Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы становления государственных образований Южного федерального округа: общие вопросы истории, теории и правового регулирования
1. Понятие, содержание и основные формы образования субъекта Российской Федерации 22
2. Конституционно-правовые основы порядка образования субъектов Российской Федерации 49
3. Анализ общих предпосылок и особенностей становления государственных образований Южного федерального округа: предреволюционный, советский и современный периоды 69
4. Право народов на самоопределение в Российской Федерации как основополагающий конституционный принцип образования субъектов Российской Федерации и особенности его реализации в Южном федеральном округе 98
Глава 2. Проблемы и перспективы совершенствования субъектного состава Южного федерального округа в условиях современной федеративной государственности
1. Отенденции укрупнения субъектов Российской Федерации и перспективах ее дальнейшего развития 125
2. Оценка перспектив изменения субъектного состава Южного федерального округа в условиях современной федеративной государственности 144
3. Государственно-правовой механизм взаимодействия субъектов Южного федерального округа: состояние и проблемы совершенствования 168
Заключение 196
Библиография 211
- Понятие, содержание и основные формы образования субъекта Российской Федерации
- Право народов на самоопределение в Российской Федерации как основополагающий конституционный принцип образования субъектов Российской Федерации и особенности его реализации в Южном федеральном округе
- Отенденции укрупнения субъектов Российской Федерации и перспективах ее дальнейшего развития
- Государственно-правовой механизм взаимодействия субъектов Южного федерального округа: состояние и проблемы совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы федеративного устройства всегда находились в центре пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность их не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании их фундаментальной значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о структуре Российской Федерации и особенностях ее совершенствования в контексте специфики тех или иных регионов.
Формирование на основе Федеративного договора 1992 года и в соответствии с Конституцией 1993 года России как федерации, состоящей из 89 субъектов, вызвало неоднозначную реакцию в науке и политической практике. Создание в соответствии с Указом Президента РФ в 2000 году семи федеральных округов и наметившаяся затем тенденция укрупнения субъектов РФ также получила различную оценку. Прогнозы о дальнейшем укрупнении Федерации и охвате этим процессом всех федеральных округов заставляют исследователя поставить вопрос об обоснованности и объективности таких «предсказаний».
В свете последних событий особую значимость приобретают работы, анализирующие особенности образования, становления субъектов РФ, входящих в состав того или иного федерального округа.
Среди составных частей России, анализируемых в структуре федеральных округов, особой спецификой обладают государственные образования Южного федерального округа с точки зрения и истории их формирования, и современного состояния.
Южный Федеральный округ (ЮФО) в данном диссертационном исследовании рассматривается как территориальное образование,
сформированное по геополитическому принципу в соответствии с Указами Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 и от 21 июня 2000 г. № 1149 с целью укрепления вертикали государственной власти. В состав округа входят 13 субъектов Российской Федерации (8 республик, 2 края и 3 области): республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Калмыкия; Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская республики; Краснодарский и Ставропольский края; Астраханская, Волгоградская и Ростовская области. Центром ЮФО является Ростов-на-Дону (административно-политический центр-столица Ростовской области).
Общая площадь округа - 589,2 тыс. кв. км, что почти соответствует территории Украины. В округе выделяются три экономических, культурно -исторических района: Волго-Каспийский (Волгоград, Астрахань, Калмыкия), Азово-Черноморский (Ростов, Краснодар, Адыгея), Северо-Кавказский (Ставрополь, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия-Алания, Ингушетия, Чечня, Дагестан). Названные районы расположены в трех почвенно-климатических зонах.
Велико геополитическое и географическое значение Южного федерального округа. Он занимает самую южную территорию европейской России и находится на стыке четырех государств: Украины, Грузии, Азербайджана и Казахстана. В связи с потерей ряда важных портов на Украине и на побережье Каспия возрастает роль субъектов РФ Южного федерального округа как важных связующих звеньев во внешнеэкономических и внешнеторговых отношениях России.
Особенностью Южного федерального округа является также охват самой проблемной в геополитическом и государственно-правовом смысле территории - Северного Кавказа. Этот регион исторически оказался одним из наиболее конфликтных территориальных зон России, что обусловлено наличием здесь критического уровня противоречий в сфере национально-государственного устройства и межэтнических отношений. В основе этих противоречий лежит конкурентная борьба политических, религиозных и
этнических сил за перераспределение ресурсов - земли, производственных мощностей, власти, источников финансовых поступлений. Свое выражение это противостояние находит в разнообразных движениях народов Северного Кавказа: начиная от борьбы за реабилитацию репрессированных народов, за повышение статуса народа-национальности в иерархии национально-государственных образований и заканчивая сепаратистским движением за выход из состава Российской Федерации.
Наряду с политическими и экономическими интересами, факторами, обуславливающими высокую конфликтность, можно назвать проживание на территории ЮФО народов различных социокультурных и расовых типов, а также представителей четырех мировых религий - христианства, ислама, буддизма и иудаизма, тесно контактирующих между собой. Именно в ЮФО ярче всего проявляются национально-религиозные проблемы российского федерализма. Здесь проживает около 200 наций и народностей, которые относятся к различным этно-языковым и религиозным группам.
Нестабильность в южном регионе во второй половине - конце 1990-х годов проявилась в целом ряде социально-политических событий: осетино-ингушский территориальный конфликт; сепаратизм в Чечне и затянувшееся сопротивление боевиков; противостояние между Южной Осетией и Грузией, создавшее внешний фактор.роста числа беженцев и др. В последние годы усилилось влияние в регионе внешних сил, использующих идеи исламского фундаментализма для подрывной деятельности. Это заставляет ставить вопрос об особой актуальности проблемы обеспечения стабильности государственности в ЮФО.
