Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Развитие государственного устройства и регионального
управления России: исторический аспект 21
1. Административно-территориальные реформы в истории
России как элемент внутренней политики 21
2. Формирование административно-территориального деления
Союза ССР и РСФСР. 38
3. Разрушение Союза ССР и федерализация России. 59
Глава II. Федеративный аспект реформирования государственной
власти в Российской Федерации. 90
4. Федеративное государство как форма государственного
устройства России. 90
5. Роль национального (этнического фактора) в системе
государственного управления России 114
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов. 136
7. Формы межрегионального взаимодействия в Российской
Федерации. 166
Глава III. Федеральные округа в системе регионального управления
Российской Федерации 191
8. Конституционно-правовые основы формирования
федеральных округов в Российской Федерации 191
9. Институт представителей Президента Российской Федерации
в системе управления регионами в переходный период
(1990-е годы XX в.) 211
10. Система управления в федеральных округах 229
11. Полномочные представители Президента Российской
Федерации в федеральных округах и совершенствование
системы регионального управления 245
Глава IV. Перспективы развития государственного устройства
Российской Федерации. 265
12. Реформирование системы регионального управления: в
Российской Федерации. 265
13. Предпосылки укрупнения субъектов Российской Федерации... 290
14. Вопросы конституционно-правового обеспечения развития
государственного устройства Российской Федерации 322
Заключение 351
Список использованных нормативных правовых источников и научной
литературы 369
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Потребности социального, политического и экономического развития России побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства Российской Федерации.
Главная цель современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. Сложившаяся система государственного и регионального управления не в полной мере соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.
Приступая к анализу государственного устройства Российской Федерации, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство как средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. При всей важности национального вопроса он все больше выступает как форма демократизации управления.Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.
Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Преодоление политической, правовой и социально-экономической дезинтеграции России — одна из важнейших задач современного государственного развития страны. Вопросы государственного устройства Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой.
Федеративное устройство государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Несмотря на то, что данному вопросу посвящено значительное количество научных и политических исследований, утверждать о выработке в современном российском обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития федеративной Российской государственности не приходится. Скорее наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства страны, сочетании региональных интересов с общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.
Федерализм как форма государственного устройства, как принцип организации государственной власти (на примере какой бы из стран мы его ни рассматривали) не является неким статичным явлением. Напротив,' федерализм предполагает достаточно высокую степень динамичности самой структуры осуществления государственной власти. Ведь основное предназначение федеративного устройства государства - достижение наиболее эффективной системы управления государством и обеспечение наибольшего учета интересов регионов в процессе государственного и регионального управления.
В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»1.
В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена»2. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»3.
Российское общество, в целом, готово к разумному варианту развития федеративных отношений в стране. В России идет процесс развития и формирования неких региональных комплексов. Становление федеральных округов является продолжением политики
Послание Президента Российской Федерации. Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30. «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001. 3 Там же. совершенствования системы государственного управления. «Образование федеральных округов, - отмечается в Докладе Государственного Совета «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», -создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации» 4.
Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры. Эта задача может быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социально- экономической и правовой систем государства будут осуществляться на основе принципов реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться, не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией определенной совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.
Необходимость анализа современного состояния государственного устройства Российской Федерации, потребность разработки мер по
Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001. совершенствованию системы правового регулирования регионального управления обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование / преследует цель представления концепции развития государственного устройства Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы регионального управления в стране в условиях становления федеральных округов.
В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь концептуальных положений и .возможностей концепции развития государственного устройства Российской Федерации с теорией федерализма и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач: представить историко-правовые аспекты развития государственного устройства Российского государства, политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации; изучить исторически; сложившиеся принципы территориальной организации Российского государства, их применение при формировании административно-территориального деления Союза ССР и РСФСР, образовании и функционировании федеральных округов; охарактеризовать роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России; исследовать вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации; проанализировать конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации; определить задачи, функции, права и обязанности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе; выявить иг обобщить опыт создания органов управления регионами Российского государства со сходными функциями, проанализировать правовую эффективность подобных государственно-правовых решений; провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, исследовать механизмы его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов. Российской Федерации, с местным самоуправлением; изучить вопросы закрепления правового статуса института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в законодательных актах Российской Федерации, в указах Президента Российской Федерации, в иных нормативных правовых документах; представить предложения по реформированию системы регионального управления в Российской Федерации, развитию территориальной организации Российской Федерации, совершенствованию системы федеральных округов.
Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции развития государственного устройства Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся в таком сложнопостроенном государстве, как Российская Федерация. Это: осуществление государственной власти в территориальных пределах России, взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в процессе реформирования государственно-правовых институтов и формирования правовых систем Российской Федерации и ее субъектов.
