Введение к работе
І.
Актуальность темы диссертационного исследования.
Федеративное устройство Российского государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Общепризнанным является подход, согласно которому сложная структура государственного устройства России, этническое и культурное многообразие регионов представляются как неоспоримое преимущество и богатство страны. Вместе с тем, указанные факторы значительно осложняют формирование эффективной системы государственного управления.
Развитие системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных особенностям конкретного исторического периода - процесс закономерный. Современный этап совершенствования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. Сопряженная с административной реформой совершенствование федеративных отношений в России вступило в стадию, когда закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. принципы федерализма, очищенные от искажений 1990-х годов, реализуются в конкретных государственно-правовых механизмах.
Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых ранее в этой области мероприятий. Главная причина такого положения таится в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Образование федеральных округов как промежуточного управленческого звена между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации пока не прояснило ситуации. Это обусловлено тем обстоятельством, что организационное становление федеральных округов и их правовое закрепление неоправданно затянулись.
Создание федеральных округов, института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания и выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, первый опыт объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - все это не только вывело обсуждение проблем федерализма на качественно новый уровень, но и
показало отсутствие, несмотря на многолетние дискуссии, единой концепции, стратегии и тактики реформирования федеративного устройства России
Потребности социального, политического и экономического развития Российской Федерации и российского общества побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства России. Приведенными обстоятельствами объясняется актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря
на то, что вопросам федеративной организации Российского государства
посвящено значительное количество научных трудов, до сих пор нет
единства взглядов на перспективы развития Российской государственности
на принципы федерализма. Напротив, обилие концепций, взглядов и
подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ
федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об
обеспечении единства страны, сочетании региональных интересов с
общегосударственными, предотвращении националистического
сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.
Продолжают нуждаться в анализе и различные аспекты практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации по разрешению противоречий в сфере государственного устройства страны.
За последнее десятилетие вопросы федерализма стали объектом пристального внимания многих отечественных и зарубежных исследователей: Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, С.Д. Валентея, В.Г. Вишнякова, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, В.Е. Иванова, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, Д.А Ковачёва, О.Е. Кугафина, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, АН. Лебедева, ЕА Лукашевой, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Г.В., Мальцева, АА Муравьева, Н.В. Синюкова, БА Страшуна, ЮА Тихомирова, НА Умновой, В.Е. Чиркина,
Б.С. Эбзеева и др.
В то же время, столь значительное внимание к проблемам федерализма отечественных и зарубежных исследователей не отрицает потребности регулярного обращения к актуальным проблемам федеративной организации Российского государства на каждом этапе государственно-правового развития страны. В рамках подобных исследований научному анализу должны быть подвергнуты, прежде всего, изменения в нормативно-правовом регулировании федеративных отношений, юридические механизмы, посредством которых должно быть обеспечено эффективное преодоление противоречий в государственно-правовой практике федеративных отношений.
Источниковедческую основу диссертационной работы составляют конституционные акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты Российской Федерации (прежде всего, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»), субъектов Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, международные конвенции и договоры.
В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации в период 1992-2004 гг.
Цель диссертационного исследования состоит представлении рекомендаций, направленных на развитие федеративной организации Российского государства, преодоление имеющих в федеративных
правоотношениях противоречий. В ходе осуществления диссертационного исследования дан комплексный анализ современной отечественной концепции федерализма.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
исследовать историко-правовые аспекты становления государственного устройства Российского государства;
проанализировать конституционно-правовые, социально-экономические и политические условия развития федеративного устройства России;
рассмотреть вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации;
проанализировать конституционно-правовые основы регулирования федеративной организации Российского государства;
выявить проблемы, препятствующие утверждению феномена федеральных округов в государственно-правовой материи Российской Федерации;
провести анализ правовых основ объединения субъектов Российской Федерации и образования новых субъектов Российской Федерации, выявить трудности и противоречия при реализации конституционно-правовых моделей объединения на практике;
сформулировать предложения по реформированию системы федеративных отношений в стране, развитию территориальной организации Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционных основ федерализма, в ходе реформирования всей системы федеративных отношений в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование федеративных отношений. В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы реформирования государственного устройства Российской Федерации: развитие конституционно-правовых основ
федерализма, совершенствования практики применения договорных механизмов в ходе осуществления распределения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации; укрупнения субъектов Российской Федерации; разрешения противоречий в федеративных отношениях. В центре внимания диссертанта находились две основные проблемы: 1)как теория федерализма воздействует на процессы реформирования системы государственного управления в стране, на практику деятельности региональных институтов власти; 2) как развитие федеративной организации России способно повлиять на утверждение стабильности в государственно-правовых отношениях, на разрешение имеющих в федеративных отношениях противоречий.
