Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и конституционно-правовые основы становления и развития муниципальных образований ЗАТО . 18
1.1. Теоретическая и конституционно-правовая природа местного самоуправления в ЗАТО. 18
1.2. ЗАТО и его правовой статус в муниципальном строительстве . 40
1.3. Особенности становления и развития правового статуса ЗАТО и военных городков системы Минобороны. 59
1.4. Правовые и организационные вопросы образования ЗАТО (на примере ЗАТО Звездный городок Московской области). 76
ГЛАВА II. Правовые проблемы становления и развития статуса муниципальных образований ЗАТО и некоторые пути их решения . 88
2.1. Правовой режим ЗАТО и вопросы его регулирования. 88
2.2. Бюджетно-финансовые вопросы в ЗАТО. 106
2.3. Правовые и организационные вопросы становления и развития муниципальных образований ЗАТО . 123
2.4. Некоторые правовые и организационные проблемы в сфере функционирования муниципальных образований ЗАТО и пути их решения . 138
Заключение 155
Список литературы
- ЗАТО и его правовой статус в муниципальном строительстве
- Правовые и организационные вопросы образования ЗАТО (на примере ЗАТО Звездный городок Московской области).
- Правовые и организационные вопросы становления и развития муниципальных образований ЗАТО
- Некоторые правовые и организационные проблемы в сфере функционирования муниципальных образований ЗАТО и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, установлен принцип его самостоятельности и организационной обособленности от государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления, как сказано в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, составляют одну из главных основ любого демократического строя, а защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.
В Российской Федерации идет активное реформирование системы государственного управления и становление местного самоуправления. Однако отсутствие глубоко продуманной и научно обоснованной программы преобразования, сталкиваются с необходимостью частых, противоречивых корректировок курса государственной политики в отношении развития местного самоуправления. Так с 1990 года по 2003 год было принято три принципиально отличающихся друг от друга по форме и по содержанию законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления. Последний из них -Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по своему замыслу сегодня должен стать основным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления.
Закрытые административно-территориальные образования отличаются от «обычных» муниципальных образований, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, собственно «закрытость» территории и ограничения на информационный обмен: пропускной режим въезда и выезда, досмотр грузов, повышенный контингент силовых структур; определенные ограничения и запреты на ведение предпринимательской деятельности, возможностей инвестирования и т.д. Во-вторых, особое бюджетное финансирование муниципального образования. Однако, несмотря на единую юридическую «конструкцию», все, ЗАТО разные, а поэтому не всегда проблемы их одинаковы.
Поэтому правовая природа института местного самоуправления в ЗАТО представляет собой сложное явление, относительно которого в науке и на практике еще не достигнуто единства мнений. Необходимо отметить, что в современной юридической науке до настоящего времени еще не разработано общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления, ЗАТО и, соответственно, не установлены теоретические принципы соотношения местного самоуправления с другими уровнями системы публичной власти в ЗАТО.
Актуальность изучения правового статуса муниципальных образований, ЗАТО тем более велика сейчас, когда в развитии закрытых территориальных образований начинается принципиально новый этап, когда существовавшая до кризиса 2008 г. относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволяли многим ЗАТО переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития.
Актуальными вопросами при рассмотрении правового статуса, ЗАТО являются их правовое положение в соответствии с действующим законодательством, их внутреннее территориальное устройство, структура органов местной власти и их взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти.
Тема настоящего диссертационного исследования продиктована стремлением автора внести посильный вклад в конкретизацию конституционно-правовой природы местного самоуправления в ЗАТО, его значения и сущности, соотношения с государственной публичной властью и форм взаимодействия с ней, а также определения характерных особенностей осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях.
Таким образом, выбор данной темы автором был обусловлен двумя важными обстоятельствами:
1. Потребностями теории и практики муниципального строительства в Российском государстве, связанными с проходящими изменениями в экономической, социальной и политической жизни, на основе
положений Конституции Российской Федерации.
2. Недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей отражающих концепцию становления и развития ЗАТО, как муниципального образования в современных условиях.
Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Проблемам и перспективам развития местного самоуправления в России посвящали свои труды такие ученые, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, В.А. Баранчиков, Е.В. Белоусова, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.Д. Игнатов, А.Н. Кокотов, А.В. Колесников, Е.И. Колюшин, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, В.В. Рудой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.И. Фадеев, В.Е.Чиркин, Е.С. Шугрина и другие. Реформе местного самоуправления посвящены работы В.И. Васильева, Л.В. Гильченко, Е.И. Колюшина, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, и других авторов.
