Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Процесс регионализации в современном государстве: сущность и конституционно-правовое регулирование 18
1 Сущность и развитие регионализма, а таюісе процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий «регионализм», «регион», «регионализация» 18
2. Виды европейского регионализма 36
3. Факторы, влияющие па развитие регионализма. 46
4. Регионализм в унитарных и федеративных государствах и
конституционно-правовые реформы, регулирующие процесс
регионализации „ 53
ГЛАВА II Регионализм в испании: тенденции изменения конституционно-правовой природы государства 93
1. Становление и развитие государственности Испании: истоки регионализма 94
2. Развитие регионализма в Испании на современном этапе 113
3. Конституционно-правовые реформы в Испании в условиях развития процессов глобализации и интеграции. 121
ГЛАВА 3 Конституционные аспекты регионализации в странах европы: перспективы и возможные модели развития 143
1. Конституционно-правовые аспекты проблем развития регионализма в странах Европы 143
2. Основные концепции развития европейских государств в условиях регионализации. 163
3. Значение опыта регионализации в государствах Европы для развития формы государственного устройство в России. 175
Заключении 191
Библиография 198
- Сущность и развитие регионализма, а таюісе процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий «регионализм», «регион», «регионализация»
- Виды европейского регионализма
- Становление и развитие государственности Испании: истоки регионализма
- Конституционно-правовые аспекты проблем развития регионализма в странах Европы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы территориальной организации публичной власти являлись обязательным объектом конституционного регулирования на всех этапах его развития.
Крупномасштабные изменения, происходившие на рубеже XX-XXI веков в общественной жизни европейских государств, непосредственно связаны с трансформацией в сфере территориального устройства государств. Для современного периода характерно наличие двух, на первый взгляд, взаимоисключающих друг друга процессов - глобализации и децентрализации: государства на всех континентах либо объединяются в более крупные союзы, даже некие прототипы «империй» (Европейский Союз), либо, наоборот, распадаются в череде межэтнических и политико-экономических противостояний (СССР, ЧСФР, СФРЮ, Сербия и Черногория). Под влиянием процессов интеграции и децентрализации многие «классические» полномочия государства, направленные на осуществление его основных функций (защита своей территории, экономическое планирование, социальные гарантии), передаются наднациональным структурам (НАТО, ЕС, МВФ, ВТО, и др.).
При этом практически все государства, вовлеченные в процесс глобализации, подвержены и внутренним трансформациям, происходящим в системе организации публичной власти, выражающимся в перераспределении полномочий внутри самого государства и передаче большего объема полномочий на региональный уровень.
Интеграция и регионализация - процессы, взаимосвязанные настолько, что исследователи расходятся во мнениях о том, что же является причиной, а что -следствием. Однако влияние данных процессов на трансформацию не только отдельных элементов государственных систем, но также на роль и значимость национального государства в целом неоспорима.
Неопределенность путей развития мировой системы «от собрания отдельных, территориально целостных, суверенных, юридически равных государств к иным, более
иерархичным и во многих отношениях более сложным структурам » при признании, тем не менее, «в отдаленном, но обозримом будущем » за государством роли основного субъекта международных публично-правовых отношений, порождает активные дискуссии. Ученые и политики полемизируют о роли и значимости национального государства, о концепции государственного суверенитета, а также о тех необходимых мерах, которые предпринимают государства для сохранения баланса и соблюдения равновесия в обеспечении как собственных интересов, так и интересов входящих в его состав территориальных образований, а также наднациональных организаций.
В этой связи изучение опыта государств, которые на современном этапе развития столкнулись с процессами интеграции и регионализации, с целью исследования механизмов конституционно-правового регулирования, которые используются для сохранения, с одной стороны, целостности, а с другой стороны, учета желаний и стремлений своих регионов, представляется целесообразным и необходимым. Думается, что изучение такого опыта может представлять практическую ценность для всех государств, для которых характерно развитие регионализации на современном этапе. Кроме того, следует принимать во внимание, что происходящие изменения, связанные с трансформацией системы организации публичной власти в государствах, и появлением феномена многоуровневого управления, на современном этапе требуют от государств проведения все новых масштабных конституционно-правовых реформ, изучение механизмов и результатов которых заслуживает особого внимания.
Между тем, в отечественной конституционно-правовой науке существует потребность в определении необходимых для более углубленного исследования регионализма дефиниций, в сравнительно-правовом анализе истории и практики развития данного процесса в Европе, в изучении проблематики, возникающей в связи с его влиянием на организацию системы публичной власти различных европейских стран. Большинство конституционно-правовых трудов, посвященных изучению данного круга
М. ван Кревельд. Расцвет и упадок государства. - М., 2006. С. 11
2 Фельдман ДМ. К оценке государства как актора мировой политики// «Приватизация» мировой
политики: локальные действия - глобальные результаты». / Под ред. Лебедевой М.М. - М., 2008. С 68
вопросов, касались лишь отдельных государств, либо отдельных проявлений регионализма.