Необходимо отметить, что большинство указанных противоречий являются не только порождением современного этапа развития Российского государства, они унаследованы от царско-имперской политики дореволюционной России и административно-командной системы бывшего СССР. Тем не менее, особенности государственного и административно-политического обустройства российских окраин, и в том числе, Кавказа,
остаются до сих пор слабо изученными. Это обуславливает важность историко-правового анализа формирования и изменения территориальной структуры на территории ЮФО.
Другой актуальный аспект исследования структуры государственных образований Южного федерального округа связан с анализом правовых условий и перспектив образования новых составных частей России на юге страны. Конституция Российской Федерации предусмотрела три возможности изменения субъектного состава России (ст. 65, ч. 1 ст. 137): в результате принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ, а также изменения конституционно-правового статуса субъекта. Конституционное закрепление этих положений, принятие на их основе нового Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в редакции от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 (далее Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.), а также образование к осени 2007 года пяти новых субъектов РФ в результате объединения (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Иркутская область и Забайкальский край) обуславливают важность изучения правовых возможностей и перспектив реализации
1 Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52. - Ст.4916; 2005.- № 45.- Ст. 4581.
2 См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа» с изменениями
и дополнениями (в ред. 12.04.2006 г.) // Собрание законодательства РФ.- 2004. - № 13. -
Ст. 1110: 2006.- № 16.- Ст. 1644; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г.
«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного
округа» // Собрание законодательства РФ.-2006.-№ 29.-Ст. 8077; Федеральный
конституционный закон от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской
Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской
области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание
законодательства РФ.-2007.-№ 1 (ч.І).-Ст. 17; Федеральный конституционный закон от 27
июля 2007 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта
Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского
Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства РФ.-2007.-№ .30.-Ст.3745.
структурно-субъектных преобразований в различных регионах страны, включая Южный федеральный округ.
Вопросы приобретают все большую остроту из-за начавшейся повсеместно кампании по выдвижению инициатив о слиянии субъектов РФ. Такие инициативы, появившиеся и в ЮФО, вызвали весьма острую реакцию среди общественности и населения отдельных субъектов РФ данного региона. Установившийся к началу 2000-х годов относительно мирный период в ЮФО и соответственно на Северном Кавказе (диссертант использует в данном случае выражение «относительно мирный», имея в виду сохраняющуюся напряженность в связи с непрекращающимися террористическими актами боевиков, ведущих в регионе подрывную деятельность) может быть нарушен необдуманной политикой навязывания воли сверху по укрупнению и иному преобразованию субъектов РФ и разрушению их устоявшейся государственности.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа теоретических, историко-правовых и конституционно-правовых аспектов специфики становления государственных образований Южного федерального округа, позволяющих не только оценить уровень объективности сложившегося в настоящее время субъектного состава ЮФО, но определить целесообразность структурных преобразований южного региона России.
Степень научной разработанности темы
В отечественной юридической науке системный анализ теоретических, историко-правовых и конституционно-правовых аспектов специфики становления государственных образований Южного федерального округа является сравнительно новым и неразработанным в полной мере направлением.
Дискуссия по поводу структурных преобразований Российской Федерации и их целесообразности в определенных регионах приобрела еще большую остроту в последние годы в связи с начавшимся процессом
укрупнения субъектов Федерации.
Следует отметить, что специальному анализу института образования, становления субъектов Российской Федерации посвящено не так много работ на современном этапе. Как правило, этот вопрос исследуется во взаимодействии с другими аспектами федеративного устройства России.1
Существует еще много проблем в разработке понятийного аппарата и совершенствовании конституционно-правового регулирования института образования субъектов Российской Федерации. Недостаточна теоретическая разработанность таких понятий как «субъект Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта РФ», «образование субъекта Российской Федерации», «критерии образования нового субъекта РФ». Действующее федеральное конституционное законодательство не проводит четких различий между такими формами реструктуризации Федерации как «образование нового субъекта РФ» и «присоединение одного субъекта РФ к другому субъекту РФ», не определяет понятие и формы изменения
1 Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта РФ: проблемы и пути их решения // Вестник МГУ, 2003. - №2; Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право.- 2005.- № 5; Елканова Ф.С. Некоторые аспекты взаимоотношения РФ и субъектов Северного Кавказа: Дисс. канд. юрид. наук. - М, 2006; Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития.- М, 2004; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика).- М.,1999; Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение.- 2001.- № 1; Мотякова О.А., Ваганов Ю.Н. К вопросу об объединении субъектов Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: Материалы Всероссийской научной конференции, - М., Т.1 - 2003; Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно-правовой системы. - Хабаровск, 2001; Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журн. рос. права. -М., 2001. - №11; Разделит ли Россия участь СССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). - М., 1993; Царахов К.Б. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. - Владикавказ, 2001; Усе А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. - 2004,- № 7. - С. 23; Юсупов Э.С Объединение субъектов РФ, как новая модель развития федеративных отношений // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей / Ред. Волович В.Ф. - Томск, 2005 и другие.
конституционно-правового статуса субъекта Федерации.
Юридические научные учреждения и вузы страны выпускают монографии, сборники научных трудов, в которых поднимаются как общие вопросы, так и отдельные проблемы, касающиеся особенностей образования, становления субъектов Российской Федерации.
Прежде всего следует отметить фундаментальный труд академика РАН Кутафина О.Е. «Российская автономия», в котором наиболее последовательно и полно представлена идея автономии, показано развитие ее содержания и выявлены формы воплощения в российской практике. В данной работе, в полной мере анализирующей научные взгляды об автономии в тот или иной период истории и тем самым выполняющей функцию своего рода хрестоматии конституционно-правовой мысли об автономии, последовательно рассмотрены вопросы автономии в Российской Империи и в Советской России, национально- территориальной и национально-культурной автономии в Российской Федерации.