Социально-экономические, демографические, градостроительные, духовно-психологические, бытовые и иные особенности муниципальных территориальных образований подробно исследованы в работах Л.А. Велихова, В.Д. Волкова, А.П. Зинченко, М.Н. Межевича, Ю.А. Минакова, В.А. Шамахова, А.Ю. Шарипова, B.C. Тимченко, и других авторов. Вопросы, связанные с правовым статусом местного самоуправления в разное время становились предметом исследования В.В. Белораменского, Н.И. Захаровой, О.Н. Ванеева, Н.С. Бондаря, В.В. Таболина, В.А. Лебедева, Д.А. Кокорева, А.В. Корнева, Т.А. Ляшенко, В.И. Голованова, А.А. Саломаткина, Е.С. Четвертаковой, и других.
Можно констатировать, что, несмотря на отсутствие в открытой печати работ, посвященных комплексному рассмотрению местного самоуправления в ЗАТО, значительное влияние на настоящее диссертационное исследование оказали труды, связанные со смежной проблематикой.
Муниципально-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., Европейская хартия местного самоуправления, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г., «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», уставы ЗАТО и другие правовые акты.
Объектом настоящей диссертации являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития конституционно-правового статуса местного самоуправления в ЗАТО.
Предмет исследования составляют процесс становления и развития нормативно правовой основы правового статуса ЗАТО.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа социальных и политических процессов, происходящих в стране разработать комплекс научно-теоретических положений, определяющих конституционно-правовой статус ЗАТО, раскрыть условия, факторы и закономерности совершенствования правового регулирования местного самоуправления в ЗАТО и, обобщив данные, прийти к объективным выводам.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
раскрыть исторические и научно-теоретические основы местного самоуправления в ЗАТО;
уточнить сущность, понятие, и особенности конституционно-правового статуса ЗАТО;
проанализировать правовое регулирование деятельности ЗАТО как правового института конституционного и муниципального права, включая его особые режимы функционирования;
выявить исторические и теоретические закономерности становления и развития российского ЗАТО;
оценить значение и влияние традиций российского самоуправления на его современное развитие, выявить его основные сущностные черты;
выявить особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО, а также взаимодействия между органами местного самоуправления ЗАТО и органами государственной власти.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частно-научные методы.
В исследования использован метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений, который применительно к данной проблеме предполагает использование достижений теории местного самоуправления, наук теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и гражданского права. Использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой функционирования ЗАТО, осуществления органами местного самоуправления ЗАТО отдельных государственных полномочий), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в сфере соответствующего осуществления местного самоуправления в различных ЗАТО; методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях, от общего к частному).
В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как историко-правовой (например, при сравнении норм различных федеральных законов о местном самоуправлении и о ЗАТО), сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования осуществления органами местного самоуправления в ЗАТО различных ведомств), формально-юридический метод (например, при анализе текстов правовых актов, регулирующих соответствующие отношения).
Нормативная и эмпирическая база исследования. Базовым информационным ресурсом исследования стало федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующее те или иные вопросы ЗАТО.
Наибольшую сложность представляло изучение ведомственных актов, по причине их усложненной информационной доступности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе впервые в российской юридической литературе предпринята попытка системного исследования конституционно-правового статуса муниципального
образования ЗАТО. Разработаны и системно структурированы в виде научно-теоретического направления конституционно-правовые основы правового статуса ЗАТО. Система юридических научных категорий и понятий использована с учетом современного конституционного, муниципального права и текущего законодательства, практики государственно-правового и муниципального строительства в ЗАТО. По итогам исследования выработаны предложения, позволяющие существенно оптимизировать работу органов местного самоуправления в ЗАТО, а также совершенствовать законодательство.
В настоящей диссертации впервые для теории муниципального строительства исследован конституционно-правовой статус ЗАТО, конкретизировано его понятие и составляющие элементы, дана правовая оценка динамике становления и развития статуса ЗАТО, как городского округа.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что, ЗАТО как муниципальное образование городской
округ представляет собой специально образованную территорию, на основании
политико-стратегических, оборонных, режимных, градостроительных и иных
особенностей.