Изложенные обстоятельства предопределяют актуальность и своевременность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Изменениям, происходящим на современной стадии развития государств, связанным с трансформацией системы организации публичной власти, уделяют внимание многие правоведы. Многоаспектность данной тематики стала причиной того, что ее изучение происходило как в юриспруденции (прежде всего в науке конституционного и международного права), так и в рамках экономической теории, социологии, политологии, даже философии.
Общетеоретическую основу исследования составили работы в области теории государства и права и конституционного права зарубежных государств. Среди них труды как российских ученых: С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, С.Д. Валентей, А.А. Галкина, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Н. Замятина, Н.Ю. Замятиной, А.А. Захарова, А.Б. Зубова, И.В. Конюховой, В.Я. Любовного, А.С. Макарычева, А.Н. Медушевского, В.В. Маклакова, Б.В. Межуева, А.Г. Трифонова, Б.А. Страшуна, В.Е.Чиркина, так и зарубежных исследователей: П. Кинга, Д. Ная, В. Осятыньского, С. Пиччотто, Д. Пучалы', Р. Робертсона, П. Тэйлора, К. Хессе , Д. Элазара и др.
История развития регионализма также изучалась рядом исследователей: Х.К. Атъенза, Ю.В. Василенко, Х-М. Галан, СП. Пожарской, И.Б. Твердохлебовым, Г.В. Савенко, М.Н. Смеловой, СМ. Хенкиным и многими другими.
В политологии, социологии, исторической науке изучению проблем развития глобализации и децентрализации посвящен ряд исследований СВ. Бирюкова, И.М. Бусыгиной, Н.А. Бородулиной, Гаман-Голутвиной, А. В. Глуховой, А.В. Дмитриева, И.Д. Звягельской, М.В. Ильина, СИ. Каспэ, К. Колхауна, А.С. Кузьмина, Н.Дж. Мелвина, А. И. Ландабасо, В.В. Маркина, А.Ю. Мельвиля, М.Г. Миронюка, А, Момена, В.Д., Нарочницкой Е.А., Нечаева, А.А. Орлова, В.Н. Петрова, Ю.А. Полунина, Е.Г. Пономаревой, Г.А. Пядухова, О.В. К. Райнхарда, А. Самохвалова Л.В. Сморгунова,
А.И. Соловьева,. Соловья В.Д М.А. Троицкого, П.А. Федосова Р. Уилсона, А. Этциони, Д. Эрвё-Леже и др.
Весомый вклад, как в изучение теоретических основ, так и практических аспектов развития регионализма в странах Европы внесли и такие правоведы, ученые-конституционалисты, как Г.Н. Андреева, К.П. Андрее, А.Н. Аринина, А.Е. Артемьев, Д. Блуменвитц, Т.А. Васильева, Х.Т. Вийаройа, Е. Висенс, Р. Гиллеспи, Е. Гриценко, Х.Л. К.В. Калинина, Г.И. Королева-Конопляная, Карро Фернандес-Балмайор, СИ. Коданева, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнев, М. Моммзен, Т.Г. Морщакова, P.M. Романов, Т. де да Куадра Сальседо, Ж.М. Коломер, М.А. Лаврик, Л.М. Ретортильо, В. Садурский, Д.Д.Х. Санчо, К.С. Серрано, С. Тиерней, X. Пинель, Ж. Саура, П.А. Федосов, СМ. Хенкин, Х.А. Хунко, Э. Хюбнер, Р. Щтурм.
В ряде работ указанных авторов рассматривается процесс регионализации в отдельных странах Европы и его влияние на изменение системы организации публичной власти в государствах .
Вместе с тем, несмотря на значительное количество научных работ, посвященных явлению регионализма, комплексного конституционно-правового исследования проблем развития регионализма в странах Европы пока не проводилось.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является систематизация и комплексный анализ научной информации о процессах развития регионализма на территории европейских государств, определение и раскрытие основной конституционно-правовой проблематики европейского регионализма, а также тенденций дальнейшего изменения конституционно-правовой природы и территориальных форм
См., например: Коданева СИ. Британский регионализм. Конституционная реформа. - М., 2004; Васильева ТА. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2.; Пинель X. Разграничение полномочий: испанский опыт и российские проблемы// Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. №3; Contreras Casado, Manuel. Las reformas de los estatutos de autonomia. Viejos у nuevos tiempos en la constraccion del estado autonomico//Anuario juridico de la Rioja. - 2006, №11; Cruz Villalon, Pedro. La reforma del estado de las autonomias// Revista Valenciana d'Estudis autonomisc- 2007. №5; Diez-Picazo L-M. Ley autonomica у Ley estatal// Revista Espanola de derecho constitucional. - ; Solozabal Echavirra J.J. Estado autonomico у tribunal constitucional//Revista de estudios politicos. - 1991. Num. 13; Fernandez Valmayor J.L. Contenido у alcance de la competencia del estado definido en el articulo 149-1-1 de la Constitucion// Revista Espanola de derecho constitucional. - 1981.№1. Vol.1; Garcia CanalesM. La reforma de los estatutos у el principio dispositivo// Revista Espanola de derecho constitucional. - 1988. Num.22; Garcia de Enterria, Eduardo. El systema autonomico Espanol: formacion у balance//Guadernos de pensamiento politico. - 2006. №7. и др.