Методологической основой диссертационного исследования выступил комплексный системный анализ государственно-правовой материи Российской Федерации, вопросов становления и развития федерализма в стране. Диссертант опирается на достижения теории права и государства, отраслевых юридических наук и использует различные методы: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный. В частности:
конкретно-исторический метод применялся при анализе этапов становления и современных тенденций развития государственного устройства России;
нормативный метод использовался для рассмотрения и разрешения противоречий, возникающих между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, между нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации;
системный метод призван определить оптимальное состояние федеративных правоотношений в Российской Федерации, значение и роль этого фактора при развитии современного Российского государства;
ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий между федеральными органами государственной власти, между ними и органами власти субъектов Российской Федерации, между органами власти в субъектах Российской Федерации;
теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе современного состояния федеративных отношений в Российской Федерации, при разработке правовых механизмов развития федеративного устройства России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней анализируются современные тенденции развития государственного устройства Российской Федерации, рассматриваются способы обеспечения стабильности осуществления государственной власти Российской Федерации, исследуются теоретические и конституционно-правовые аспекты применения мер по разрешению противоречий в современной государственно-правовой практике федерализма, а также формулируются предложения, направленные на обеспечение единства правовой системы и государственной власти.
На защиту выносятся выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
в ходе анализа конституционно-правовых, социально-экономических и политических условий развития федеративного устройства России делается вывод о том, что российское общество, в целом, готово к реформированию системы государственного устройства, однако для этого необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в
рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры, где приоритет должен принадлежать таким принципам, как кооперативного федерализма и федеральной солидарности;
на основе анализа практики разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вскрыты противоречия в системе федеративного государственного устройства России, которые вызваны не историческими причинами и не несовершенством Конституции Российской Федерации, а такими факторами, как:
1) многочисленными случаями нарушения как федеральными органами государственной власти, так и органами власти субъектов Российской Федерации, договоров о распределении полномочий и предметов ведения; 2) неучет принципов экономического районирования при нарезке административно-территориального деления страны, что привело к появлению многочисленных регионов, не обладающих необходимыми ресурсами и потенциалом для обеспечения своего социально-экономического развития; 3) неразработанностью принципов реформирования государственного устройства посредством объединения субъектов Российской Федерации (Рассматриваемый в диссертации эксперимент по образования Пермского края лишь подтверждает отсутствие какой-либо программы по объединению даже тех субъектов Федерации, интеграционный потенциал которых очевиден); 4) слабой проработанностью вопросов применения мер федерального вмешательства в отношении тех субъектов Российской Федерации, которые нарушают принципы федеральной солидарности;
путем исследования правовых основ объединения субъектов Российской Федерации и образования новых делается заключение о том, что укрупнение регионов является сложной политической и конституционно-правовой проблемой, для решения которой необходимо создание соответствующей юридической базы по изменению количества субъектов Российской Федерации;
на основе исследования положений концепции губернизации, которая исходит из сохранения современной картографии России, но
дополненной отказом от национально-территориального деления Российской Федерации, и концепции укрупнения регионов, предусматривающей сокращение числа субъектов Российской Федерации в целях выравнивания потенциалов регионов, оптимальной организации экономического и политического пространства, аргументируется целесообразность применения модели прикрепления слаборазвитых дотационных регионов к регионам-донорам;
обосновывается положение о том, что в целях повышения качества управляемости страной представляется неизбежным оптимизация нарезки федеральных округов, количество и состав которых должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры;
в ходе рассмотрения современного этапа развития федеративных отношений аргументируется вывод о том, что упорядочение этих отношений должно предусматривать и возможность образования федеральных территорий, не имеющих статуса субъекта Федерации и передаваемых в прямое управление центра или представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но эта мера должна рассматриваться как временная (чрезвычайная) с обязательным возвращением этой территории в состав соответствующего субъекта Федерации после решения конкретных задач, определивших необходимость создания территории с особым (федеральным) статусом;
в целях совершенствования федеративных отношений предлагается использовать такие меры, как: а) предупреждение (процедуры разработки федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации); б) примирение (создание и использование согласительных процедур); в) федеральное вмешательство; г) судебное урегулирование конфликтов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение. Изучение динамики развития федеративной организации Российского государства способствует осмыслению конституционно-
правовых основ Российской Федерации, позволяет провести научное моделирование перспектив реформирования административно-территориального деления страны, системы отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес в плане изучения общих закономерностей развития государственного устройства Российской Федерации и особенностей современного этапа развития федеративных отношений в стране, поэтому вполне могут использоваться для разрешения противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере, так как направлены на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, согласование интересов различных субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации бьши отражены в статьях и публикациях автора. Положения диссертации были одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