ЗАТО являются элементами: государственно-территориального, административно-территориального и муниципального территориального устройства, а также служит территориальной основой для построения институтов гражданского общества. ЗАТО городской округ нельзя рассматривать, как только собственно муниципальный уровень. Это одна из форм административного децентрализованного управления, реализуемого, как государственными, так и местными органами власти. Происходят взаимные процессы «диффузии» государственного начала в самоуправленческое и самоуправленческого начала в государственное. ЗАТО, как муниципальные городские округа обладают высоким научно-техническим потенциалом, имеют градообразующие научно-производственные объекты, неравномерно развитую муниципальную инфраструктуру, и в большинстве случаях могут выполнять специальные функции государственного значения.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления,
ЗАТО вправе заключать договоры о порядке осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. В данных договорах отражается условия и порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, ЗАТО при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субъектами, осуществляющими отдельные государственные полномочия, в ЗАТО могут выступать должностные лица местного самоуправления: глава местной администрации, глава муниципального образования, муниципальные служащие, исполняющие определенные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий.
3. Муниципальный правовой статус, ЗАТО как правовая категория
производен от общего правового статуса муниципального образования как
особой территориальной единицы, в пределах которой осуществляется
публичная муниципальная власть. Правовой статус городского округа ЗАТО
представляет собой комплексную категорию, выражающуюся в органичной
совокупности таких важнейших элементов, как: территория; население (местное
сообщество), обладающее правом на осуществление местного самоуправления;
муниципальная власть как разновидность публичной власти; устав
муниципального образования; собственная компетенция, состоящая из вопросов
местного значения и отдельных государственных полномочий; муниципальная
собственность и бюджет; гарантии местного самоуправления.
Сделан вывод о важном характере взаимодействия муниципальной и государственной властей как поиска новых путей и способов реализации самоуправления в интересах населения ЗАТО. Взаимное сотрудничество этих уровней публичной власти способствует становлению и развитию муниципального образования, укреплению народовластия. Органам местного самоуправления, ЗАТО с участием органов федеральной и региональной государственной власти необходимо разработать и принять программы комплексного социально-экономического развития ЗАТО.
4. Сделан вывод о том, что институт назначения главы местной
администрации ЗАТО по контракту должен быть модернизирован, а выборы
главы муниципального образования и представительного органа по-прежнему
остаются основной и наиболее заметной формой прямой демократии в ЗАТО. Однако местный референдум, в ЗАТО, еще не нашел достаточного практического применения, поэтому роль и значение местных выборов и местных референдумов, а также территориального общественного самоуправления в ЗАТО следует повышать.
Сделан вывод о необходимости совершенствования правового регулирования статуса ЗАТО в системе Роскосмос. В отличие от ЗАТО в системе Министерства обороны и Росатома в этом вопросе отмечается недостаточно-конструктивный характер взаимодействия органов местного самоуправления ЗАТО (на примере ЗАТО «Звездный городок Московской области») с органами государственной власти в переходный период. Разграничение собственности, делегирование и передача полномочий в решении вопросов местного и государственного значения вновь образованному муниципальному образованию, - все эти вопросы на взгляд автора должны решаться оперативно и адекватно сложившейся обстановки в ЗАТО Роскосмосом.
Учитывая, что передача бывших военных городков из ведения Министерства обороны в ведение других ведомств, привела к изменению характера территорий закрытых административно-территориальных образований, то взаимодействие органов местного самоуправления закрытых поселений, органов военного управления и органов государственной власти должно быть скорректировано. В этой связи предлагается законодательно закрепить в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» направления, формы и методы взаимодействия представителей властей закрытых поселений и федеральных властей в процессе присвоения им статуса ЗАТО, лишения их данного статуса, а также процесса передачи, ЗАТО из одного ведомства в другое. Следует установить четкую процедуру переходного периода при передаче, ЗАТО из одного ведомства в ведение другого (гражданского), предусмотрев конкретные этапы, мероприятия, сроки и перечень ответственных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию данных мероприятий, включая определение порядка их финансирования.
7. Предусматривать в проектах федерального закона о федеральном
бюджете на соответствующий год предоставление и увеличение конкретным
ЗАТО субвенций на переселение граждан, утративших производственную,
служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории
ЗАТО с учетом упорядочения механизма переселения указанных граждан;
финансирование государственного заказа для градообразующих предприятий
ЗАТО.