государств Европы, последствий такого изменения, влияния на российские институты публичной власти европейских тенденций, выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с проявлениями регионализма в Российской Федерации.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- изучить научные подходы к разработке понятийного аппарата в исследуемой сфере, выработать соответствующие определения на основе проведенного исследования;
- определить критерии и дать классификацию феномена регионализма на основе
выработанных критериев;
определить сущность процесса регионализации и его влияние на развитие системы организации публичной власти в государстве, рассмотреть основные факторы, влияющие на развитие регионализации;
определить основной круг проблем конституционно-правового характера, с которыми сталкивается государство, имеющее тенденции к регионализации;
проанализировать опыт европейских государств в сфере правового регулирования и реализации конституционно-правовых реформ в данной области. Для реализации указанной задачи и с целью проведения основательного анализа с учетом факторов общего и особенного в развитии регионализма представляется целесообразным отдельно рассмотреть вопросы развития регионализма и механизмов его конституционного регулирования в рамках конкретного государства - Королевства Испания, опыт которого, по мнению автора, наиболее актуален для России;
на основе проведенного анализа определить основные тенденции и возможные перспективы развития европейских государств;
- предложить научно-практические рекомендации по повышению эффективности
распределения полномочий и совершенствованию правового регулирования отношений
между уровнями государственной власти в Российской Федерации.
Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы трансформации и конституционно-правового регулирования общественных отношений,
возникающих по поводу и в связи с развитием регионализации и регионализма в различных государствах Европы.
Выбор в качестве объекта исследования феномена регионализма именно европейских государств не случаен. Представляется, что в настоящее время Европейский Союз является самой мощной трансграничной организацией, оказывающей большое влияние на изменение правовой природы национального государства. В этой связи думается, что отечественное конституционное право может найти новый «угол зрения» для более точного восприятия ряда внутренних российских конституционно-правовых проблем (федеративных отношений, миграционных процессов, ответственности разных уровней публичной власти). Как следствие, выводы, полученные в ходе такого исследования, могут быть применены как в ходе дальнейшего углубленного изучения зарубежной конституционно-правовой тематики, так и в отечественной политической и правовой практике.
Предметом исследования являются:
научные подходы к определению основных понятий в исследуемой сфере: «регион», «регионализация», «регионализм», «региональное государство», классификация различных проявлений феномена регионализма;
правовые модели и правовые нормы, регулирующие отношения национальных государств, территориальных образований и наднациональных образований в контексте развития регионализации;
исторический опыт развития процесса регионализации и правового регулирования соответствующих отношений;
- научные подходы к изучению вопроса о проблематике и перспективах развития государств, чье территориальное устройство претерпевает изменения ввиду взаимодействия процессов интеграции и регионализации на соответствующих территориях.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания в сочетании с другими методами: историческим,
сравнительно-правовым, формально-юридическим, социологическим, системно-структурным, правового моделирования и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты рассматриваемой проблемы, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, освещающие вопросы понятия, содержания и развития регионализма в различных странах.
Эмпирическую основу диссертационной работы составляют:
анализ практики развития процессов регионализации в странах Европы, влияния указанного развития на нормы конституционного права;
исследование конкретных конституционно-правовых механизмов, используемых государствами с целью отражения происходящих процессов регионализации и сохранения в условиях развития этих процессов суверенитета;
- опубликованная практика рассмотрения Конституционными судами государств Европы (в частности, Испании, Италии и др.) вопросов, связанных с процессами регионализации и автономизации, и как следствие, с разграничением предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями, входящими в состав государства.
Научная новизна диссертации. Новизна данной работы обусловлена целесообразностью систематизации научных подходов к определению базового понятийного аппарата конституционно-правового исследования регионализма, проведения подробного анализа этапов развития регионализма с целью выявления общих тенденций и перспектив развития европейских государств.
На основе проведенного исследования автором предпринята попытка дать круг определений, которые необходимы для дальнейшего рассмотрения развивающихся в государствах процессов регионализации. В диссертационной работе представлены также результаты анализа, того, какое отражение нашли процессы регионализации в Конституциях и конституционных актах отдельных государств. Кроме того автором сделана попытка установить алгоритм использования государствами конкретных
конституционно-правовых механизмов сохранения собственного суверенитета в условиях регионализации.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
1. Регион в наиболее общей форме как междисциплинарное понятие - это относительно обособленная по национальным и территориальным признакам социальная общность в динамике, трансформирующей социальное регулирование в цепи: межгосударственное - трансграничное - государственное - региональное - местное. В конституционно-правовом измерении регион - это государствоподобное или территориальное образование, обладающее различной степенью самостоятельности (автономное образование, субъект федерации), которое характеризуется в аспекте его взаимодействия с государственной властью (центральной или федеральной).