Существенный вклад в разработке фундаментальных проблем состояния и тенденций развития современного российского федерализма сыграли монографии профессора Конюховой (Умновой) И.А. «Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития» и профессора Нарутто СВ. «Федерализм и единство государственно-правовой системы». В своей работе Конюхова И.А. рассматривает вопросы о состоянии и тенденциях развития современного российского федерализма, комплексно освещает проблемы становления и совершенствования конституционно-правовых основ федеративных отношений сквозь призму отечественного и мирового опыта, подробно исследует особенности структуры Российской Федерации и перспективы ее совершенствования на современном этапе. Монография же Нарутто СВ. является результатом комплексного системного анализа государственно-правовой системы России в федеративном срезе. В ней рассматриваются теоретические и практические проблемы российской федеративной
государственно-правовой системы, выявляются конфликтные федеративные связи, механизмы предупреждения и разрешения компетенционных коллизий, формулируются теоретические положения и практические рекомендации о совершенствовании федерального и регионального законодательства, а также практики его применения.
Нельзя не отметить также монографию, изданную под общей редакцией Кряжкова В.А. «Конституционное право субъектов Российской Федерации». В общей части коллектив авторов комплексно рассматривает вопросы конституционного права субъектов Российской Федерации на основе анализа региональных конституций (уставов) и законодательства в соотношении с федеральным законодательством, выделяет общее и особенное конституционно-правовых институтов в субъектах РФ. В особенной части же дается краткая государственно-правовая характеристика каждого из субъектов Российской Федерации.
По проблемам развития и совершенствования федеративных отношений в последнее время защищено ряд диссертаций. В частности, это диссертации кандидатов юридических наук Авершина В.В. «Автономный округ в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование», Дирсанова А.В. «Административно-территориальное устройство субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа», Дорохина СМ. «Национально - государственные образования в системе российского федерализма», Елкановой Ф.С. «Некоторые аспекты взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Северного Кавказа», Нагаева СВ. «Конституционно- правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации» и другие.
Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной автором проблематики, вместе с тем нельзя не отметить, что потенциал конституционно-правовых исследований в этой сфере далеко не исчерпан. И в этом смысле отсутствует, прежде всего, комплексный анализ проблем формирования и перспектив структурного преобразования
субъектного состава ЮФО. Кроме того, предстоит обобщить и систематизировать законодательную и правоприменительную практику в исследуемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в углубленной комплексной разработке.
Цели и задачи исследования
Целями данного диссертационного исследования является осмысление и обоснование на основе общетеоретических положений российской юридической науки, а также анализа существующей практики конституционно-правовых аспектов становления государственных образований Южного федерального округа.
Для достижения поставленных целей в работе решались следующие задачи:
определение понятия, содержания и основных государственно-правовых форм образования субъекта Российской Федерации;
изучение сложившихся конституционно-правовых основ порядка образования субъектов Российской Федерации;
анализ общих предпосылок и особенностей становления субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, в предреволюционный, советский и современный периоды;
рассмотрение права народов на самоопределение в Российской Федерации как основополагающего конституционного принципа образования субъектов Российской Федерации и особенностей его реализации в Южном федеральном округе;
исследование общей тенденции укрупнения субъектов РФ и перспектив ее дальнейшего развития;
оценка перспектив изменения субъектного состава Южного федерального округа в условиях современной федеративной государственности;
- изучение состояния и проблем совершенствования государственно-правового механизма взаимодействия субъектов Южного федерального округа.
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы, закрепляющие структуру Российской Федерации и порядок ее изменения, а также правоотношения, складывающиеся в процессе формирования и развития субъектного состава Южного федерального округа, тенденций совершенствования структуры и механизмов взаимодействия субъектов РФ, обеспечивающих стабильность государственно-территориального устройства южного региона.
Предметом исследования настоящей работы выступают общие теоретические основы и научные воззрения, а также законодательство и судебная практика в Российской Федерации. Диссертант стремился системно исследовать положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации; конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
В дополнение к национальному законодательству диссертант ознакомился с конституциями некоторых зарубежных стран и их законодательной практикой, а также международно-правовыми документами в указанной сфере с целью выявления прогрессивного опыта, а также установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса.
Теоретическая основа исследования
Диссертация базируется на использовании современных научных
концепций федерализма, конституционно-правовых доктрин
государственного устройства.
Общетеоретической основой исследования послужили труды таких
современных отечественных ученых-правоведов как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.В. Андриченко, К.В. Арановский, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, Н.А. Варлаамова, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, М.В. Золотарева, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова (Умнова), Е.И. Козлова, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, СИ. Некрасов, Ж.И. Овсепян, М.А. Садыкин, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.
Автор опирался также на работы государствоведов советского периода. Известными учеными этого периода, участвующими в разработке теории отечественного федерализма, являются, в частности, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, B.C. Основин, В.А. Ржевский, Ю.Г. Судницын, Я.Н. Уманский, И.Е. Фарбер, М.А. Шафир, Б.В. Щетинин и др.
Автор обратился также к трудам В.И. Ленина и И.В. Сталина, посвященным решению в России национального вопроса, которые не потеряли актуальности и по настоящее время.
Определяясь по таким ключевым теоретическим вопросам, как понятие субъекта Федерации и его конституционно-правового статуса; понятие и содержание образования нового субъекта Российской Федерации диссертант использовал изданные в последние годы научные работы таких ученых, как С.А. Авакьян, А.В. Безруков, Ю.Н. Ваганов, А.А. Кондрашев, И.А. Конюхова (Умнова), СВ. Королев, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, О.А. Мотякова, СВ. Нарутто, СП. Сергевнин, А.В. Усе, К.Б. Царахов, Э.С Юсупов и др.
Существенное значение для понимания объективности процессов, происходящих как в прошлом, так и в настоящее время, имело изучение работ историков, политологов и экономистов, в той или иной мере
специализирующихся в своих исследованиях по избранной диссертантом тематике. К их числу относятся Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, С.Д. Валентей, М.С. Джунусов, К. Кульчицкий, В.Н. Лысенко, А.В. Малашенко, В.А. Матвеев, А.А. Сенцов, Л.В. Смирнягин, В.А. Тишков, О.И. Чистяков и
Др.