Предусмотреть закрепление за бюджетами ЗАТО 100% налога на доходы физических лиц для мотивации развития местного самоуправления в ЗАТО в качестве меры, позволяющей реально оценить вклад жителей в финансовое обеспечение ЗАТО и эффективность деятельности органов местного самоуправления в них. Необходимо создание на федеральном уровне действенного механизма реального выравнивания условий доступности населению всех ЗАТО бюджетных услуг, с использованием для этих целей федеральных субвенций, выделяемых ЗАТО на дотации для компенсации потери доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
8. Сделан вывод о необходимости внесения изменений в Закон
Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытым
административно-территориальном образовании» и другие федеральные законы,
уточняющие особенности организации местного самоуправления в ЗАТО, в
части: модернизации порядка и условий финансовой поддержки ЗАТО из
федерального и региональных бюджетов, в том числе принятия и реализации
федеральных целевых программ, предусматривающих решение вопросов
социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и
градообразующих объектов расположенных в них; разграничения полномочий
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ЗАТО по
решению вопросов функционирования ЗАТО, а также определения перечня
дополнительных государственных полномочий, передаваемых органам местного
самоуправления ЗАТО, и порядок их финансового обеспечения; вопросов
организации особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО, включая выполнение антитеррористических мероприятий; правового регулирования земельных отношений, в частности в отношении земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте; установления порядка поэтапного снятия ограничений на осуществление предпринимательской деятельности на территории ЗАТО до принятия решения о его упразднении.
9. Сделан вывод, что Правительству Российской Федерации следует:
а) включить в положения о федеральных министерствах и ведомствах, в
ведении которых находятся вопросы обеспечения функционирования и развития
ЗАТО, полномочия по осуществлению совместно с органами местного
самоуправления ЗАТО мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого
функционирования ЗАТО и их социально-экономического развития;
б) внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации
от 11 января 2003 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из
ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам»,
предусматривающие: закрепление критерия очередности в предоставлении
жилых помещений и компенсаций за жилые помещения; определение порядка
согласования решения о переселении с гражданином и соответствующей
организацией (объектом) или федеральным органом исполнительной власти на
основе индивидуального подхода к переселяемым гражданам, включая право
получения государственных жилищных сертификатов;
в) внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации
от 18 апреля 2005 г. № 232 «Об утверждении Правил компенсации
дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-
территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного
функционирования», предусматривающие: увеличение общего объема
межбюджетных трансфертов, выделяемых ЗАТО из федерального бюджета на
очередной финансовый год, в случае, если фактический уровень инфляции в
отчетном финансовом году оказался выше прогнозируемого уровня инфляции;
внесение изменений в методику определения размера субвенций, выделяемых
бюджетам ЗАТО на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;
уточнение методики расчета дотаций и субвенций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся; г) принять нормативный правовой акт, предусматривающий регулярное проведение мониторинга состояния социально-экономического развития и научно-производственного потенциала ЗАТО в различных субъектах Российской Федерации для выработки обоснованных решений о форме, порядке и условиях государственной поддержки ЗАТО, а также в целях внесения изменений в Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытым административно-территориальном образовании» и другие федеральные законы, уточняющие особенности организации местного самоуправления в ЗАТО.
10. Сделан вывод о том, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо предусматривать в бюджетах субъектов Российской Федерации предоставление дополнительной финансовой помощи бюджетам ЗАТО, находящимся на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, в целях недопущения снижения уровня их бюджетной обеспеченности и компенсации уменьшения налоговых доходов местных бюджетов, с учетом особенностей географического положения и климатических условий ЗАТО, разрабатывать программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, включая программы социально-экономического развития ЗАТО, находящихся на их территории.
Автор убежден, что условия и потребности социально-экономического развития страны заставят исследователей и практиков идти в направлении совершенствования законодательства связанного с функционированием ЗАТО. Движение к новой модели российского ЗАТО по мнению автора, следует осуществлять, постепенно, продуманно через создание и использование, как новых, так и проверенных отечественной практикой форм и методов работы органов местного самоуправления и органов государственного управления. При этом необходимо исходить из того, что для России крайне важно не только сохранить, но и существенно развить потенциал и статус ЗАТО способного
обеспечить свое государственное предназначение и надежно защитить права и свободы человека и гражданина.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского ЗАТО, имеет системный и междисциплинарный характер. В нем содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса ЗАТО как одному из перспективных направлений развития науки конституционного и муниципального права.
Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, сложным и противоречивым процессам, происходящим в ЗАТО Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования, практических мер по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления ЗАТО.
Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в ходе преподавания конституционного и муниципального права, спецкурса по парламентскому праву, для депутатов и государственных служащих.
Предложения по совершенствованию правового регулирования правового статуса ЗАТО могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также членов Правительства Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права, конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях с докладами на научно-практических конференциях и семинарах, а также на парламентских слушаниях.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и списка литературы.
ЗАТО и его правовой статус в муниципальном строительстве
Становление и развитие местного самоуправления как особой, относительно самостоятельной системы демократической организации жизни российского общества явилось одним из важных направлений становления новой российской государственности.
Муниципальная реформа, после обращения 5 ноября 2008 года Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева с Посланием к Федеральному Собранию, получила новое звучание. Президент России еще раз подчеркнул фундаментальное значение муниципальных институтов, отметив что, несмотря на сопутствующие реформе сложности, работу по созданию эффективной местной власти необходимо продолжать. Установка главы государства на повышение ответственности органов местного самоуправления, прозвучавшая в Послании, свидетельствует о том, что государственная политика в отношении развития местного самоуправления в ЗАТО должна выходить на качественно новый уровень.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года №508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов», в стране статус закрытого административно-территориального образования получили 43 муниципального образования,1 градообразующими предприятиями и организациями, которых являются: воинские части «Прописка» ЗАТО исторически определялась ведомственной принадлежностью градообразующего предприятия или объекта, поэтому значительное число вопросов, касающихся деятельности собственно муниципальных образований, решалось «напрямую» в федеральных (ранее общесоюзных) министерствах и ведомствах. Бюджеты, ЗАТО прописывались отдельной строкой в бюджете страны, инфраструктурные городские службы имели статус, приравненный к областным, и подчинялись непосредственно федеральным (союзным) министерствам и ведомствам. В связи с этим различаются их потенциалы и возможности для развития.
Проводимая в стране муниципальная реформа изменила и статус закрытых административно-территориальных образований.
Положения статьи 80 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относят закрытые административно-территориальные образования к территориям, в которых федеральными законами могут устанавливаться особенности осуществления местного самоуправления.1 Установление указанных особенностей необходимо для обеспечения особого режима безопасного функционирования ЗАТО. При этом, ЗАТО были наделены статусом городских округов. Одновременно сохраняется правовой статус ЗАТО, установленный Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», который регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и работающих в нем, и их права." В настоящее время в 22 субъектах Российской Федерации расположены 42 ЗАТО.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».// "СЗ РФ", 06.10.2003,№40, ст.3822
Как известно, местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населением муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь.
Как уже отмечалось, статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющих территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающих предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов» .
Однако в науке муниципального права существует и другая позиция: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна. Положения статьи 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы ".
По мнению И.И. Овчинникова местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться на основе разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.)3
Правовые и организационные вопросы образования ЗАТО (на примере ЗАТО Звездный городок Московской области).
Неотъемлемой основой развития правового статуса муниципального образования ЗАТО является его бюджет. Сегодня формирование бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ, с учетом следующих особенностей: дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основных средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО (в том числе не менее 70% среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70% фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего ЗАТО); дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями; в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории.
Решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и (или) объектов.
Перераспределению не подлежат средства превышения доходов.бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения, бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.
Осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкция с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.
Средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории.
При финансировании государственного оборонного заказа предприятия и(или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.
На парламентских слушаниях проводимых Государственной Думой Федерального Собрания в 2008 году в г.Мурманске было отмечено, что государство планировало вкладывать огромные деньги в развитие, модернизацию и расширение производства атомной отрасли. Так, на финансирование федеральной целевой программы «Развитие ядерного оружейного комплекса на период до 2015 года» предусматривается порядка 40 миллиардов рублей. Дополнительные затраты на финансирование государственной программы «Вооружение» составят до 2015 года 60 миллиардов рублей. На строительство атомных электростанций из федерального бюджета на период до 2010 года планируется выделить более 670 миллиардов рублей. Из них в 2007 году - 18 миллиардов, в 2008 году - 51 миллиард, в 2009 году - 87 миллиардов, в 2010 году - почти 97 миллиардов.