При этом в рамках конституционного права сложились два аспекта понимания данного термина - нормативный и доктриналъный. Нормативный аспект заключается в непосредственном закреплении и определении термина регион в Конституциях и правовых актах отдельных государств, таких как Франция и Бельгия. В свою очередь, доктринальное понимание термина регион представлено в научных исследованиях, где он в зависимости от контекста может быть определен и как синоним субъекта федерации, и автономного образования, (в том числе такого, статус которого находится в переходном состоянии от автономной единицы к субъекту федерации), и даже единицы местного самоуправления или их группы. Обобщая данные подходы представляется, что в доктринальном аспекте регион можно определить как государствоподобное или территориальное образование в состоянии изменения конституционно-правового статуса. Именно с этой неустойчивостью статуса, которая может сохраняться, как показывается практика государственного строительства различных стран Европы, на протяжении длительного периода времени, связана необходимость введения условного
Как будет показано далее, трансграничное регулирование - это также разновидность «регионального», но в его внешнем проявлении.
термина «регион», обозначающего «переходное» правовое состояние государственного или территориального образования.
2. В свою очередь, регионализм это термин, характеризующий особый комплекс
взаимосвязанных явлений общественной жизни, свидетельствующих о «переменном»,
неустойчивом состоянии политико-территориальной организации государства, которое
связано с процессом перераспределения публичной власти. Иначе говоря, под
регионализмом понимается феномен политической и конституционно-правовой
действительности, проявляющий себя как нестабильное, переходное состояние
общественных отношений, которые регулируются нормами института политике-
территориального устройства государства.
Соответственно, регионализация - это процесс перераспределения ресурсов публичной власти (в том числе властных полномочий) между различными уровнями и центрами публичной власти в двух направлениях: от государства - к его внутренним образованиям (автономиям, субъектам федерации), а также от государства - к трансграничным структурам и международным центрам публичной власти (транс-европейским регионам, международным организациям, транснациональным корпорациям).
3. Выделяются различные виды регионализма. В частности, руководствуясь
критерием времени, выделяют старый (до распада «социалистического лагеря») и новый
регионализм. В свою очередь, новый (современный) регионализм в зависимости от
территориальной направленности по отношению к национальному государству, как уже
было отмечено, можно подразделить на внешний и внутренний регионализм.
В частности, в рамках Европейского Союза тенденция регионализации выражается в создании 75 «еврорегионов», появившихся в странах ЕС на уровне территориальных образований (например, «Балтика», «Буг», «Неман»).
Создание упомянутых регионов является выражением внешнего регионализма, которое представляет интерес для конституционного права, в первую очередь потому, что остро ставит проблему суверенных прав государства в отношении территорий еврорегионов, свободно взаимодействующих в международной сфере.
4. При этом для внутренней регионализации характерен процесс
перераспределения властных полномочий от государства на уровень территориальных
образований (автономных образований, субъектов федерации). В данном контексте
следует четко определить регионализацию в соотношении к такими процессами как
деволюция и децентрализация, каждый из которых выражается в передаче полномочий от
центра к регионам. Но в отличие от децентрализации, при которой центральная власть
сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочии, деволюция
предполагает помимо предоставления широкой автономии регионам гарантии сохранения
переданных полномочий5. Регионализация при этом охватывает как деволюцию, так и
децентрализацию независимо от формы политико-территориального устройства тех
государств, в которых данные процессы получили свое распространение.
5. В то же время, внутригосударственные образования, на основании полученных
от государства полномочий, становясь все более самостоятельными как в экономической,
так и в правовой сфере, стремятся «выйти» на мировую арену и стать полноправными
членами международных объединений наравне с национальными государствами, а не в
их составе.
Таким образом, развитие процесса внешней регионализации в еще большей степени активизирует развитие внутреннего регионализма, что приводит к трансформации организации территориального устройства, и, в конечном итоге, к перераспределению публичной власти между тремя основными уровнями: национальным, наднациональным и региональным.
6. В связи с активизацией процессов регионализации в ряде стран Европы, таких
как Великобритания, Италия, Германия, Франция, Бельгия, Испания, возникла
необходимость проведения конституционно-правовых реформ, связанных с
преобразованием политико-территориального устройства и перераспределением
компетенции между центром и регионами.
5 О различиях между терминами «децентрализация» и «деволюция» см.: Васильева ТА. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных
странах//Сравнительное конституционное обозрение. - 2010. №2.
В ходе таких реформ, государство, перераспределяя властные полномочия в одной сфере, предпринимает попытку в рамках этих же реформ, урегулировать и ограничить полномочия своих территориальных единиц, в других сферах. Таким образом, указанные реформы следует рассматривать как механизм, используемый государством для сдерживания центробежных сил и, в то же время - сохранения баланса интересов соответствующих уровней публичной власти.
И хотя зачастую конституционно-правовые реформы не приводят к разрешению проблем, породивших противоречия между центром и регионами, но в ряде случаев снижают социальное напряжение и уменьшают пагубные последствия развития социальных конфликтов.
В этом аспекте следует подчеркнуть особую важность своевременного использования необходимых конституционно-правовых средств - то есть, до начала фазы кульминации конфликта, после которой их применение уже не дает положительного результата.
7. Катализаторами развития регионализма могут служить целый ряд факторов: экономический, политический, исторический, географический, религиозный, культурный. Вместе с тем, влияние этнокультурного фактора в процессе децентрализации европейских государств представляется наиболее заметным. Правильное понимание роли данного фактора предполагает учет следующих обстоятельств: в ряде европейских государств оформились так называемые «вымышленные этничности» - это локальные сообщества, которые уже давно утратили свои этнические особенности в процессе этнонациональной консолидации (например, французские нормандцы, испанские андалузцы, наваррцы, валенсийцы и т.д.).