Методологическая основа диссертационного исследования
Исследование особенностей становления государственных образований Южного федерального округа осуществлялось в соответствии с научно обоснованной методологией, обеспечивающей, по возможности, выбор наиболее целесообразных и результативных методик.
Диссертант исходил из того, что рассматриваемое в диссертации правовое явление - совокупность материально-правовых и процессуальных характеристик, имеет комплексный, многоуровневый характер.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования, при анализе российского законодательства и законодательства субъектов РФ, формировании определений, предложений и выводов применялись метод системного анализа, диалектический, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический и статистический методы исследования. Автор проводил анализ на основе таких научных принципов как единство абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Используемые в работе общетеоретическая и монографическая литература, обзоры судебной практики, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и социологические данные позволили выявить главные проблемы, связанные с объектом исследования, и обозначить пути их решения.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании неразработанной в отечественной науке темы - проблемы становления
государственных образований Южного федерального округа. Глубина и
всесторонность исследования обеспечены использованием
общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив и прогнозированием ситуации в будущем.
Научная новизна данного диссертационного исследования находит свое выражение в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:
1. Диссертант понимает под образованием субъекта Российской
Федерации формирование на легитимной основе государственно-
территориальной единицы (государственного образования) с приданием ей
соответствующего конституционно-правового статуса как составной части
Российской Федерации, осуществляемое с учетом воли населения, имеющего
непосредственный интерес к созданию данного субъекта РФ.
Допуская многовариантность модификации структуры Российской Федерации, диссертант выделяет допустимые в рамках Конституции РФ следующие формы образования субъекта РФ: 1) объединение двух и более субъектов в один субъект РФ; 2) разделение субъекта РФ на два и более субъекта Федерации; 3) размежевание субъектов РФ и образование из частей их территорий нового субъекта Федерации; 4) выделение одного субъекта РФ из состава другого; 5) преобразование субъекта РФ в виде его перехода из одной категории в другую (области в республику, автономного округа в автономную область и т.д.); 6) преобразование административно-территориальной единицы в субъект РФ; 7) присоединение к Российской Федерации иностранного государства или его части на правах субъекта РФ. Последняя форма в действующем Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. выделяется в качестве самостоятельной и обозначается как принятие в Российскую Федерацию нового субъекта, что адекватно положениям ч.2 ст.65 Конституции РФ.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. не предусматривает возможности образования нового субъекта РФ в результате
разъединения субъектов РФ, хотя Конституцией РФ это не запрещено. В связи с этим диссертант предлагает внести соответствующие изменения в указанный Федеральный конституционный закон, так как необходимость в разделении субъекта РФ на два и более субъекта Федерации может возникнуть в потенциале.
Представляется целесообразным также внесение в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. дополнительных положений, предусматривающих право заинтересованных субъектов РФ на разработку проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в случае положительных результатов референдумов на их территории.
4. Существуют определенные проблемы и нереализованные задачи дальнейшего совершенствования структуры Российской Федерации. Их решение должно быть основано не только на соответствующем совершенствовании Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г., но и его увязке с федеральным конституционным законом о порядке изменения статуса субъекта РФ.
В данном контексте диссертант считает необходимым принятие Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», основные положения которого могли бы выглядеть следующим образом:
- В законе должно быть указано, что изменение статуса субъекта
Российской Федерации может быть осуществлено путем перехода субъекта
из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ст. 5
Конституции РФ.
В случае поддержки инициативы Президентом РФ, вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ выносится на референдум заинтересованного субъекта.
В случае принятия на референдуме заинтересованного субъекта проекта федерального конституционного закона об изменении
конституционно-правового статуса субъекта, указанный законопроект вносится Президентом РФ в Государственную Думу. Федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ.
5. На состав южного региона современной России оказали
значительное влияние общие историко-правовые и идейно-теоретические
предпосылки формирования РСФСР. Основной идеей государственно-
территориального реформирования предреволюционного и советского
периодов являлось разрешение национального вопроса с одновременным
сохранением преемственности в территориальном устройстве Российского
государства. Понимание . национальных корней российской
государственности позволяет лучше осознать болезненность преобразований,
связанных с непродуманной ликвидацией (модификацией) автономий.
Глубокие традиции национальной государственности в составе России не
могут не учитываться и в современный период.
Современный субъектный состав Южного федерального округа -следствие длительного периода территориальных преобразований, обусловленных в конечном итоге реформами административно-территориального и федеративного устройства. Аналогично федеративной структуре России в целом состав юга сформировался по смешанному принципу. В его структуре в настоящее время находятся сформированные по национально-государственному принципу 8 республик и образованные по государственно-территориальному принципу 2 края и 3 области.
Особенностью структуризации южной части России в 1990-х годах явилось становление субъектов РФ на фоне серьезного противостояния федеральному центру со стороны радикально настроенной политической верхушки Чечено-Ингушской, а затем Чеченской Республики. Борьба за независимость Чечни обернулась общекавказским кризисом. В итоге не только судьба самой Чечни, но и будущее других субъектов РФ юга России
было поставлено на карту противостояния между федеральной властью и сепаратистами-боевиками. Лишь с момента принятия Конституции Чеченской Республики, избрания Президента и Парламента Республики в 2003 году процесс образования Чеченской Республики как субъекта в составе России был фактически завершен. Соответствующим образом стабилизировался и в целом субъектный состав ЮФО.
В современный период для субъектов Федерации ЮФО характерны признание права народов на самоопределение как принцип федеративного устройства РФ и отказ от государственной суверенизации и сепаратизма. Кроме того, тенденция закрепления межнационального подхода к пониманию народа как носителя права на самоопределение прослеживается практически во всех конституциях республик ЮФО, упоминающих право народов на самоопределение и содержащих при этом соответствующую формулировку - «многонациональный народ».