В Федеральном законе о Федеральном бюджете на 2010 год из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований с учетом мероприятий по оптимизации их расходных обязательств планируется предоставление дотации, связанной с проживанием и работой граждан в условиях особого режима закрытых административно-территориальных образований, в объеме 8 876 106,2 тыс. рублей или 85 процентов от суммы бюджетных ассигнований, предусмотренных на 2009 год (в 2008 году было 9 777 601,0 тыс. рублей; в 2009 году - 10 442 477,9 тыс. рублей).2
Межбюджетные трансферты на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований на 2010 год определены с учетом остатков средств федерального бюджета, образовавшихся в связи с осуществлением долевого строительства жилья, в объеме 527 221,0 тыс. рублей или с сокращением на 60 процентов по сравнению с 2009 годом (в 2008 году было 1 234 131,7 тыс. рублей; в 2009 году - 1 318 052,6 тыс. рублей).3
Правовые и организационные вопросы становления и развития муниципальных образований ЗАТО
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Сормовский районный суд города Нижнего Новгорода оспаривал конституционность подлежащих применению в данном деле положений Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном образовании» (с последующими изменениями и дополнениями), согласно которым в особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включаются ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории (пункт 1 статьи 3); решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Правительством Российской Федерации, а обеспечение особого режима осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3); органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий (абзац четвертый пункта 2 статьи 4); органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон (абзац пятый пункта 2 статьи 4).
По мнению заявителя, названные положения не содержат ни конкретных предписаний, ни перечня оснований для дачи гражданину разрешения на въезд в закрытое административно-территориальное образование либо отказа в таком разрешении, т.е. являются неопределенными по своему содержанию и тем самым противоречат статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
В своем определении Конституционный Суд отметил, что в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, статьями 101 и 102 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. При этом соответствующее производство в Конституционном Суде Российской Федерации возбуждается при условии, что основные права и свободы граждан нарушаются оспариваемыми положениями закона, по своему смыслу исключающими адекватное Конституции Российской Федерации истолкование и применение таких положений иными судами.
Между тем оспариваемыми положениями статей 3 и 4 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» - по своему действительному смыслу - не запрещается гражданину, имеющему постоянное место жительства на территории закрытого административно-территориального образования и покинувшему его в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территории указанного образования и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее в качестве нанимателя или собственника. Не содержится таких запретов и в утвержденных Правительством Российской Федерации Положении о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии (в редакции Постановлений Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №385 и от 8 августа 2003 года №475), и Положении об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 8 августа 2003 года №475).
Отсутствие же в Законе Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» указания на порядок согласования органом местного самоуправления вопроса о въезде граждан в закрытое административно-территориальное образование и перечня оснований для отказа в таком въезде не препятствует суду общей юрисдикции - в случае, если при разрешении конкретного дела он придет к выводу о нарушении конституционных прав заявителя действиями (решениями) государственных органов и их должностных лиц и органов местного самоуправления, основанными на неадекватной интерпретации ими закона, - принять решение на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с действительным смыслом законодательных норм.
Некоторые правовые и организационные проблемы в сфере функционирования муниципальных образований ЗАТО и пути их решения
Как указывалось ранее федеральный законодатель в статье 80 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес закрытые административно-территориальные образования к территориям, в которых федеральными законами могут устанавливаться особенности осуществления местного самоуправления. При этом, как показывает наше исследование, установление указанных особенностей действительно было необходимо для обеспечения особого режима безопасного функционирования ЗАТО.
Сегодня, ЗАТО в муниципальном строительстве наделены статусом городских округов при сохранении их правового статуса установленного Законом Российской Федерации «О закрытым административно-территориальном образовании».
В настоящее время в 22 субъектах Российской Федерации расположены 42 ЗАТО. Как показывает наше исследование, существует ряд проблем, которые мешают становлению и развитию муниципальных образований ЗАТО.
Президент Российской Федерации заявил о том, что экономическая основа местного самоуправления должна укрепляться за счет формирования достаточной собственной доходной базы. Решение задач по увеличению собственных доходов ЗАТО за счет роста налоговых поступлений либо налогооблагаемой базы по местным налогам весьма проблематично в условиях особого режима функционирования закрытых городов.
В рамках действующего законодательства орган местного самоуправления может оказывать реальное влияние лишь на ситуацию с поступлением земельного налога, налога на имущество физических лиц, а также единого налога на вмененный доход. Необходимо обратить внимание на тот факт, что в связи с ограничением земель в обороте ЗАТО находятся в неравном положении с другими муниципальными образованиями в части поступления земельного налога. Муниципалитеты ЗАТО лишены возможности пополнения собственных доходов за счет широкого развития сектора частного бизнеса. Развитие предпринимательской деятельности в ЗАТО сталкивается с трудностями из-за режимности территории и т.д..