Их региональное самосознание усилилось на современном этапе, с одной стороны, под влиянием развития внешнего регионализма, с другой, в силу внутреннего несовершенства управленческого механизма, созданного центральной властью.
Представляется, что этот процесс не следует воспринимать как индикатор грядущей неизбежной дезинтеграции не только наций, но и крупных этносов. Скорее
речь идет о попытке конструирования искусственной этничности, как реакции на кризис государственного управления6, непосредственно связанный с развитием регионализма.
8. С учетом выявленных тенденций развития регионализма в европейских странах
и влияния данных тенденций на изменение содержания ряда конституционно-правовых
институтов упомянутых государств, представляется целесообразным обратиться к опыту
развития регионализма в Королевстве Испания как наиболее актуальному в
сравнительно-правовом аспекте.
Испания, за последние десятилетия реализовала крупномасштабные реформы в сфере политико-территориальной организации с целью стабилизации и сохранения хрупкого баланса сил и интересов различных уровней (центров) публичной власти: центрального (государственного), регионального, наднационального.
Исходя из результатов изучения практики и правового регулирования развития регионализма в Королевстве Испания, представляется, что в региональном государстве у автономных сообществ (регионов), есть возможность оказывать влияние на развитие конституционных основ государственного устройства в части изменения собственной компетенции (что характерно только для федеративных государств и их субъектов), хотя формально Конституция Испании не предоставляет регионам специальной правовой основы для осуществления таких изменений. Однако испанские автономии в последнее время пытаются реализовать возможность расширения собственной компетенции без внесения поправок в Конституцию - путем реформирования собственных статутов. То есть, на практике регионы получили реальный шанс решать вопрос о круге своих полномочий самостоятельно.
9. По результатам проведенной систематизации основных проблем, связанных с
процессом регионализации Европы и имеющих конституционно-правовое значение,
представляется, что помимо уже упоминавшейся тематики изменения политике-
территориального устройства европейских государств, в этот круг входят и иные
вопросы. В частности, имеется ввиду проблема сосуществования богатых и бедных
6 Нарочницкая, Е. А. Этнические конфликты и государство в западноевропейских демократиях/
Европейский союз на рубеже веков сб. статей/ Ред. Т.Г. Пархалина. - М. : Изд-во ИНИОН, 2000. С. 138
регионов в условиях, когда национальное государство уже перестает быть единственным
центром притяжения для регионов, а также надежным гарантом безопасности для их
населения. В данном аспекте приобретает особую актуальность вопрос о
государственном суверенитете. Еще одна проблема, связанная с регионализацией Европы - это иммиграция населения. В условиях старения «коренных» европейских народов массовая иммиграция заметно меняет этнический состав Европы и его политико-правовую идеологию. Особый интерес для конституционалистов в данной сфере представляют конфликты между принимающим и иммигрантским населением. В этой связи, по мнению автора, заслуживает внимания сформулированный в отечественной научной литературе вывод от том, что данные конфликты должны теперь рассматриваться не только в аспекте защиты прав меньшинств, но и в связи со стремлением иммигрантов активно участвовать в управлении обществом, в том числе определять содержание основополагающих правовых норм «принимающих государств» в соответствии со своим «культурным кодом». Здесь также стоит упомянуть о проблеме утраты институтом территориальной автономии роли инструмента для удовлетворения потребностей этнической группы в саморазвитии, а также для разрешения межэтнических конфликтов.
10. По результатам анализа моделей преобразования европейской зоны в соответствии с вызовами времени: от модели «Европы регионов» до «Европы ста флагов», представляется уместным вывод о том, что на современном этапе развития европейского общества прогнозы о создании единого европейского пространства, уничтожения государства-нации, являются преждевременными.
По мнению автора, процесс регионализации, происходящий на современном этапе, приведет не к уничтожению национальных государств, а скорее к их трансформации на пути возникновения новых форм взаимодействия между уровнями публичной власти.
Научная и практическая значимость работы заключается в возможности использования содержащихся в диссертации научных выводов и предложений для дальнейшего развития конституционного права как одной из отраслей отечественной
7 См. об этом подробнее: Соловей В.Д. Кровь и почва русской истории. - М. 2008. С386.
правовой науки. Содержащиеся в работе результаты исследования, сформулированные на основе всестороннего анализа и обобщения научных данных и материалов практики, могут быть полезны в процессе определения перспектив развития государства, при совершенствовании правового регулирования отношений между различными уровнями власти России, в развитии практики государственного управления и определении способов ее совершенствования.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут быть использованы при преподавании курса конституционного права зарубежных стран в юридических вузах, а также в ходе проведения специальных семинаров.
Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, где произошло ее рецензирование и обсуждение.
По теме диссертации опубликовано три печатные работы, в том числе три в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК.
Структура работы определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных и литературных источников.
Сущность и развитие регионализма, а таюісе процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий «регионализм», «регион», «регионализация»
Сущность и развитие регионализма, а также процессов регионализации. Конституционно-правовой аспект содержания понятий «регионализм», «регион», «регионализация».