Наиболее острую неприязнь по отношению к возможным процессам объединения проявляют республики в составе России. Исходя из концепции титульной нации, республики в лице их официальных лиц и общественности воспринимают слияние с другими субъектами РФ как нарушение права народов на самоопределение, уничтожение их национальной самобытности. Именно такое противостояние со стороны республик наблюдается в настоящее время на территории Южного федерального округа. Сторонники объединения в качестве главных аргументов выдвигают экономическую и политическую целесообразность. Эти доводы вступают, однако, в противоречие с национально-этническим принципом образования республик в составе России. В сложившихся условиях можно предположить, что все действия, ведущие к ликвидации национальных республик в итоге слияния с другими субъектами РФ под предлогом «укрепления государственности» или «экономической целесообразности» на деле приведут к дестабилизации, и в этом случае об укреплении государственности и экономическом подъеме не может быть и речи.
10. Анализ особенностей образования субъектов РФ, входящих в
состав ЮФО, свидетельствует о непростой ситуации в отношениях между
субъектами Федерации данного округа, сложившейся в результате
непродуманной, антинародной государственной политики
дореволюционного (царско-имперского) и советского периодов. Попытка в
современный период наладить государственность в этом регионе,
основанную на объективном учете всех политических, этно-национальных,
социокультурных, религиозных и иных факторов, не должна тем не менее
базироваться на признании необходимости пересмотра границ и образования
новых субъектов РФ. Наиболее продуктивным видится путь создания
стабилизационного периода в национально-государственной политике в
ЮФО.
11. Создание эффективного механизма разрешения территориальных
споров - серьезная проблема, которая не разрешена ни в науке, ни на
практике. На федеральном уровне также до настоящего времени не
осуществлен еще весь комплекс необходимых законодательных мер для
успешного разрешения территориальных споров и конфликтов, подобных
тем, что имеют место в ЮФО. Действия одного лишь Закона РФ о
государственной границе Российской Федерации явно недостаточно.
Диссертант считает целесообразным принятие Федерального закона о
принципах и порядке разрешения территориальных споров,
устанавливающего демократичные и гуманные правила, общие для всех
субъектов РФ и отвечающие международно-правовым стандартам.
Согласно предложенного диссертантом подробного, законодательно обоснованного проекта Федерального закона о принципах и порядке разрешения территориальных споров, изменение границ между субъектами Российской Федерации допустимо только при взаимном согласии заинтересованных субъектов РФ на изменение границ, при утверждении указанных инициатив самой Федерацией. Согласие заинтересованных субъектов Российской Федерации должно быть выражено принятием на
основе переговорного процесса соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации. Данное соглашение после его согласования необходимо вынести на референдумы в заинтересованных субъектах. В случае положительных результатов референдумов в заинтересованных субъектах Российской Федерации, вопрос об утверждении изменения границ между субъектами должен быть вынесен на рассмотрение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, роль которого, в данном случае сводится к санкционированию договоренностей соответствующих субъектов Федерации.
12. Становление, развитие и совершенствование государственно-правового механизма взаимодействия субъектов РФ может рассматриваться в качестве альтернативы необоснованному преобразованию субъектного состава ЮФО и одновременно условием, создающим возможность в перспективе образования новых субъектов РФ на основе объективно сложившихся обстоятельств и с учетом воли народов заинтересованных субъектов РФ.
Главная цель механизма взаимодействия субъектов РФ в ЮФО - это обеспечение мирного сосуществования и развития разнообразных форм сотрудничества при сохранении имеющегося субъектного состава в ЮФО. В этом направлении наметились определенные достижения в последнее десятилетие. Во-первых, удалось снять некоторую напряженность в отношении острых территориальных споров. Во-вторых, обозначились определенные перспективы использования негосударственных, то есть административно-территориальных и муниципальных форм решения национально-этнических вопросов. В-третьих, на юге страны интенсивно развиваются разнообразные формы межсубъектного сотрудничества, образованы и активно функционируют общественно-государственные координационные органы и организации.
Теоретико-практическая значимость результатов исследования
Теоретико-правовые и научно-практические положения диссертации
имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы в законодательной и правоприменительной практике в области конституционного права, в осуществлении управленческой деятельности, а также для совершенствования федерального конституционного законодательства, регулирующего условия и порядок образования нового субъекта Российской Федерации.
Приводимая в работе аргументация и выводы диссертанта о нецелесообразности преобразований сложившегося в современный период субъектного состава Южного федерального округа и предложения по альтернативным мерам, связанным с развитием и совершенствованием государственно-правового механизма взаимодействия субъектов Южного федерального округа, носят целенаправленный практический характер.
Положения настоящего исследования могут применяться при разработке и чтении специальных курсов для студентов и слушателей государственных и муниципальных учреждений по специальности «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования
Основные научные и практические выводы диссертационного исследования изложены в его публикациях, в тезисах и научных сообщениях, докладах на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.
Структура диссертации определена объектом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие, содержание и основные формы образования субъекта Российской Федерации
В теоретическом и практическом плане изучение вопроса о понятии и основных формах образования субъекта Российской Федерации является достаточно многогранной задачей, требующей исследования в различных аспектах. В широком смысле речь идет не только о рассмотрении принципов, условий и процесса изменения структуры Федерации за счет появления новых субъектов или их преобразования в новом качестве. Важно учитывать конечную цель образования - формирование полноценного субъекта с необходимыми признаками его государственности и способностью к эффективному функционированию. Именно в таком широком ключе и представляется целесообразным рассмотреть далее понятие и формы образования субъектов РФ.
Теоретические и научно-практические задачи по определению понятия и проведению анализа содержания института «образование субъектов Российской Федерации» были заданы признанием на конституционно-правовом уровне данного правового явления. Конституция РФ 1993 г. закрепила возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации, определяемую в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Такой порядок был урегулирован Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. (в редакции от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Названный Закон устанавливает основные требования, условия и процедуру образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации. Вместе с тем в своих общих положениях он не дает понятия «образования» как такового. Федеральный конституционный закон закрепляет лишь положение о том, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в отличие от принятия такого субъекта предполагает процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов Федерации, не связанную с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1, ч. 2).