Как уже указывалось выше с 1 января 2006 года в отношении ЗАТО применяется общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности, который предусмотрен для городских округов, что привело к сокращению собственной налоговой базы бюджетов ЗАТО и снижению достигнутого уровня их бюджетной обеспеченности.
По данным Минфина России, общий объем доходов бюджетов ЗАТО на 2006 год составил 31,9 миллиарда рублей, что ниже уровня 2005 года на 2,6 миллиарда рублей (на 7,5%). Это сокращение связано с изменением порядка финансирования ЗАТО, с «включением» их в систему межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации.
В то же время в связи с компенсацией из федерального бюджета дополнительных расходов бюджетов ЗАТО, связанных с их статусом, бюджетная обеспеченность ЗАТО выше, чем в субъектах Российской Федерации, на территории которых они расположены. В среднем доходы на одного жителя ЗАТО составляют 24,9 тысячи рублей, что в 2,36 раза больше, чем в субъектах Российской Федерации, на территории которых расположены ЗАТО (по данным Минфина России на 1 января 2007 года).
Наряду с этим различия в бюджетной обеспеченности ЗАТО связаны с объективными факторами, влияющими на их функционирование, -с географическим положением и климатическими условиями в ЗАТО, что приводит к значительному удорожанию бюджетных услуг. Так, в ЗАТО, расположенных в Мурманской области, доходы на одного жителя отличаются от доходов жителей субъекта от 1,4 раза в Североморске до 4,4 - в Островном. В Тверской области доходы на одного жителя в ЗАТО Озерный больше в 3,6 раза, в ЗАТО Солнечный - в 5,6 раза.
В связи с обозначенными тенденциями существуют проблемы финансирования социальной сферы ЗАТО. В 2006 году по сравнению с 2005-м наблюдалось сокращение расходов бюджетов ЗАТО: расходы на здравоохранение составили 53%, на социальную политику — 71%, на охрану окружающей среды — 44% от уровня расходов на эти отрасли в 2005 году. Вместе с тем увеличены расходы на образование - на 4,7% и остались на прежнем уровне расходы на ЖКХ.
В соответствии с положениями Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО из федерального бюджета выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО.
Следует отметить, что в 2006 году межбюджетные трансферты из федерального бюджета составляли 50% (в 2006 году было выделено из федерального бюджета межбюджетных трансфертов ЗАТО в размере 15,8 миллиарда рублей), а из региональных бюджетов - 13% от объема доходов бюджетов ЗАТО.
Вместе с тем компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением принципов их финансового обеспечения в законодательстве Российской Федерации.
Президент Российской Федерации заявил о том, что экономическая основа местного самоуправления должна укрепляться за счет формирования достаточной собственной доходной базы. Решение задач по увеличению собственных доходов ЗАТО за счет роста налоговых поступлений либо налогооблагаемой базы по местным налогам весьма проблематично в условиях особого режима функционирования закрытых; городов.
В рамках действующего законодательства орган местного самоуправления может оказывать реальное влияние лишь на ситуацию с поступлением земельного налога, налога на имущество физических лиц, а также единого налога на вмененный доход. Необходимо обратить внимание на тот факт, что в связи с ограничением земель в обороте ЗАТО находятся в неравном положении с другими муниципальными образованиями в части поступления земельного налога. Муниципальные образования ЗАТО лишены возможности пополнения собственных доходов за счет широкого развития сектора частного бизнеса. Развитие предпринимательской деятельности в ЗАТО сталкивается с трудностями из-за режимности территории.
В целях увеличения собственных доходов в бюджете ЗАТО можно предложить повысить зачисляемую в местные бюджеты долю налога на доходы физических лиц, отнести к местным налогам налог на имущество организаций, установить норматив отчислений в местные бюджеты от транспортного налога.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности городских округов. Отказ от такого ограничения создаст для органов местного самоуправления ЗАТО дополнительные рычаги влияния на развитие муниципального сектора экономики, стратегическое планирование развития территории, а для градообразующих предприятий, непосредственно включенных в инфраструктуры ЗАТО, - условия для стабильной работы.