Аналитический потенциал изучения проблематики государственного устройства Российской Федерации состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.
Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования развития государственного устройства Российской Федерации и практические проблемы совершенствования системы регионального управления. Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены реальные проблемы реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, формы межрегионального сотрудничества в условиях становления федеральных окрзтов. С другой стороны, предметом исследования выступает модельная конструкция государственного устройства России как системы, изученной и описанной при помощи на)дюых понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России.
Оценка состояния государственного устройства Российской Федерации предполагает не только рассмотрение нормативного правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния государственного устройства и регионального управления особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на обилие научных исследований по вопросам регулирования федеративных отношений, в России, вопросы реформирования государственной власти и перспективы развития государственного устройства Российской Федерации в условиях становления федеральных округов не были подвергнуты в отечественном правоведении сколь-нибудь подробному изучению.
В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: С.А. Авакьяна, АС. Автономова, Н.Г.Александрова, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, М.В: Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, К.Ф. Гуценко, Б.П.Елисеева, Д.Л. Златопольского, И.А.Исаева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В .А. Ржевского, А.Х. Саидова, В.Н. Синкжова, СВ. Соловьевой, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича,
Ю. А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А.Туманова, Г.И. Тункина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Особое внимание уделялось изучению работ отечественных правоведов ХГХ-начала XX века: Б.Н.Чичерина, Н.М. Коркунова, П.И.Пестеля, Н.Г.Чернышевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, М.Г.Черняева, И.Е. Андреевского, А.С. Ященко, Н.Н. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, В:Н. Дурденевского и др., а также зарубежных ученых: Т. Гоббса, Г. Еллинека, Л. Дюги, А. де Токвиля, Ж.-Ж. Руссо, X. Дриера, Т. Маунца, В. Острома, П. Лабанда, Р. Пайпса, Г. Навиаского, К. Хессе и др.
Помимо теоретических исследований в работе использовано значительное количество исторических документов по вопросам развития системы государственного и территориального устройства Российской империи, Советского Союза, РСФСР, ряда зарубежных федеративных государств.
Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов федеральных органов власти и ряда субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Автором были использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской империи, Союза ССР, РСФСР о государственном устройстве страны, развитии ее административно-территориального деления. Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого звена государственного управления. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2002 гг.
Методология исследования. Диагностика состояния государственного устройства и регионального управления в Российской Федерации предполагает использование различных методов при оценке современного состояния и перспектив развития. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов функционирования и динамики государственного устройства Российской Федерации.
В ходе исследования различных аспектов концепции развития государственного устройства и системы регионального управления в Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории формирования системы государственного устройства России; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, оценить реальное состояние системы государственного устройства Российской Федерации; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция развития государственного устройства Российской федерации как фактора совершенствования системы регионального управления. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики системы государственного устройства, административно-территориального деления и регионального управления в Российском государстве в XVIII-XX вв., которые либо вовсе не анализировались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования: административно-территориальные реформы в истории России как элемент внутренней политики; роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России; политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации, а также конституционно- правовые основы их формирования; перспективы развития государственного устройства Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:
Государственное устройство Российской Федерации является следствием исторического пути развития Российской государственности. Рассматривая государственное устройство как достаточно динамичную часть формы государства, диссертант в эволюции государственного устройства на современном этапе выделяет две основные тенденции: «федерализацию» унитарных государств и «унитаризацию» федеративных. То есть речь идет о появлении общих черт усредненной политической и административной модели государственного устройства. «Унитаризация» федеративных государств выражается не в ограничении* самостоятельности субъектов федерации, а в формировании социальной потребности решать задачи, которые объективно не могут быть решены в рамках и усилиями одного субъекта федерации. В результате увеличивается число федеральных программ и объединение усилий групп субъектов для реализации тех или иных целей. Таким образом изменяются отношения как между субъектами федерации, так и между ними и федеральным центром. Меняются и функции самого центра: усложняются и увеличиваются его полномочия и формы деятельности, его ответственность.
Образованные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»5 федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе - борьба двух тенденций, обе из которых имеют свои
См.: Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112. исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.
Любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально- политической и правовой инерцией: принятые в одну историческую эпоху они продолжают свое действие и сохраняют свой административный потенциал длительное историческое время.
Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности государственного устройства Российской Федерации диссертант отмечает: - закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации; единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; единство государственной власти Российской Федерации; перечисление в Конституции Российской Федерации субъектов федерации.
Несовпадение регионального деления России с административно-территориальным объективно и в условиях переформированного государственного устройства страны заключает в себе одну из особенностей современной Российской государственности. Диссертант утверждает, что идет процесс развития и формирования региональных комплексов, при этом понятие «межрегиональная интеграция» рассматривается как одна из ключевых характеристик современного этапа государственного развития.
Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти — межрегионального.
