ассоциации) указывает, что политическая ориентация таких ассоциаций на начальных этапах своей деятельности вызывала определенную настороженность центральных органов власти. Однако в дальнейшем центр тяжести всех ассоциаций сместился в экономическую сферу1 , и они получили официальное название - межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