Изменения, происходящие в современном мире и связанные, прежде всего, с процессами глобализации и интеграции, сопряжены с иными, не менее значительными изменениями, происходящими внутри государств, которые воплотились в процессе, именуемом децентрализацией, деволюцией.
Развитие этих «внешних» и «внутренних» процессов происходит НС изолированно друг от друга. Они взаимосвязаны: государство, вовлеченное в процесс интеграции, передает часть своих полномочий наднациональным организациям (эти процессы характерны для внешней регионализации), тем самым актуализируется вопрос государственное суверенитета. В то же время, под влиянием различных факторов, внутригосударственные образования (автономии, субъекты федерации, регионы) активизируют процессы децентрализации и деволюции8 (т.н. «внутренняя регионализация»), предпринимая попытки получить большее количество полномочий и стать самостоятельными субъектами международных отношений, в том числе в рамках взаимодействия с наднациональными организациями.
Исследователи расхолятся во мнениях относительно причин регионализации. Одни из них ссылаются на то, что концепция, на которой базируется государственное единство, «единого источника суверенитета, власти и управления» устарела, государство переживает кризис и не способно выполнять свои функции столь же эффективно, как прежде9. В этой связи актуализируется проблема, в соответствии с которой «государство слишком велико для решения незначительных проблем и слишком мало для решения больших10». Ввиду того, что государство испытывает трудности в реализации своих функций, оно вынуждено выбирать следующие способы преодоления таких затруднений: передать часть своих полномочий на уровень выше (наднациональный уровень, в Европе это -Европейский союз) или (и) на уровень ниже (регионы).
Таким образом, в данном контексте процесс регионализации связан, прежде всего, со слабостью государства и его неспособностью реализовать спои функции. То есть, по мнению упомянутых авторов, регионализация начинается как внутригосударственный процесс, следствием которого является глобализация. В свою очередь институты, порожденные глобализацией, приходят на помощь национальному государству, которое уже не способно решать свои задачи самостоятельно".
Существуют и иные мнения о причинах и сущности регионализации. Так, согласно подходу гарвардскою политолога Д. Инн, превращение географического пространства в регион IZ (регионализация) происходит, когда соседние страны становятся взаимозависимыми13. Взаимозависимость порождается усилением торговых потоков и дипломатического взаимодействия внутри региона, а в некоторых случаях - и координацией внешней полигики расположенных рядом государств. Определенная степень
взаимозависимости необходима для того, чтобы соседние государства могли восприниматься и собой, и другими, в качестве политико-экономического региона, а также действовать, исходя из такого понимания14. Таким образом, в данном случае регионализация понимается как процесс, производный от глобализации. Именно глобализация предопределяет взаимозависимость, как между государствами, так и между иными субъектами международных отношений (в частности, регионами).
Однако независимо от взглядов на причинно-следственную связь возникновения регионализации и глобализации, все авторы сходятся во мнении, что в настоящее время развитие государств идет по пути «глокализации» (glokalization). Это понятие введено Р.Робертсоном. Суть данного понятия сводится к тому, что сегодня в качестве центров мирового развития выступают не государственные, а наднациональные (международные) организации и территориальные общности (регионы) . При этом многие ученые признают, что как регионы, так и транснациональные образования «являются прообразом элементов будущего экономического районирования, а возможно, и административно-территориального деления объединенной Европы»16.
В этой связи результатом «глокализации» становится необходимость перераспределения полномочий между ценірами публичной власти. В :ггом и состоит сущность регионализации - в процессе перераспределении публичной власти национальных государств по двум направлениям: I) к их внутренним, составным частям - территориальным образованиям (регионам в конституционно-правовом смысле) и вовне - 2) к международным организациям, взаимодействующим с территориальными общностями уже непосредственно через региональную власть.
Виды европейского регионализма
Изучение многообразных проявлений регионализма в Европе рождает потребность о упорядочении научных представлений о видах регионализма! что, в свою очередь, позволит точнее воспринять сущность данного явления и тенденции его влияния на конституционно-правовые отношения в европейских государствах.
Руководствуясь критерием времени, выделяют «старый» и «новый» регионализм.
Считается, что старый регионализм - это явление периода (20-30 лет) после второй мировой войны, и пик его приходился на эпоху биполярности. При этом он, как правило, касался соглашений в сфере стратегической безопасности, либо экономического сотрудничества, что вполне естественно: два противоборствующих лагеря предпринимали попытки укрепить свои позиции на мировой арене, взаимодействуя с соответствующими странами, заключая соглашения в указанных сферах с целью обретения большей мощи. Иных целей, помимо наращивания собственной мощи, государства в тог момент не имели. Это дало повод некоторым исследователям называть старый регионализм поверхностным или мелководным регионализмом47. Го, что он существовал в условиях биполярности, обусловило и направление инициатив по регионализации: все они исходили сверху вниз. Поэтому его еще называют гегемоническим регионализмом, а его главным детищем указывают объединенную Европу .
Вместе с тем, именно процесс интеграции в ЕС исследователи относят к главным проявлениям «нового» регионализма, который получил сильный толчок к развитию в начале 90-х годов.