Категорию «образование субъекта Федерации» можно рассматривать, во-первых, в статике, как понятие, подразумевающее фиксацию состоявшегося факта появления полноценной в политико-правовом смысле составной части федеративного государства и, во-вторых, - в динамике, как процесс формирования субъекта.
Как статическое понятие «образование субъекта Федерации» предполагает набор всех необходимых признаков составной части федеративного государства у образованной государственно-территориальной единицы. В юридическом смысле речь идет в данном случае об обладании соответствующим конституционно-правовым статусом. Это означает, что субъект Федерации должен иметь весь необходимый набор признаков, отвечающих его статусу как государственно-территориальному образованию - составной части федеративного государства.
Наделение определенной территории признаками государственности как составной части Федерации путем принятия закона является, так называемой, «конституционализацией» субъекта. В Российской Федерации с целью конституционализации принимаются соответствующий федеральный конституционный закон, определяющий статус нового субъекта, а также проводятся адекватные юридически значимые государственно-властные действия, формирующие основные элементы государственности составной части России: определение территории и границ субъекта, формирование органов государственной власти и избрание (назначение) высших должностных лиц, принятие основного закона субъекта и т.д.
В аспекте анализа динамических характеристик «образование субъекта федерации» - это процесс, состоящий из последовательных и, как правило, юридически определенных стадий формирования новой составной части федеративного государства. Именно таким образом дается понятие образования субъекта РФ в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. (в редакции от 31 октября 2005 г.). Согласно ст. 1 ч. 2. данного Закона «образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части».
Важным условием формирования субъекта Федерации является соблюдение тех процедур, которые признаны в данной стране легитимными, то есть установленными законом и основанными на учете воли народа. Соблюдение этих условий можно назвать легитимизацией процесса образования составной части федерации.
Исходя из рассмотренных выше общетеоретических посылок, представляется, что определение понятия «образование субъекта Российской Федерации» может быть следующим: это формирование на легитимной основе государственно-территориальной единицы с приданием ей соответствующего конституционно-правового статуса как составной части Российской Федерации, осуществляемое с учетом воли населения, имеющего непосредственный интерес к созданию данного субъекта РФ.
Автор данной работы придерживается позиции тех ученых, кто отличает присоединение одного субъекта Федерации (либо части его территории) к другому от образования нового субъекта. В частности, как справедливо замечает И.А.Конюхова (Умнова), о новом субъекте Российской Федерации может идти речь лишь в том случае, когда появляется действительно иной по наименованию и статусу субъект РФ, а его образование фиксируется путем дополнения ст. 65 Конституции РФ положением о вхождении в состав России нового субъекта РФ.1 А.В. Усе, А.В.Безруков, А.А.Кондрашов, резонно подчеркивают, что присоединение территории одного субъекта РФ к территории другого субъекта в какой-то мере противоречит легальному смыслу «образования нового субъекта, так как Закон формально регламентирует лишь процедуру объединения субъектов. Отсюда полагают авторы, логичным выглядело бы предписание понимать объединение как процесс слияния и образования нового субъекта с одновременным прекращением существования объединяемых субъектов РФ. Допущение прекращения существования одного субъекта в результате «объединения» в какой-то мере ущемляет права одного из «объединяющихся» субъектов, так как объединение преобразуется в своего рода присоединение, формально «ретушированное» атрибутами согласования интересов этих субъектов.
Право народов на самоопределение в Российской Федерации как основополагающий конституционный принцип образования субъектов Российской Федерации и особенности его реализации в Южном федеральном округе
Право народов на самоопределение - общепризнанный в международном и внутригосударственном праве принцип является ключевым, на наш взгляд, при решении вопросов об образовании или преобразовании субъектов федерации. Воля народов, проживающих на территории субъектов федерации, а не их правителей, должна стать основой решения вопроса о самоопределении, в том числе о формировании составной части федерации.
История свидетельствует, что на территории постсоветского пространства ни один из конфликтов не удалось еще успешно разрешить одной силой (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, осетино-ингушский конфликт, чеченский кризис). В частности, введение российских войск в Чечню и грузинских войск в Абхазию резко усилило в свое время сепаратистские силы, группировавшиеся вокруг Чечни на Северном Кавказе, что дало в свою очередь мощный импульс идее создания мусульманской конфедерации государств Кавказа.
В ст. 5 Конституции РФ право народов на самоопределение провозглашается в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Этот принцип сформулирован следующим образом: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Автор данной работы с учетом задач исследования рассматривает лишь одну составляющую - право народов на самоопределение.
Как справедливо замечают исследователи, для уяснения содержания данного принципа в современной российской конституционной модели необходима ясность, по меньшей мере, в следующих вопросах. Что вкладывает Конституция РФ в понятие народы, которым гарантируется право на самоопределение? В каких формах допустимо самоопределение народа в рамках суверенного государства, и в каких случаях реализация права на самоопределение влечет за собой возникновение именно федеративных отношений?1
Автор данного исследования присоединяется к тем ученым, кто считает, что Конституция РФ, закрепляя право на самоопределение народов как принцип российского федерализма, подразумевает наднациональный или межнациональный подход к пониманию «народы»2. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию - субъект Федерации, - это общность лиц разных национальностей, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим, демографическим, экономическим, социальным и иным параметрам несет или способна нести бремя статуса субъекта Федерации. Таким образом, основополагающим критерием идентификации народа как общности, способной быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы - этническая, религиозная, культурная и т.п. общность усиливают эту консолидированность, но не являются определяющими. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру, придерживаться различных традиций и обрядов и т.д., что и характерно для Российской Федерации, в том числе для ЮФО.
Следует заметить, что идея наднациональности народов как носителей права на самоопределение постепенно проникает в конституционное законодательство республик - субъектов Российской Федерации. Это касается и субъектов РФ Южного федерального округа.