Взаимосвязи интеграции и фрагментации в Европе особенно видны при сравнении «нового регионализма», присущего международным отношениям конца XX - начала XXI в., и регионализма, существовавшего ранее. Профессор Бьорн Хеттне предлагает следующую классификацию этих отличий (см. таблицу).
Из приведенной таблицы видно, что фрагментация национальных государств усиливается глобализацией (объединение Европы) и, соответственно, изменение субъектного состава межгосударственных систем непосредственно связано с происходящей регионализацией внутри самих государств.
Таким образом, в странах Западной Европы в конце XX - начале XXI в. содержательное наполнение понятия «регион» кардинальным образом изменилось. Социально-политический контекст, предопределяющий понятие «регион», принял новые очертания. В частности, речь идет о Европейском союзе.
Особенность этого процесса состоит в том, что если в прошлом участниками региональной интеграции в мире были национальные государства, т. е. признанные международным правом суверенные субъекты международных отношений, то в современной Европе (в частности, в ЕС) субъектами международного сотрудничества становятся также регионы национальных государств. На уровне ЕС эта закономерность проявляется через деятельность территориальных субъектов, «...которые надеются укрепить свою автономию или, по крайней мере, получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах. В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы (а затем и муниципальные образования) получили
признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой I-C. Но сегодня представительство территориальных коллективных лиц в отдельных государствах-членах стало общим правилом и получило ииституционализацию в Комитете регионов?) .
Таким образом, ослабла роль национального государства в хозяйственном руководстве, культурной, политической, социальной солидарности, а также институциональной структуре. Так ВОЗНИК «новый» регионализм, отмеченный двумя главными особенностями: он не ограничивается рамками национального государства, и он «сталкивает» между собой регионы в конкурентной борьбе, а не предоставляет им новые возможности во взаимодействии с центральной властью.
Под влиянием этих процессов регионы в Западной Европе появляются как результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации публичной власти внутри государства. Вторая - связана с обострением конкуренции. Ведется борьба между регионами за инвестиции, рынки и другие материальные блага па основе выгодных характеристик того или иного региона, и как следствие - у регионов возникает стремление получить самостоятельный «выход» на мировую арену в качестве независимых субъектов как в правовой, так и в экономической сферах. Таким образом, регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений.
В традиционной форме территориального управления отношения между регионами и международными организациями были опосредованы государством (см. Схему 1). Регионы служили опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство, привилегии, в том числе в экономической и политической сферах. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием мирового рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения территорий и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка (см. Схему 2). Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные внутригосударственные образования.
Становление и развитие государственности Испании: истоки регионализма
В становлении регионализма в Испании можно определить два основных периода - доконституциоиный и конституционный. Каждый из этих периодов, в свою очередь следуег подразделять на этапы, руководствуясь критерием исторического характера. В качестве такого критерия выступают наиболее важные вехи в становлении и развитии государственности, а также движения за укрепление самостоятельности регионов. Эти вехи знаменуют переход от одного этапа к другому.
При изучении истории возникновения и формирования испанского государства напрашивается вывод о том, что в течение всего развития центробежные силы во властеотношениях в Испании всегда были активны, различной была лишь степень этой активности. Она зависела от целого ряда факторов110, набор и значимость которых менялась в различные периоды. Развитие и давление указанных сил зачастую приводило к крайним мерам -за свою историю Испания пережила как жесткую централизованную диктатуру, так и сепаратизм, угрожавший целостности государства.
Особо следует отметить, что уже в период возникновения Испании как самостоятельного государства действовали те факторы, которые в дальнейшем обусловили перманентный характер действия центробежных сил на ее территории. В качестве основного фактора, думается, следует указать на наличие «фуэрос», которые, как будет показано далее, на протяжении всей истории испанской государственности выполняли функцию «катализатора» децентрализации.
Как правило, рассматривать процесс развития территориального устройства в Испании, исследователи начинают с периода XI-XV веков" , принимая во внимание, что именно о данною периода начинается история Испании как ЄДИЕЮГО государства. В рамках данной работы представляется целесообразным начать изучение процесса создания единого государства Испания и формирования единой испанской нации с рассмотрения того, какие народности и этносы населяли территорию современной Испании и какие процессы способствовали их последующему объединению.
В античные времена территория Испании была населена кельто-иберийскими племенами"2. VI-III вв. до н.э. - это период карфагенского нашествия и подчинения полуострова и его населения карфагенянами, которые стремились превратить эту территорию в плацдарм для последующих войн с Римом. В годы римского владычества, которое начинается с III века до н.э., кельто-нберийекие племена, населявшие Испанию, были почти целиком романизированы.
После падения Римской империи Вестготы, разграбившие в 410 году Рим, в V веке захватили большую часть Пиренейского полуострова. При этом, считается, что «автохтонному романизированному населению удалось за достаточно короткое время ассимилировать захватчиков»"3. В последующем история Испании и населявших се этносов тесно связаны с приходом арабоо на территорию Пиренейского полуострова. Арабы, находившиеся в апогее своей пассионарное, перешли в 711 году I ибралтарский пролив и просто распылили королевство Вестготов. Между VIII и XV веками на Пиренейском полуострове была основана мусульманская арабо-мавриганская цивилизация, которая оставила свой отпечаток на культуре и языке народов Иберийского полуострова.
Только па севере Пиренейского подгуострова, в предгорьях, сохранили независимость «горские разбойники» (их даже римляне не смогли себе подчинить) Астурии, Каитабрии и Басконии. Эти королевства и положили начало одной из самых продолжительных в истории человечества битв за национальное и конфессиональное освобождение - Реконкисты.
В конце XI века в іраницах современной Испании имелось более 20 независимых арабских государств. В последующие века происходило постепенное вытеснение арабов, что приводило к созданию небольших феодальных владений, которые в ходе Реконкисты - освобождения Пиренейского полуострова от арабов - объединялись, сохраняя, ОДІШЕ О, значительную самостоятельность.
Таким образом, период Реконкисты и сразу последовавшие за ним события - можно считать зарождением процесса объединения Испании, которое происходило под зтидой католической церкви в целях борьбы с захватчиками и иноверцами.
Конституционно-правовые аспекты проблем развития регионализма в странах Европы
Многочисленные проблемы, сопутствующие развитию процесса регионализации Европы, затрагивают разные стороны общественной жизни: экономические отношения, взаимодействие между этническими группами, развитие самосознания «коренных» европейских этносов и иммигрантских сообществ, отношения по осуществлению политической власти и целый ряд других. Каждая из этих проблем имеет свое конституционно-правовое измерение, но центральной «точкой напряженности», выявленной процессом европейской регионализации, значимой с позиций развития конституцію}іализлШ) остается уже упоминавшаяся в первой главе работы проблема ослабления национального государства. Внимательное изучение указанною круга вопросов обнаруживает, что те тенденции, связанные с регионализацией, которые проявляются Европе, имеют и определенный «отзвук» в России. Развитие процессов централизации и децентрализации публичной власти в каждом государстве носит циклический характер. Поэтому тот факт, что современная российская ситуация при первом приближении воспринимается как этап усиления централизации государственной Еїласти, а в Европе как бы ослабляется связь центральной государственной власти с региональными властными структурами, не дает оснований недооценивать значения европейского опыта для более точной оценки перспектив развития целого ряда отечественных конституционно-правовых институтов.
Образование и существование ЕС заострило в большей степени прежние проблемы государств - проблемы сосуществовании богатых и бедных стран и регионов. Так, по оценкам специалистов «в глобальную экономику интегрируются только передовые, реализующие инновационные стратегии сообщества, некоторые из которых представляют сегодня уже фактически отдельные регионы-государства, не связанные с национальной экономикой и национальными интересами и не желающие участвовать в IQA перераспределительной политике ни своих государств, ни ЕС» . В этой связи возникают значительные трудности, связанные с тем, что «богатые» регионы не желают «кормить» бедные территории. Весьма впечатляющим примером такого развития событий является Ьельгия.
Экономические проблемы влияют также и на развитие сепаратизма в Италии. В частности, политические силы, выступающие за «независимую Паданию», объясняют свое стремление тем, что Юг забирает большую часть богатств Севера.
В Великобритании ее регион Шотландия на протяжении длительного времени отстаивает свои права на самостоятельность, необходимость обретения которой связано с развитием эксплуатации нефти Северной) моря. Не смиряется со своим статусом в пределах Испании и благополучная
Каталония. Конституционно-правовой формой разрешения проблемы взаимоотношений богатых и бедных регионов стала уже упоминавшаяся реформа федерализма в Германии. Новый этап данной реформы был направлен как раз на устранение основных нерешенных па 1 этапе проблем: уменьшение долгов земель, устранение перекосов в финансовых отношениях между федерацией и землями, а также во взаимоотношениях непосредственно между и самими землями.
Главная сложность в том,, что все земли должны выполнять общефедеральные задачи, однако возможности у них для этого очень разные.
Поэтому в Конституции ФРГ (абз.2 ст. 107) зафиксировано, что «законом должно обеспечиваться соразмерное выравнивание различий в финансовых возможностях земель; при этом должны учитываться финансовые возможности И потребности общин». С учетом названных задач н была создана процедура выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, когда часть средств «богатых» земель перераспределяется в пользу «бедных», иногда — с «вливаниями» и из федерального бюджета.
Формально федеративное государственное устройство в ФРГ имеет лпа уровня: федерация как целое государство и земли как члены отого государства. Но в реальности существует и «третий», неформальный уровень отношений федерации и земель— «кооперативный федерализм»; то есть наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси федерация-земли: участие федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются комиссии из представителей федерации и земель.
Основные проблемы горизонтальных и вертикальных отношений в ФРГ связаны с распределением финансовых средств между богатыми и бедными федеральными землями и реализацией принципа «равноценности» жизненных условий.
«Горизонтальное» выравнивание позволяет оказывать помощь слабо развитым регионам путем перераспределения доходов, которые федерация и земли получают совместно (корпорационный и подоходный налог). Подобное положение вызывает много нареканий, прежде всего со стороны партий либеральной направленности, которые выступают за снижение «благотворительной» роли государства.