Преамбулы (иногда первые статьи) конституций большинства республик закрепляют право их многонационального народа на самоопределение. Так, в преамбуле Конституции Республики Северная Осетия - Алания от 12 ноября 1994 года1 сказано: «Многонациональный народ Республики Северной Осетия-Алания, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,... провозглашает и устанавливает настоящую Конституцию».
В Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 года2 закреплено, что полномочные представители исторически объединившегося в единое государство многонационального народа Кабардино-Балкарской Республики, в том числе исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, принимают эту Конституцию (в данном случае ссылка на полномочных представителей обусловлена принятием Конституции не на референдуме, а высшим законодательным органом Республики).
Аналогичный вышеупомянутым положениям текст содержится в преамбуле Конституции Республики Дагестан от 10 июля 2003 года3: многонациональный народ Республики Дагестан - составная часть многонационального народа Российской Федерации, исторически объединившегося в единое государство, исходя, в том числе из принципов равноправия и самоопределения народов принимает свою Конституцию. Повторила эту норму и преамбула Конституции Чеченской Республики от 23 марта 2003 года.
Как уже было отмечено выше, иногда право народа на самоопределение закрепляется не в преамбуле, а в первых статьях основного текста. Именно таким образом закреплен рассматриваемый принцип в
Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 года. Согласно ст.1 данной Конституции «Республика Ингушетия - демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение».
Показательно, что уставы краев, областей Южного федерального округа принцип права народов на самоопределение специально не фиксируют. Это объяснимо. Исторически сложилось, что право на самоопределение имело значение именно для республик - бывших автономий, образованных по национально-этническому принципу.. Определяя субъектом самоопределения многонациональный народ, республики в первую очередь заботятся о правах титульной нации. В этом есть смысл, так как по данным переписи населения 2002 года в шести „ республиках ЮФО численность лиц титульной национальности превышает 50 % от общей численности населения. К таким республикам относятся Ингушетия (77,3%), Кабардино-Балкария (67%: из них кабардинцы - 55,3 %, балкарцы- 11,6 %), Калмыкия (53,3 %), Северная Осетия - Алания (62,7%), Чечня (93,5%))2.
Отенденции укрупнения субъектов Российской Федерации и перспективах ее дальнейшего развития
Россия, как известно, самая большая по составу федерация в мире. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и принятые в 1990 - 1992 г.г. поправки в Конституцию РСФСР 1978 г. учредили Федерацию, состоящую из 89 государственно-территориальных образований - субъектов РФ. Конституция Российской Федерации 1993 г. упрочила и конкретизировала структуру России как федеративного государства, учредив не только 89 субъектов РФ, но и конкретно закрепив типы (виды) субъектов Федерации иа наименования каждого из них. По Конституции РФ 1993 года в состав России как Федерации вошли: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 Еврейская автономная область, 10 автономных округов.
Столь многочисленный и разновидовой состав субъектов РФ вызвали дискуссию по поводу целесообразности такой структуры у России как Федерации. Многие государствоведы, политики и управленцы настаивали на сокращении количества субъектов и упрощении структуры Российской Федерации.
Варианты преобразования структуры предлагались самые различные: от республиканизации (Россия как федерация республик) с одновременным укрупнением субъектов РФ до губернизации (12 - 15 губерний) с преобразованием России в унитарное государство. Смысл таких преобразований заключался в ликвидации субъектов РФ, построенных на национально-территориальной основе, а также слиянии слабых субъектов с сильными.
Основным вопросом, вызвавшим дискуссию относительно концепции преобразования структуры Российской Федерации, явилось различие в статусе субъектов Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. В российской юридической науке не оказалось единства мнений в этом вопросе. Так, Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян считают, что между национальной и территориальной моделями нет противоречий. Последние - плод консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета конкретной специфики той или иной страны1. По мнению В.Е. Чиркина, национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противоречий между разными этносами2. В то же время достаточно широко представлена и другая точка зрения.
Представители некоторых политических партий и движений выступили за отказ от признания национального фактора как основы построения Федерации и предложили губернизацию России. Наиболее радикальный вариант унификации структуры государства, достаточно популярный среди партий и общественно-политических движений национал-патриотической ориентации, - деление России на губернии и создание унитарного государства3.
Однако большинство политиков, ратующих за отказ в будущем от национальной основы территориального деления России, придерживались позиции сохранения России как федеративного государства. Варианты структуризации России как Федерации однородных субъектов, образованных на территориальной основе, были различны. Так, предлагалось по-новому назвать все субъекты РФ, например, землями (по образцу Германии) либо губерниями (учитывая исторический опыт территориального деления самой России), но на правах субъектов Российской Федерации1. Последняя идея установления единого статуса субъектов Российской Федерации - губерний оказалась наиболее живучей и высказывается до сих пор2.— —
Можно выделить и еще одну, промежуточную точку зрения: признание движения России к постепенному переходу от национально-территориального устройства к территориальному, которая, в частности, по мнению И.А. Конюховой (Умновой) является, наиболее жизнеспособной. Идейные предпосылки такой позиции, по мнению ученого, заложены в действующей Конституции Российской Федерации, отказавшейся от понятия «национально-государственное устройство Российской Федерации» и закрепившей «федеративное устройство» (глава 3 Конституции РФ). Она обращает внимание на Послание Президента России 1994 года «Об укреплении Российского государства». В нем, спустя незначительное время после принятия новой Конституции России 1993 года, подчеркнуто, что в России федерализм является территориальной формой демократии .
В качестве дополнительного аргумента таких преобразований И.А. Конюхова говорит о тенденции республиканизации, проявившей себя еще до подписания Федеративного договора. Как известно, летом 1993 года с инициативой о преобразовании области в республику обратилась в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область основывала на статье 70 действовавшей на тот период Конституции РФ, в соответствии с которой допускалось изменение конституционно-правового статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, а также их разделение и объединение на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением в дальнейшем решения Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Процесс республиканизации, проявившийся сначала в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва была принята Конституция Уральской Республики. Тем самым Свердловская область в одностороннем порядке провозгласила себя Уральской республикой1. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года «О прекращении деятельности Свердловского областного Совета депутатов» Президент Российской Федерации упразднил деятельность Совета народных депутатов Свердловской области и установил, что решения Свердловского областного Совета от 1 июля 1993 года «О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации» и от 27 октября 1993 года «О Конституции Уральской Республики» не имеют юридической силы с момента их принятия2.
Государственно-правовой механизм взаимодействия субъектов Южного федерального округа: состояние и проблемы совершенствования
Сгансяленде,.развишеіііішєріцєнсттвание механизма взаимодействия субъектов РФ может рассматриваться как альтернатива необоснованному преобразованию субъектного состава ЮФО и как условие, создающее возможность в дальнейшем для образования новых субъектов РФ на основе объективно сложившихся обстоятельств.
Главная цель механизма взаимодействия субъектов РФ в ЮФО должна быть, по мнению диссертанта, следующей - это обеспечение мирного сосуществования и развития разнообразных форм сотрудничества при сохранении имеющегося субъектного состава в ЮФО. Анализ механизма такого взаимодействия свидетельствует об определенных достижениях в этом направлении в последнее десятилетие.
Во-первых, удалось снять некоторую напряженность в отношении острых территориальных споров. Во-вторых, обозначились определенные перспективы использования негосударственных, то есть административно-территориальных и муниципальных форм решения национально-этнических вопросов. В-третьих, на юге страны интенсивно развиваются разнообразные формы межсубъектного сотрудничества, образованы и активно функционируют координационные структуры.
Ключевой проблемой мирного сосуществования и сотрудничества субъектов РФ в ЮФО является создание эффективного механизма разрешения территориальных споров. Структура Федерации, как уже было отмечено ранее, совершенствуется не только через образование новых субъектов, но и путем изменения границ и соответственно статуса уже существующих составных частей России. Вероятным примером изменения статуса субъектов РФ является пересмотр границ между ними путем разрешения приграничных споров. По состоянию на 2002 год в России зафиксировано около 130 споров по поводу приграничных территорий . Указанные территориальные споры до настоящего времени не разрешены. Наиболее известные споры в ЮФО: между Ингушетией и Северной Осетией-Аланией, между Астраханской областью и Калмыкией.
Одним_из_самых_болезненных_т:ерриториальных_споров_в—ЮФЛ оказался осетино-ингушский конфликт.
Мудрые люди на Кавказе говорят: «когда между народами встает пролитая кровь, то даже через много лет изгнанным невозможно вернуться обратно». Грузины до сих пор не вернулись в Сухуми, армяне - в Баку, азербайджанцы - в Нагорный Карабах. А ингуши до сих пор не вернулись в Пригородный район Северной Осетии.
Чтобы понять истоки этого конфликта, нужно вернуться немного назад - в прошлое, охватываемое советским периодом.
В 1944 г., когда население Чечено-Ингушской АССР было депортировано, примыкающий к Владикавказу Пригородный район ЧИАССР был передан Северной Осетии. В 1957 г. автономия Чечено-Ингушетии была восстановлена, а потерю компенсировали присоединением Щелковского и Наурского районов. Однако затем они стали частью Чечни. »
30 ноября-1 декабря 1991 года состоялся референдум в трех ингушских районах «О создании Ингушской республики в составе РСФСР с возвращением «незаконно отторгнутых ингушских земель и со столицей в г. Владикавказе». В референдуме участвовало 75% ингушского населения и 90% из них высказалось «за»2.
В 1992 г. Ингушетия официально потребовала вернуть утраченную территорию — Пригородный район. Дело дошло до гражданской войны, остановить которую смог лишь ввод федеральных войск. Тогда Северную Осетию покинуло около 30 000 ингушей. Граждане ингушской национальности, проживавшие в Пригородном районе Северной Осетии, в результате осетино-ингушского конфликта были вынуждены покинуть свои дома и бежать в сторону Ингушетии. Их жилье было либо разрушено, либо занято гражданами осетинской национальности - по большей части теми, кто покинул свои дома в Южной Осетии в результате грузино-осетинского конфликта. Ингушские беженцы встали лагерями на полях._идущих_по границе Северной Осетии и Ингушетии. Их судьбу теперь должны были решать федеральные и региональные власти путем нахождения консенсуса.
Федеральная власть взяла на себя ответственность по урегулированию конфликта. Был введен режим чрезвычайного положения и учреждена Временная администрация в зоне конфликта. Федеральное вмешательство лишь приглушило конфликт. Окончательное урегулирование должно было быть осуществлено самими субъектами РФ на договорной основе.
Переговорный процесс начался в 1998 году, когда президентом Северной Осетии был избран Александр Дзасохов. При его участии было подписано множество двусторонних соглашений по урегулированию последствий конфликта. Однако ингушская сторона называла эти документы неработающими, поскольку была убеждена в том, что Северная Осетия -Алания затягивает процесс возвращения переселенцев. В свою очередь, в Северной Осетии-Алании указывали на то, что ингушская сторона завышает количество беженцев, и что в Пригородном районе Республики, где ранее проживало большинство ингушских беженцев, до сих пор нет необходимого морально-психологического климата для совместного проживания представителей двух народов.
В 1995 г. Временная администрация трансформировалась во Временный комитет, а в 1996 году - в Представительство Президента РФ.
Для урегулирования осетино-ингушского конфликта регулярно направлялись финансовые средства из федерального бюджета. Возвращение беженцев, покинувших Пригородный район, шло, тем не менее, медленно — к 2003 году их вернулось около 12 000. По данным Федеральной миграционной службы, к этому времени в Ингушетии осталось еще 7000 беженцев.
Похожие диссертации на Проблемы становления государственных образований Южного федерального округа : конституционно-правовые аспекты
